rapport Fundamenten van woonbeleid

Fundamenten van woonbeleid Effectiviteit beleid en uitvoering Woonvisie 2019-2024 Zutphen, 07-06-2023

1

Colofon Dit is een uitgave van de gemeente Zutphen Postbus 41 7200 AA Zutphen 's Gravenhof 2 www.zutphen.nl Rekenkamercommissie Gemeente Zutphen Auteur(s): Birgitta Dolfing

2

Inhoud Bestuurlijke Nota 1. Onderzoeksverantwoording 1.1. Aanleiding en achtergrond 1.2. Doel en centrale vraagstelling 1.3. Onderzoeksvragen en deelvragen 1.4. Onderzoeksaanpak 1.4.1. Methoden en onderzoekuitvoering 2. Conclusies en aanbevelingen 2.1. Leeswijzer 2.2. Samenvatting beleid en kaderstelling: totstandkoming huidige woonvisie en onderbouwing vanuit de vorige woonvisie 2.3. Conclusies beleid en kaderstelling 2.4. Samenvatting uitvoering van beleid 2.5. Conclusies uitvoering van beleid 2.6. Samenvatting rol en mate van betrokkenheid van de raad 2.7. Conclusies bestuurlijk proces: rol en mate van betrokkenheid van de raad ` 2.8 Aanbevelingen

6 6 7 7 9 9

10 10 11 12 13 13 14 15

3. Bestuurlijke reactie

17

4. Reactie rekenkamercommissie

19

Nota van Bevindingen Leeswijzer nota van bevindingen 5. Beleid en kaderstelling 5.1. Inleiding 5.2. Evaluatie van de woonvisie 2013-2017 5.2.1. Hoe is de vorige woonvisie geëvalueerd? 5.2.2. In hoeverre zijn de doelstellingen uit de woonvisie gerealiseerd en hoe is dit bepaald? 5.2.3. Wat waren de belangrijkste doelstellingen in de woonvisie? 5.2.4. In hoeverre zijn de doelstellingen van het Speerpunt Wonen gerealiseerd? 5.2.5. Welke elementen zijn meegenomen in de huidige woonvisie? 5.3. Totstandkoming huidige woonvisie 2017-2024 5.3.1. Wie waren betrokken bij de totstandkoming van de huidige visie?

21 21 21 22 22 26 26 26 26

28

3

Totstandkoming huidige visie: via informatieavond, wooncafé’s, werksessies naar Forum- en raadsbespreking 5.3.3. Hoe zijn de uitgangspunten bepaald, waarop zijn deze gebaseerd: is gebruik gemaakt van evaluatiepunten en resultaten van de vorige visie? 5.3.4. Is het instrumentarium gewijzigd; vroeg dit om aanpassing? 5.3.5. Wat wilden college en/of raad verbeteren in de huidige woonvisie ten opzichte van de vorige visie? 5.4. Samenhang woonvisie en andere regionale en lokale beleidsdocumenten 5.3.2.

6.

29

30 31 32 34

Uitvoering van beleid 6.1 Inleiding 37 6.2 Inhoud woonvisie 2017-2024 38 6.2.1 Zijn de ambities en/of effecten vertaald in SMART doelstellingen? 38 6.2.2 Hoe wordt de visie tussentijds gemonitord? 39 6.3 Hoe wordt het beleid uitgevoerd (en/of nageleefd): Plan van Aanpak 41 6.3.1 Is er een plan van Aanpak? Zo ja: uit welke onderdelen bestaat dit? 41 6.3.2 Hoe moeilijk / makkelijke is de uitvoerbaarheid van de woonvisie? 44 6.3.3 Wat gaat in de uitvoering van de woonvisie anders / beter dan in de vorige visie? 46 6.3.4 Welke afspraken worden er gemaakt? 46 6.3.5 Welke mogelijkheden tot bijsturing zijn er? 47 6.4 Prestatieafspraken met woningcorporaties 50 6.4.1 Hoe worden de prestatieafspraken gemonitord? 51 6.4.2 Met welke partijen worden de prestatieafspraken gemaakt? 52 6.4.3 Welke afspraken worden er gemaakt? 53 6.4.4 Houden partijen zich aan de afspraken? 56 6.4.5 Zijn de afspraken overeenkomstig de gestelde doelen in de visie? 59 6.4.6 Ervaring van de afspraken door de deelnemende partijen? 59

7. Bestuurlijk proces: raad versus college 7.1. Wat is de rol van de raad? 7.2. Betrokkenheid van de raad 7.2.1. Hoe wordt de raad betrokken bij het beleid en de uitvoering? 7.2.2. In hoeverre heeft de raad invloed op de ambities, doelstellingen en realisatie van beleid? 7.2.3. Heeft de raad de kaderstellende rol vervuld / kunnen vervullen? 7.2.4. Heeft de raad de controlerende rol vervuld / kunnen vervullen?

62 63 63 66 68 69

Bijlagen Bijlage A Normenkader

72

Bijlage B Stappenplan Aedes

76

Bijlage C Lijst met geïnterviewde personen

78

4

Bijlage D Geraadpleegde bronnen en literatuur (niet uitputtend)

79

5

Bestuurlijke Nota 1. Onderzoeksverantwoording 1.1.

Aanleiding en achtergrond

Grip op (bouwen en) wonen? Op basis van de Woningwet zijn gemeenten verantwoordelijk voor lokaal woonbeleid; hierbij werken zij samen met o.a. provincie, regio, woningcorporaties, en huurdersorganisaties. In de woningwet van 2015 heeft de gemeente een meer sturende rol gekregen richting woningcorporaties gekregen. Het hebben van een actuele woonvisie is een voorwaarde om als gemeente prestatieafspraken met woningcorporaties te kunnen maken. Gemeentelijke sturing is betrekkelijk. Voor de uitvoering is gemeente afhankelijk van de financiële slagkracht van de partners. Tegelijkertijd spelen er grote maatschappelijke (economische) belangen en derhalve tonen vrijwel alle raadsfracties interesse in het realiseren van doelstellingen op dit onderwerp. Op dit moment staat de woningmarkt binnen de gemeente Zutphen onder druk onder invloed van een aantal maatschappelijke en economische ontwikkelingen.

Het gaat dan om bijvoorbeeld demografische ontwikkelingen binnen de gemeente en de regio (met name de bevolkings-en huishoudensontwikkeling door individualisering en vergrijzing, de aantrekkingskracht van Zutphen als vestigingsplaats voor niet-Zutphenezen (wegens de ligging, werkgelegenheid en groene omgeving), die mogelijk nog is vergroot door corona, de toenemende schaarste aan bouwlocaties, de lange duur van bouwprojecten, waardoor er beperkt nieuwe woningen beschikbaar komen en de prijsstijgingen op de woningmarkt, zowel lokaal als regionaal. Daarenboven compliceert de stikstofproblematiek de situatie. Het is de vraag hoe de genoemde maatschappelijke en economische ontwikkelingen zich verhouden tot het woonbeleid van Zutphen. In het licht van de maatschappelijke en economische ontwikkelingen is het van belang om na te gaan of en in hoeverre voorgenomen beleidsvisies tot concrete resultaten hebben geleid. Voorafgaand hieraan is het noodzakelijk te weten of de visies een goede basis bevatten. Zijn de visies opgebouwd vanuit evaluaties, zijn lessen getrokken uit opgedane ervaringen en meegenomen in nieuwe afspraken? Daarnaast is van belang om na te gaan hoe de woonvisies zijn omgezet in beleid en of dit beleid een omzetting van ambities in doelstellingen bevat. De doelstellingen moeten op hun beurt in afspraken en resultaten vertalen.

Hier zijn meerdere en verschillende partijen bij betrokken. En welke rollen vervult de raad in dit geheel? Welke rol kán hij vervullen en welke rol wil hij vervullen? En in hoeverre is de raad in staat om op de ontwikkeling van de bouw en woningmarkt als geheel invloed uit te oefenen?

6

1.2.

Doel en centrale vraagstelling

Doel- en centrale vraagstelling De rekenkamercommissie wil met dit onderzoek inzichtelijk maken of het woonbeleid van Zutphen de beoogde doelen bereikt. Met andere woorden: de rekenkamercommissie wil nagaan of het beleid én de uitvoering ervan effectief was en is. Afbakening /verbijzondering In de vigerende woonvisie zijn 3 woonambities opgenomen: 1. Sterke positie als centrumgemeente; 2. Ambitieus in energietransitie en verlaging van woonlasten; 3. Sociaaleconomisch evenwicht in woonwijken. De rekenkamercommissie richt zich op de realisatie en effectiviteit van de tweede en derde ambitie. De rekenkamercommissie heeft hierbij ook gelet op: a. De betaalbaarheid van woningen en; b. De doorstroming op de woningmarkt in het algemeen en de toetreding van jongeren in het bijzonder. Deze punten vormen niet alleen een constante binnen het woonbeleid, maar ook binnen het sociaal en economisch beleid van Zutphen. Deze punten worden ook geregeld benoemd op de politieke agenda.

