definitief onderzoeksrapport rekenkamercommissie Omgevingswet 27-10-2021

X* X*

gen ingericht Kunnen beoordelen vergunningaanvragen Kunnen aanleveren indieningsvereisten Gemeentelijke adviescommissie ruimtelijke kwaliteit Vergunningverlening aangepast op de Wkb

X* X* X X X X

Proces verkennen initiatief ingericht Participatie bij initiatieven ingericht

X

Kunnen opstellen en aanleveren vragenbomen vergunning check

X

Snelle dienstverlening voor topactiviteiten ingericht 3.

Toezicht en handhaving

Toezicht en handhaving ingericht Toezicht en handhaving aangepast aan de Wkb 4.

X X

Planvorming

Kunnen wijzigen omgevingsplan

X* X

Kunnen werken met tijdelijk omgevingsplan

X

Plan(ning) gemaakt voor een nieuw omgevingsplan Programma’s

5.

Programma luchtkwaliteit vastgesteld

X X

Kennis vergaard over kerninstrument programma 6.

Omgevingsvisie

X

Omgevingsvisie in voorbereiding 7.

Monitoring en evaluatie

Monitoring en evaluatie ingericht 8.

Overig

Kunnen uitvoeren gedecentraliseerde bodemtaken

X

Kunnen toepassen procedures en regels voorkeurs-

X

recht en onteigenen Kunnen toepassen procedures en regels kostenverhaal

X

Legesmodel, mandaatregelingen en verordening plan-

X

schade aangepast Financiële arrangementen met uitvoeringsdiensten her-

X

zien Verstrekken informatie over de Omgevingswet

X

Veranderopgave na 2021 bepaald

X

Toelichting tabel: *

ontleend aan de interbestuurlijke minimumlijst VNG

Invoering van de Omgevingswet in de gemeente Zutphen 2016-2021

29 / 68

Een algemene strategie wordt genoemd als een advies ter voorbereiding op de implementatie van de nieuwe wet. Hoewel dus geen harde eis adviseert de VNG om hier invulling aan te geven zodat de ambities, strategieën, de aanpakken en financiële consequenties voor de invoering van de Omgevingswet zijn bepaald. Voor de gemeente Zutphen zou dit heel waardevol kunnen zijn als basis om alle andere zaken rondom de nieuwe wet invulling te geven. In de categorie aanvragen, meldingen en vergunningen vallen verschillende juridische eisen, bedrijfsmatige eisen en adviezen. Het belangrijkste element van dit onderdeel is dat de gemeente alle voorbereidingen moet hebben getroffen zodat vergunningen kunnen worden aangevraagd en meldingen kunnen worden gedaan vanuit DSO. Processen moeten zijn ingericht en deze moeten ook inzichtelijk zijn voor indieners. Daarnaast moeten participatie en dienstverlening gewaarborgd zijn. Een belangrijke wijziging is de verkorting van de beslistermijn voor de meeste aanvragen naar 8 weken. Onder de categorie toezicht en handhaving vallen met name juridische eisen. Hier gaat het erom dat de gemeente Zutphen bij inwerkingtreding van de nieuwe wet de toezicht en handhaving heeft afgestemd op de bedoeling van de Omgevingswet.

Indien dit niet is geregeld ten tijde van inwerkingtreding kan rechtsongelijkheid ontstaan en dit kan in sommige gevallen weer leiden tot bestuurlijke en financiële risico’s. In de categorie planvorming is het van belang dat de gemeente kan werken met het tijdelijke omgevingsplan en dat de gemeente in staat is om dit plan indien nodig te wijzigen. In het omgevingsplan staan de gemeentelijke ruimtelijke plannen en daarbij de geldende regels die vanuit het Rijk overgaan naar de gemeente (zogeheten bruidsschat). 25 Volgens de vijfde categorie programma’s moet de gemeente Zutphen op 1 januari 2022 in ieder geval een programma luchtkwaliteit hebben vastgesteld, maar dit geldt alleen voor gemeenten waarbij die verplichting door het Rijk is opgelegd. De gemeente dient te zijner tijd ook goed op de hoogte te zijn van het instrument programma an sich omdat dit een belangrijke factor is in het opstellen van de omgevingsvisie en het omgevingsplan. Voor wat betreft de omgevingsvisie, categorie zes, is het een dringend advies dat bij inwerkingtreding van de nieuwe wet in ieder geval een omgevingsvisie in voorbereiding is. De verplichting om een gebiedsdekkende omgevingsvisie te hebben, gaat in vanaf drie jaar na de inwerkingtreding van de nieuwe wet.

Het opstellen van een omgevingsvisie en het proces van besluitvorming is bijzonder tijdrovend en daarom wordt geadviseerd hier zo vroeg mogelijk mee te starten. Ten aanzien van monitoring en evaluatie wordt geadviseerd erop toe te zien dat namelijk dat de gemeente dit heeft afgestemd op de bedoeling van de Omgevingswet. Dit houdt in dat het voor de gemeente Zutphen inzichtelijk is op welke manier de nieuwe set regels ingezet wordt en in welke situaties. Tot slot is er een aantal eisen en adviezen in de categorie ‘overig’ waar vooral wordt ingegaan op de interne bedrijfsvoering en bedrijfsmatige inrichting. Hierin is het onder meer noodzakelijk dat het legesmodel voor milieuvergunningen integraal wordt herzien, dat de verordening van planschade wordt aangepast en dat de financiële arrangementen met uitvoeringsdiensten worden herzien. Er zijn dus behoorlijk een aantal zaken die organisatie technisch herzien of aangepast moeten worden.

25 Dit woord is enigszins misleidend; beter zou het zijn te spreken van ‘huwelijkse voorwaarden’

zoals de wethouder een keer aangaf. Invoering van de Omgevingswet in de gemeente Zutphen 2016-2021

30 / 68

Voor wat betreft de juridische eisen is er een groot aantal waar gemeenten aan moeten voldoen voor 1 januari 2022, de datum van inwerkingtreding van de Omgevingswet. De juridische eisen zijn eisen die één op één terug te voeren zijn op verplichtingen in wet- en regelgeving. De meeste van deze juridische eisen zijn terug te vinden in een aantal concrete fasen van het uitvoeringsproces, zoals onder meer bij aanvragen, meldingen en vergunningen, het proces van toezicht en handhaving, maar ook tijdens planvorming. Binnen het traject van aanvragen, meldingen en vergunningen, zijn de juridische eisen grofweg toegespitst op de techniek en het proces26. Voor wat betreft de adviezen geldt dat deze niet wettelijk verplicht zijn om voor 1 januari 2022 georganiseerd te hebben, maar dat ze wel noodzakelijk zijn voor het (op termijn) bereiken van de doelen van de Omgevingswet.

De gemeente wordt onder meer aangeraden om:  Ambities, strategieën en aanpakken voor de invoering van de Omgevingswet te bepalen en de financiële consequenties in beeld te brengen;  Processen in te richten voor snelle en simpele dienstverlening voor eenvoudige topactiviteiten zoals verbouwingen in en om het huis;  Een planning te maken voor het nieuwe omgevingsplan;  Programma’s vast te stellen en deze zodra mogelijk te publiceren in het DSO;  Monitoring en evaluatie af te stemmen op de bedoelingen en eisen van de OGW. In de hoofdstukken hierna kijken we naar de huidige stand van zaken, wat er in het verleden reeds is gerealiseerd en wat de komende periode nog gedaan moet worden.

26 VNG: Minimale acties Omgevingswet voor gemeenten. Februari 2020.

Invoering van de Omgevingswet in de gemeente Zutphen 2016-2021

31 / 68

7

(Voorbereiding op) de Omgevingswet in Zutphen

Inleiding Dit hoofdstuk gaat in op de stand van zaken met betrekking tot de voorbereiding van de implementatie van de Omgevingswet in Zutphen. Hieronder wordt chronologisch ingegaan op de activiteiten en plannen die de gemeente de afgelopen jaren heeft uitgevoerd. Daarnaast wordt vooruit geblikt op de stappen die nog gezet moeten worden. Het gegeven, waar in dit hoofdstuk rekening mee moet worden gehouden, is dat het proces van voorbereiding van de Omgevingswet gedurende de afgelopen jaren een aantal keren is veranderd of bijgesteld. Dit heeft als belangrijkste reden dat de invoering van de wet meermaals is uitgesteld. In 2016 start het traject van voorbereiding richting invoering van de wet. De start van het traject geeft antwoorden op deelvraag 4 van het onderzoek. Verder is over deelvraag 8: in hoeverre wordt de raad geïnformeerd en meegenomen, en is over deelvraag 9: is de rol van de raad in de voorbereidende fase en de fase na de implementatie gedefinieerd (deelvraag 9) informatie verwerkt.

