Nota van Bevindingen behorend bij BN schuldhulp DEF VERSIE

Nota van Bevindingen vroegsignalering en preventie schuldhulp Gemeente Zutphen behorend bij Bestuurlijke Nota vroegsignalering en preventie schuldhulp Gemeente Zutphen 09-07-2025 25-06-2025

Colofon Dit is een uitgave van de gemeente Zutphen Postbus 41 7200 AA Zutphen 's Gravenhof 2 www.zutphen.nl Rekenkamer Zutphen Versie: DEF. Nota van Bevindingen vroegsignalering en preventie schuldhulp Gemeente Zutphen

2 / 71

Inhoud 1. Onderzoeksopzet 1.1 Achtergrond 1.2 Doel- en vraagstelling: vroegsignalering

5 5 afbakening naar preventie en 5

2. Onderzoeksopzet

9

3. Preventiebeleid schuldhulp 3.2 Beleidsplan Passende schuldhulp 2021-2024 3.2.1 Bouwstenen voor het huidige beleidsplan 3.3 Beleid ten aanzien van preventie en vroegsignalering 3.3.1 Ambitie, uitgangspunten en speerpunten 3.4 Evaluatie huidige beleid en voorbereiding nieuw beleid

11 14 15 18 18 22

4. Uitvoering en werkwijze 4.1 Preventie en vroegsignalering in het gehele proces van schuldhulp 4.2 Preventie en voorlichtingsactiviteiten gemeente 4.2.1 Spreekuren en inloopmomenten 4.2.2 Preventie activiteiten MEE 4.2.3 Preventie gericht op ondernemers 4.2.4 Preventie gericht op statushouders 4.3 Vroegsignalering-activiteiten 4.4 Interne en externe samenwerking 4.4.1 Doorverwijzing naar ketenpartners 4.5 Constateringen 4.5.1 Constateringen ten aanzien van preventie activiteiten 4.5.2 Constatering t.a.v. activiteiten rondom vroegsignalering 4.5.3 Constateringen t.a.v. interne en externe samenwerking 4.6 Profielen vanuit het perspectief van inwoners I

23 24 26 27 29 29 30 31 34 34 36 36 38 38 40

5. Doelbereik van uitvoering 5.1 Monitoring en rapportage van voortgang 5.1.1 Algemeen beeld schuldhulp 5.1.2 Specifiek beeld preventie en vroegsignalering: meten en rapporteren 5.1.3 Preventie 5.1.4 Vroegsignalering 5.2 Bereikt de gemeente de inwoner? 5.3 (Hoe) helpt de gemeente de inwoner? 5.3.1 Preventie 5.3.2 Vroegsignalering 5.3.3 Toeleiding van preventie en Vroegsignalering naar schuldhulp 5.4 Constateringen 5.5 Profielen vanuit het perspectief van inwoners II

46 47 47 48 50 51 53 56 56 56 56 57 59

Nota van Bevindingen vroegsignalering en preventie schuldhulp Gemeente Zutphen

3 / 71

6. Betrokkenheid van de gemeenteraad 6.1 Kaderstelling 6.2 Informatievoorziening 6.2.1 Aangeboden schriftelijke informatie aan de raad 6.2.2 Gevraagde schriftelijke informatie door de raad

65 65 65 65 67

Bijlage

69

Bijlage 1. Geraadpleegde inwoners

70

Nota van Bevindingen vroegsignalering en preventie schuldhulp Gemeente Zutphen

4 / 71

1. Onderzoeksopzet 1.1

Achtergrond

De Gemeente Zutphen heeft sinds 2017 een focus op preventie in schuldhulpbeleid. Met het nieuwe 4-jarige ‘Beleidsplan voor een brede integrale schuldenaanpak in Zutphen 2021-2024’ wil zij haar integrale aanpak van de schuldenproblematiek verbeteren en aanscherpen met een focus op preventie: het voorkomen dat schulden ontstaan, oplopen en uitgroeien tot problematische schulden en opnieuw ontstaan na schuldhulp. Ook in het huidige coalitieakkoord 2022-2026 is als doel opgenomen de schuldaanpak en hierbij de doorbraakmethode: “We zetten in op preventie en stappen actief op bewoners af, ook nadat de eerste ondersteuning is geboden. In het opbouwen van het contact en het vertrouwen bij inwoners kunnen inwoners, die eerder een schuldhulptraject hebben doorlopen, een effectieve en mensgerichte rol vervullen. Een aanbod voor concreet armoedebeleid en schuldhulpverlening is noodzakelijk om de tweedeling in de samenleving aan te pakken.” En: “Armoedeaanpak dient gericht te zijn op preventie en het voorkomen van schulden.” En: “Preventieve maatregelen houden ook in dat we in de wijken inzetten op samenwerking en ondersteuning van maatschappelijke initiatieven en zorgen voor een laagdrempelige toegang voor onze inwoners voor ondersteuningsvragen en aanbod.

Door wijkgericht te werken en proactief inwoners te ontmoeten zijn meer schulden te voorkomen en is armoede in een eerder stadium gesignaleerd. Ook het tegengaan van laaggeletterdheid, hulp bij administratie en budgetcoaching zijn uitstekend in wijken te faciliteren.” Met dit laatste sluit het coalitieakkoord aan op het schuldhulpbeleid. Bij dit alles wordt de mens centraal gesteld, niet de schulden en/of het proces. Rond het einde van de looptijd van het meerjarenbeleidsplan 2021-2024, tegen de achtergrond van het coalitieakkoord en de algemene maatschappelijke ontwikkelingen, is het een goed moment om een balans op te maken van de nieuw ontwikkelde instrumenten uit het beleidsplan. De rekenkamer richt zich daarbij op de instrumenten gericht op het (opnieuw) voorkomen van (problematische) schulden: preventie en vroegsignalering.

1.2

Doel- en vraagstelling: afbakening naar preventie en vroegsignalering

Dit onderzoek is gericht op het bieden van inzicht. De focus ligt daarbij op de wettelijke taken van de gemeente in het kader van de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening (Wgs), specifiek ten aanzien van preventie en vroegsignalering. De Nationale Ombudsman constateert dat ‘Wet- en regelgeving complex is en de schuldhulpverlening niet altijd toegankelijk blijkt, waardoor inwoners met financiële problemen niet of niet makkelijk hun

Nota van Bevindingen vroegsignalering en preventie schuldhulp Gemeente Zutphen

5 / 71

weg vinden naar de (schuld)hulp van gemeenten.’ 1 Schaamte voor financiële problemen en wantrouwen tegenover de overheid spelen een rol bij het niet vroegtijdig in beeld krijgen van inwoners met (dreigende) problematische schulden. Het duurt gemiddeld drie tot vijf jaar voordat inwoners daadwerkelijk bij een gemeente aankloppen voor schuldhulpverlening.2 Tegen de tijd dat inwoners om hulp vragen zijn schulden vaak opgelopen. Het is daarom van belang om inwoners met (dreigende) problematische schulden zo vroeg mogelijk in beeld te krijgen. Dit is een belangrijke reden voor de rekenkamer om in dit onderzoek de focus te leggen specifiek op preventie en vroegsignalering. De rekenkamer hanteert daarbij een ‘smalle’ definitie van preventie en vroegsignalering, volgend aan de wettelijke taken van de gemeente op basis van de Wgs. De rekenkamer is zich ervan bewust dat de gemeentelijke inzet op veel andere beleidsterreinen ook een preventieve werking kan hebben (zoals werk, wonen en zorg). De scope van dit onderzoek is niettemin beperkt gehouden. Doelstelling De rekenkamer wil met dit onderzoek de gemeenteraad achtereenvolgens inzicht bieden in: ●

Het beleid en de ambities van de gemeente;

●

De maatregelen die de gemeente en partnerorganisaties inzetten;

●

De werkwijzen die daarbij worden gehanteerd;

●

De resultaten van die inzet;

●

De wijze waarop de raad is betrokken.

In dit onderzoek is onderzocht op welke wijze beleid, maatregelen, werkwijze en zicht op resultaten zijn opgezet. Ook de werking van het beleid in de praktijk is in dit onderzoek in beeld gebracht. De centrale vraag luidt: “Hoe geeft de gemeente Zutphen vorm aan preventiebeleid schuldhulp en vroegsignalering en wat is er bekend over de resultaten hiervan?” De centrale vraag is uitgewerkt in de volgende deelvragen: 1. Welke doelstellingen formuleert de gemeente Zutphen op het gebied van schuldpreventie en vroegsignalering? 2. Welke maatregelen zijn gekozen om de doelstellingen te bereiken? a.