1.3.

Onderzoeksvragen en deelvragen

De centrale vraagstelling is verbijzonderd in drie onderzoeksvragen: Beleid en kaderstelling 1. Hoe is de huidige woonvisie tot stand gekomen en hoe is deze onderbouwd vanuit de vorige woonvisie? Uitvoering van beleid 2. Is de huidige woonvisie vertaald in een Plan van Aanpak ten behoeve van de realisatie van de woonambities ofwel: hoe wordt het beleid uitgevoerd? Bestuurlijk proces 3. Wat is de rol van de raad en welke sturingsinstrumenten heeft de raad tot haar beschikking? Wordt de raad betrokken bij het beleid en in welke mate en op welke wijze wordt de raad geïnformeerd over het beleid van het college van burgemeester en wethouders? En heeft de raad grip en sturing op het beleid?

Bij de evaluaties en totstandkoming van beleid en kaderstelling heeft de rekenkamercommissie wel naar de volle breedte van het beleid van Bouwen en Wonen gekeken en niet alleen naar de tweede en derde ambitie. Deelvragen bij de onderzoeksvragen Behorend bij onderzoeksvraag 1: Evaluatie en totstandkoming woonvisies 1.1. Is de vorige woonvisie geëvalueerd? 1.2. Hoe is er geëvalueerd: 1.2.1.Welke elementen zijn meegenomen in de huidige woonvisie? 7

1.2.2.Is er geëvalueerd en met welke partijen is geëvalueerd? 1.2.3.Wat waren de belangrijkste doelstellingen? 1.2.4. In hoeverre zijn de doelstellingen gerealiseerd? 1.3 1.3.1 1.3.2 1.3.3 1.3.4

Hoe is huidige visie tot stand gekomen: Wie waren betrokken bij de totstandkoming van de huidige visie? Hoe zijn de uitgangspunten bepaald, waarop zijn deze gebaseerd: is gebruik gemaakt van evaluatiepunten en resultaten van de vorige visie? Is het instrumentarium gewijzigd, vroeg dit om aanpassing? Wat wilden college en/of raad verbeteren in de huidige visie ten opzichte van de vorige visie?

Behorend bij onderzoeksvraag 2: realisatie woonambities 2 2.1 Hoe wordt het beleid uitgevoerd (en/of nageleefd)? 2.1.1 Is er een Plan van Aanpak? Zo ja: uit welke onderdelen bestaat dit? 2.1.2 Zijn de ambities vertaald in SMART doelstellingen? 2.1.3 Hoe moeilijk / makkelijk was het om de vorige visie uit te voeren? (Waar loop je /tegenaan?) 2.1.4 Welke afspraken worden met wie gemaakt? 2.1.5 Hoe moeilijk / makkelijk is het om de huidige visie uit te voeren? 2.1.6 Wat gaat in de uitvoering van de huidige visie anders/beter dan in de vorige visie? 2.1.7 Welke mogelijkheden tot bijsturing zijn er en welke partij heeft welke instrumenten? 2.1.8 Welke mogelijkheden voor toezicht zijn en worden deze gebruikt? 2.2 Wat houden de prestatie afspraken met woningcorporaties in (met betrekking tot betaalbaarheid en duurzaamheid (ambities 2)? 2.2.1 Welke afspraken worden er gemaakt? 2.2.2 Met welke partijen worden deze gemaakt? 2.2.3 Houden partijen zich aan de afspraken? 2.2.4 Hoe worden de (prestatie)afspraken gemonitord? 2.2.5 Zijn de afspraken overeenkomstig de gestelde doelen in de visie? 2.2.6 Hoe worden de afspraken ervaren door de deelnemende partijen? 2.3 Hoe verhoudt de woonvisie zich tot afspraken over betaalbare en duurzame wonen in de groter verband: de Clean Tech regio?1 2.4 Wat is het totaalaanbod van de woningmarkt in Zutphen? 2.4.1 Wat is de omvang en aanbod van de vrije-

en de koopsector? 2.4.2 Hoe verhoudt aanbod zich tot vraag? 2.4.3 Heeft de gemeente zicht op het totaalaanbod? 2.4.4 Is er een structuur waarbinnen gemeente en partijen overleggen en/of samenwerken? 2.4.5 Wat houdt deze structuur in? 2.4.6 Welke instrumenten heeft de gemeente Zutphen om het aanbod te beïnvloeden?

1 Met ingang van 1 januari 2023 is de naam van de Clean Tech regio gewijzigd in regio Stedendriehoek. De reken-

kamercommissie hanteert in dit rapport de vorige naamgeving aangezien deze overeenkomt met de geraadpleegde documenten. 8

Behorend bij onderzoeksvraag 3: wat is de rol van de raad? 3.1. Hoe wordt de raad betrokken bij het beleid en de uitvoering? 3.2. In hoeverre heeft de raad invloed op de ambities, doelstellingen en realisatie van beleid? 3.3. Heeft de raad de kaderstellende rol vervuld / kunnen vervullen? 3.4. Heeft de raad de controlerende rol vervuld / kunnen vervullen?

1.4.

Onderzoeksaanpak

1.4.1. Methoden Na een eerste document analyse zijn interviews gevoerd met betrokkenen. De volgorde van interviews is dat eerst gesproken is over evaluaties en totstandkoming van woonvisies. Daarna vonden gesprekken plaats over de uitvoering van het woonbeleid en de prestatieafspraken. De eerste resultaten zijn geplaatst in een normenkader – zie bijlage A. Op basis hiervan is de nota van bevindingen opgesteld. De nota van bevindingen is ruim opgezet zodat nieuwe raadsleden zich een goed beeld kunnen vormen van het verloop en de uitkomsten van de woonvisie en om zittende raadsleden vanuit de vorige raadsperiode aanvullende informatie te bieden die zij mogelijk destijds niet hebben gelezen. Er wordt ingegaan op naar het oordeel van de rekenkamercommissie relevante feiten.

9

2. Conclusies en aanbevelingen 2.1.

Leeswijzer

Voorafgaand aan de conclusies volgt een korte samenvatting van de betreffende paragrafen die hierop betrekking hebben. Zowel de conclusies als de aanbevelingen zijn aansluitend per centrale onderzoeksvraag gegroepeerd. Voor een uitgebreide behandeling en voor een overzicht van de geconstateerde feiten wordt verwezen naar de Nota van Bevindingen.

2.2.

Samenvatting beleid en kaderstelling: totstandkoming huidige woonvisie en onderbouwing vanuit de vorige woonvisie

Evaluatie vorige woonvisie 2013-2017 In de vorige woonvisie is een helder uitvoeringsprogramma opgenomen. De vorige woonvisie is ambtelijk via een zogeheten stoplichtmethode geëvalueerd. Voor de om zo de doorstroming te bevorderen. Hiervoor zou een plan van aanpak worden zes thema’s blijkt driekwart van de doelstellingen te zijn gerealiseerd. De rekenkamercommissie is de evaluatie tekstueel nagegaan en komt in een de eigen evaluatie echter tot een lagere score. Volgens haar wordt de helft van de doelstellingen gehaald. Daarnaast valt op dat op een aantal doelen niet is ingegaan waardoor niet duidelijk is of deze wel of niet zijn behaald. Hieronder volgen een aantal voorbeelden die betrekking hebben op betaalbaarheid en doorstroming. Eén van de doelstellingen uit vorige woonvisie is betaalbaarheid. Hierover is geconcludeerd dat de kernvoorraad sociale huur groter is dan de doelgroep. In de doelstelling van de woonvisie staan een primaire, secundaire en een middengroep genoemd; het gaat dus om 3 doelgroepen . Het is de rekenkamercommissie niet duidelijk in hoeverre de woningvoorraad voldoet voor de verschillende doelgroepen. In de woonvisie staat dat naar verwachting in bepaalde wijken projecten worden opgeleverd met meer betaalbare huur- en koopwoningen.

