1275563 - Bijlage 7. Eindrapport Meerwaarde Schaalvergroting Zutphen Eindversie 2025
Tekst van het document
Eindrapport meerwaarde schaalvergroting gemeente Zutphen Robin Koster | Rik Swieringa | Jacqueline Arends | Nienke Berghuis | Sem Huisman
Definitief 03-12-2025
Eindrapport meerwaarde schaalvergroting gemeente Zutphen
Opgesteld door onderzoeks- & adviesbureau Moventem:
Robin Koster, strategisch adviseur en directeur Rik Swieringa, strateeg en senior adviseur Jacqueline Arends, strateeg en senior adviseur Nienke Berghuis, onderzoeker Sem Huisman, onderzoeker www.moventem.nl 0575 84 3738 info@moventem.nl
In afstemming met gemeente Zutphen:
Doret Boonstra, strategisch adviseur, gemeente Zutphen Rob van Woerkum, senior adviseur, gemeente Zutphen Dit rapport is met grote zorg opgesteld. Moventem heeft getracht gebruikte bronnen zorgvuldig te vermelden en auteursrechten te respecteren. Mocht u onvolkomenheden tegenkomen, dan willen wij dat graag weten. U kunt contact opnemen via info@moventem.nl. Moventem is niet aansprakelijk voor enige directe of indirecte schade die zou kunnen ontstaan door het gebruik van dit rapport.
Eindrapport meerwaarde schaalvergroting gemeente Zutphen - 2025
2
Inhoudsopgave
Samenvatting
1
2
3
4
Bijlagen Bijlage 1 – Onderzoeksmethoden
21
Aanleiding en onderzoeksopdracht
8
Bijlage 2 – Bureaustudie I – Feiten en cijfers gemeente Zutphen
23
1.1 De onderzoeksopdracht
8
Bijlage 3 – Interviews met maatschappelijke organisaties & Regio Stedendriehoek
35
1.2 Proces
8
Bijlage 4 – Werksessie met directie een strategen
39
1.3 Leeswijzer
8
Bijlage 5 – Bureaustudie II – Trends en ontwikkelingen algemeen
43
Bijlage 6 – Bronnenlijst
56
Uitgangspositie Zutphen en meerwaarde schaalvergroting
9
2.1 Inleiding
9
2.2 Dienstverlening
9
2.3 (Bovenlokale) voorzieningen
10
2.4 Zorg en welzijn
11
2.5 Ruimte en economie
12
2.6 Bestuur & organisatie
15
Aandachtspunten schaalvergroting
19
Deze inhoudsopgave is klik- of tikbaar.
Eindrapport meerwaarde schaalvergroting gemeente Zutphen - 2025
3
Samenvatting Dit onderzoek is uitgevoerd door onderzoeks- en adviesbureau Moventem in opdracht van de
Deze onderwerpen vragen aandacht, omdat ze naar de toekomst zowel positief als negatief kunnen
gemeente Zutphen. De resultaten geven inzicht in de meerwaarde van schaalvergroting voor de
ontwikkelen. Voor het onderwerp ‘ruimte’ worden uitdagingen gezien. Daar is ingrijpen nodig om
gemeente Zutphen. Met schaalvergroting wordt hier bedoeld schaalvergroting door gemeentelijke
te voorkomen dat deze zich naar de toekomst negatief ontwikkelt.
herindeling. Een gemeentelijke herindeling is een samenvoeging van twee of meer gemeenten tot één nieuwe gemeente. Naast dit onderzoek loopt er een ander onderzoekstraject naar de voor- en
Samenwerking en korte lijnen
nadelen van een herindeling van de gemeente Zutphen (of de gemeente Rheden) met de gemeente
De gemeente wordt door maatschappelijke organisaties gezien als een gemeente met een sterke
Brummen. Dat onderzoek heeft een eigen proces en wordt apart gerapporteerd.
eigen identiteit. Maatschappelijke organisaties en de Regio Stedendriehoek zien dat de gemeente een krachtige bestuurder wil zijn en daar ook naar handelt. Ook ervaren zij in de samenwerking met
Uitgangspositie van de gemeente Zutphen
de gemeente Zutphen dat er korte lijnen zijn binnen de organisatie. De organisatie zelf bevestigt
Positief met kansen, aandachtspunten en uitdagingen
dat. Deze korte lijnen maken het werk overzichtelijk, helpen om kansen en signalen uit de gemeente
De gemeente Zutphen is op dit moment goed in staat om haar taken uit te voeren, zowel de
tijdig op te pakken en versnellen besluitvorming. De organisatiestructuur wordt door ambtenaren
wettelijke taken als de taken die voortkomen uit eigen beleid/ ambities. De uitgangspositie van de
omschreven als helder en stabiel, met betrokken medewerkers en vlot ingevulde vacatures.
gemeente Zutphen is overwegend positief.