Sluiten de maatregelen op elkaar aan?

b. Is de keuze van maatregelen onderbouwd? 3. Welke resultaten heeft de gemeente Zutphen geboekt en hoe verhouden deze zich tot de doelstellingen van het beleid? 4. Op welke manier wordt de voortgang bijgehouden?

1 Nationale ombudsman, Hindernisbaan zonder finish, 11 juni 2020 (nr. 2020/010), Zelfstandigen

over de drempel, 14 april 2022 (nr. 2022/075). 2 Schuldhulpmaatje, webpagina Wie hebben schulden?, geraadpleegd op 29-10-2024. Nota van Bevindingen vroegsignalering en preventie schuldhulp Gemeente Zutphen

6 / 71

5.

Voldoet de gemeente Zutphen aan de normen gesteld in de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening (Wgs) zover deze betrekking hebben op preventie en vroegsignalering?

6. Op welke manier wordt de raad betrokken? Tijdens het onderzoek heeft de rekenkamer bemerkt dat het beleid niet in heldere bewoordingen de maatregelen weergeeft. Omdat de rekenkamer wel over de uitvoering van beleid een en ander wil zeggen, is hoofdstuk 4 ingevoegd. Hierin wordt niet een onderzoeksvraag beantwoord of de beoogde uitvoering, maar wordt beschreven wat in de praktijk plaatsvindt aan uitvoering van beleid. Verder zijn aan het eind van het vierde en vijfde hoofdstuk constateringen van de rekenkamer opgenomen ten aanzien van de uitvoeringspraktijk en van de monitoring en voortgang hiervan. De constateringen vormen de opmaat voor de conclusies en aanbevelingen. Deze worden opgenomen in de Bestuurlijke Nota. Hieronder is in figuur 1.1 weergegeven welke informatie te vinden is in de tekst. Groene velden behoorden tot de focus van het onderzoek. De witte velden waren geen deel van het onderzoek. Echter in ontvangen documenten en gedurende de interviews met inwoners, kwamen aspecten van de schuldhulpverlening en nazorg toch aan bod. Waar relevant hebben we dit beschreven. Figuur 1.1. Wijze van onderzoeken per onderwerp van schuldhulp en per soort gesprekspartner

1.3

Onderzoeksmethodiek

De rekenkamer heeft data verzameld tot en met 2024. Het gaat dan om (beleid)documenten, interviews, veldwerk en gesprekken met inwoners die in een schuldhulptraject zitten of dit doorlopen hebben. Om de afzonderlijke deelvragen te kunnen beantwoorden, is het onderzoek in drie fases opgedeeld. De eerste fase bestond uit een documentstudie om een beter beeld te vormen van de stand van zaken als het gaat om het beleid inzake schuldhulp, preventie en vroegsignalering in het bijzonder. Het gaat om beleidsdocumenten zoals Passende Nota van Bevindingen vroegsignalering en preventie schuldhulp Gemeente Zutphen

7 / 71

Schuldhulp: het Beleidsplan voor een brede integrale schuldenaanpak in Zutphen 20212024 en om afspraken in de vorm van convenanten met partners waaronder Perspectief en (toen nog) Schuldhulpmaatje (later BudgetBuddy geheten). De tweede fase bestond uit gesprekken met betrokken ambtenaren en portefeuillehouders en convenantpartners van de gemeente Zutphen inzake schuldhulp. Hiervoor zijn gesprekken gevoerd met Perspectief, en Schuldhulpmaatje, woonbedrijf Ieder1 en verschillende hulporganisaties. De derde fase bestond uit veldwerk en interviews. De onderzoekers van onderzoeksbureau Unravelling zijn op bezoek gegaan bij wijkcentra, hulpverlenende organisaties, tijdens inloopspreekuren en koffieochtenden, om contact te leggen met inwoners die te maken hebben met (beginnende) schulden. Er is tijdens het veldwerk ook gesproken met professionals. Tenslotte zijn één-op-één interviews gehouden met inwoners die in een schuldhulptraject zitten of dit doorlopen hebben. Deze inwoners hebben deels voor en deels na 2021 schuldhulp ontvangen.3

1.4

Leeswijzer

De nota opent eerst met een korte inleiding in hoofdstuk 2 waar schuldproblematiek en schuldhulp in breder perspectief wordt beschouwd. In hoofdstuk 3 beschrijven we het beleid en het maatregelenpakket voor zover die betrekking hebben op preventie en vroegsignalering. Hierna volgt in hoofdstuk 4 een beschrijving van de uitvoering van vroegsignalering en preventie door de gemeente en de samenwerking daarin met signaalen ketenpartners. Hoofdstuk 5 betreft de wijze waarop de gemeente voortgang en resultaten monitort. In hoofdstuk 6 wordt ingegaan op de betrokkenheid van de gemeenteraad. Elk hoofdstuk begint met een beknopte weergave van de relevante feiten (bevindingen, in kader geplaatst) , gevolgd door een analyse. Deze analyse bevat eerst een opsomming van de bevindingen uit het onderzoek, gevolgd door een onderbouwing. Verder zijn aan het einde van de hoofdstukken 4 en 5 inwonersprofielen opgenomen ter illustratie van de interviews met de inwoners. Deze 12 profielen zijn gebaseerd op interviews met 12 inwoners. Zij hebben gereageerd op een oproep om geïnterviewd te worden of zijn via de gemeente Zutphen of via een maatschappelijke organisatie bij Unravelling gekomen om hun verhaal te doen. We zijn hen dankbaar voor hun eerlijke en kwetsbare verhalen en hebben deze geanonimiseerd weergegeven.

In een bijlage is opgenomen met geïnterviewde medewerkers van organisaties en inwoners van Zutphen.

Tot slot De vroegere rekenkamercommissie is het onderzoek gestart, de huidige rekenkamer rondt het onderzoek af.

3 Voor inwoners ná 2021 geldt een andere werkwijze bij de intake, er wordt dan gewerkt met een

intakeformulier (werkproces) waarbij aandacht is voor brede intake en integraliteit. 6 van de 12 geïnterviewden hebben afgelopen 4 jaar te maken gehad met de gemeente vanwege schulden. Nota van Bevindingen vroegsignalering en preventie schuldhulp Gemeente Zutphen

8 / 71

2. Onderzoeksopzet In dit hoofdstuk wordt zeer globaal de context van schuldenproblematiek en de hieruit voortvloeiende consequenties voor schuldhulp gepresenteerd. Schuldhulp staat namelijk niet op zichzelf; het leidt tot andere problemen zoals bijvoorbeeld gezondheidsklachten en problemen in de gezinssituatie. Als gevolg daarvan staat een goede aanpak ook niet op zichzelf, maar vraagt om een integrale benadering. Moeite hebben om rond te komen, in armoede leven en/of problematische schulden hebben, heeft ingrijpende persoonlijke en maatschappelijke effecten. Het hebben van schulden kan een gevolg zijn van een probleem op een ander leefgebied, het hangt in ieder geval vaak samen met een probleem op een ander leefgebied. Het vraagt om een integrale blik en aanpak die oplossingen zoekt op het snijvlak van gezondheid, participatie en/of onderwijs. De ambitie tot een integrale aanpak is gemeengoed in gemeentelijk beleid geworden, zo ook in de Gemeente Zutphen. Met de decentralisaties in 2015 van de Jeugdwet, de Participatiewet en de Wet maatschappelijke ondersteuning werd beoogd dat gemeenten hun inwoners sneller en beter konden helpen bij hun zorg- of ondersteuningsvragen en dat zij een samenhangend en integraal beleid konden voeren bij de zorg en ondersteuning aan inwoners in kwetsbare situaties.

Het komt namelijk vaak voor dat inwoners meerdere problemen hebben die verschillende wetten of beleidsdomeinen raken. Zo zijn bestaanszekerheid en armoedebestrijding meer dan alleen schuldhulp en vraagt schuldhulp soms ook dat de gemeente ondersteuning biedt aan inwoners op het gebied van werk (Participatiewet), zorg (Wmo), wonen etc. Daarom ook de noodzaak om samenhang tussen de verschillende beleidsterreinen te organiseren, waarbij schuldhulp een onmisbare schakel is voor een goede bestaanszekerheid van de inwoners. En om hen te bewegen hulp te vragen, is preventie en vroegsignalering van essentieel belang. Of met de woorden van de Nationale Ombudsman: “Vroegsignalering is een waardevol instrument. Gemeenten benaderen burgers proactief in een zo vroeg mogelijk stadium, waardoor (dreigende) problematische schulden kunnen worden voorkomen. Zelfs als burgers het hulpaanbod niet (direct) accepteren, kan vroegsignalering een positief effect hebben. Het kan ervoor zorgen dat burgers zich bewust worden van hun financiële situatie en van de mogelijkheid om hulp te krijgen van hun gemeente. Vroegsignalering kan op die manier de drempel naar schuldhulpverlening verlagen, maar ook de drempel tot andere dienstverlening van de overheid.”4 De gemeentelijke aanpak schuldhulp heeft te maken met kaders vanuit de Rijksoverheid.