Er is geen informatie te vinden in de evaluatie of en in hoeverre de oplevering onderverdeeld naar de doelgroepen heeft plaatsgevonden. Onder de doelstelling betaalbaarheid is ook een subdoel voor jongerenhuisvesting opgenomen. Er is wel een budget opgenomen, maar hier heeft een onderbesteding plaatsgevonden, die niet nader is toegelicht. Voor startersleningen is niet duidelijk of het aantal verstrekte leningen toereikend was voor de doelgroep. Onduidelijk is verder hoe projecten voor jongerenhuisvesting zijn gestimuleerd en initiatieven ondersteund. Binnen de doelstelling bestaande woningvoorraad zouden ouderen verder worden gestimuleerd om kleiner te gaan wonen opgesteld, dat er niet is gekomen. Voor de doelstelling nieuwbouw geldt dat er wel nieuwbouw is gerealiseerd, evenwel is niet altijd elk project doorgegaan om onbekende reden(en). De vorige woonvisie was voorzien van een uitvoeringsagenda waarin per doel waren opgenomen subdoelen – wat doen we ervoor – rol betrokkenen – financiën, startdatum en prioriteit. Punt is wel dat bijna elk doel prioriteit 1 is toegekend.

10

Voorbereiding huidige woonvisie 2019-2024 Alle partijen die betrokken zijn bij woonbeleid zijn via een interactief proces meegenomen in de voorbereiding van de huidige woonvisie. Vanwege het ontbreken van verslaglegging van de wooncafé’s niet na te gaan in hoeverre de inbreng van inwoners is omgezet in ambities en afspraken van de woonvisie. De doelstellingen / thema’s zijn niet één-op-één overgenomen in de huidige woonvisie. De zogeheten stoplichten uit de evaluatie zijn ook niet in aanmerking genomen bij de uitgangpunten en thema’s. Zutphen werkte niet met een instrumentarium dat op de woningmarkt ingezet kan worden zoals een huisvestingsverordening, doel-groepenverordening, anti-speculatiebeding, financieringsconstructies en of beleidsregels voor speciale woningbouw. De rekenkamercommissie heeft geen beleidsdocumenten getraceerd waarin is aangegeven waarom hier wel of niet voor gekozen is. In aansluiting hierop is niet duidelijk geworden wat college en/of raad wilden verbeteren ten opzichte van de vorige visie. Een aantal thema’s is onverminderd actueel bevonden, maar vroeg wel om bijstelling of aanscherping zoals jongerenhuisvesting en doorstroming senioren naar kleinere huisvesting. De rekenkamercommissie heeft geen nadere uitleg gevonden.

2.3.

Conclusies beleid en kaderstelling

1. Totstandkoming en opvolging evaluatie De vorige woonvisie (2013-2017) is duidelijk, ambitieus, veelal behoorlijk goed geoperationaliseerd en dus goed te evalueren. Deze woonvisie zou dus goed te evalueren hebben moeten zijn. Nochtans heeft de evaluatie niet geheel navolgbaar plaatsgevonden. De ambtelijke evaluatie is niet duidelijk doorvertaald naar het voorbereidingsproces van de nieuwe visie. Daardoor konden de bereikte resultaten -zij het goed of slecht- geen goede opstap vormen voor de huidige, de vigerende visie (2019-2024). Van een aantal doelstellingen die volgens de gemeente (deels) zijn behaald, is niet te achterhalen of dat werkelijk zo is. De resultaten uit de evaluatie zijn bovendien niet aan de raad gepresenteerd als informatie behorend bij het voorbereidingsproces naar de nieuwe visie. 2. Ambities en doelstellingen niet SMART Qua ambitie en doelstellingen is de huidige visie een voortzetting van de vorige woonvisie, echter zonder een gedegen onderbouwing vanuit de evaluatie van de voorgaande visie. Er worden weer veel ambities en doelstellingen beschreven die evenwel niet SMART: specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden zijn geformuleerd. Dat maakt het lastig om de voortgang te volgen en te beoordelen.

Er zijn wel gegevens bijgehouden en aangeleverd aan Forumleden, deze waren niet of niet direct te relateren aan de doelstellingen van de woonvisie. 3. Keuzes maken en prioriteiten stellen De rekenkamercommissie is van oordeel dat er zowel in de vorige als de vigerende visie te weinig keuzes zijn gemaakt en nauwelijks prioriteiten zijn gesteld. Vanzelfsprekend is het aan de Raad en het College om beleid vast te stellen, maar beleidsmatig is het verstandig om, voor als het tegenzit zoals door capaciteitsgebrek, een minimumpositie te formuleren of om aan te geven op welke manier voornemens gewogen moeten worden.

11

2.4.

Samenvatting uitvoering van beleid

Vertaling woonvisie in Plan van Aanpak Er is sprake van ambities die ook bijdragen aan de doelen van het gemeentelijk Focustraject ‘Krachtig Zutphen’ om met doelgericht woonbeleid de sociaal economische kracht van de gemeente en inwoners te versterken en de gebouwde omgeving te verduurzamen. Hiernaast zijn er nog meer, regionale, documenten zoals de regionale woonagenda Stedendriehoek, waarin eisen worden gesteld aan de woningvoorraad. Deze documenten worden niet periodiek aangeboden aan de raad (het Forum). Dit roept bij de rekenkamercommissie de vraag op of de samenhang en relatie tussen deze documenten duidelijk is en ook of de mate van beleidsvrijheid bekend is bij raadsleden. In vergelijking met de vorige woonvisie worden in de huidige woonvisie veel meer zaken benoemd. Er is een veelheid van ambities, woonopgaven en strategische acties. Deze zijn niet als SMART te kwalificeren (specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden). Evenmin zijn er keuzes gemaakt of prioriteiten gesteld. De rekenkamercommissie constateert dat een voorgenomen instrument om ontwikkelingen op de woningmarkt te monitoren; het zogeheten woningmarktdashboard niet is ontwikkeld. Hoewel dit in de woonvisie als één van de monitoringsinstrumenten was voorzien, is niet naar de raad (het Forum) teruggekoppeld waarom dit niet uiteindelijk niet tot stand is gekomen.

Monitoring is gedaan via jaarlijkse Factsheets Wonen en Bevolking. Deze zijn qua inhoudelijke informatie niet één-op-één te beschouwen als jaarlijkse evaluaties van de strategische acties uit de woonvisie. Bij Bouwen en Wonen maakten capaciteitsproblemen dat niet meer dan het hoogstnoodzakelijke gedaan kon worden. Resultaten voor de jaarlijkse gemeentelijke woningbouwplanningslijst en voor de woonagenda zijn bijgehouden. Instrumenten om de woningmarkt meer te bespelen en het risico voor de gemeente te verminderen zijn niet ontwikkeld. De afgelopen jaren was ook sprake van een stroeve samenwerking tussen de portefeuillehouders Bouwen en Wonen enerzijds en Ruimtelijke Ordening anderzijds. Hierdoor kwamen projecten niet of niet goed van de grond. Er zijn geen instrumenten voor regievoering en derhalve heeft de rekenkamercommissie niet kunnen vaststellen hoe de gemeente regie voert. De gemeente heeft wel aangegeven zich bewust te zijn dat het gemeentelijk sturingsinstrumentarium beperkt is. De gemeente is mede afhankelijk van projectontwikkelaars en woningcorporaties. Daarnaast kunnen prognose onvoorziene effecten hebben. Prestatieafspraken Ook voor de prestatieafspraken geldt dat deze niet SMART zijn.

Zo worden bijvoorbeeld wel absolute aantallen genoemd van realisatie van verduurzaamde woningen, maar is niet duidelijk welk percentage dit is ten opzichte van het woningbezit van de betreffende corporatie en in welk tempo de verduurzaming plaatsvindt. De prestatieafspraken worden jaarlijks geëvalueerd. Noch uit de afspraken, noch uit de evaluaties valt op te maken welke rol de gemeente in het samenspel met de corporaties inneemt ofwel: of de gemeente de regie voert.

12

Bij de evaluaties gaat de gemeente niet op alle punten (afspraken) in. Hierdoor wordt niet duidelijk of en in hoeverre aan prestatieafspraken is voldaan en of partijen hierop zijn aangesproken. De rekenkamercommissie stelt ten aanzien van de focuspunten van het onderzoek vast dat doorstroming nog altijd niet tot stand is gekomen evenmin als voortgang met jongerenhuisvesting en flexwoningen.

2.5.