7.1

Het jaar 2016 – De eerste stappen

Sinds aankondiging van de nieuwe Omgevingswet in 2015, en het aannemen van de wet door de Eerste Kamer in maart 2016, wordt er in Zutphen gewerkt aan de implementatie van de Omgevingswet. In december 2015 ging men in de gemeente Zutphen van start met een projectopdracht Plan van aanpak “Implementatie Omgevingswet Zutphen”. Dit is vervolgens uitgewerkt in een Koersdocument dat begin 2017 is vastgesteld in de raad. 27 In februari 2016 is het college van Zutphen gestart met het inventariseren van de noodzakelijke acties in de aanloop naar de implementatie van de nieuwe wet, alsook met het inzetten op communicatie en informatievoorziening naar de raad. 28 Toen was er nog sprake van dat de Omgevingswet geïmplementeerd zou worden op 1 januari 2018. In mei van 2016 vond in Apeldoorn een Masterclass Omgevingswet plaats voor raadsleden uit de Stedendriehoek. In opvolging van die bijeenkomst, heeft het presidium van de Zutphense raad aan het college verzocht om de raad te informeren over de stand van zaken en gevolgen voor Zutphen van invoering van de wet.29 In de eerste maanden van 2016 werd een zogenaamd procesplan “Implementatie Omgevingswet Zutphen”, opgesteld, waarin de opgave voor de jaren daarna was opgenomen. Deze transitie is vormgegeven aan de hand van drie aandachtsvelden, namelijk cultuur,

27 Bestuursopdracht college

vastgesteld op 16 februari 2016.

28 Forum, 4 juli 2016, via https://raad.zutphen.nl/vergaderstukken/raadsstuk/presentatie-

omgevingswet. 29 Verslag Forum, 4 juli 2016, via https://raad.zutphen.nl/vergaderstukken/raadsstuk/presentatieomgevingswet. Invoering van de Omgevingswet in de gemeente Zutphen 2016-2021

32 / 68

organisatie en juridisch.30 In figuur 1 hieronder is het proces aangegeven, dat de gemeente zou gaan inzetten om de werkwijze van Zutphen vorm te geven en te ontwikkelen.

Figuur 1: Proces voorbereiding tot implementatie Omgevingswet in Zutphen31 Tijdens het Forum van juli 2016 kwam het college tegemoet aan de wens van de raad om verder geïnformeerd te worden over de nieuwe wet en de stand van zaken in Zutphen. Bovenstaand voorgenomen procesplan werd aan de raad gepresenteerd. Bij de bespreking van het document in het Forum kwam onder meer aan bod dat het instellen van een raadswerkgroep Omgevingswet een goed instrument zou kunnen bieden als informatievoorziening tussen college, ambtelijke organisatie en raad. 32 Daarnaast werd ook al duidelijk dat de verschillende rollen binnen het bestuur nog verduidelijking behoefden. Tijdens de presentatie stond de vraag open waar de focus van de raad zou komen te liggen: kaderstellend, controlerend of verbindend naar de samenleving? En verder:

30 Koersdocument van Antea over Omgevingswet in Zutphen, 15 maart 2017,

https://raad.zutphen.nl/data/raadsstuk-raad/memo-implementatie-omgevingswet-in-zutphenproces-20172018/Koersdocument%20van%20Antea%20over%20Omgevingswet%20in%20Zutphen.pdf. 31 Forum, 4 juli 2016, via https://raad.zutphen.nl/vergaderstukken/raadsstuk/presentatieomgevingswet. 32 Forum, 4 juli 2016, via https://raad.zutphen.nl/vergaderstukken/raadsstuk/presentatieomgevingswet. Invoering van de Omgevingswet in de gemeente Zutphen 2016-2021

33 / 68

De raad bepaalt de visie op het gebied en de kwaliteit die het moet hebben: gebiedstypen en kwaliteit per gebied en maakt zo een bewuste keuze over gebiedsgerichte leefkwaliteit in de gemeente. Ook staat op een sheet te lezen: “proces en besluitvorming omgevingsvisie en omgevingsplan: rol raad”. Uit het verslag van de bijeenkomst blijkt niet wat er verder over “proces en besluitvorming omgevingsvisie en omgevingsplan” is afgesproken. Het college geeft aan de verdere (omgevings)plannen in samenspraak met de raad te willen maken. Najaar 2016 komt een zogeheten veranderopdracht. Het is de rekenkamer niet bekend wat dit zou inhouden, er is geen nadere informatie over verkregen. De presentatie wordt beschouwd afdoende te zijn behandeld en het stuk wordt niet doorgeleid naar de raad. Rol raadswerkgroep De rol van de raadswerkgroep is het ‘richting geven’ aan het proces en het klankborden hierover met het college dat zich bezighoudt met de inhoud. De raadswerkgroep is vervolgens ingesteld waarbij is afgesproken dat er geen inhoudelijke input wordt opgesteld, dat de werkgroep een onafhankelijke rol heeft en dat er maximaal 4 raadsleden zitting nemen. Tijdens de vorige raadsperiode kwam de werkgroep niet regelmatig bijeen, in de huidige raadsperiode is dit meer gestructureerd. Deze raadswerkgroep heeft geen concreet doel/opdracht meegekregen.

Andere, later ingestelde raadswerkgroepen hebben een meer inhoudelijke insteek. In deze werkgroep levert de organisatie de inhoud aan. De werkgroep ondersteunt de raadsleden in het proces en geeft de behoefte vanuit de raad aan wat betreft de informatie die wordt verwacht vanuit de organisatie. In 2018 is de werkwijze van de werkgroep verder verdiept – zie paragraaf 3.3. Gaandeweg heeft de portefeuillehouder een toezegging gedaan om ieder kwartaal een memo aan te bieden aan de raad waarin staat wat het afgelopen kwartaal is verricht. De werkgroep bespreekt de concept memo’s en geeft aan of deze op de lijst van ingekomen stukken kunnen worden geplaatst. De memo’s worden vervolgens besproken in een vergadering van het Forum. Eerste bevindingen 2016 Er is geregeld dat het college de raad via de tussenstap van de raadswerkgroep van informatie voorziet; de raad wordt als zodanig meegenomen in de ontwikkelingen. De organisatie bepaalt de inhoud en mate van informatie. De rol van de raad in relatie tot de Omgevingswet is nog niet gedefinieerd. Het voorbereidingsproces zoals schematisch gepresenteerd aan de raad bevat de hoofdelementen uit de veranderopgave, de raad is bekend gemaakt met een globale planning op jaarbasis tot de verwachte datum van inwerkingtreding op 1-1-2018.

Invoering van de Omgevingswet in de gemeente Zutphen 2016-2021

34 / 68

7.2

Het jaar 2017 – Kwartiermakers en het bepalen van de koers

In 2017 is het traject richting invoering van de Omgevingswet verder geconcretiseerd (deelvraag 4). Informeren en betrekken van de raad (deelvraag 8) komt aan de orde alsook de rol van de raad (deelvraag 9). Koersdocument In 2017 is de algemene koers richting de implementatie van de Omgevingswet in Zutphen verder vormgegeven. Gedurende dit jaar werd duidelijker welke acties de gemeente in zou zetten. In september van dat jaar is een koersdocument aan de raad gepresenteerd. Het koersdocument heette een uitwerking te zijn van het eerdere Plan van Aanpak met als doel de ambities scherper te krijgen en in beeld te brengen wat er nodig was om deze ambities te bewerkstelligen.33 De verwachting was toen dat de Omgevingswet in juli 2019 in werking zou treden. Dit betekende dat gemeenten vanaf dat moment zo’n twee jaar de tijd hadden om zaken in orde te maken. In het koersdocument, opgesteld in samenwerking met onderzoeksbureau Antea, werd duidelijk welke zaken in 2017, 2018 en een deel van 2019, de meeste prioriteit zouden genieten. In het document stond opgenomen wat gemeenten kunnen doen om zich voor te bereiden op de nieuwe wet, op welke punten Zutphen al voortvarend bezig was, maar ook welke punten in de toekomst om aandacht zouden vragen.