Zo is de Rijksoverheid verantwoordelijk voor inkomenspolitiek (zoals het bepalen van de hoogte van bijstandsuitkeringen). In de praktijk is gebleken dat een aantal landelijke kaders grote impact hebben op de financiële situatie van inwoners. Denk hierbij aan de toeslagenaffaire, maar ook de Participatiewet die soms belemmerend werkt. En het

4 Nationale Ombudsman: Hoe eerder, hoe beter. Vroegsignalering van schulden door gemeenten,

februari 2024. Nota van Bevindingen vroegsignalering en preventie schuldhulp Gemeente Zutphen

9 / 71

belastingsysteem zit zodanig in elkaar dat de kosten voor kinderopvang (meer) gaan werken niet altijd lonend maakt. Of recent de energiearmoede: er is geen structureel landelijk beleid om bij stijging van de kosten van levensonderhoud te voorkomen dat inwoners geldzorgen ervaren. De gemeente mag geen inkomenspolitiek bedrijven, maar draagt wel de verantwoordelijkheid om inwoners te helpen bij het voorkomen van schulden. Op individueel niveau spelen zogeheten life-events een rol bij het ontstaan van schulden. Denk aan een persoonlijke gebeurtenis zoals het krijgen van kinderen, maar ook het overlijden van een naaste, een echtscheiding of ontslag. Daarnaast kunnen verschillende andere persoonsgebonden factoren bijdragen aan het ontstaan van financiële problemen, zoals laaggeletterdheid, psychische problematiek en lichamelijke of cognitieve beperkingen.5 Naast life-events en persoonsgebonden factoren, komen inwoners ook door economische ontwikkelingen zoals inflatie en hoge gasprijzen in financiële problemen. Het ontstaan van schulden is daarmee een veelkoppig monster, zoals ook blijkt uit de antwoorden in het klanttevredenheidsonderzoek onder Zutphense inwoners uit 2022: Figuur 2.1: Start geldzorgen/schulden (n = 224) 6

De gemeente Zutphen heeft in 2020 een nieuwe start gemaakt met een integrale aanpak van schuldhulp en armoede. Hiervoor is nagegaan wat er goed gaat, wat beter kan en hoe (kwetsbare) inwoners nog beter kunnen worden ondersteund als het gaat om armoede en geldzorgen. Dat heeft geleid tot een hernieuwde ambitie en doelstelling, met bijbehorende speerpunten, waarbij onder meer wordt ingezet op preventie als middel gericht op voorkoming van armoede dan wel financiële problemen. Hierop wordt in het volgende hoofdstuk verder ingegaan.

5 Ontleend aan de Beleidsnota Passende Schuldhulp […..] p. 11 waarin deze factoren worden opge-

somd vanuit de CBS monitor 2020. 6 Gemeente Zutphen, Klanttevredenheidsonderzoek Schuldhulp, 2022. Nota van Bevindingen vroegsignalering en preventie schuldhulp Gemeente Zutphen

10 / 71

3. Preventiebeleid schuldhulp Dit hoofdstuk gaat in op de volgende onderzoeksvragen: 1. Welke doelstellingen formuleert de gemeente Zutphen op het gebied van schuldpreventie? 2. Welke maatregelen zijn gekozen om de doelstellingen te bereiken, sluiten de maatregelen op elkaar aan en is de keuze voor maatregelen onderbouwd? In dit hoofdstuk wordt het opgezette beleid gepresenteerd. De rekenkamer is nagegaan welk beleid de Gemeente Zutphen heeft geformuleerd: welke doelstellingen, indicatoren en maatregelen. Vervolgens is gekeken wat er is vastgelegd over hoe het beleid wordt uitgevoerd. Het hoofdstuk start met de bevindingen die tezamen een antwoord zijn op de onderzoeksvragen (zie kader). De tekst in de grijze kaders aan het begin van elk hoofdstuk bevatten een beknopte weergave van de relevante bevindingen door de rekenkamer. De bevindingen worden vervolgens toegelicht in de onderstaande tekst. Bevindingen ● De algemene ambitie van de gemeente Zutphen voor schuldhulp luidt: “Minder inwoners met schulden, meer financieel gezonde inwoners”. Preventie is hierbij één van de uitgangspunten voor schuldhulp. Dit uitgangspunt wordt omschreven als het “voorkomen van ontstaan en oplopen van schulden.” De focus op preventie vloeit voort uit een door de gemeente uitgevoerde beleidsevaluatie naar schuldhulpverlening uit 2021 en is hiermee onderbouwd.

● De algemene ambitie voor schuldhulp is uitgewerkt in vier speerpunten, waarvan er twee gericht zijn op preventie en vroegsignalering: 1. schuldpreventie en financiële educatie en 2. vroegsignalering van geldproblemen. ● De twee speerpunten zijn ten dele uitgewerkt in concrete maatregelen die moeten bijdragen aan doelbereik. Met name het speerpunt vroegsignalering mist een uitwerking in concrete maatregelen. ● De maatregelen gekoppeld aan preventie zijn weinig concreet. Dit geldt zowel voor het beleidsdocument dat is vastgesteld door de gemeenteraad als voor interne ambtelijke documenten. ● De gemeente Zutphen voldoet aan de bij wet gestelde voorwaarden voor vroegsignalering en preventie. Enige uitzondering is dat er geen specifiek uitvoeringsplan is voor een norm gesteld in artikel 2: gezinnen met kinderen.

3.1

Wet gemeentelijke schuldhulpverlening en gewijzigde Wgs met Besluit gemeentelijke schuldhulpverlening in praktijk gebracht door de Gemeente Zutphen

De kaderwet voor schuldhulpverlening door de gemeenten is de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening (vanaf nu: Wgs). In lijn met de centrale onderzoeksvraag van dit onderzoek komen in deze paragraaf alleen de kaders aan bod die voor het voeren van een beleid gericht op Schuldhulppreventie.

Nota van Bevindingen vroegsignalering en preventie schuldhulp Gemeente Zutphen

11 / 71

Sinds de inwerkingtreding van de Wgs in 2012 zijn de gemeenten verantwoordelijk voor schuldhulpverlening. In de Wgs staat dat gemeenten inwoners met schulden hulp moeten bieden. De Wgs regelt dat inwoners met (dreigende) problematische schulden bij de gemeente terecht kunnen voor onder meer advies, schuldbemiddeling of een saneringskrediet. De gemeente heeft een regierol in het voorkomen en oplossen van (problematische) schulden bij inwoners. Ook is het verplicht om minstens elke vier jaar een beleidsplan vast te stellen, waarin richting wordt gegeven aan de integrale schuldhulpverlening en het voorkomen dat inwoners betalingsverplichtingen aangaan die zij niet kunnen betalen. Om als gemeente aan het verplichte karakter van het beleidsplan op grond van de Wgs te voldoen is het belangrijk om onderstaande verplicht wettelijke onderdelen op te nemen: -

preventie voor het voorkomen van schulden; de beoogde resultaten van de schuldhulpverlening; maatregelen om de kwaliteit van de schuldhulpverlening te borgen, zoals klanttevredenheidsonderzoeken; beoogde termijn tussen hulpvraag (of ontvangst vroegsignaal) en het eerste gesprek (intake); de vormgeving van schuldhulpverlening aan gezinnen met inwonende minderjarige kinderen; de vormgeving van vroegsignalen, inclusief samenwerking met vaste lasten partners.7 Alleen het eerste en laatste thema dus heeft betrekking op het onderzoek van de rekenkamer. In de wet zijn geen nadere voorwaarden gesteld aan preventie. De overige onderdelen hebben enkel betrekking op het proces of traject van schuldhulp (als geheel). De rekenkamer heeft laten nagaan hoe de Gemeente Zutphen gevolg heeft gegeven aan het wettelijk kader. Hieronder is dit in tabelvorm gepresenteerd.