Conclusies uitvoering van beleid

4. Plan van aanpak of uitvoeringsagenda De huidige visie is niet uitgewerkt in een plan van aanpak (op basis waarvan de uitvoering moet plaatsvinden) of in een woonagenda (zie vorige visie). Omdat de ambitie daarenboven niet concreet genoeg zijn geformuleerd, heeft de rekenkamercommissie niet kunnen vaststellen in hoeverre de doelstellingen zijn gehaald. 5. Instrumenten en middelen Het is niet duidelijk met welk instrumentarium en met welke middelen de Gemeente Zutphen het woonbeleid effectief wil uitvoeren en monitoren. Uitvoering bijvoorbeeld daar waar het gaat om jongerenhuisvesting doorstroming en betaalbaarheid van sociale huurwoningen. Voor monitoring kan in de reguliere Planning en Control cyclus aandacht besteed worden aan de voortgang. 6. Eenheid van beleid De rekenkamercommissie moet constateren dat bij de uitvoering niet altijd sprake was van eenheid van beleid. Zo botsten de ambities van de afdelingen RO en Wonen meer dan eens waardoor een voortvarende aanpak van de woonproblematiek samen met de partners nogal eens werden gefrustreerd. De rekenkamercommissie heeft de stellige indruk dat meer had kunnen worden bereikt als van alle kanten eerder duidelijkheid was geboden en de samenwerking beter zou zijn verlopen. 7.

Ambtelijke capaciteit De rekenkamercommissie stelt vast dat de capaciteit van de afdeling Wonen te wensen overliet door verloop en het niet invullen van dezelfde formatie-uren nadat ambtenaren minder gingen werken. Dat maakt dat niet alles wat nodig was ook gedaan kon worden om de uitvoering van beleid inzichtelijk naar een goed resultaat te leiden en om adequaat ondersteuning bij de uitvoering van beleid te bieden. De rekenkamercommissie wijst in deze op de ambities en prestatieafspraken rondom doorstroming en jongerenhuisvesting.

2.6.

Bestuurlijk proces: de rol van de raad en de mate van betrokken van de raad

De raad heeft enkel een formele rol bij de totstandkoming van de woonvisie. De uitvoering is conform het raadsvoorstel gemandateerd aan het college en de raad heet alleen te worden geïnformeerd over de uitvoering. In de praktijk zijn de jaarlijkse Factsheets Wonen en Bevolking als ingekomen stuk aangeboden aan het Forum Technisch Blok. Dit geldt ook voor de jaarlijkse prestatieafspraken. De evaluaties hiervan worden niet aangeboden aan een Forum.

13

De documenten uit de Planning en Control cyclus zoals begroting en jaarrekening bevatten niet zodanige informatie dat hieruit kan worden afgeleid wat de effecten zijn van de prestatieafspraken. Het gat tussen informatie op programmaniveau en op productniveau is te groot. Voor jongerenhuisvesting is structureel een budget onttrokken aan de bestemmingsreserves. Van in 2018 gereserveerde 500.000 Euro is in 2019 een bedrag van 213.000 Euro uitgegeven en sindsdien niets meer. Er resteert dus om onduidelijke redenen vijf jaar na dato nog 60% van dit budget. De rol van de raad bij de voortgang en verantwoording is niet duidelijk c.q. afwezig. De rekenkamercommissie heeft behoudens de indiening van moties en amendementen bij begroting en voorjaarsnota niet aangetroffen dat om agendering van de evaluatie- en monitoring documenten is gevraagd. Het college heeft een informatieplicht en de raad heeft een informatierecht. De raad kan te allen tijde het college om informatie vragen en zo de voortgang bewaken.

2.7.

Conclusies bestuurlijk proces: rol en mate van betrokkenheid van de raad

8. Informatievoorziening: proces en inhoud De rekenkamercommissie is van mening dat de informatievoorziening aan de raad, de besluitvorming en verantwoording met betrekking tot de voortgang en monitoring van het woon(/bouw) beleid verbetering behoeft. Soms zijn op zich noodzakelijke aanpassingen (bijvoorbeeld vanwege het regionale beleid) en daarmee gepaard gaande eventuele financiële gevolgen niet aan de raad voorgelegd. De stukken worden nu ter kennisname aangeboden bij het Technisch Blok. Aanvullende informatievoorziening terzake loopt hoofdzakelijk via de Forumbijeenkomsten en niet zo frequent als voorgenomen. Eventuele opmerkingen, vragen, verzoeken blijven hier vaak hangen en worden niet altijd doorgeleid naar de raad ter besluitvorming. Het betreft hier ook verschillende stukken die niet gelijktijdig of in onderlinge samenhang worden aangeboden. Zo zijn er woningbouwplanningslijsten, Factsheets, prestatieafspraken (géén evaluaties hiervan) en regionale documenten als de woonagenda. Deze documenten bevatten een veelheid aan informatie die niet of niet in samenhang te relateren is aan de doelstellingen van de woonvisie. 9. Invulling rol raad De rol van de raad is bij de voortgang en verantwoording niet duidelijk en vaak afwezig.

Dit is een direct gevolg van de wijze waarop de informatievoorziening aan de raad is geregeld: de raad gebruikt niet haar positie om bij te sturen op basis van de aangeleverde informatie.

14

2.8.

Aanbevelingen

Op basis van de conclusies komt de rekenkamercommissie tot de volgende aanbevelingen. Beleid en kaderstelling 1. Ten aanzien van evalueren, ambities, doelstellingen, keuzes en prioriteiten Zet als gemeenteraad in op de navolgbaarheid van de woonvisie en maak duidelijke afspraken over de monitoring en evaluatiemomenten met het college. De in de woonvisie opgenomen doelstellingen en opgaven dienen duidelijk en concreet te zijn geformuleerd om zo de woonvisie uitvoerbaar en navolgbaar te maken. In de huidige visie zijn de doelstellingen en opgaven weinig SMART geformuleerd. Hierdoor is het lastig om de uitkomsten en effecten gedurende de looptijd van de woonvisie te monitoren en achteraf te evalueren. Voor de raad is het belangrijk na te gaan hoe de uitvoering en het handelen bijdragen aan de beleidsdoelen uit de visie. Dit geeft overzicht en houvast voor de gemeenteraad en de samenwerkingspartners in het maken van keuzes of stellen van prioriteiten, controle en bijsturing. De prestatieafspraken met corporaties zijn een belangrijk onderdeel van de uitvoering van het woonbeleid. Het monitoren en evalueren van de afspraken hoort daarbij. Formuleer daarom ook hier duidelijke doelstellingen en stel prioriteiten of maak keuzes daarin. Leg hierbij tevens vast welke gegevens moeten worden verzameld ten behoeve van de evaluatie en wanneer deze in welke vorm met de raad wordt gedeeld.

Uitvoering van beleid 2. Ten aanzien van Plan van aanpak Stel vanuit de woonvisie een actueel (jaarlijks)uitvoeringsprogramma op met SMART acties en afspraken. Maak op basis van de woonvisie een plan van aanpak en van daaruit een jaarlijks actueel uitvoeringsprogramma en neem daarbij op: wat gaan we doen, wie gaat(n) wat doen en wanneer. Maak duidelijk bij de uitvoering welke instrumenten en middelen hiertoe worden ingezet. Naast het hebben van een actuele visie op hoofdlijnen is het van belang dit te vertalen naar acties en afspraken. Concrete uitvoeringsafspraken met daarbij de gewenste inzet van instrumenten en middelen zijn nodig om de realisatie van gestelde doelen en ambities dichterbij te brengen. Het SMART maken van afspraken kan helpen bij het scherper formuleren ervan. Bovendien helpt het in de monitoring en evaluatie van afspraken, omdat afspraken meetbaar worden en er duiding kan worden gegeven. Het helpt in een latere fase bij het checken of een inspanning voldoende is, gegeven de opgave, én of een doelstelling of opgave nog actueel is en wanneer bijstelling gewenst is. Om flexibiliteit te behouden kan er ook gewerkt worden met een realistische minimale prestatie. Als er meer mogelijk is kan het ambitieniveau altijd worden verhoogd. Deze werkwijze moet dan wel worden geborgd in het reguliere overleg tussen college en gemeenteraad over het woonbeleid.

15

3. Eenheid van beleid Zorg ervoor dat, zeker naar buiten, eenheid van beleid wordt uitgedragen door bestuurders. De woonvisie raakt meerdere beleidsterreinen en daarmee ook de diversiteit van de ambtelijke organisatie. Van belang is dat er een optimale afstemming tussen de beleidsvelden bestaat. Ook de overgang naar het werken onder de Omgevingswet is aanstaande waardoor meer dan ooit de nadruk op integraliteit en eenheid van beleid komt te liggen. Een aandachtspunt daarbij is dan wel dat de focus niet álleen op het woningbouwprogramma en de woningproductie komt te liggen, omdat wonen meer is dan bouwen. Eenheid van beleid ook naar de externe samenwerkingspartners toe is dan wezenlijk van belang.