Uit het koersdocument bleek dat Zutphen reeds een en ander voorbereidde, maar dat er tegelijkertijd nog veel moest gebeuren.34 De komst van de nieuwe wet zou een cultuuromslag betekenen, waarbij ook andere of nieuwe competenties zouden worden gevraagd van mederwerkers. Eén van de geformuleerde opgaven voor Zutphen was de communicatie over de consequenties van de invoering van de Omgevingswet, die een actieve opstelling vanuit de gemeente vergde. Daarnaast werd juridische monitoring/kennisontwikkeling genoemd als aandachtspunt en de opgave in de ICT onderdelen van de organisatie. 35 Tijdens de presentatie van het plan aan de raad in het Forum op 11 september 2017 werd ingegaan op het proces van implementatie van de nieuwe wet en de voorbereidingen daarop, maar ook op de verhouding van de nieuwe wet ten aanzien van verschillende pilots die parallel aan dit proces zouden gaan lopen, zoals een pilot Omgevingsplan Landelijk Gebied. Er werd ook een presentatie over de stand van zaken gegeven waarbij bleek dat de inhoud van de aanstaande stelselwijziging nog lang niet op alle onderdelen duidelijk was. Het plan dat voorlag, was opgedeeld in drie verschillende lijnen:

33 Memo Implementatie Omgevingswet in Zutphen, 15 mei 2017. Forum 11 september 2017, via

https://raad.zutphen.nl/vergaderstukken/raadsstuk/memo-implementatie-omgevingswet-in-zutphenproces-2017-2018. 34 Memo Koersdocument van Antea Group over Omgevingswet in Zutphen. Forum 11 september 2017, via https://raad.zutphen.nl/vergaderstukken/raadsstuk/memo-implementatie-omgevingswetin-zutphen-proces-2017-2018. 35 Memo Koersdocument van Antea Group over Omgevingswet in Zutphen. Forum 11 september 2017, via https://raad.zutphen.nl/vergaderstukken/raadsstuk/memo-implementatie-omgevingswetin-zutphen-proces-2017-2018. Invoering van de Omgevingswet in de gemeente Zutphen 2016-2021

35 / 68

I. II. III.

“Het vormgeven van de gemeentelijke coördinatie rondom onder meer ambities en instrumenten; Het uitvoeren van pilots om ervaring op te doen met het werken met de nieuwe wet; En het samen optrekken met andere gemeenten om niet zelf het wiel uit te hoeven vinden.”36

Uit het plan werd duidelijk hoe de organisatorische structuur vormgegeven zou worden: een projectgroep aan het roer van de processen, en daarnaast verschillende werkgroepen met ieder een eigen insteek. Een raadswerkgroep, maar ook werkgroepen binnen de organisatie, zoals voor werkprocessen en ICT, wetstechnische implementatie, cultuur en rol. Parallel aan deze werkgroepen werden verschillende pilots aangekondigd zoals het opstellen van omgevingsplannen, herinrichten van wegen etc. Op dat moment waren er nog geen concrete plannen voor de op te zetten pilots, maar was men al wel bezig geweest met de trajecten voor de Omgevingsvisie Landelijk Gebied ofwel Buitengebied. Spoedig zou ook het traject van de omgevingsvisie Stedelijk Gebied volgen.

36 Presentatie forum Memo implementatie Omgevingswet september 2017. Forum 11 september

2017, via https://raad.zutphen.nl/vergaderstukken/raadsstuk/memo-implementatie-omgevingswetin-zutphen-proces-2017-2018 Invoering van de Omgevingswet in de gemeente Zutphen 2016-2021

36 / 68

Raadswerkgroep De raadswerkgroep heeft aangegeven het koersdocument toegelicht te willen zien in een oriënterend gesprek met de raad, het zogeheten Forum. Hierbij zou worden toegelicht en besproken: 1. Informatie die de raad nodig heeft om tot een beslisdocument te kunnen komen: wat heb je als raad nodig om tot een sturend document te kunnen komen (voor de raad moet duidelijk worden aangegeven wat de Omgevingswet inhoudelijk gaat betekenen voor de rol van de raad en welke mogelijkheden zij onder de Omgevingswet heeft om te kunnen sturen); 2. Puntsgewijs aangeven welke beslismomenten er zijn (welke rol heeft de raad onder de Omgevingswet en hoe moet die rol opgepakt/ingevuld worden en welke rol heeft het college), wanneer die beslismomenten voor de raad er zijn, en wat de consequenties van elke keuze zijn. De onder punt 2 genoemde zaken kwamen niet expliciet aan de orde in de Forumspecial zo blijkt uit de presentatie en het verslag van het Forum. In de vergadering ná de Forumvergadering is wel aangegeven dat is gebleken dat de raad bij de pilot Omgevingsplan minder ruimte heeft voor kaderstelling dan bij het opstellen van de Omgevingsvisie. De werkgroep wil als het mogelijk is de raad duidelijke kaders laten stellen en ziet dit graag opgenomen in de toelichting van de Forumagenda.

Omgevingsplan Landelijk Gebied: Memo plan van aanpak De pilot Landelijk Gebied, was al eerder van start gegaan. In 2015 heeft de gemeenteraad de Visie Landelijk Gebied vastgesteld, waarmee de toenmalige bestemmingsplannen voor het buitengebied konden worden geactualiseerd. Met de komst van de Omgevingswet, besloot de gemeente hierop te anticiperen met het maken van een Omgevingsplan (kerninstrument 3 –hoofdstuk 2). Het opstellen van dat omgevingsplan werd gebruikt als pilot om zo de mogelijkheid te creëren om te experimenteren met en voor te bereiden op de benodigdheden binnen de nieuwe wet. 37 De raad (presidium), heeft in januari 2017 verzocht om inzicht te krijgen in de momenten en de manieren waarop de raad betrokken wordt bij deze pilot. Tijdens het forum van 22 mei 2017, gaf het college hieraan gehoor: de raad was voorzien van een memo waarin stond beschreven op welke wijze de raad zou worden betrokken in het proces van besluitvorming over het Omgevingsplan Landelijk Gebied. Doel hiervan: aangeven waar de invloedssfeer van de raad ligt en in welke fase de raad een rol heeft. 38 Voor het hele proces om te komen tot een vastgesteld Omgevingsplan Landelijk Gebied is een plan van aanpak gemaakt. Daarin staan de stappen op hoofdlijnen en de concrete stappen verwoord. Hieronder staat kort wat er in elke stap is gedaan en wie daarbij zijn betrokken.

De betrokkenheid van de raad is opgenomen in de stappen 2, 4, 6 en 7.

37 Memo Betrokkenheid van de raad in het proces om te komen tot het Omgevingsplan Landelijk

Gebied. Forum 22 mei 2017, via https://raad.zutphen.nl/vergaderstukken/raadsstuk/betrokkenheidraad-in-het-proces-om-te-komen-tot-het-omgevingsplan-landelijk-gebied. 38 Verslag Forum 22 mei 2017 via https://raad.zutphen.nl/vergaderstukken/raadsstuk/betrokkenheid-raad-in-het-proces-om-te-komentot-het-omgevingsplan-landelijk-gebied. Invoering van de Omgevingswet in de gemeente Zutphen 2016-2021

37 / 68

Stap 1 betrof het opstellen van een werkdocument door de ambtelijke werkgroep. Vervolgens is voor stap 2: bestuur bepaalt rol, tijdens een werksessie gesproken over de rollen en verantwoordelijkheden van college en raad. Hier is inzichtelijk gemaakt: - de keuzes in rollen en verantwoordelijkheden die de raad heeft in deze pilot; - wat het verschil is met de rol die raad en college als uitgangspunt vanuit de Omgevingswet hebben; - wanneer/op welk moment de raad deze keuzes heeft en: - wat de consequenties van elke keuze zijn. Tevens zou worden ingegaan op de mogelijkheden die de Omgevingswet biedt ten aanzien van vereenvoudiging en de mandaatregeling. Alle informatie uit stap 1 en 2 is samengevoegd tot een concept Omgevingsplan. Stap 4 is het onderwerpen van het eerste concept voorontwerp aan praktijktesten onderworpen waaronder één met de raad: wat wil de raad wel/niet ter beoordeling (aan de hand van casussen)? Naar aanleiding van alle opgehaalde zienswijzen wordt het omgevingsplan gereed gemaakt voor de vaststelling in de raad. Het plan wordt via het college aan de raad aangeboden (oordeelsvormend en besluitvormend) met een samenvatting van de uitkomsten van de gesprekken met stakeholders in het gebied. Daarna volgt de ter inzagelegging (stap 5) en tot slot de formele vaststelling van het omgevingsplan.