Ambities Dat blijkt uit onderzoek dat is gedaan naar een aantal onderwerpen. Per onderwerp is de positie
Ondanks de positieve uitgangspositie lukt het de gemeente Zutphen niet altijd om al haar ambities
van de gemeente Zutphen beschreven, dat is gedaan op basis van de beschikbare data en het beleid
te vervullen en kansen te benutten. Zij geeft zelf aan dat zij vraagstukken nog beter op wil pakken
van de gemeente. De uitgebreide beschrijving hiervan is terug te vinden in de lokale scan van de
en meer resultaten wil boeken voor haar inwoners. Daarnaast beschikt de gemeente over een hoog
gemeente Zutphen. Op basis van het onderzoek is per onderwerp een ‘beoordeling’ gegeven. De
voorzieningenniveau dat ook door de inwoners van de omliggende gemeenten wordt gebruikt. De
onderwerpen ‘dienstverlening’, ‘voorzieningen’, ‘kenmerken/identiteit’ en ‘veiligheid’ worden op
gemeente heeft de ambitie om die centrumfunctie te behouden en versterken.
basis van die beoordeling gezien als kans. Op die onderwerpen doet de gemeente het goed en zijn er kansen om verder te ontwikkelen. Voor de onderwerpen ‘bevolkingsopbouw’, ‘sociaal domein’, ‘economie’ en ‘organisatie en bestuur’ zijn er aandachtspunten voor de gemeente Zutphen.
<< terug naar inhoudsopgave
Eindrapport meerwaarde schaalvergroting gemeente Zutphen - 2025
4
Samenvatting Landelijke trends en ontwikkelingen
Meerwaarde schaalvergroting
In het algemeen kan gesteld worden dat de veelheid en complexiteit van taken voor de lokale
Sterke partner
overheid de laatste jaren is toegenomen en ook de komende jaren nog verder toeneemt.
Door schaalvergroting wordt de gemeente een stevigere gesprekspartner voor andere overheden, maatschappelijke partners en ondernemers. Ook als inkoper van producten en diensten, neemt
Gemeenten moeten diverse ontwikkelingen vertalen naar visies, strategische keuzes en inzet
haar onderhandelingskracht toe. Dat kan leiden tot gunstigere tarieven en voorwaarden.
van middelen. Voorbeelden daarvan zijn de demografische ontwikkelingen, bestaanszekerheid, inclusie, de druk op de zorg, de woningmarkt, economie, klimaat en de onzekerheid over de
Daarnaast kan de nieuwe gemeente een meer prominente plek in de Regio Stedendriehoek krijgen.
financiële middelen (ravijnjaar 2028). Al deze ontwikkelingen vragen om inzet en een gezamenlijke
Ze vertegenwoordigt dan immers meer inwoners, bedrijven en organisaties en beschikt over een
aanpak van de gemeente, inwoners, maatschappelijke organisaties en ondernemers.
bredere financiële basis. Met deze versterkte positie kan Zutphen haar rol binnen (regionale) samenwerkingsverbanden verder uitbouwen en invloedrijker bijdragen aan gezamenlijke opgaven.
Ook zijn er trends en ontwikkelingen zichtbaar die wat betekenen voor de werkwijze van
Ook biedt dit kansen voor de regionale centrumfunctie van de gemeente Zutphen.
gemeenten. Bijvoorbeeld de digitalisering van de samenleving. Gemeenten werken aan de verdere digitalisering van de dienstverlening en werken steeds meer datagedreven. Daarnaast vraagt de
Kennis en continuïteit
toenemende kans op crises (zoals rampen, stroomstoringen, etc.) om wendbare en weerbare
Schaalvergroting leidt tot een robuustere gemeentelijke organisatie. Er zijn binnen de nieuwe
gemeenten. Gemeenten moeten ook hun werkwijze blijven ontwikkelen en aanpassen om met
organisatie meer mensen inzetbaar. Daardoor kunnen medewerkers elkaar vervangen en
de samenleving in verbinding te blijven en het vertrouwen tussen overheid en samenleving te
elkaar helpen. Dat maakt de gemeente minder kwetsbaar en verbetert de continuïteit van
versterken.
de dienstverlening. Een grotere organisatie betekent meer kennis en capaciteit. Zoals meer specialistische kennis, deskundigheid en meer strategische capaciteit. De gemeente is dan beter
Deze landelijke trends en ontwikkelingen hebben invloed op de taken en werkwijzen van de
in staat om complexe vraagstukken aan te kunnen. Bijvoorbeeld vraagstukken als woningbouw,
gemeente Zutphen. Er wordt met andere woorden naar de toekomst meer verwacht van de
migratie, vergrijzing en de energietransitie.
gemeente als eerste overheid. Dat vraagt om sterke gemeenten die zijn toegerust om complexe opgaven te realiseren, zowel lokaal als regionaal, en altijd met andere overheden, maatschappelijke organisaties, het bedrijfsleven en inwoners.