4. Ten aanzien van capaciteit Zorg ervoor dat er ten behoeve van de uitvoering voldoende capaciteit en expertise in huis is. Gebleken is dat bij niet voldoende capaciteit (uitgedrukt in mensuren en middelen) de visievorming, uitvoerbaarheid en monitoring onder druk komt te staan en de uitvoerbaarheid kwetsbaar is. Zorg ervoor dat in overeenstemming met de ambities en prestatieafspraken voldoende structurele capaciteit en kennis aanwezig is om het gewenste ambitieniveau waar te maken en stel desnoods prioriteiten en maak helder welke keuzes kunnen worden gemaakt.

Bestuurlijk proces 5. Ten aanzien van informatievoorziening: vorm en inhoud Neem als gemeenteraad een brede kaderstellende en controlerende rol in het woondomein door in te zetten op vroegtijdige informatievoorziening in alle relevante stadia van de beleidscyclus. De raad dient beter toezicht te houden op de informatievoorziening met betrekking tot de woonvisie en specifiek de prestatieafspraken. Spreek af: wanneer, met welke frequentie, waarover en door wie zal worden gerapporteerd. Zorg ervoor dat de inhoud van de informatievoorziening eenduidig en dezelfde is zodat daadwerkelijk gemonitord kan worden. Een voorbeeld kan zijn om in de beleidscyclus (Planning &Control cyclus) en elk beleidsstuk steeds de relatie tussen de beleidsdoelen, de instrumenten, de prestatie-indicatoren en de resultaten te leggen en op projectniveau aan te geven hoe deze inspanningen zich tot de doelen verhouden. Een ander voorbeeld is analoog aan de Jeugdvisie jaarlijks een ontwikkelagenda op te stellen met daarin de concrete uitwerking en uitvoering van de ambities en daarbij behorende planning. De ontwikkelagenda wordt jaarlijks geëvalueerd en waar nodig bijgesteld. In de reguliere rapportages aan de raad wordt de voortgang gemeld. Op onderwerpen wordt informerend met de raad in gesprek gegaan.

Maak duidelijk wat voor kennisgeving kan worden aangenomen en waarvoor nadere besluitvorming in de raad plaats dient te vinden. Houd de vinger aan de pols bij het nakomen van toezeggingen, de beantwoording van schriftelijke vragen en bij de uitvoering van uitdrukkelijke wensen (van amendementen) van de raad.

16

3. Bestuurlijke reactie Rekenkamercommissie t.a.v. mevrouw K. van den Berg, voorzitter p/a 's Gravenhof 2 7201 DN ZUTPHEN Inlichtingen bij: E. Koning

Telefoon: 14 0575

Bijlage(n): -

Team: P-3

Zaaknummer:

Uw bericht van: 11 april 2023

Onderwerp: Onderzoek Bouwen en Wonen Datum: 30 mei 2023

Uw nummer:

Geachte voorzitter en leden van de Rekenkamercommissie, U heeft ons gevraagd om een bestuurlijke reactie te geven op uw concept-onderzoeksnota met conclusies en aanbevelingen naar de effectiviteit van het beleid en de uitvoering van de Woonvisie 2019-2024 tot nu toe. U heeft daarbij meegegeven dat onze reactie integraal zal worden opgenomen in de aan de raad (nog) aan te bieden eindversie. Wij willen de rekenkamercommissie bedanken voor het uitgebreide onderzoek dat is verricht naar het woonbeleid. Wonen en volkshuisvesting is een belangrijk onderdeel van het gemeentelijk beleid en gaat alle inwoners van de gemeente aan. De huidige situatie op de woonmarkt, waarbij de betaalbaarheid onder druk staat en vraag naar goede huisvesting groot is, geeft dit belang eens te meer aan. Op het onderzoek van de rekenkamercommissie is eerder een ambtelijke reactie gegeven. Wij zien dat een groot deel daarvan is verwerkt, maar ook dat deze ambtelijke reactie nog niet overal op een juiste wijze is geïnterpreteerd. In het algemeen vinden wij dat het toetsingskader van het onderzoek, de wijze van het onderzoek en de herleidbaarheid en de navolgbaarheid van de conclusies niet overal expliciet zijn gemaakt. Gevolg hiervan is dat de onderbouwing van de conclusies op diverse punten in onze ogen niet altijd steekhoudend is.

Bij de bevindingen en aanbevelingen vinden wij het van belang de context en tijdsgeest goed mee te nemen. De periode die het onderzoek naar het woonbeleid betreft is de afgelopen 10 jaar. In deze periode is de woningmarkt en het beleid rondom volkshuisvesting sterk gewijzigd met eveneens sterke wijziging van houding van provincie en rijk hier in. Was er in 2013 nog sprake van een stilstand op de woningmarkt en (gedwongen) schrappen van locaties vanwege verwachte krimp en een terugtredende rijksoverheid in volkshuisvesting, in 2020 is dit gewijzigd in een overspannen woningmarkt en beperkt huuraanbod naar nu met een woningmarkt die stagneert, niet vanwege de vraag - die groot en divers is - maar vanwege de betaalbaarheid en bouwprijzen. Specifiek voor Zutphen hebben wij overigens de afgelopen jaren, samen met onze partners de nieuwbouw goed op niveau weten te houden, met daarbij in relatie tot omliggende gemeenten, een relatief groot aandeel betaalbare woningen. Recent hebben de gemeenten van de regio Stedendriehoek met de provincie Gelderland, het rijk en corporaties prestatieafspraken gemaakt over de woningbouw voor de periode 2022 – 2030 in de vorm van een Woondeal. Met de regiogemeenten stemmen we af welk instrumentarium we kunnen inzetten om woningbouw te versnellen en de betaalbaarheid te verbeteren én waar het zinvol is om samen te werken in beleid en uitvoering.

Ook met corporaties maken we prestatieafspraken hoe we voldoende 17

sociale betaalbare woningen kunnen realiseren en kunnen investeren in leefbaarheid en woonkwaliteit van bestaande wijken. Het onderzoek lezende, komen er wat ons betreft diverse aanbevelingen naar voren die in lijn liggen met de leerpunten die wij er als college uit halen en willen meenemen naar de toekomst: 

Het is belangrijk om met elkaar het gesprek te voeren over de manier waarop de raad zijn kaderstellende en controlerende rol invult op het terrein van wonen en volkshuisvesting. In relatie tot de controlerende rol van de raad is het tevens van belang dat voorafgaand aan de uitvoering van een woonvisie heldere afspraken worden gemaakt over de manier waarop de raad terugkoppeling krijgt over de uitvoering. Het informeren van de raad en vervolgens discussie voeren over de voortgang, regelgeving, lokale beleid, eventuele aanpassingen in het beleid en de uitvoering van beleid kan wat ons betreft goed bijdragen in deze gezamenlijke opgave.  Het is van belang om een ‘smart’ geformuleerd uitvoeringsprogramma op te stellen bij de woonvisie, met doelen die in verhouding staan tot de beschikbare capaciteit en financiële middelen. Daarbij is het van belang om heldere prioriteiten te stellen in de uitvoering: waar ligt de focus op, waarop willen we effectief zijn, welke resultaten willen we op de gestelde prioriteiten bereiken en waar ligt minder of geen prioriteit op.  Het is nodig met elkaar het gesprek te voeren over de wijze waarop we als gemeente regie willen voeren op een woningmarkt die verandert onder invloed van maatschappelijke ontwikkelingen en op zichzelf dynamiek in zich heeft.