7 VNG, Het beleidsplan Een handleiding voor gemeenten 24-06-2024, pag. 5.

Nota van Bevindingen vroegsignalering en preventie schuldhulp Gemeente Zutphen

12 / 71

Tabel 3.1: wettelijk kader, doorvertaling in Zutphen, kanttekeningen rekenkamer Wettelijk

Rechten

kader

m.b.t.

en

plichten

Hoe hieraan in Zutphen

Kanttekening

gevolg is gegeven

rekenkamer hierbij

Gemeenten kunnen om

Er wordt een brede

Wat betreft het

tot een afgestemde

uitvraag gedaan bij de

afstemmen van de

hulpverlening te komen,

intake. Indien van

hulpverlening tussen

contact leggen met

toepassing vindt een

verschillende teams c.q.

andere hulpverleners of

warme overdracht plaats

domeinen geeft de

klantmanagers die binnen

tussen klantmanagers

gemeente in interviews

dezelfde gemeente

van een ander

aan dat dit niet in cijfers

werkzaamheden

team/domein.8

is te meten.

preventie/

van

de

vroegsignalering Artikel

4

Wgs

uitvoeren in het sociaal domein op grond van de Participatiewet, de Wmo 2015 en de Jeugdwet. Gewijzigde

Verhuurders moeten

De gemeente geeft aan

In de samenwerking

Wgs

eerst zelf inspanningen

dat verhuurders hiervoor

(gezamenlijk optreden na

Besluit

hebben gedaan om

hebben getekend.

eigen inspanningen door

gemeen-

betalings-achterstand(en)

Verhuurders hebben alle

de woningbouwvereni-

telijke

aan te pakken. Pas dan

een eigen incasso-

gingen) blijkt niet dat de

schuld-

mag de verhuurder

procedure. Voordat zij

verenigingen eigen

hulpver-

melding maken in het

een vroegsignaal mogen

inspanningen hebben

lening

systeem van

geven, moeten ze in

nagelaten vóór melding in

vroegsignalering.

ieder geval één keer een

het vroegsignalering

betaalherinnering sturen

systeem.

met

naar de huurder. Gemeenten moeten uit

Deelname aan Landelijk

Wat betreft het uit eigen

eigen beweging

Convenant

beweging schuldhulp

schuldhulp aanbieden

Vroegsignalering. Naast

aanbieden na een signaal

aan inwoners na

dat de sociale woning-

van vroegsignalering

ontvangst van vroeg-

bouwverenigingen zijn

geeft de gemeente in

signalering via de in het

aangesloten bij het

interviews aan dat de

Besluit aangewezen

convenant, probeert de

mate waarin dit gebeurt

schuldeisers. Deze zijn

gemeente ook

niet in cijfers is te meten.

beperkt tot betalings-

particuliere verhuurders

achterstanden van

te laten aansluiten bij het

inwoners bij

convenant. Inmiddels zijn

woningverhuurders,

een 20-tal particuliere

zorgverzekeraars,

verhuurders.

drinkwater- en energiebedrijven.

8 Het leidende brondocument binnen de Gemeente Zutphen is de Beleidsnota Passende Schuldhulp

2021-2024. Nota van Bevindingen vroegsignalering en preventie schuldhulp Gemeente Zutphen

13 / 71

Sinds begin 2021 hebben gemeenten de plicht tot vroegsignalering. Dit moet voorkomen dat betalingsachterstanden uitgroeien tot problematische schulden. Door de wetswijziging mogen schuldeisers zonder toestemming informatie over betalingsproblemen van een klant of huurder delen. Schuldeisers zijn dit verplicht en een gemeente moet na het ontvangen van een signaal in actie komen. Het gaat hierbij om verhuurders van woningen (zoals woningbouwcorporaties), energieleveranciers, drinkwaterbedrijven en zorgverzekeraars. Na een signaal van een betalingsachterstand zijn gemeenten verplicht om de inwoner een hulpaanbod te doen. Uitgangspunt daarbij is dat ieder signaal proportioneel wordt opgevolgd. Een inwoner is niet verplicht om de aangeboden hulp te accepteren.9 De Gemeente Zutphen neemt sinds 2021 deel aan het Landelijk Convenant Vroegsignalering. Hier wordt in hoofdstuk 4 nader op ingegaan. De rekenkamer constateert dat de gemeente Zutphen aan de bij wet gestelde voorwaarden voor vroegsignalering en preventie voldoet. Enige uitzondering is dat er geen aparte uitvoering is voor het gestelde in artikel 2 van de Wgs als het gaat om de verplichte beschrijving in het beleidsplan hoe de gemeente schuldhulp aan gezinnen met inwonende minderjarige kinderen vorm geeft.

In het beleidsplan Passende Schuldhulp 2021-2024 is aandacht voor gezinnen met kinderen een richtinggevend criterium voor de vormgeving van vroegsignalering, uit te werken in uitvoeringsplan team Schuldhulp. Dit uitvoeringsplan is er niet gekomen (meer hierover in paragraaf 3.3.2). Het is de rekenkamer ook niet uit andere documenten duidelijk geworden of, en zo ja, hoe aan de genoemde wettelijke norm wordt voldaan . In interviews is aangegeven dat bij de brede intake voor schuldhulp naar de gezinssamenstelling en het mogelijke hulpaanbod wordt gekeken, maar er geen sprake is van een aparte aanpak specifiek voor gezinnen met inwonende minderjarigen.

3.2

Beleidsplan Passende schuldhulp 2021-2024

De gemeente Zutphen stelt vierjaarlijks een beleidsplan omtrent schuldhulpverlening vast. Het huidige beleid voor schuldhulp ligt vast in de beleidsnota ‘Passende schuldhulp, beleidsplan voor een brede integrale schuldenaanpak in Zutphen 2021-2024’ (hierna: beleidsnota Passende schuldhulp). De Infographic uit deze beleidsnota (weergegeven op pagina 13 van dit rapport) geeft de essentie van het schuldhulpbeleid weer. In de navolgende paragrafen lichten we dit nader toe, waarbij we ons beperken tot de elementen die relevant zijn voor dit rekenkameronderzoek naar het gemeentelijke beleid voor wat betreft preventie en vroegsignalering. De aandacht gaat daarmee grofweg uit naar de rood omcirkelde delen in de Infographic.

9 VNG, Leidraad Vroegsignalering. Wat moet u als gemeente weten over vroegsignalering?, januari

2024. Nota van Bevindingen vroegsignalering en preventie schuldhulp Gemeente Zutphen

14 / 71

3.2.1 Bouwstenen voor het huidige beleidsplan In 2021 is het beleidsplan 2017-2021 geëvalueerd. Het onderstaande kader geeft de uitkomsten van deze evaluatie weer. Het aantal plus- en minpunten is verkort overgenomen uit de huidige beleidsnota waarin deze evaluatie is opgenomen. 10

Uitkomsten gemeentelijke evaluatie Beleidsplan Armoede & Schulden 2017-2020 uit 2021 Grootste pluspunten: 1. De toegankelijkheid schuldhulp vergroot, mede door het loslaten van strenge selectiecriteria. Het uitgangspunt is maatwerk. 2. Nieuwe producten zijn geïntroduceerd om brede toegankelijkheid mogelijk te maken. Na afloop van de schuldregeling wordt bovendien gedurende een half jaar nazorg aangeboden. 3. Samen met Stichting Schuldhulpmaatje, Perspectief en MEE is Budgetondersteuning op maat (BOOM) ontwikkeld. Dit is een combinatie van budgetbeheer door schuldhulpverlening en budgetcoaching door genoemde samenwerkingspartners. 4. In de dienstverlening is meer oog voor de persoonlijke situatie van de inwoners. Uit een enquête-onderzoek uit 2019, onderdeel van de audit van de brancheorganisatie NVVK, blijkt de klanttevredenheid 7,9 gemiddeld. Minpunten: Niet alle beleidsvoornemens werden gerealiseerd en de realisatie van een aantal beleidsvoornemens was voor verbetering vatbaar. Dit lag voornamelijk in de samenloop van twee ontwikkelingen: de opheffing van Het Plein en het terugdringen van het grote tekort in het sociale domein. Het leidde bovendien tot veel wisselingen in het (leidinggevende en uitvoerende) personeel, wat de uitvoering van het schuldenbeleid evenmin ten goede kwam. 1.

Versterking van preventie en vroegsignalering was in de vorige nota een belangrijk focuspunt. Het heeft echter niet de benodigde aandacht gekregen. De verwachting dat het aantal meldingen met name als gevolg van de vroegsignalering zou stijgen naar 500 per jaar, is niet uitgekomen. 2. De uitgaven van bijzondere bijstand voor bewindvoerderskosten zijn niet gedaald ondanks de ontwikkeling van Budgetondersteuning op maat (Boom) als alternatief voor beschermingsbewind.

10 Beleidsnota Passende Schuldhulp 2021-2024, p.7-9.

Nota van Bevindingen vroegsignalering en preventie schuldhulp Gemeente Zutphen

15 / 71

Afbeelding 3.1: Infographic overgenomen uit beleidsnota Passende Schuldhulp 20212024 waarbij de focus van het rekenkameronderzoek rood omcirkeld is.