Nadat het hele proces is doorlopen, volgde als zevende en laatste stap evaluatie van de verschillende stappen. De globale planning vanaf stap 2 tot en met de evaluatie liep van mei 2017 tot eind 2018 waarbij werd uitgegaan van inwerkingtreding van de wet per 1-12019. Eerste bevindingen 2017 In 2017 is geïnventariseerd welke taken er voor de organisatie liggen richting invoering van de Omgevingswet . De raadswerkgroep heeft ervoor gezorgd dat de raad hierin is meegenomen door het agenderen van een Forum waarbij zij in de presentatie ook aandacht wilden voor de rol van de raad. Hoewel dit niet is gebeurd in de presentatie gaven raadsleden in de volgende vergadering van de raadswerkgroep wel aan dat haar rol bij een Omgevingsplan beperkter is dan bij een Omgevingsvisie. Het is kennelijk hierom dat zij forumagenda wilden uitbreiden met de toelichting “de mogelijkheid voor de raad om kaders te stellen”. Het koersdocument bevat een inventarisatie van hetgeen er verandert in beleid en uitvoering. Het document betreft hiermee de veranderingen voor de ambtelijke organisatie. De raadwerkgroep heeft de betekenis van de nieuwe werkwijze voor de rol van de raad wel aangestipt, maar het koersdocument en de forumpresentatie voorzien niet in nadere duiding hiervan.

Invoering van de Omgevingswet in de gemeente Zutphen 2016-2021

38 / 68

7.3

Het jaar 2018 – Concretisering van de aanpak

In aanvulling op de informatie over de deelvragen 4, 8 en 9 waarover in 2016 en 2017 hiervoor is geschreven, in deze paragraaf ook aandacht voor deelvraag 5: de voortgang van het voorbereidingstraject en deelvraag 6: is Zutphen financieel in staat om de Omgevingswet uit te voeren? Zijn de financiële randvoorwaarden en middelen voldoende in beeld en toereikend? Begin 2018 is ervoor gekozen om als raadswerkgroep actief verder te gaan ná de verkiezingen. De raad heeft via de agendacommissie aangegeven dat zij te weinig hoort over de implementatie van de Omgevingswet en beter geïnformeerd wil worden. 39 Het is de rol van de raadswerkgroep Omgevingswet om komende bijeenkomsten te beleggen en vorm en inhoud ervan nader te bepalen. Opnieuw zijn Forums georganiseerd. Op 12 april is de nieuwe gemeenteraad inhoudelijk bijgepraat over de inhoud van de nieuwe Omgevingswet: wat en hoe (instrumenten). Dan moet duidelijk worden hoe de raad actiever haar rol kan pakken, welke rol hij heeft en welke rol hij bij het college wil neerleggen. Op 28 mei is dit gevolgd door een tweede sessie waarin de laatste stand van zaken met betrekking tot de invoering en de wijze waarop in Zutphen aan de raad is gepresenteerd. Programmaplan implementatie Omgevingswet In juni is in een Forumvergadering het programmaplan implementatie Omgevingswet gepresenteerd.

Deze programmatische aanpak werd nodig geacht omdat met het aanpassen van werkprocessen en houding en gedrag van medewerkers de kern van de organisatie wordt geraakt. Thema

subdoelstellingen

Hoe

Juridisch en inhoudelijk

We kennen binnen de

Volgen van ontwikkelingen in

gemeente Zutphen van de

wetgeving en borging kennis in

Omgevingswet en we zijn bij

organisatie. Impact op Zutphens

de invoering in staat om deze

beleid in beeld brengen,

kennis toe te passen in onze

noodzaak tot actualiseren en

werkzaamheden.

ontwikkelen van beleid

Medewerkers weten wat er van

Leren in experimenteren.

hun wordt gevraagd in houding

Verbinding met Zutphen

en gedrag om te werken met

Academie. Leervragen ophalen

de OGW en krijgen waar nodig

in de organisatie en leervormen

ondersteuning om te werken

afstemmen. Teamleiders

aan de gevraagde

faciliteren in het begeleiden van

competenties

medewerkers.

Werkprocessen en

Gemeente is voorbereid op de

Werkprocessen i.s.m.

organisatie

invoering van de OGW, de

ketenpartners worden in beeld

impact op de processen is in

gebracht en aangepast.

Houding en gedrag

39 Memo Presidium februari 2018

Invoering van de Omgevingswet in de gemeente Zutphen 2016-2021

39 / 68

kaart gebracht en waar nodig

Werkprocessen van plan tot

zijn structuren aangepast of

publicatie aanpassen. Basis

worden veranderingen

bedrijfsvoering op orde brengen.

voorbereid Digitalisering

Digitale basis om te kunnen

Implementeren van digitale

werken met de OGW. En

bouwblokken, zoals

ontwikkelen visie op hoe de

gegevensmanagement, kwaliteit

digitale dienstverlening onder

gegevens, digitalisering

de OGW eruit komt te zien

bouwdossiers. Volgen landelijke ontwikkelingen en vaststellen ambitieniveau

Experimenten

Ervaring opdoen met de

OGW in praktijk d.m.v.

nieuwe kerninstrumenten en

experimenten. Omgevingsvisie

de principes van de

stedelijk gebied. Omgevingsplan

Omgevingswet

landelijk gebied en omgevingsvergunning. Oefenen met deze principes

Er is een planning opgenomen uitgesplitst naar kwartalen tot 1-1-2021. De nieuwe streefdatum van de Omgevingswet is intussen vooruitgeschoven naar 1 november 2020. Het college geeft aan dat gewerkt wordt aan het concept voorontwerpplan Landelijk Gebied om in september/oktober voor te leggen aan het Forum. Eind 2018 moet het gereed zijn voor vaststelling begin 2019. In het plan is ook een terugblik opgenomen met een zogeheten aantal mijlpalen, waaronder:  het formeren van een kernteam met deelname vanuit verschillende disciplines uit de gemeentelijke organisatie;  het vaststellen van de ambitie voor de implementatie van de OGW.

Wat wil Zutphen met de nieuwe wet: de OGW wordt in Zutphen benut als een kans om vernieuwend te handelen;  het in beeld brengen van de impact van de OGW op de organisatie, zoals de gevolgen voor de digitale informatievoorziening en veranderingen in houding en gedrag van professionals;  het opdoen van basiskennis over de OGW en het werken met de principes van de wet, en het verspreiden van deze informatie binnen de organisatie;  het werken aan bewustwording over de invoering van de OGW;  het op gang brengen van structurele informatievoorziening voor de organisatie door het inrichten van Intranet en op de gemeentelijke website;  het in gang zetten van pilots om te experimenteren met de kerninstrumenten en het gedachtegoed van de OGW;  regulier afstemmen met de partnergemeenten binnen de Clean-Tech regio om ervaringen uit te wisselen. Het kernteam wordt omgezet in een programmateam met aan het hoofd de bestuurlijk opdrachtgever, vervolgens een ambtelijk opdrachtgever, programmamanager en programmateam voor de thematrekkers. Het programmateam bereidt inhoudelijke besluitvorming voor. Na bespreking met de ambtelijk opdrachtgever worden – wanneer

Invoering van de Omgevingswet in de gemeente Zutphen 2016-2021

40 / 68

van toepassing – keuzes voorgelegd aan de bestuurlijk opdrachtgever om vervolgens te bespreken in college en raad. De raadwerkgroep wordt ook benoemd in het programmaplan als begeleider van de informatiestroom naar de raad. Het doel van de raadswerkgroep heet te zijn om hiermee de raad in positie te brengen om keuzes te maken over kaders en de eigen rol. Financiën: Als budget wordt nodig geacht: 2018 2019 2020

€ 110.000 € 290.000 € 310.000

Dit zijn jaarlijks beschikbaar te stellen kredieten door de raad. Hiernaast wordt een beroep gedaan op ambtelijke capaciteit. Ook wordt erop gewezen dat na 2021 investeringen nodig zijn in de Omgevingswet. Verder wordt aangegeven dat er zoveel mogelijk integratie met lopende programma’s en regulier werk plaatsvindt en dat inspanningen plaatsvinden waar organisatiebreed van geprofiteerd wordt. In 2019 is een bezuiniging van € 58.000 doorgevoerd op het invoeringsbudget. Forumspecial: rollen van de raad Een forumspecial volgde in oktober 2018. De raadswerkgroep zag hier een mogelijkheid om de raad te informeren over de pilot omgevingsplan buitengebied en omgevingsvisie stedelijk gebied. Tevens werd een dialoog over de rol van de raad en college aangekondigd aan de hand van de kerninstrumenten: - omgevingsplan landelijk gebied september 2018 - omgevingsvisie stedelijk gebied begin 2019. In de forumspecial werd ook ingegaan op hoe de raad straks werkt onder de Omgevingswet.