Hoe richt de gemeente haar rol optimaal in en welke instrumenten worden ingezet? Over het onderzoek, de aanbevelingen en leerpunten gaan wij graag het gesprek aan met de gemeenteraad. Dat is wat ons betreft ook een goed moment om de raad te informeren over de prestatieafspraken, actuele veranderingen in wet- en regelgeving, de rol daarin voor de gemeente en hoe wij die rol in onze gemeente zo effectief mogelijk kunnen invullen. Vragen Als u nog vragen heeft over deze brief, neemt u dan contact op met Edwin Koning, team P-3. Dit kan via telefoonnummer 14 0575 (zonder kengetal) of info@zutphen.nl. Wilt u als u een bericht stuurt het zaaknummer vermelden? Met vriendelijke groet, burgemeester en wethouders van Zutphen, de burgemeester,

de secretaris,

18

4. Reactie rekenkamercommissie De rekenkamercommissie waardeert het dat het college de belangrijkste leerpunten uit het onderzoek onderschrijft. Tevens is het goed om te lezen dat het college het gesprek met de gemeenteraad wil aangaan. In uw reactie plaatst u een opmerking ten aanzien van de onderzoeksmethodiek. De onderzoeksmethodiek is in de startnotitie met u gedeeld en besproken in de startbijeenkomst. Wij hebben geen eerdere reactie ontvangen na het aanbieden van deze notitie en het onderzoek is uitgevoerd volgens de daarin omschreven werkwijze. De rekenkamercommissie is derhalve transparant geweest over de wijze van onderzoek. Verder zouden conclusies niet altijd herleidbaar en navolgbaar zijn en bijgevolg de onderbouwing van de conclusies op diverse punten niet altijd steekhoudend is. Er wordt niet concreet aangegeven op welke punten het niet navolgbaar is en welke conclusies niet steekhoudend zijn. Naar het oordeel van de rekenkamercommissie blijven de onderbouwing en conclusies overeind. Wij zullen de uitwerking van de aanbevelingen nauwgezet volgen en we nemen ons voor in 2024 de doorwerking van de aanbevelingen te onderzoeken.

19

20

Nota van Bevindingen Leeswijzer Onderstaande Nota van Bevindingen is onderverdeeld in 3 hoofdstukken, één voor elke centrale onderzoeksvraag. In hoofdstuk 5 wordt ingegaan op de realisatie van de vorige woonvisie 2013-2017, de evaluatie ervan en de voorbereiding aan de hand hiervan op de huidige woonvisie 2019-2024. In hoofdstuk 6 wordt de uitvoering van de huidige woonvisie behandeld. Tot slot wordt in hoofdstuk 7 ingegaan op de rol van de raad. De onderverdeling van paragrafen volgt de deelvragen van elke centrale onderzoeksvraag. Elk hoofdstuk wordt voorafgegaan door een korte samenvatting en eerste orde bevindingen.

5. Beleid en kaderstelling 5.1 Inleiding De gemeente Zutphen heeft voorafgaand aan de huidige woonvisie 4 eerdere woonvisies opgesteld. Hoewel een woonvisie geen wettelijk verplicht instrument is, is een dergelijk actueel volkshuisvestelijk kader volgens de herziene Woningwet van 2015 wel een voorwaarde om met de woningcorporaties te komen tot prestatieafspraken. De gemeente Zutphen maakt dan ook al gedurende een geruime tijd prestatieafspraken met woningcorporaties op basis van een convenant. Dit gebeurde als logische uitvoering van c.q. logisch gevolg op een gemeentelijke woonvisie zelfs al sinds 2003 (nog voordat het zelfs verplicht werd om prestatieafspraken te maken). In het licht van de maatschappelijke en economische ontwikkelingen is het van belang om na te onderzoeken of en in hoeverre voorgenomen beleidsvisies én prestatieafspraken tot concrete resultaten hebben geleid. In hoeverre zijn de doelstellingen van de vorige woonvisie in Zutphen 20132017 gerealiseerd en hoe wordt het beleid van de huidige woonvisie 2019-2024 uitgevoerd? Voorafgaand hieraan is het noodzakelijk te weten of de visies een goede basis bevatten.

Zijn de visies opgebouwd vanuit evaluaties, zijn lessen getrokken uit opgedane ervaringen en meegenomen in nieuwe afspraken? Hieronder wordt daarom achtereenvolgens ingegaan op: De evaluatie van de doelstellingen uit de vorige visie en; De totstandkoming van de huidige woonvisie. De subparagrafen volgen de deelvragen behorend bij de eerste onderzoeksvraag. Samenvatting en eerste orde bevindingen evaluatie woonvisie De vorige woonvisie is door de beleidsadviseurs Wonen ambtelijk geëvalueerd. In deze ambtelijke evaluatie van de vorige woonvisie 2013-2017 zijn verreweg de meeste doelstellingen middels een groene bullet als ‘behaald’ gemarkeerd. Echter; bij deze behaalde doelstellingen constateert de rekenkamercommissie dat een aantal subdoelstellingen niet is behaald, gedeeltelijk is behaald en dat deelresultaten onbenoemd zijn gelaten. Er konden dus meer subdoelstellingen met oranje en rood gekwalificeerd worden. Zo is voor de thema’s betaalbaarheid en doorstroming is geen huisvestingsverordening dan wel een andere regeling opgesteld, is niet duidelijk gemaakt hoe projecten voor jongerenhuisvesting gestimuleerd worden. Er staat niet vermeld of er afspraken met de corporaties over het huurbeleid zijn gemaakt. De evaluatie vermeldt dat de kernvoorraad sociale huur groter is dan de doelgroep, maar 21

over de secundaire doelgroep en de middengroep waarvoor de minimale voorraad goedkope en betaalbare woningen zou worden vastgesteld, wordt niets vermeld. Voor het thema bestaande woningvoorraad is geen Plan van aanpak voor ‘opplussen’ van de woningvoorraad gemaakt om deze geschikt te maken voor ouderen en anderszins te stimuleren kleiner te gaan wonen. Volgens de ambtenaren was dit het gevolg van gebrek aan capaciteit. De rekenkamer heeft dit niet terzake vastgesteld. Hiernaast is de doelstelling voor sociale duurzaamheid om woningdifferentiatie af te stemmen op wat er nodig in buurt en wijk vervangen door ‘woningdifferentiatie bij nieuwbouw en renovatie’. Dit houdt in dat er geen nieuwe huurwoningen bij komen en dat met name middeldure en duurdere koopwoningen en marktsector woningen worden gebouwd. Verder is twee jaar na aanvang van de looptijd van de woonvisie het doel woningdifferentiatie bij nieuwbouw en renovatie afstemmen op wat er nodig is in wijk en buurt aangepast in overeenstemming met de regionale woonagenda. De aanpassing van deze doelstelling is passief gedeeld met de raad. De raad is geïnformeerd over het regionaal woningbouwbeleid door middel van de regionale woonagenda waarbij niet expliciet is aangegeven hoe zich dit vertaalt in de lokale woonvisie en de uitvoering hiervan.

De rekenkamercommissie is niet duidelijk of startersleningen en andere initiatieven tot adequate huisvesting van jongeren hebben geleid. De rekenkamercommissie heeft niet kunnen vaststellen of het oordeel om bovenop het convenant Woonkeus Stedendriehoek geen nadere regels op te stellen voor woonruimteverdeling van sociale huurwoningen een bestuurlijke keuze alleen van het college is geweest of ook van de raad. Overall is er geen rangorde/prioriteit in de verschillende doelstellingen aangebracht. Er is zodoende niet te zeggen of de belangrijk(st)e doelstellingen gehaald zijn.

5.2 Evaluatie vorige woonvisie 2013-2017 5.2.1 Hoe is de vorige woonvisie geëvalueerd? De vorige woonvisie is door de beleidsadviseurs Wonen ambtelijk geëvalueerd. Deze is verbonden met de resultaten van de uitvoering van het Speerpunt Wonen, gereed op 7 juni 2018 en opgesteld door de ambtelijk trekker van dit Speerpunt.

5.2.2 In hoeverre zijn de doelstellingen uit de woonvisie gerealiseerd en hoe is dit bepaald? Voor elk van de zes thema’s en bijbehorende subdoelen is ambtelijk geëvalueerd of de doelstellingen zijn gerealiseerd. Er is met behulp van de stoplichtmethode geëvalueerd die gekoppeld is aan de Woonagenda met uitvoeringsmaatregelen. De meerderheid van de doelstellingen is met een groene bullet gemarkeerd zoals hieronder is weergegeven. De rekenkamercommissie is de evaluatie nagelopen en plaatst onder de ambtelijke beoordeling van de doelstellingen met betrekking tot de focuspunten een toelichting en een aantal kanttekeningen. A. Sociale duurzaamheid:

2 doelen: 1 groen, 1 oranje

Aanvankelijk was afgesproken dat woondifferentiatie bij nieuwbouw en renovatie zou worden afgestemd op wat er nodig is in wijk en buurt. In 2016 heeft de gemeente haar koers bijgesteld in die 22

zin dat er geen nieuwe huurwoningen bij komen en dat met name middeldure en duurdere koopwoningen en marktsector huurwoningen gebouwd worden. Deze doelstelling prevaleert boven woningdifferentiatie. Voor zover de rekenkamercommissie heeft kunnen nagaan, is de woonvisie hierop alleen ambtelijk aangepast en is dit niet politiek-bestuurlijk voorgelegd. De rekenkamercommissie wijst erop dat het in deze wel een aanpassing van een door de raad vastgesteld document betreft. De reden van de koersaanpassing wordt in de evaluatie bij deze doelstelling evenmin genoemd; deze wordt pas verderop bij het thema Nieuwbouw duidelijk. B. Betaalbaarheid:

7 doelen: 6 groen, 1 rood

Voor betaalbaarheid zijn op één na groene scores afgegeven. De rode bullet heeft betrekking op het feit dat Zutphen ervoor heeft gekozen om geen Huisvestingsverordening op te stellen. Op basis van de Huisvestingswet 2014 hebben gemeenten de mogelijkheid om regels op te nemen over de toewijzing van huurwoningen en over het bepalen van de urgentievolgorde voor woningzoekenden. Verder kunnen wijzigingen in de woningvoorraad vergunningplichtig worden gesteld zoals het onttrekken of samenvoegen van woonruimte, het overgaan tot verhuur per kamer of het splitsen van woonruimte. In de evaluatie staat geen nadere reden genoemd voor de keuze van de Gemeente Zutphen. Naar de rekenkamercommissie is aangegeven dat in Zutphen in het verleden geen noodzaak bestond om nadere regels op te stellen in aanvulling op de regels van Woonkeus omdat de markt hiertoe geen aanleiding gaf: de woningvoorraad was voldoende. De doelstelling was: “voldoende goedkope woningen in de bestaande voorraad voor de primaire doelgroep te hebben. Evenals voldoende betaalbare huur- en koopwoningen voor secundaire doelgroep en de middengroep”.2 Er diende een minimale voorraad goedkope en betaalbare woningen voor de doelgroepen te worden vastgesteld. De kernvoorraad is aan het begin van de woonvisie berekend en vastgelegd in het convenant Prestatieafspraken Wonen 2014-2018 met de corporaties (meer hierover verderop).

In de evaluatie staat te lezen dat de conclusie in 2014 was dat de kernvoorraad sociale huur van de corporaties en van enkele particuliere verhuurders groter is dan de doelgroep: enkelvoudige doelgroep. In de doelstelling van de woonvisie worden evenwel genoemd een primaire, een secundaire doelgroep en een middengroep: meervoudige doelgroep. Dit betreft dus 3 doelgroepen en niet dé dan wel één doelgroep.3 Door niet in te gaan op het onderscheid in doelgroepen wordt de rekenkamercommissie niet duidelijk in hoeverre de woningvoorraad voldoet voor de verschillende doelgroepen. De kernvoorraad is bestemd voor de primaire doelgroep en valt onder de prestatieafspraken met de woningcorporaties.

2 Woonvisie 2013-2017, hoofdstuk De woonagenda p.54. 3 De doelgroep voor sociale huur (waarvoor de kernvoorraad sociale huur toereikend moet zijn) zijn de huishoudens

met een inkomen op grond waarvan zij wettelijk in aanmerking komen voor een sociale huurwoning. Dat betreft dus één wettelijke doelgroep. Deze kan verder opgedeeld worden in een primaire doelgroep (inkomensgroep die wettelijk recht heeft op huurtoeslag) en een secundaire doelgroep (inkomensgroep die wettelijk géén recht heeft op huurtoeslag, maar wél recht heeft op een sociale huurwoning. Voor hen gelden in het kader van passend toewijzen ook andere huurprijsgrenzen waar zij voor in aanmerking komen). De middengroep is de groep die wettelijk gezien op grond van inkomen in principe géén recht meer heeft op toewijzing van een sociale huurwoning. Er zijn echter in de loop der jaren ook verschillende regels geweest op grond waarvan de middengroep (net boven de sociale huurgrens) wel beperkt toegang heeft gehad tot de sociale huur. Dit onderscheid heeft dus alles te maken met verschillende rijksregelingen in verschillende jaren.

23

Voor de secundaire doelgroep en de middengroep is niet expliciet op te maken welke typen woningen voor hen bestemd zijn. De rekenkamercommissie plaatst daarom een kanttekening bij de beoordeling groen: deze is niet navolgbaar. Uit de evaluatie blijkt niet dat er verschillende regelingen zouden zijn voor de middengroep. In de woonvisie valt ook te lezen dat naar verwachting in de komende jaren projecten in de Jan Vermeerstraat, Hellenkamp, Leesten-Oost, Halvemaanstraat en Noorderhaven worden opgeleverd met betaalbare huur- en koopwoningen. Over de verwachting is niet consequent, lees: over opeenvolgende jaren in de woningbouwplanningslijsten (zie verderop) informatie te vinden of en in hoeverre de oplevering heeft plaatsgevonden. Voor de goede orde: betaalbare woningen hoeven niet per definitie hetzelfde te zijn als behorend tot de kernvoorraad: woningen onder de liberalisatiegrens. Om (koop)starters en jongeren adequaat te huisvesten zijn startersleningen beschikbaar gesteld. Dit om de doorstroming van huur naar koop alsmede de verkoop van woningen aan starters te bevorderen zowel in bestaande bouw als nieuwbouw. De rekenkamercommissie merkt op dat hierbij geen streefgetallen zijn opgenomen waardoor niet duidelijk is of het aantal verstrekte leningen toereikend is. Dit kon blijkens ambtelijke informatie alleen als de leningen bij een nieuwbouwproject werden ingezet.

In de college/raadsbesluiten is dit waar mogelijk genoemd. De rekenkamercommissie heeft wel een notitie aangetroffen dat in de periode 2015-2017 er een onderbesteding is geweest van dit budget want er is een reserve overgebleven. Verder is als doelstelling opgenomen dat betaalbare nieuwbouwwoningen in lopende contracten zijn afgemaakt en geen nieuwe projecten koopstarterswoningen worden aangegaan gelet op de relatief grote omvang van het sociaal koopsegment in de bestaande woningvoorraad. Dit zou niet stroken met de onderbesteding van het budget startersleningen: er zou dan juist behoefte moeten zijn geweest aan startersleningen. Gezien de onduidelijkheid rondom de besteding van startersleningen en in hoeverre jongeren adequaat gehuisvest zijn, plaatst de rekenkamercommissie ook hier een kanttekening bij twee groene beoordelingen. De Gemeente Zutphen heeft intern onderzoek gedaan naar de woonbehoefte van jongeren. Indien zich kansen voordoen, zouden initiatieven worden ondersteund. Niet duidelijk wordt in hoeverre kansen zich hebben voorgedaan. Hierover zou uitleg gegeven zijn in schriftelijke vragen. De rekenkamercommissie heeft hierover geen informatie aangetroffen in schriftelijke vragen na raadpleging van de raadswebsite. Los hiervan is een schriftelijke vraag geen instrument om raadsbreed informatie te verstrekken over de voortgang van beleid.

De rekenkamercommissie plaatst daarom een kanttekening bij de beoordeling groen .Na een motie van de raad in 2017 – dit was dus tegen het einde de looptijd van deze woonvisie – staat in de evaluatie aangegeven dat nog nadrukkelijker projecten voor jongerenhuisvesting worden gestimuleerd. Tot slot staat genoemd dat afspraken worden gemaakt over huurbeleid tussen gemeente en corporaties. Meer is hierover niet opgenomen in de evaluatie waarmee niet duidelijk is of en in hoeverre deze afspraken zijn gemaakt. C. Bestaande woningvoorraad:

3 doelen: 2 groen, 1 oranje

Kwalitatieve vraag en aanbod zouden meer in evenwicht moeten worden gebracht. Er was een Plan van Aanpak voorzien voor het ‘opplussen’ vanuit de bestaande woningvoorraad om deze geschikt te maken voor ouderen. Dit Plan, dat zou voorzien in afspraken met woningcorporaties en voorlichting aan eigenaar-bewoners, is niet opgesteld. In plaats hiervan is wel in 2013 een project gestart rondom bewustwording voor huurders en woningeigenaren om langer zelfstandig thuis te wonen. 24

Ondanks dat de doelstelling op oranje staat, wordt niet duidelijk waarom het Plan niet is opgesteld en in hoeverre het project voorziet in een mate van behoefte. De rekenkamercommissie plaatst hier dus een kanttekening. De doorstroming zou behalve via koopstartersleningen ook worden bevorderd door ouderen te stimuleren om kleiner te gaan wonen. Het niet gemaakte Plan van aanpak zou hier ook in hebben moeten voorzien. Ondanks dat het plan van aanpak niet is opgesteld, staat deze doelstelling groen gekleurd en niet rood. De rekenkamercommissie plaatst hier wederom een kanttekening. D. Nieuwbouw:

6 doelen: 4 groen, 2 oranje

Bij sociale duurzaamheid stond eerder te lezen dat de gemeente in 2016 de koers voor nieuw te bouwen woningen naar beneden heeft bijgesteld. Pas op deze plaats wordt dit verklaard. De doelstelling blijkt terug te voeren op de door de provincie Gelderland samen met de regiogemeenten gemaakte afspraken over de woningbouwprogrammering en de maximaal te bouwen woningen. In het kader van afstemmen van kwantiteit en kwaliteit van de woningbouw is conform de provinciale taakstelling het netto woningbouwaantal voor Zutphen tijdens de looptijd van deze visie in 2015 namelijk geactualiseerd en naar beneden bijgesteld. Aanvankelijk ging het om 1.375 woningen; dit getal ging omlaag naar 900 en later weer omhoog naar 1.100 woningen. De aantallen worden gebaseerd op prognoses van de demografie en de wensen van de gemeenten naar type woningen en doelgroepen. De rekenkamercommissie voorziet de doelstelling groen daarom met een kanttekening. Een collegebesluit van 29 november 2016 aangaande het vaststellen van de woningbouwplanningslijst en op basis hiervan de instemming met het afsprakenkader woningbouwprogramma Stedendriehoek 2015-2024 bevat de informatie over de bijstelling.4 De woningbouwplanningslijst 2016 wordt hierin als een meest wenselijke keuze genoemd.

Tevens dat het afsprakenkader woningbouwprogrammering Stedendriehoek conform de Regionale Woonagenda is en met de uitvoering van deze agenda heeft het Forum ingestemd. De documenten worden ter inzage gelegd voor de raad. Op deze manier zijn de documenten op passieve, dan wel indirecte wijze gedeeld met de raad. Een actieve wijze zou zijn geweest om deze documenten via de Planning en Control cyclus te delen. De rekenkamercommissie wijst er in deze ook op dat de regio Stedendriehoek verzocht in te zetten op behandeling in college én raad. Geplande ontwikkelingen in binnenstedelijke locaties bij Basseroord - herontwikkeling vastgoed - zijn niét doorgegaan, alleen in de Halvemaanstraat. Er wordt niet nader omschreven waarom plannen niet zijn doorgegaan. Factsheet Na een nulmeting in 2014-2015 wordt vanaf 2016 jaarlijks een monitor/Factsheet Bevolking en wonen opgesteld. Dit instrument staat expliciet bij deze doelstelling genoemd terwijl de sheet informatie bevat die voor alle thema’s relevant is en eigenlijk op een centrale plaats in de evaluatie genoemd had moeten worden. En ook omdat – zoals verderop zal blijken – het een monitoringsinstrument is voor de raad.

4 Collegebesluit 2016_BW_00764

25

Totaalevaluatie: score ambtelijke evaluatie versus score rekenkamercommissie Bij afwezigheid van een rangorde levert het sec optellen van de doelstellingen volgens de ambtelijke beoordeling het beeld op dat van de 18 doelstellingen er 13 behaald zijn (groen), er 4 gedeeltelijk behaald zijn (oranje) en 1 niet is behaald (rood). Twee-derde van de doelstellingen is volgens de gemeente dus behaald. De rekenkamercommissie heeft op basis van de tekstuele evaluatie de groene bullets naar beneden bijgesteld en komt dan uit op 8 behaalde doestellingen (groen), 5 gedeeltelijk behaalde doelstellingen (oranje) en 5 niet behaalde doelstellingen (rood). Dat zou betekenen dat de helft van doelstellingen is behaald en een derde gedeeltelijk. De rekenkamercommissie valt daarnaast op dat op een aantal doelen niet wordt ingegaan waardoor niet duidelijk is deze wel of niet zijn behaald. Door het ontbreken van nadere informatie heeft de rekenkamercommissie deze doelstellingen bij haar bijstelling buiten beschouwing gelaten en op de ambtelijke score gehandhaafd. Wel is het zo dat de politiek hoge ambities en doelen had gesteld waar tegenover een beperkte ambtelijke capaciteit stond. Hier wordt verderop bij de huidige woonvisie op ingegaan. Verder is de definitie van huurbeleid bij woningcorporaties volgens Aedes: het beleid waarin de hoogte van de huur wordt bepaald.

Ook huurharmonisatie en de jaarlijkse huurverhoging komen aan bod. Met het huurbeleid zorgen woningcorporaties voor voldoende betaalbare woningen voor mensen met een lager inkomen. Het is niet aan gemeenten om huurbeleid te bepalen: dit is aan de woningcorporaties. De corporaties moeten voldoend aan beleid van de rijksoverheid. Ook het sociaal huurakkoord tussen Aedes en de Woonbond uit 2015 speelt een belangrijke rol.

5.2.3 Wat waren de belangrijkste doelstellingen in de woonvisie? Nagenoeg alle subdoelen en wat de gemeente ervoor zou doen, is prioriteit één toegekend. Alle doelen zijn dan van even groot belang te beschouwen en er is geen rangorde/prioriteit toegekend.

5.2.4

In hoeverre zijn de doelstellingen van het Speerpunt Wonen gerealiseerd?

In 2016 is in Zutphen het Focustraject opgesteld ter versterking van de sociaaleconomische kracht (zie verderop hoofdstuk 2.4). In 2017 stonden voor het speerpunt Woonklimaat 3 lijnen centraal in 2017 die goeddeels zijn gerealiseerd: Het aanpassen – waar nodig – van de programmering van nieuwbouwwoningen naar de bouw van meer (middel)dure woningen. Ontwikkelaars bleken bereid te zijn hun plannen aan te passen waaronder in Noorderhaven. Het verbeteren van de marketing van het woon- en vestigingsklimaat. Zutphen Promotie heeft Zutphen neergezet als een aantrekkelijke plek waar het goed wonen en ondernemen is. Het realiseren van verbeteringen (onder andere op het gebied van duurzaamheid) in de bestaande woningvoorraad. Met de corporaties zijn prestatieafspraken gemaakt voor het verduurzamen van de huurwoningen in Zutphen. Bij de derde lijn is ambtelijk de kanttekening geplaatst omdat het nog onvoldoende gelukt was om ook de woonlasten voor mensen omlaag te brengen.

5.2.5

Welke elementen zijn meegenomen in de huidige woonvisie?

De informatie uit de evaluatie wordt volgens de ambtenaren gebruikt ten behoeve van de actualiteit van de volgende woonvisie ofwel: de huidige woonvisie 2018-2024.

26

Vanaf 2018 wordt ook de invulling van het Speerpunt Wonen gekoppeld aan de actualisatie van de woonvisie. De inzet voor de 3 lijnen (hoofdpunten) gaat door. Verder is aangegeven dat onder meer op de agenda staat: Een verkenning van de noodzaak/mogelijkheden waar een integrale aanpak inclusief sociaalmaatschappelijke aspecten nodig is, met name in de verouderde en bestaande wijken. Het gaat dan om de woningen en de woonomgeving. Het bouwen en/of geschikt maken van woningen voor specifieke doelgroepen (onder andere voor jongeren en zorgbehoevenden).

27

5.3 Totstandkoming huidige woonvisie 2018-2024 Samenvatting en eerste orde bevindingen totstandkoming visie Bij de totstandkoming van de huidige woonvisie worden alle partijen, zowel intern als extern betrokken. Er is een uitgebreide consultatie waarvan evenwel niet is na te gaan welke inbreng is gedaan tijdens de wooncafé’s. Latere inbreng van betrokken partijen na terinzagelegging en aanvullingen van raadsfracties op de concepttekst van de woonvisie is wel bij het raadsvoorstel gevoegd met verantwoording van verwerking. Inhoudelijk is voor van een aantal thema’s uit de vorige visie gekozen voor actualisatie en niet voor een algehele vernieuwing van de vorige visie. Deze wordt niet ondersteund door de groene bullets van veruit de meeste thema’s en doelstellingen: als het merendeel van de doelstellingen is behaald, rijst de vraag wat de noodzaak is deze doelstellingen onverminderd te handhaven. De formulering van ambities en doelstellingen door het externe adviesbureau en de ambtelijke evaluatiepunten lijken los van elkaar te staan: de rekenkamer is niet tegengekomen dat oranje en rode scores expliciet zijn meegenomen als aandachtpunten voor de nieuwe visie. De vorige woonvisie is opgesteld door beleidsadviseurs Wonen van de gemeente. Voor de huidige visie is ervoor gekozen een extern bureau in te huren dat het voorbereidingsproces mede begeleidde en de visie opstelde.