Op basis van de evaluatie van de vorige beleidsnota (2017-2020) heeft de gemeenteraad bepaald op welke onderdelen de beleidsnota voor de nieuwe periode aangescherpt moest worden. De aanscherpingen zijn, zonder nadere onderbouwing, als 3 bouwstenen

Nota van Bevindingen vroegsignalering en preventie schuldhulp Gemeente Zutphen

16 / 71

weergegeven in ‘Kansen voor schuldhulp in Zutphen. Bouwstenen voor het beleidsplan’. 11 Deze zijn achtereenvolgens: a. Aantal huishoudens met problematische schulden in Zutphen; b. Nieuwe wetten om schuldhulp verder te verbeteren en; c. De mens centraal, niet de schulden en het proces. a. Aantal huishoudens met problematische schulden Zutphen kent (van oudsher) een groot aantal huishoudens met een laag inkomen. Bij het uitkomen van de beleidsnota Passende schuldhulp in 2021 ging het in Zutphen om bijna 2.000 huishoudens met schulden die ze zelf niet meer konden oplossen. Het aantal inwoners dat zich jaarlijks meldt bij schuldhulp is zo’n 10-12,5% daarvan. De gemeente Zutphen wil het aantal huishoudens met schulden omlaag brengen, onder andere door het versterken van preventie en vroegsignalering. 12 Een concrete doelstelling is inderdaad opgenomen in de huidige beleidsnota, hierover meer in paragraaf 3.3. b. Wetten Bij het opstellen van de beleidsnota Passende Schuldhulp anticipeerde de gemeente Zutphen op nieuwe wetgeving. In het kader van dit rekenkameronderzoek naar schuldhulppreventie is de wetswijziging van de Wgs in 2021 relevant. Deze verplicht gemeenten om een hulpaanbod te doen aan inwoners met betalingsachterstanden van huur, energievoorzieningen, water en zorgverzekering.

De gemeente Zutphen heeft dit meegenomen als bouwsteen voor het destijds nieuw opgestelde beleidsplan voor schuldhulp. De gemeente Zutphen neemt namelijk, als logisch gevolg van deze aanvullende wettelijke taak (vroegsignalering), deel aan het Landelijk Convenant Vroegsignalering. Dit convenant is ondertekend door de VNG en de diverse brancheorganisaties van de signaalpartners. Op basis van dit convenant maakt de gemeente Zutphen sinds 2021 afspraken met de afzonderlijke signaalpartners die actief zijn in Zutphen over onder andere het moment van melding van het signaal en de terugkoppeling van het resultaat. c. Drempels bij schulden betreft de bouwsteen: De mens centraal, niet de schulden en het proces. (Deze titel wijkt af van opsomming hierboven) De gemeente ziet een aantal drempels voor een effectieve en duurzame aanpak van schulden. Vanuit de focus op schuldhulppreventie vindt de gemeente het belangrijk om inwoners met geldproblemen en schulden eerder in beeld te krijgen. Het is voor de gemeente een uitdaging om deze inwoners te bereiken en te overtuigen van de noodzaak om hulp te aanvaarden. Door de term schuldhulp in plaats van schuldhulpverlening te gaan gebruiken, wil de gemeente aangeven geen hulpverlener maar een dienstverlener te zijn.

Dat moet het makkelijker maken om geldproblemen en schuldenproblematiek eerder bespreekbaar te maken en het aanbod dat de gemeente voor de aanpak ervan doet, te aanvaarden. Schuldhulp als nieuwe term markeert tevens de door de gemeente gewenste omslag naar een proactieve, outreachende en mensgerichte aanpak voor gemeentelijke schuldhulp. De

11Gemeente Zutphen, Passende schuldhulp, beleidsplan voor een brede integrale schuldenaanpak

in Zutphen 2021-2024, vastgesteld door de gemeenteraad op 31 mei 2021. 12 Afgeleid uit de voortgangsrapportage teamjaarplan 2022 (d.d. begin 2023). Hier wordt verderop

op ingegaan. Nota van Bevindingen vroegsignalering en preventie schuldhulp Gemeente Zutphen

17 / 71

Gemeente Zutphen heeft in uitvoeringsdocumenten niet uitgewerkt wat deze termen concreet betekent en hoe proactief, outreachend en mensgericht expliciet vorm wordt gegeven in bepaalde maatregelen. De beschreven bouwstenen hebben hun beslag gekregen in de huidige beleidsnota voor schuldhulp, zoals zichtbaar is in afbeelding 3.1 op p. 16. In de volgende paragraaf wordt dit verder toegelicht. De rekenkamer constateert dat de focus op preventie en vroegsignalering in het huidige beleid voortvloeit uit de evaluatie van het hieraan voorafgegane beleid en is hiermee als zodanig onderbouwd.

3.3

Beleid ten aanzien van preventie en vroegsignalering

3.3.1 Ambitie, uitgangspunten en speerpunten De Gemeente Zutphen geeft haar ambities, uitgangspunten en speerpunten kernachtig weer in een Infographic (zie afbeelding 3.1 op pag. 16 van dit rapport). De algemene ambitie van de gemeente Zutphen voor schuldhulp luidt: “Minder inwoners met schulden, meer financieel gezonde inwoners”. Daarbij is preventie één van de vier uitgangspunten voor schuldhulp: “schuldhulp in alle fasen van de schuldenproblematiek, met focus op preventie”. Preventie wordt verder omschreven als “het voorkomen, ontstaan en oplopen van schulden.” Naar aanleiding van de hiervoor besproken evaluatie en daaruit voortvloeiende bouwstenen voor de nieuwe beleidsperiode, ligt in de huidige beleidsnota Passende schuldhulp (2021-2024) een focus op schuldpreventie en vroegsignalering van geldproblemen. Dit zijn speerpunten van het huidige schuldhulpbeleid. Schuldpreventie heeft als doel het voorkomen van schulden en het bevorderen van financiële zelfredzaamheid. Het doel van vroegsignalering is vroegtijdige herkenning, opsporing en behandeling. 3.3.2 Uitwerking speerpunten in maatregelen De vier speerpunten van het gemeentelijke schuldhulpbeleid zijn in de beleidsnota Passende schuldhulp uitgewerkt in aanpak/beleidslijnen. Hiermee heten de speerpunten geconcretiseerd te zijn voor uitvoering.

De rekenkamer presenteert voor een goed overzicht dit alles eerst in tabelvorm (zie tabel 3.1). Het blauw gearceerde deel geeft de uitwerking weer van de speerpunten in de aanpak/beleidslijnen die gericht zijn op preventie en vroegsignalering. In de laatste kolom is de aanvullende informatie uit de tekst van de beleidsnota op de aanpak/beleidslijnen verkort weergegeven. In paragraaf 3.3.3 worden de door de gemeente geformuleerde indicatoren en gewenste effecten besproken.

Nota van Bevindingen vroegsignalering en preventie schuldhulp Gemeente Zutphen

18 / 71

Tabel 3.1: Speerpunten, aanpak/beleidslijnen en nadere uitwerking13 Speerpunt 1.

Schuldpreventie en financiële educatie

Aanpak / Beleidslijnen

Nadere uitwerking van de aanpak/beleidslijnen

•

Bevat in ieder geval de volgende zaken: • Gericht aanbieden van informatie en actieve voorlichting, relatie met armoedebeleid: gebruik inkomensondersteunende regelingen • Gerichte informatieverschaffing bij ingrijpende life events met potentieel grote financiële gevolgen • Verhogen kennis en deskundigheid financiële en schuldenproblematiek bij partners in sociaal domein en consulenten W&I, Wmo en Jeugd • Schuldpreventie afstemmen met andere preventie-activiteiten in sociaal domein • Inschakelen bedrijven in stad en regio bij voorkomen of tijdig signaleren schuldenproblematiek Richtinggevende criteria voor de vormgeving van vroegsignalering, uit te werken in uitvoeringsplan team Schuldhulp: • Aanbod gesprek bij urgentie, maar nog geen escalatie • Aanpak woningbedrijf Ieder1 laten aansluiten op landelijk convenant • Voorkomen dat inwoners wanbetaler worden door niet betalen van de zorgpremie • Extra alert op signalen die betrekking hebben op gezinnen met kinderen • Bij een samenloop van twee of meer signalen en bij betalingsachterstand hoger dan 75 Euro op huisbezoek gaan.