Wat verandert er in de bevoegdheden en procedures? Welke beslismomenten zijn er voor de raad en wat zijn consequenties van de keuzes die gemaakt worden? Proces Houding/gedrag inhoud Kaderstellend Op hoofdlijnen Uitvoering door Integraal sturen college benaderen Volksvertegenwoordigend Draagvlak uitvoeringsplanologie Lokaal toetsen maatwerk Controlerend Participatietrede Vertrouwen in B&W Adviesrecht bij per en initiatiefnemers afwijken gebied/thema omgevingpslan Er is geoefend aan de hand van cases met de veranderende rol van de raad met het omgevingsplan en het opstarten van de omgevingsvisie. De ambtelijke organisatie liet weten dat geëxperimenteerd wordt met de Omgevingsvisie Stedelijk gebied, het Omgevingpslan Landelijk gebied en het Omgevingsplan Spittaalstad.

Invoering van de Omgevingswet in de gemeente Zutphen 2016-2021

41 / 68

De rol van de raadwerkgroep werd ook nog expliciet toegelicht. in de raadswerkgroep wordt geen inhoud gedeeld, alleen het proces besproken. Inhoud wordt gedeeld in de Forum- en raadsvergaderingen. De portefeuillehouder heeft de toezegging gedaan om ieder kwartaal een memo aan te bieden aan de raad waarin staat wat het afgelopen kwartaal is verricht. De werkgroep bespreekt de concept memo’s en geeft aan wat er in een informerend memo voor de raad moet komen te staan. Het memo wordt vervolgens op de lijst van ingekomen stukken geplaatst. Tevens wordt in de werkgroep bekeken of er naast het memo ook een informerend Forum gewenst is. Het college gaf vervolgens aan graag een vervolg forum(special) te willen om de raad verder mee te nemen in het vervolgtraject met bovengenoemde verschillende rollen voor de raad nadat raadsleden vroegen hoe dit verder vorm te geven. Dat de Omgevingswet de raad wel bezig houdt, blijkt uit een motie van de gemeenteraad bij de behandeling van de horecavisie en herziening van het evenementenbeleid. In een motie werd gevraagd de levendigheid van de horeca straks mee te nemen in het Omgevingsplan en ook het handhaven van de regels daarin te regelen. Eerste bevindingen 2018 In het programma implementatie Omgevingswet valt voor het eerst het woord ‘ambitie’.

Zutphen heeft bij aanvang van het traject richting Omgevingswet in 2015/2016 geen afzonderlijk ambitiedocument opgesteld à la het advies van de VNG met hierin opgenomen ambitie, strategie, aanpak en financiën. Deze onderdelen zijn wel opgenomen in het programmaplan twee jaar later. Dit plan bevat de programma’s voor de ambtelijke organisatie, hierin is de (verbinding met de) raad niet opgenomen zoals bijvoorbeeld een nadere planning van de bestuurlijke beslismomenten. De formulering dat men binnen gemeente Zutphen de Omgevingswet kent en bij de invoering in staat is deze kennis toe te passen in de werkzaamheden laat zich niet éénop-één vertalen met op de hoogte zijn van de eisen die de Omgevingswet stelt zoals eerder benoemd in de tabel met minimale eisen van de VNG. 40 De raadswerkgroep wordt vaker geïnformeerd en vraagt om actieve informatievoorziening naar de raad door middel van de Forumspecials in aanvulling op de memo’s. Of de financiële middelen toereikend zijn, is op dit moment nog niet duidelijk.

40 Checklist informatievoorziening Omgevingswet V1.1, VNG 16-4-2018

Invoering van de Omgevingswet in de gemeente Zutphen 2016-2021

42 / 68

7.4

Het jaar 2019: meer experimenteren, oefenen en evalueren

In deze paragraaf evenals in 2018 aandacht voor deelvraag 4 en deelvraag 8. Voor 2019 staat de uitwerking en vormgeving van twee grote documenten op de rol: omgevingsvisie stedelijke gebied en het omgevingsplan buitengebied. Omgevingsvisie stedelijk gebied Begin 2019 is het komen tot een omgevingsvisie stedelijk gebied als onderdeel van de “implementatie Omgevingswet” vastgelegd in een bestuursopdracht “Omgevingsvisie stedelijk gebied gemeente Zutphen” van het college. Na vaststelling ervan wordt een presentatie gegeven in de raadswerkgroep en het Forum (februari 2019). De omgevingsvisie stedelijk gebied geldt als pilot in het totaal programma ‘implementatie Omgevingswet’. De procesmanager heeft daarom zitting in het programmateam voor de implementatie van de Omgevingswet. Als één van de doelen van de visie wordt genoemd: “het bijdragen aan het bepalen van de rol van de raad naar samenleving en college in het fysieke domein”41. Het plan van aanpak voorziet in 3 informatiemomenten met de raad. In welke vorm dit gebeurt, wordt gedurende het proces duidelijk. Naar behoefte kan het vaker. In de planning is voorzien dat in september een bijeenkomst volgt voor het maken van keuzes op hoofdonderdelen van de visie en het richting geven aan ruimtelijke ontwikkelingen.

Verder wordt de raadswerkgroep meegenomen in de Omgevingsvisie Stedelijk Gebied in de verkenning, in het bouwen van de visie, en bij de vaststelling. In de raadswerkgroep zal het proces van de Omgevingsvisie Stedelijk Gebied worden gemonitord: hoe loopt het, waar wil je lering uit trekken, waar wil je bijsturen, wanneer wordt de raad geïnformeerd, wanneer is de raad aan zet. De raadswerkgroep neemt als uitvloeisel als vast agendapunt op “Hoe neem je de raad mee in het gehele proces?” 42 Omgevingsplan buitengebied Voor het Omgevingsplan buitengebied start eind januari de inspraakprocedure. De werkgroep is van mening dat een Forumvergadering vooraf van meerwaarde kan zijn. Daarna komt de raad in principe weer in beeld bij de vaststelling van het omgevingsplan. De forumvergadering voor de inspraakprocedure zou op 14 januari 2019 moeten plaatsvinden. De agendacommissie van de raad vergadert in december 2018 over de invulling van de forumvergadering van 2019. Voorwaarde voor agendering is dat de stukken beschikbaar zijn. Gebleken is dat de stukken die in september in het college zijn vastgesteld, nooit aangekomen/ geagendeerd zijn voor een vergadering van het Technisch Blok of een nieuwe forumbijeenkomst. Mei 2019 wordt het voorontwerp “Omgevingsplan Landelijk Gebied” ter inzage gelegd. In een terugblik wordt aangegeven dat:

41 Zie https://raad.zutphen.nl/data/ingekomenstukraad-raad/bestuursopdracht-omgevingsvisie-

stedelijk-gebied-zutphen/132878RH%202019_BW_00056.pdf 42 Vergadering raadswerkgroep 2019 Invoering van de Omgevingswet in de gemeente Zutphen 2016-2021

43 / 68

-

-

in 2017 de raad via forums is geïnformeerd over het proces en de betrokkenheid van de raad; het stappenplan van het proces is gedeeld met de forumleden; in een tweede Forum in 2018 is gesproken over de rollen en Aan de hand van een aantal stellingen is een gesprek op gang gekomen over de rol van de raad en het college en; In het laatste Forum begin 2019 van gedachten is gewisseld over de verschillen bij het omgevingsplan en - toen nog - de bestemmingsplannen en sectoraal beleid en over de werking van het omgevingsplan. Ook is gesproken over of het ‘echt eenvoudig beter’ wordt.