• Versterken signalerend vermogen partners • Versterken integrale aanpak bij signalen Participatie, Wmo en Jeugdwet Gemaakte beleidskeuzes: • Tussen melding en eerste gesprek maximaal 4 weken • Tussen eerste gesprek en besluit schuldhulp max 8 weken • Informatie nodig voor besluit door gemeente ontsloten • Weigering van schuldhulp kán bij verwijtbare fraude en recidive, maatwerk is uitgangspunt • Aansluiten bij landelijke overheidscampagne • Hanteren klantprofielen • Proactieve informatievoorziening over voortgang schuldhulp, in begrijpelijke taal • Informatie over geldproblemen op plaatsen waar inwoners komen • Rekening houden met laaggeletterdheid Effectief en efficiënt schuld regelen bevat: • Schuldhulp voor ondernemers • Saneringskredieten • Nazorg • Slim digitaal schuldregelen

•

•

2.

Vroegsignalering van geldproblemen

3.

Schuldhulp zonder drempels

4.

Inzetten passende voorziening

• • •

Gecoördineerde aanpak schuldpreventie: aandachtsfunctionaris en aanspreekpunt schuldpreventie Intensiveren inzet vrijwilligers bij financiële problematiek (Schuldhulpmaatje) Financiële educatie jongeren

Proactief aanbieden schuldhulp Versterken signalerend vermogen partners Versterken integrale aanpak bij signalen Participatiewet, Wmo, Jeugdwet

• • •

Laagdrempelige toegang Proces zonder stress Communicatie die inspeelt op de beleving van inwoners met schulden

•

Waar mogelijk inzetten alg. voorzieningen Schuldhulp (minnelijk traject) als het kan, beschermingsbewind als het moet (rechtbank) Effectief en efficiënt schuld regelen

•

•

13 De gegevens in de tabel zijn ontleend aan de beleidsnota Passende Schuldhulp 2021-2024. De arcering is

aangebracht door de rekenkamer. Nota van Bevindingen vroegsignalering en preventie schuldhulp Gemeente Zutphen

19 / 71

De rekenkamer constateert dat in de beleidsnota de speerpunten ten dele zijn geconcretiseerd in aanpak/beleidslijnen. Het betreft hier geen uitwerking in maatregelen. De nadere toelichting bevat weinig concrete maatregelen, zoals blijkt uit de onderstreepte formuleringen uit de nota. De rekenkamer constateert verder dat: ●

De maatregelen die gekoppeld zijn aan de aanpak voor schuldpreventie en financiële educatie (speerpunt 1) weinig concreet zijn;

●

Voor vroegsignalering van geldproblemen (speerpunt 2) geen concrete maatregelen benoemd zijn in de beleidsnota Passende Schuldhulp. Daarmee is niet duidelijk hoe de gemeente het speerpunt tot uitvoering wil brengen en;

●

Het niet helder is op welke wijze de gemeente bij beide speerpunten de gewenste ‘extra aandacht voor gezinnen met kinderen’ invulling wil geven.

Omdat de speerpunten in de beleidsnota niet volledig zijn uitgewerkt, heeft de rekenkamer gekeken naar andere documenten waarin die uitwerking mogelijkerwijs is opgenomen. De rekenkamer heeft geen uitvoeringsplan of soortgelijk document aangetroffen dat aan de gemeenteraad is verstrekt. Dit document zou moeten voorzien in een koppeling tussen speerpunten en activiteiten, een duiding van capaciteit en financiële middelen. De rekenkamer heeft wel ambtelijke plannen aangetroffen zoals het preventie- en educatieplan ‘Onderweg naar een duurzaam schuldenvrije toekomst’ (2022) en de teamjaarplannen 2022 en 2023. Voor 2024 is in verband met personele wisselingen geen teamjaarplan opgesteld voor dit kalenderjaar. Deze documenten omvatten alleen een opsomming van geplande activiteiten. In het ambtelijk Preventie- & educatieplan is opgenomen dat de gemeente naar een gecoordineerde aanpak streeft. Deze aanpak omvat in ieder geval: ●

gericht aanbieden van informatie, actieve voorlichting, inzet van inwoners die eerder een schuldhulptraject hebben doorlopen en educatie over onder meer het voorkomen van schulden;

●

zorgen voor gebruik maken van inkomensondersteunende regelingen door inwoners;

●

gerichte informatieverschaffing en het inzetten van een ‘financiële APK’ bij ingrijpende life events;

●

meer aandacht besteden aan financiële educatie voor jeugd tot 18 jaar en jongeren van 18 tot en met 25 jaar. Deze leeftijdsgroepen zijn extra kwetsbaar, en;

●

Versterken integrale aanpak schuldpreventie en vroegsignalering bij signalen Participatiewet, Wmo en Jeugdwet.

Ook wordt ingezet op vindbaarheid van volwassenen en hoe hen te bereiken via instanties en in de wijk door middel van posters, flyers, toolkits en verwijzingen op websites.

Qua uitwerking van de speerpunten in ambtelijke plannen constateert de rekenkamer dat: ●

Het ambtelijke preventie- en educatieplan voorziet in een uitwerking van schuldpreventie voor de doelgroepen jongeren onder de 18, jongeren van 18 tot 26 jaar en volwassenen inclusief ondernemers waarbinnen een nadere onderverdeling is aangebracht. De onderverdeling is dan: alleenstaanden (al dan niet met kinderen), sociale minima, werklozen, verslaafden, laaggeletterden, laagopgeleiden, statushouders, inwoners met een licht verstandelijke beperking, ex-gedetineerden.

Nota van Bevindingen vroegsignalering en preventie schuldhulp Gemeente Zutphen

20 / 71

●

De uitwerking van schuldpreventie is geprioriteerd naar hoog, midden en lage en naar haalbaarheid op korte, middellange en lange termijn. Ook zijn vindplaatsen genoemd en in te zetten initiatieven. Het is de rekenkamer niet duidelijk geworden waar de prioritering op gebaseerd is en hoe dit zich verhoudt tot de uitspraak uit de beleidsnota om extra aandacht te geven aan gezinnen met kinderen (voorwaarde Wgs).

●

In de teamjaarplannen uit 2022 en 2023 wordt vroegsignalering niet genoemd als speerpunt. Wel krijgt het speerpunt preventie een nadere uitwerking in maatregelen, zoals geldlessen voor jongeren tot 25 jaar, inzet van ervaringsdeskundige(n), inzet van communicatiemiddelen en een pilot voor inloopspreekuren. Ook wordt de doorontwikkeling van vroegsignalering genoemd als uitwerking van het speerpunt preventie. Wat de ‘doorontwikkeling’ behelst, wordt niet concreet benoemd in het teamjaarplan.

Teamjaarplan en preventie- en educatieplan versus uitvoeringsplan De rekenkamer wijst erop dat beide ambtelijke documenten qua aard geen vervanging zijn van een uitvoeringsplan omdat deze onder andere geen gedetailleerde planning bevatten. Ook heeft de gemeenteraad er geen kennis van kunnen nemen waardoor de raad geen zicht heeft op de wijze van uitvoering die het college voorstaat. De rekenkamer heeft verder in de documenten geen gedetailleerde planning aangetroffen d.w.z. een kwartaalplanning daar waar wel op kwartaalbasis wordt gerapporteerd over aanmeldingen en aantallen trajecten en opbrengsten van ingezette interventies. Ten aanzien van preventie en vroegsignalering wordt daar alleen het aantal voorlichtingscampagnes vermeld.

3.3.3 Effecten en indicatoren voor preventie en vroegsignalering De Gemeente Zutphen heeft in de beleidsnota Passende schuldhulp de maatschappelijke effecten ingedeeld in twee typen. Aan de ene kant de strategische of langere termijndoelen die de gemeente Zutphen voor ogen heeft en aan de andere kant de operationele doelen die uitdrukking geven aan de inzet van de gemeente en andere partijen op kortere termijn. De ambitie zou moeten worden vertaald naar SMART doelstellingen (effecten). In de beleidsnota valt te lezen dat aanpak en acties zich zouden moeten vertalen in ‘maatschappelijke effecten’. De rekenkamer merkt op dat het hier het geheel van schuldhulp betreft. De gemeente heeft geen onderscheid aangebracht in de verschillende effecten van preventie en vroegsignalering. De rekenkamer heeft daarom gecursiveerd welke effecten en prestatie indicatoren specifiek betrekking hebben op preventie en vroegsignalering. In 2024 zouden de hieronder genoemde beoogde effecten en streefdata moeten zijn behaald: ●

Het aandeel huishoudens met problematische schulden neemt af van 8,9% naar 6%;

●

er vinden (bijna) geen huisuitzettingen plaats vanwege huurschulden, en;

●

de instroom in het wanbetalersregime neemt elk jaar met 50% af.

De effecten zijn in de beleidsnota niet direct gekoppeld aan een speerpunt. De rekenkamer merkt op dat huisuitzettingen op basis van de convenantafspraken tussen gemeente en signaalpartners zou moeten afnemen en als zodanig is dit effect te koppelen aan vroegsignalering. Verdere causale verbanden tussen maatregelen en effecten heeft de rekenkamer niet expliciet benoemd gezien. Medewerkers geven in interviews aan dat het in het sociaal domein heel moeilijk is om te bepalen in hoeverre richtinggevende criteria en/of maatregelen bijdragen tot doel(bereik).

Nota van Bevindingen vroegsignalering en preventie schuldhulp Gemeente Zutphen

21 / 71

Verder zijn onder het motto ‘meten is weten’ de volgende prestatie indicatoren bepaald: ●

15% van de ontvangen signalen van betalingsachterstanden leidt tot een eerste gesprek;

●

80% van de plannen van aanpak wordt succesvol afgesloten;

●

90% van de beëindigde schuldregelingen wordt succesvol afgesloten;

●

80% van de trajecten budgetcoaching leidt tot financiële zelfredzaamheid, en;

●

klanttevredenheid middels inhoudelijke bespreking klanttevredenheidsonderzoek.

De gecursiveerde indicatoren zijn de enige die rechtstreeks aan preventie en vroegsignalering gelinkt kunnen worden. De rekenkamer merkt nadrukkelijk op ‘kunnen worden’ omdat in de beleidsnota niet expliciet duidelijk wordt gemaakt of het om preventie of vroegsignalering of beide gaat. De overige indicatoren hebben betrekking op de uitvoering en doorloop van het traject van schuldhulp. De rekenkamer valt verder op dat de indicatoren alle kwantitatief van aard zijn en dat er geen kwalitatieve indicator is opgenomen. De meetbaarheid van output voor preventie is over het algemeen moeilijk. Dit wordt ook erkend door de branchevereniging voor financiële hulpverlening, de Nederlandse Vereniging voor Volkskrediet. Er zijn wel een aantal vaste punten voor kwaliteitsmeting: ●

het aantal meldingen, en

●

termijnen die wel/niet gehaald worden.

Team schuldhulp werkt hier ook mee. De prestatie-indicatoren zijn gedurende de looptijd van de beleidsnota Passende schuldhulp niet bijgesteld.

3.4

Evaluatie huidige beleid en voorbereiding nieuw beleid

Eind 2024 is de huidige beleidsnota ambtelijk geëvalueerd. Dit had een drieledig doel: • het huidige beleidsplan liep dat jaar af; • Inwoner in Beeld is van start gegaan in 2023. Als eerste is met de dienstverlening vanuit de Participatiewet gestart. In de toekomst geldt deze koers ook voor andere beleidsterreinen, waaronder schuldhulp. En verder; • Schuldhulp maakt onderdeel uit van een verder thema bestaanszekerheid. De gemeente wil op thema een lokale aanpak ontwikkelen en aan de gemeenteraad presenteren. De lokale aanpak bestaanszekerheid is bij het schrijven van deze nota van bevindingen ambtelijk voorbereid. De politieke besluitvorming op basis van het BOB-vergadermodel: beeldvorming, oordeelsvorming en besluitvorming is voorzien voor het zomerreces van dit jaar.

Nota van Bevindingen vroegsignalering en preventie schuldhulp Gemeente Zutphen

22 / 71

4. Uitvoering en werkwijze In dit hoofdstuk wordt de werkwijze van uitvoering schuldhulp met betrekking tot preventie en vroegsignalering uiteengezet zoals we het in dit onderzoek hebben geconstateerd. In hoofdstuk 5 wordt gekeken of het in de praktijk ook zo wordt uitgevoerd en gemonitord. Op die plek wordt ook ingegaan op de vraag wat er goed gaat en waar de gemeente het huidige preventiebeleid nog kan aanscherpen. In het vorige hoofdstuk 3 is het beleid beschreven dat de gemeente wil gaan doen. Ondanks dat maatregelen in de beleidsdocumenten weinig concreet zijn uitgewerkt, zet de gemeente Zutphen wel in op preventie en vroegsignalering. Dit gebeurt op basis van ambtelijke documenten. Deels gebeurt dit in samenwerking met ketenpartners waar een (financiële) relatie mee bestaat zoals Perspectief en BudgetBuddy Zutphen. Deze zijn de grootste samenwerkingspartners voor geldzorgen. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op wat de gemeente daadwerkelijk doet en worden de activiteiten beschreven op het gebied van preventie en vroegsignalering. Op sommige punten wordt ook de toeleiding naar schuldhulp beschreven, bijvoorbeeld omdat deze toeleiding integraal deel uitmaakt van activiteiten die in de basis preventief van aard zijn (denk aan inloopspreekuren voor formulieren). De beschrijvingen zijn gebaseerd op interviews met ketenpartners.

In de interviews met uitvoerende partijen en inwoners zijn sterke en zwakke punten in de uitvoering en werkwijze benoemd. Dit kan enerzijds gaan om de uitvoering zoals deze is opgezet, anderzijds kan het gaan om de effecten van de uitvoering voor de inwoner. Aan het einde van de afzonderlijke paragrafen over activiteiten op het gebied van preventie, vroegsignalering en interne en externe samenwerking presenteert de rekenkamer constateringen. Het hoofdstuk wordt afgesloten met ervaringen van inwoners met het aanbod van preventie en vroegsignalering. Bevindingen Preventie: •

informatie over schuldhulp wordt door de gemeente gericht aangeboden, zij het voornamelijk in passieve vorm, zoals bijvoorbeeld via de website en flyers en reclame in bushokjes.

●

inloopspreekuren en ontmoetingsplekken in de wijk, georganiseerd door gemeente en partners, fungeren als laagdrempelige toegang tot ondersteuning en maken het mogelijk om inwoners vroegtijdig te bereiken. Ook de gemeente is daar aanwezig. De hoeveelheid spreekuren per wijk varieert en moet in sommige wijken nog groeien.

●

de gemeente heeft specifieke aandacht voor de doelgroep ondernemers in haar preventieve aanpak.

Vroegsignalering: •

de gemeente heeft een functionerend systeem voor vroegsignalering en werkt

Nota van Bevindingen vroegsignalering en preventie schuldhulp Gemeente Zutphen

23 / 71

daarbij samen met onder andere Perspectief en woonbedrijf Ieder1 om problematiek in kaart te brengen, inwoners ondersteuning te bieden en waar nodig door te verwijzen. Samenwerking: •

de gemeente wisselt informatie uit met organisaties en legt op uitvoerend en beleidsmatig niveau contact met het netwerk van ketenpartners en maatschappelijke organisaties. De gemeente experimenteert samen met de bestaande organisaties met nieuwe mogelijkheden op het gebied van preventie en het bereiken van inwoners.

●

de gemeente heeft vaste, structurele overleggen met een aantal ketenpartners, ook naar behoefte van de ketenpartners zelf. De korte lijntjes met deze organisaties bevorderen makkelijke informatie-uitwisseling op casus- en beleidsniveau.

Uitvoering in het algemeen: •

4.1

de gemeente maakt veel gebruik van de vrijwilligersorganisatie BudgetBuddy voor preventie en ondersteuning tijdens het schuldhulptraject. De gemeente kiest er daarnaast voor om BudgetBuddy voor preventie in te zetten op specifieke doelgroepen, zoals jongeren en statushouders.

Preventie en vroegsignalering in het gehele proces van schuldhulp

Figuur 4.1 is bedoeld als samenvatting van de activiteiten rondom schuldhulp. De rekenkamer heeft deze tabel gemaakt. De tabel is niet op basis van beleidsdocumenten schuldhulp van de gemeente Zutphen omdat daar geen helder overzicht van de activiteiten is opgenomen. Figuur 4.1 geeft weer hoe de uitvoering er feitelijk uitziet en is een reconstructie van de uitvoering met behulp van interviews met de gemeente en partnerorganisaties. In de linkerkolom is weergegeven welk aanbod aan diensten is ingericht inwoners met financiële problemen. Dit aanbod is georganiseerd in opeenvolgende stappen in een traject van schuldhulp. Eerst krijgt de inwoner (in het ideale geval) te maken met preventieve activiteiten. Als er toch schulden ontstaan, kan Vroegsignalering in werking treden. Dan kan de inwoner op diverse manieren worden toegeleid naar eigenlijke schuldhulp. Schuldhulp voor de inwoner bestaat grofweg uit drie stappen: 1) inwoner krijgt hulp aangeboden 2) intake 3) traject. Daarna volgt nazorg.

Nota van Bevindingen vroegsignalering en preventie schuldhulp Gemeente Zutphen

24 / 71

Figuur 4.1. Activiteiten die worden ondernomen in de schuldhulp in Zutphen.