Forum schuifjesspel De werkgroep stelt verder voor dat de raad aan de hand van een (schuifjes)spel aan de slag gaat met de omgevingswet: wat gaat de omgevingswet voor de raad betekenen? Aan de hand van dit spel wordt je als raad geïnformeerd welke keuzes je hebt en wat de gevolgen van die keuzes zijn. Het betreft hier keuze tussen globaal of gedetailleerd kader /omgevingsplan, tussen algemene regels en beoordelingsregels, tussen verplichte participatie of alleen als aanvraagvereiste en wat de consequenties zijn. Bij het forum wordt dit uitgelegd, er worden geen keuzes gemaakt voor wat Zutphen wil. Dit komt tijdens het oefenen met het daadwerkelijke plan. Ook de spelregels voor participatie (door inwoners) komen aan de orde. De spelregels voor participatie worden ook een onderdeel in het Omgevingsplan Landelijk Gebied waarover de raad een besluit zal nemen. De leden van de raadswerkgroep kunnen tot 1 april 2019 schriftelijk inhoudelijk input leveren op voornoemde beleidsregel zodat deze nog kan worden meegenomen in de beleidsregel/ het Omgevingsplan Landelijkgebied, en deze beleidsregel wordt ook als kader meegenomen in een spelvorm om mee te oefenen om zo aandachtspunten naar boven te krijgen. De raadwerkgroep heeft vanaf 2019 niet uitsluitend schriftelijk gereageerd op de ontvangen Memo’s van de ambtelijke organisatie, maar deze ook expliciet besproken.

In de forumspecial van november gaat de raad aan de slag met het zogenoemde schuifjesspel. Er worden 3 schuifjes behandeld: - globaal of gedetailleerd kader - algemene regels of beoordelingsregels - participatie bij het initiatief. Doel is om de consequenties van bepaalde keuzes in beeld te brengen. De raad maakt eerst keuzes met beperkte informatie en vervolgens keuzes met meer achtergrondinformatie (en kennis over de consequenties. Er is van tevoren afgesproken dat het hier gaat om de onderwerpen waar de raad in 2020 en verder zich een mening over moet vormen.43 Dit betekent dat tijdens het Forum de raad niet wordt verwacht aan te geven welke kaders zij ten aanzien van genoemde 3 punten aan het college wil meegeven. Najaar 2019 heeft de raad nog geen kaders gesteld of deze kenbaar gemaakt aan het college en vastgelegd in afspraken.

43 Memo presidium september 2019

Invoering van de Omgevingswet in de gemeente Zutphen 2016-2021

44 / 68

Raadswerkgroep De Memo’s van de ambtelijke organisatie aan de raadwerkgroep bevatten per thema de stand van zaken. Er wordt aangegeven of zaken volgens planning verlopen en welke werkzaamheden op een bepaald thema worden voorbereid of gaande zijn. Er wordt geen planning met de raadswerkgroep gedeeld zoals deze wordt gehanteerd door het programmateam. Verderop in het jaar wordt ook de stand van zaken op de experimenten aangegeven: omgevingsvisie stedelijk gebied (vatstelling voorzien eind 2020), omgevingsplan landelijk gebied en het vergunningenproces. Hier zijn de eerste ervaringen opgedaan met toetsing aan een (ambtelijk concept) omgevingsplan. Het vergunningenproces is onder de loep genomen en gewerkt aan aanpassing. De gedachten gaan naar een integrale plantafel. De raadswerkgroep stelt dat de grote vraag blijft waar de raad haar rol kan pakken.44 Pilot burgerparticipatie bij project Reconstructie Deventerweg 45 Ambtelijke reflectie In het kader van het opstellen van de omgevingsvisie stedelijk gebied heeft de gemeente Zutphen een pilot gedaan voor de herinrichting van de Deventerweg. Er is geoefend met het vormgeven van participatie bij de totstandkoming van het plan. In de ambtelijke evaluatie van november 2019 – zogeheten reflectie – wordt verwezen naar een eerdere evaluatie van maart 2018. De rekenkamer heeft hier wel naar gevraagd, maar dit document niet ontvangen.

Er is aangeven dat dit mogelijk een eerder concept is geweest van de evaluatie van november 2019. In het reflectiedocument wordt evenwel verwezen naar een eerder verslag. De evaluatie was uitsluitend bestemd voor de ambtelijke organisatie. Bij de raadsvergadering van december 2019 waarin de raad instemde met de extra kredietverlening is wel aangegeven dat de participatie naar tevredenheid van bewoners is geweest. In het proces is vóór maart 2018 een eerste bijeenkomst geweest waarin bewoners gelegenheid kregen om ‘te dromen over het gebied’. Bij de tweede avond werden de kaders geschetst en de kernwaarden benoemd. Daarná bleek volgens de ambtenaren dat het huiswerk niet op orde was en er nog andere kaders /kernwaarden zijn, die in eerste instantie niet beeld waren. Het gevolg was – opnieuw volgens de ambtenaren dat het vertrouwen direct weg was en de derde avond niet soepel verliep. Bij de laatste avond is het gezamenlijk plan van de gemeente en klankbordgroep op tafel gelegd en gingen klankbordgroep leden met de bewoners in gesprek. Na maart 2018 is een klankbordgroep gevormd en het ontwerp is goedgekeurd door omwonenden en de gemeenteraad. Het is niet duidelijk geworden wat de oorsprong en samenstelling van de klankbordgroep is geweest.

44 Vergadering 9 raadswerkgroep Omgevingswet gemeente Zutphen 45 Informatie ontleend aan ambtelijk Reflectie document d.d. 19-11-2019

Invoering van de Omgevingswet in de gemeente Zutphen 2016-2021

45 / 68

Bij de start van het project bleken gemeente en bewoners nog tegenover elkaar te staan. Gaandeweg ontstond volgens de ambtenaren het besef dat je gezamenlijk sterker staat en nog weer later dat gezamenlijk optrekken meer kans op resultaat geeft. Vanuit dat besef spraken bewoners in tijdens het forum waarin het extra krediet was geagendeerd november 2019. Hierin gaven zij hun waardering aan dat hun inbreng een wezenlijke bijdrage was geweest en het aanvankelijk ontwerp aangepast. Aansluiten van ambtenaren bij de bewonersavonden bleek nuttig; openheid en inzicht waarom iets wel of niet kon, heeft naar de mening van de ambtenaren zeker ook bijgedragen aan de vertrouwensrelatie. Terugkoppeling van de avonden en de klankbordgroep via een projectpagina op www.zutphen.nl maakte het proces transparant aldus de ambtenaren. De aanpak eerst breed verkennen en daarna inkaderen is bewust gekozen en past ook bij de Deventerwegbuurt. Er is wel op gewezen dat het goed denkbaar is dat bij andere buurten juist een andere aanpak of volgorde beter past. Er is ook op gewezen dat participatie tijd kost en hiervoor capaciteit beschikbaar moet zijn. De aanname is dat door te investeren in de voorkant winst kan worden behaald bij de formele procedures hoewel de organisatie dit nog niet in tijd heeft gekwantificeerd.

Eerste bevindingen 2019 Voor de implementatie van het Omgevingsplan is een heel andere, meer inhoudelijke taak geformuleerd voor de raadswerkgroep dan eerder aangegeven bij de start van de werkgroep voor de implementatie van de Omgevingswet als geheel. Er is ervaring opgedaan met burgerparticipatie. De ervaringen zijn ambtelijk na beschouwd. In het memo / plan implementatie Omgevingsplan Landelijk Gebied is onder punt 7 voorzien in evaluatie van de verschillende stappen: - Evaluatie over ambtelijk en bestuurlijk proces om te komen tot cultuur – samenwerking – houding/gedrag; - Evaluatie proces met de samenleving: werkvormen, aandachtpunten, verwachtingen. Niet duidelijk is of de reflectie op de pilot burgerparticipatie als zodanig is te beschouwen. De reflectie is niet gedeeld met de raad. In de planvorming wordt de betrokkenheid van de raad benoemd. In presentaties in Forum vergaderingen en Forum specials wordt aangegeven waar de raad over gaat en met welke bandbreedte. Dit zijn algemene sessies over de kerninstrumenten. De forumspecials zijn bedoeld om de gemeenteraad te informeren en hun gevoelens te verkennen. De opbrengst van deze forumbijeenkomsten zou vervolgens gebruikt worden bij de voorbereiding van college- en raadsvoorstellen. Er zijn in de verslaglegging geen uitspraken gebleken over dan wel kaders gesteld voor de Zutphense situatie.