Het aanbod van schuldhulp wordt uitgevoerd door de gemeente, en komt tot stand na vroegsignalering en preventie. In de fases van preventie en vroegsignalering werkt de gemeente samen met andere partijen. Voor vroegsignalering wordt samengewerkt met signaalpartners op basis van convenanten. De partijen die wettelijk verplicht zijn om een betalingsachterstand aan de gemeente te melden zijn: nutsbedrijven, zorgverzekeraars en woningcorporaties. Figuur 4.2. Rolverdeling tussen gemeente en partners in de schuldhulp in Zutphen.

Voor preventie wordt samengewerkt met ketenpartners, waarvan Perspectief en BudgetBuddy Zutphen de belangrijkste zijn. Inloopspreekuren worden in buurthuizen georganiseerd, zo organiseert Stichting Lokaal in wijkcentrum Waterkracht een dagelijkse

Nota van Bevindingen vroegsignalering en preventie schuldhulp Gemeente Zutphen

25 / 71

formuliereninloop waar ook gemeenteconsulenten en Budget Buddy aanwezig zijn en hulp bieden.

Figuur 4.3. Verwijzingen van inwoners naar de juiste hulp in de schuldhulp in Zutphen.

4.2

Preventie en voorlichtingsactiviteiten gemeente

De gemeente onderneemt op basis van een preventieplan de nodige preventie-activiteiten en organiseert laagdrempelige toegang tot schuldhulp voor inwoners. Dat valt onder speerpunt 3 van de figuur op pagina 16: schuldhulp zonder drempels. Onder de eerder genoemde ‘actieve voorlichting’ vallen in ieder geval de volgende activiteiten: • deelname NSR campagnes (NSR =: Nederlandse Schuldhulproute) in het vooren najaar; • 2x per jaar lokale campagnes: net voor de feestdagen en net voor zomervakantie; • Posters (zowel intern gemaakt als aangeleverd door de NSR) worden in het straatbeeld opgehangen. Verspreiding gebeurt overal, zwaartepunt in postcodegebieden waar het meest gebruik wordt gemaakt van de minimaregelingen en; • De gemeente werkt tenslotte met actiematerialen die worden aangeboden bij onder andere de Voedselbank. Verspreiding van posters gebeurt door heel Zutphen en Warnsveld in de postcodegebieden waar het meest gebruik wordt gemaakt van de minimaregelingen en met een zwaartepunt in de wijken met de meeste minimuminkomens. Het wordt niet bijgehouden of aanmeldingen voor schuldhulp stijgen na een actie. Er wordt contact gezocht met organisaties die bij inwoners in beeld komen tijdens lifeevents. Voor de kwetsbare doelgroepen wordt op vindbaarheid ingezet in buurtcentra en het voortgezet onderwijs, ook hier middels posters, flyers en toolkits.

Lesprogramma’s worden ook genoemd. Actueel biedt Budget Buddy een lesprogramma aan op één MBO-locatie. Verdere lesprogramma’s moeten in de toekomst nog worden ontwikkeld en uitgezet. In het kader van Preventie en Vroegsignalering is er een werkgroep ‘communicatie schuldenhulp en armoede‘ ingesteld. De leden hebben maandelijks communicatie overleg, waarbij te voeren lokale- en landelijke campagnes worden besproken. In dit team zitten

Nota van Bevindingen vroegsignalering en preventie schuldhulp Gemeente Zutphen

26 / 71

zowel collega’s vanuit Schuldhulp als vanuit bestaanszekerheid en beleid. In 2024 zijn preventie en de hierbij behorende acties onderdeel geworden van de maandelijkse communicatie overleggen. Binnen Schuldhulp is verder 3-maandelijks overleg over het huidige preventie- & educatieplan om dit door te nemen op actualiteitswaarde. Dit overleg is gestart na de inwerkingtreding van het preventieplan. De rekenkamer is niet nagegaan wat uit deze overleggen is gekomen. De schuldpreventie wordt afgestemd met andere preventie-activiteiten in het sociaal domein zoals beschreven in de preventienota Jeugd.14 Op deze manier moeten meer kansen worden geboden om met name in het (preventieve) voorveld tot een meer integrale aanpak te komen. De integraliteit moet dan komen uit het contact tussen de consulenten voor de Participatiewet, de Wmo en de Jeugdwet om financiële problematiek te signaleren, bespreekbaar te maken en vervolgens hierover afspraken te maken. Verder staat in het beleidsplan handhaving sociaal domein 2021 met betrekking tot het sociaal domein genoemd dat regelmatig contact centraal staat van de Gemeente Zutphen met de inwoners, die een beroep doen op gemeentelijke voorzieningen. 15 Dit vergroot ook de mogelijkheid voor de gemeente om schuldenproblematiek op het spoor te komen.

Het is een optie om bij een signaal een concreet aanbod vanuit Handhaving te doen voor een gesprek over schuldhulp, in afstemming met het team schuldhulp. Als een verzoek voor schuldhulp heeft plaatsgevonden, is uitwisseling van (bepaalde) gegevens tussen Participatiewet, Wmo, Jeugdwet en schuldhulp toegestaan op basis van de Wgs.

4.2.1 Spreekuren en inloopmomenten BudgetBuddy houdt in het kader van preventie onder andere spreekuren bij Wijkcentrum Waterkracht in het Waterkwartier en in de wijk Helbergen bij het Ketelhuis. Het Wijkcentrum Waterkracht wordt beheerd door Stichting Lokaal. Naast Wijkcentrum Waterkracht hebben zij ook de locatie Cultuurhuis Geweldig! in Zutphen. Stichting Lokaal creëert en ondersteunt ontmoetingsplekken voor buurtbewoners en faciliteert daarbij ook spreekuren. Er is iedere ochtend een algemene formuliereninloop. Deze inloop wordt bemenst door (o.a. juridisch geschoolde) vrijwilligers van Budget Buddy en medewerkers van Perspectief. Een coördinator met kennis en ervaring overziet de spreekuren en dient als achtervang. Ook zijn er gemeentelijke consulenten vanuit onder andere de WMO en de schuldhulp regelmatig aanwezig. De vragen die inwoners stellen, hebben betrekking op onderwerpen zoals het aanvragen van inkomensregelingen, hulp bij het aanvragen van betalingsregelingen voor overheid gerelateerde facturen en schulden, het aanvragen van toeslagen, vragen over documenten gerelateerd aan inburgering en verblijf en (in de relevante periode) de belastingteruggave. Er komen ook vragen voorbij over semioverheidsinstellingen, zoals een factuur van de OVchipkaart, DUOO of de zorgverzekering. Uit een telling van de vragen die gesteld zijn in

14 Dit staat zo verwoord in de beleidsnota Passende Schuldhulp 2021-2024, paragraaf 3.1, p. 16

over gecoördineerde aanpak schuldpreventie. De rekenkamer heeft deze preventienota niet aangetroffen. 15 Beleidsplan handhaving sociaal domein Gemeente Zutphen 2021-2024. Nota van Bevindingen vroegsignalering en preventie schuldhulp Gemeente Zutphen

27 / 71

maart 2024, blijkt dat vragen over schulden en formulieren, gerelateerd aan (facturen van) commerciële partijen, relatief weinig voorbij komen. Naast deze formuliereninloop is er iedere woensdagmiddag een extra inloop voor geldzorgen. Inwoners die ‘inlopen’ zijn divers: het betreft vaak inwoners die tot dan toe onder de radar zijn gebleven of (in het Ketelhuis) die vanuit het crisisfonds Zutphen in beeld zijn gekomen. Betrokkenheid gemeente bij spreekuren Op de woensdagmiddag is er een spreekuur over geldzorgen en schulden, waar eens in de twee weken de gemeente bij aanhaakt om te kunnen meedoen als dat nodig is. Door dit te doen, gaat de gemeente persoonlijk en ‘outreachend’ te werk. Wat een van de betrokken ketenpartners hierbij nog wel mist is een avondspreekuur, om inwoners te faciliteren die werken, zodat zij niet vrij hoeven te vragen om in gesprek te gaan over hun financiën. Andere ontmoetingsplekken waar spreekuren worden gehouden, vallen voornamelijk onder het beheer van Perspectief. Deze buurthuizen in Zutphen hebben eigen activiteitenprogramma’s. Een voorbeeld daarvan is buurthuis De Uitwijk (De Brink), die naast het faciliteren van sociale activiteiten, zoals een koffie-inloop voor buurtbewoners, ook een formulierenhulp faciliteert. Deze wekelijkse ‘formulierenhulp’ vindt ‘s ochtends plaats, begeleid door vrijwilligers van Perspectief en BudgetBuddy.