Evenmin zijn hiervoor raadsvergaderingen geagendeerd.

Invoering van de Omgevingswet in de gemeente Zutphen 2016-2021

46 / 68

7.5

De jaren 2020 en 2021: de eindstreep komt in zicht

In dit hoofdstuk komen alle deelvragen rondom de voorbereiding op de Omgevingswet aan bod. Er wordt afzonderlijk ingegaan op de deelvragen 5, 6 en 7: de voortgang van het voorbereidingstraject, hoever het staat met de implementatie voor 1-1-2022 en de financiële randvoorwaarden. Forumspecial De aanvankelijk in het voorjaar geplande Forumspecial (workshop) om duidelijk te krijgen waar wil je wel van zijn en waar wil je niet van zijn (loslaten en vasthouden) moest vanwege de coronacrisis worden verplaatst naar december 2020. Het Forum is een vervolg op het schuifjesspel met als doel dat de raad en het college samen het onderwerp bestuurlijke afwegingsruimte verkennen. Wat betekent dit, welke richtinggevende keuzes maakt Zutphen hierin en wat betekent dat voor de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van raad én college. Tevens zou het college medio maart een voortgangsmemo presenteren met inschatting en planning van door de raad te nemen besluiten (in 2020) als voorbereiding op de omgevingswet.46 Q 1-2020: De vaststelling van het omgevingsplan landelijk gebied stond voor dit kwartaal gepland. De planning heeft vertraging opgelopen en is vooruitgeschoven naar 2021. De oorzaak (oorzaken) van de vertraging is (zijn) niet bekend bij de rekenkamer.

Initiatiefvoorstel kaderstelling omgevingsvisie stedelijk gebied Forum april 2021: PvdA en Groen Links hebben de raad voorgesteld om zich vanuit haar kaderstellende rol richtinggevend uit te spreken. Het College is uitgenodigd om van tevoren duidelijk te maken welke vormen van bestaand beleid (al-dan-niet geactualiseerd) in de Omgevingsvisie zullen worden overgenomen. Het Raadsinitiatief benoemt vervolgens een aantal thema’s die naar het oordeel van de indieners in de Omgevingsvisie een plaats dienen te krijgen. Deze zijn zowel inhoudelijk / thematisch als procesgericht. Het wordt aan het College overgelaten om deze thema’s nader in te vullen. De indieners willen in een vroegtijdig stadium discussiëren over een visie in wording en het college richtinggevende uitspraken meegeven. Indieners verwijzen ook naar de rekenkamercommissie die op de kaderstellende rol van de raad wijst. Volgens indieners ontbreekt het tot nu toe vanuit de Raad aan enige kaderstelling voor de Omgevingsvisie Stedelijk Gebied. Er zou dus ruimte én noodzaak zijn om het College vanuit de Raad enige richting mee te geven over de inhoud van deze Omgevingsvisie. Tevens zou de manier waarop de gemeente om wil gaan met burgerinitiatieven aan herijking toe zijn. Dit als gevolg van de sterk veranderde verhouding tussen burgers en overheid in het algemeen en vanwege het feit dat de Omgevingswet andere eisen stelt.

Het college heeft in een inhoudelijke reactie op het initiatiefvoorstel aangegeven dat de raad aan zet is bij de ‘politieke sondering’ zijnde het dialoogstuk over de te volgen koers voor de stad en over welke thema’s in gesprek wordt gegaan met stakeholders om de

46 Memo college aan Forum 7-1-2020

Invoering van de Omgevingswet in de gemeente Zutphen 2016-2021

47 / 68

ontwikkelkoers te bepalen. Daarna wordt de raad betrokken bij de terugkoppeling van de gesprekken en volgt afstemming tussen raad en college over vorm en inhoud van de omgevingsvisie. Tijdens de behandeling van het initiatiefvoorstel in het Forum van 13 april blijkt geen draagvlak voor het initiatiefvoorstel. De meerderheid kiest ervoor de procesplanning te volgen en te wachten tot de bespreking van een dialoogstuk waar het college aan werkt over de aanknopingspunten van de omgevingsvisie stedelijk gebied. Dit gaat vooraf aan de concept omgevingsvisie. Met het initiatiefvoorstel zou de raad op de stoel van het college gaan zitten en dubbel werk doen. De vraag over de tijdigheid van kaders stellen door de raad wordt door indieners en overige fracties verschillend beantwoord. De wethouder geeft aan dat de raad in een eerdere sessie kaders heeft aangegeven en dat dit iets anders is dan invullen wat er in de omgevingsvisie moet staan (het voorstel omvat een opdracht om ook een lijst van bestaand beleid aan te leveren en voor nieuw beleid een visie te ontwikkelen op een 12-tal thema’s). Tijdens de discussie wordt ook de rol van de raadswerkgroep ter discussie gesteld aangezien één van de indieners hier lid van is.

De raadswerkgroep is beter ingevoerd in de materie dan de meeste andere leden van de raad en dient zich te beperken tot procedurele zaken en geen voorportaal kan zijn van de raad als geheel. Wel kan het college signalen worden meegegeven, maar als in het proces iets niet goed gaat, hoort dit te worden terug gelegd in de raad. Men hoort van het college de kaderstellende aandachtspunten om hierop te reflecteren. De raad hoort De indiener reageert dat het initiatief alleen met de raadswerkgroep is gedeeld, het is niet inhoudelijk besproken. Hij had de anderen willen uitnodigen om deel te nemen aan de discussie over de thema’s zijnde kaderstellende aandachtpunten. In de kwartaal memo aan de raadswerkgroep van januari 2021 wordt geëxpliciteerd dat het dialoogstuk de hoofdlijnen van de gesprekken met verschillende (externe) partijen geeft en vooral tot doel heeft om na te gaan op welke thema’s we als gemeente willen inzetten. Het is daarmee koersbepalend en prioriteitsgericht. (Voorafgaand aan de behandeling van het initiatiefvoorstel werd het plan Emerpark besproken. Er werd gewezen op de geslaagde burgerparticipatie bij de Deventerweg. De vraag was hoe ervoor te zorgen dat dit in de toekomst ook gebeurt en wat de visie is op burgerparticipatie.

De visie op dit gebied zou verder in de aankomende omgevingsvisie kunnen passen.) Forumspecials voor de raad 2021 Voor dit jaar heeft de raadswerkgroep nog 3 forumspecials aanbevolen. april 2021: delegatiebesluit / adviesrecht bij afwijkingen van het omgevingsplan De raad wordt meegenomen bij een aantal stellingen en concrete voorbeelden waarbij wordt afgeweken van het omgevingsplan. De raadsleden geven hun voorkeur aan met als doel te verkennen waarover zij zelf willen adviseren en waarover het college gaat. Daarna volgt een schets van de verwerking van de opgehaalde input en het vervolgproces van de implementatie van de Omgevingswet

Invoering van de Omgevingswet in de gemeente Zutphen 2016-2021

48 / 68

In de aankondiging is verder aangegeven dat de raad wordt meegenomen in de ontwikkelingen op genoemde onderwerpen. Vanwege ziekte van de gastspreker vindt de special later dit jaar plaats. juli 2021: najaar 2021:

participatie, de financiële aspecten en de nieuwe commissie Ruimtelijke Kwaliteit en Cultuurhistorie onderwerp(en) en datum nog niet bekend

Deelvraag 5: wat is de voortgang van het voorbereidingstraject in Zutphen? En Deelvraag 7: In hoeverre is de gemeente Zutphen in staat om de Omgevingswet voor 1/1/2022 te implementeren en vervolgens uit te voeren? Ambtelijke planning In het programma implementatie omgevingswet Zutphen uit mei 2018 is een planning opgenomen die als formeel is te beschouwen omdat deze bekend was gemaakt bij een Forum. In de periode heeft de rekenkamercommissie geen expliciete vervolgdocumenten van deze planning voor de raad aangetroffen. Er is wel een informele planning die de projectorganisatie bijhoudt. Deze planning is inmiddels opgebouwd volgens de minimale inspanningseisen van de VNG (zie hoofdstuk 2) en geeft het volgende beeld voor wat er gereed moet zijn per 1-1-2022. In de tabel is alleen 2021 opgenomen, de meeste activiteiten lopen al sinds 2020. Thema /

1-

2-

3-

4-

kwartaal

2021

2021

2021

2021

Voorstel overgangsperiode (tot 2029)







Plan van aanpak invoering





Juridisch en inhoudelijk

bruidsschat en bestuurlijke afwegingsruimte in beeld: Verdiepingsslag maken na VFL Voorstel fysieke leefomgeving (loopt al



sinds Q3-2020)

FS

Indieningsvereisten bekend



Kunnen beoordelen





Kunnen wijzigen omgevingsplan





Vergunningenverlening aangepast op

2020

RD

vergunningsaanvragen 

Wkb Toezicht en handhaving aangepast op

2020

Wkb Financiële arrangementen









ketenpartners Toepasbare regels



Kunnen verstrekken informatie over



O-wet Gem. adviescommissie RKC ingesteld

Invoering van de Omgevingswet in de gemeente Zutphen 2016-2021





49 / 68

Procedures voorkeursrecht /

2020

onteigenen Procedures kostenverhaal

2020

Leges, mandaat verordening

























RD

planschade Digitalisering

Kunnen ontvangen en aanvragen meldingen Kunnen aanleveren indieningsvereisten Deze planning heet niet voor brede verspreiding te zijn, is alleen ambtelijk en niet bestuurlijk vastgesteld. Kunnen wijzigen tijdelijk omgevingsplan Kunnen werken met tijdelijk omgevingsplan

Werkprocessen

Ontwerpwerkproces ruimtelijke

2020

initiatieven Ontwerp werkproces

2020

vergunningverlening 



Participatie bij initiatieven is ingericht





FS

Verwerken reacties







Raadswerkgroep/Forumspecial

(2020)





Bestuurlijke afstemming





Inspraak (formele procedures)





Ontwerp werkproces toezicht en handhaving Houding en gedrag Omgevingsvisie stedelijk gebied

Omgevingsplan

Verwerken reacties





landelijk gebied 

Vaststellen omgevingsplan Communicatie

o.a. maandelijkse





themabijeenkomsten Toelichting tabel: RD

besluit Raad verwacht

FS

Forum Special

Raadsinformatie De raadswerkgroep blijft conform afspraak per kwartaal memo’s ontvangen waarin met name de voortgang van het afgelopen kwartaal is beschreven en een kortere vooruitblik wordt gegeven naar acties voor het komende kwartaal. Aan deze Memo’s is geen planningsdocument toegevoegd waaruit blijkt op welke onderdelen van de thema’s planning op schema loopt net zomin als een toelichting. Inhoudelijk wordt aangegeven dat de organisatie wordt getraind en werkprocessen worden herschreven, zogezegd ‘omgevingswetproof’ gemaakt. De ICT is najaar 2020

Invoering van de Omgevingswet in de gemeente Zutphen 2016-2021

50 / 68



aangesloten op de landelijke DSO. De systemen voor de processen voor ruimtelijke ordening en planinformatie zijn dan bijna omgevingswet-klaar. Er moet nog een module voor de ‘toepasbare regels’ worden toegevoegd en het publiceren van een omgevingsplan. In de voorjaarsmemo van 2020 zijn mogelijke onderwerpen aangegeven waarover de raad een besluit moet nemen: - Vaststellen participatiebeleid; - Aanpassen legesverordening; - Vaststelling omgevingsverordening; - Mogelijke besluiten over takenpakket uitvoeringsdiensten zoals de ODA en; - Besluit over de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit. Verwacht werd voorstellen hierover in het najaar aan de raad te kunnen voorstellen. Dit is niet gebeurd en moet nog in 2021 plaatsvinden. Begin 2021 zou de raad worden gevraagd om één verordening voor de Fysieke leefomgeving vast te stellen. In die verordening worden alle regels uit de bestaande verordeningen die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving gebundeld in één verordening. Deze verordening is naast het ‘omgevingsplan van rechtswege’ en de ‘bruidsschat’ het toetsingskader voor toekomstige omgevingsvergunningen. De concept Verordening Fysieke Leefomgeving is in het Technisch Blok op 22 maart 2021 evenwel aangehouden na vragen over de beleidsneutraliteit en toevoegen van andere verordeningen.

Het DSO moet nog verder gevuld worden met de toepasbare regels (aanvraagformulieren) en vragenbomen opgesteld worden voor de vergunningenchecks en meldingen die niet worden geleverd met de bruidsschat. De aansluiting op aanvragen via STAM wordt eind juni 2021 afgerond. Mijlpalen uit de planning:

oorspronkelijk

bijgesteld

1. ambitiebepaling 2. opstellen omgevingsvisie stedelijk gebied 3. opstellen omgevingsplan landelijk gebied 4. invoering OGW

tweede helft 2018 Q3 2018 Q 1 2019 1-1-2021

n.v.t. Q4 2021 Q4 2021 1-1-2022

Op dit moment is het opstellen van de omgevingsvisie stedelijk gebied en dat van het omgevingsplan landelijk gebeid voorzien in het 4e kwartaal van 2021. Beide data liggen kort voor de datum van invoering van de Omgevingswet. Het proces van implementatie is meerdere keren bijgesteld, aanvankelijk als gevolg van de vooruitgeschoven datum van invoering van de wet, en vorig jaar als gevolg van corona. Er zijn ook ambtelijke capaciteit problemen. Het is de rekenkamer niet bekend of deze van invloed zijn op de voortgang van de implementatie.

Deelvraag 6: In hoeverre is de gemeente Zutphen financieel in staat om de Omgevingswet uit te voeren? Zijn de financiële randvoorwaarden en middelen voldoende in beeld en toereikend?

Invoering van de Omgevingswet in de gemeente Zutphen 2016-2021

51 / 68

Implementatiekosten Bij de presentatie implementatie Omgevingswet van juni 2018 is een kostenoverzicht gepresenteerd. Via een raadsvoorstel is 550.000 Euro aangevraagd. Dit bedrag wordt verdeeld over de 7 verschillende projectteams van de projectorganisatie. Per projectthema is een budgethouder aangewezen. Specifiek voor digitalisering is 300.000 Euro aangewezen. In de gemeentebegroting zijn hiernaast verschillende budgetten opgenomen die niet per sé zijn gekoppeld aan de Omgevingswet, maar daar wel een rol in spelen, zoals budgetten voor Ruimtelijke Ordening. In de begroting voor 2022 zouden deze budgetten meer aan elkaar kunnen worden gelinkt. De financiële middelen voor de Omgevingswet zijn momenteel op projectbasis beschikbaar gesteld en de raad moet elk jaar toestemming geven om geld beschikbaar te stellen. Op dit moment is nog geen zicht op de structurele kosten. Er is ook nog de nodige onduidelijkheid over leges en tarifering, dienstverleningsovereenkomsten met partners zoals de Omgevingsdienst, groeiende druk op toezicht en handhaving en personele gevolgen voor beheer van planregels. Voortgangsbesprekingen In de bestuursrapportages (buraps) en actualisaties hiervan, wordt meestal gerapporteerd aan de raad. Dat zijn vier momenten per jaar waarop Planning & Control financiële informatie vermeldt.

De eerste twee bestuursrapportages gaan ter bespreking via het college naar de raad. De actualisaties gaan alleen ter kennisname naar de raad. Financiële informatie over de Omgevingswet is dan vooral in de buraps te vinden. In de buraps van 2019 en 2020 is alleen summiere voortgangsinformatie over de implementatie te lezen. Dus wel een korte inhoudelijke stand van zaken van de voortgang, maar geen nadere duiding van budget. Eind 2020 was een raadsvoorstel in voorbereiding over de stand van zaken van de omgevingswet en ook hoe het er financieel voor staat. Hierin zou ook de overheveling van overige budgetten van 2020 naar 2021 aan bod komen. Een dergelijk raadsvoorstel is niet aangetroffen. De splitsing van het totaalbudget in afzonderlijke deelbudgetten maakt dat de budgethouders wel zicht hebben op de besteding en de toereikendheid. Het is voor de raad evenwel onduidelijk hoe het er financieel voorstaat en of er financiële risico’s zijn. Op dit moment is er geen bestuurlijk proces bekend vanuit de Planning en Control cyclus voor eventuele voorstellen om aanvullend budget. De overheveling van het implementatiebudget Omgevingswet is meegenomen in de jaarrekening 2020. De uitgaven worden later gedaan vanwege de vertraging bij invoering van de wet en het uitstel van de overgang naar een processysteem voor vergunningverlening in de gemeente Zutphen.