<< terug naar inhoudsopgave
Eindrapport meerwaarde schaalvergroting gemeente Zutphen - 2025
5
Samenvatting Efficiency
Aandachtspunten bij schaalvergroting
Schaalvergroting kan ook leiden tot efficiency-voordelen. Een aantal zaken wordt immers
Naast de meerwaarde van schaalvergroting zijn er ook aandachtspunten.
tegelijkertijd voor meer inwoners georganiseerd. Vooral voor bedrijfsvoeringstaken (zoals ICT, facilitaire, administratie) kan dat voordeel opleveren. Ook de standaardisering van processen kan
Een herindeling vraagt van de gemeente om zowel taken op grotere schaal áls op lokaal niveau
helpen om efficiënter te werken.
vorm te geven en maatwerk te leveren. Zo is het essentieel dat de gemeente de uitvoering van de zorg en ondersteuning blijft organiseren op wijk- en buurtniveau. Ook om stappen voor klimaat en
Effect voor inwoners, organisaties en ondernemers
energie te zetten moet de gemeente aansluiten bij de behoeften en mogelijkheden op het niveau
Het voorgaande kan een merkbaar effect hebben voor de inwoners van de gemeente. Zoals de
van wijk, dorp en gebied.
kwaliteit van dienstverlening die wordt behouden of versterkt. Ook kunnen de voorzieningen met een regionale functie zoals onderwijs, zorg en cultuur duurzamer en evenwichtiger
Een belangrijke uitdaging blijft het behouden van verbinding en nabijheid. Herindelingen kunnen
georganiseerd worden. De verdeling van de kosten kunnen eerlijker verdeeld worden over alle
leiden tot meer afstand tussen inwoner en gemeente. Het gaat hier vooral om de ‘ervaren’
gebruikers in de regio. In het sociaal domein biedt schaalvergroting kansen voor effectiever
afstand. De afname van het gevoel van nabijheid bij inwoners, kan ook leiden tot de afname van de
beleid en betere dienstverlening door grotere inkoopkracht, kennisdeling en samenwerking bij
betrokkenheid van de lokale gemeenschap. De gemeente moet daarom blijven investeren in het
opgaven als vergrijzing en bestaanszekerheid. In het fysieke domein maakt schaalvergroting een
behouden van de verbinding.
meer samenhangende regionale aanpak mogelijk van woningbouw, klimaatadaptatie, energie en landbouwtransitie. Hierdoor kunnen kennis en middelen efficiënter worden ingezet en ontstaat
Schaalvergroting en specifiek herindeling betekent ook een transitieperiode. Een grotere
een stevigere positie bij regionale en landelijke opgaven. Bestuurlijk en organisatorisch kan
gemeente moet gebouwd en ontwikkeld worden. Het vraagt dat beleid wordt afgestemd op de
schaalvergroting leiden tot meer slagkracht, specialisatie en veerkracht. Een grotere gemeente kan
nieuwe situatie, maar ook dat de gemeentelijke organisatie daarop passend wordt ingericht en
beter inspelen op complexe opgaven, aantrekkelijker zijn als werkgever en financieel weerbaarder
dat processen en systemen op elkaar aansluiten. Dat vraagt (tijdelijk) om inzet van capaciteit en
worden.
middelen.
<< terug naar inhoudsopgave
Eindrapport meerwaarde schaalvergroting gemeente Zutphen - 2025
6
Samenvatting Conclusie De uitgangspositie van de gemeente Zutphen is overwegend positief. Wel zijn er zorgen dat de mogelijke herindeling van andere regiogemeenten de positie van Zutphen en haar centrumfunctie kan aantasten. Deze verkenning laat zien dat er op korte termijn geen grote urgentie is om op te schalen. Op middellange en langere termijn biedt schaalvergroting reële kansen en meerwaarde om beter om te gaan met de uitdagingen en opgaven waar de gemeente Zutphen voor staat.
<< terug naar inhoudsopgave
Eindrapport meerwaarde schaalvergroting gemeente Zutphen - 2025
7
1. Aanleiding en onderzoeksopdracht
Aanleiding voor dit onderzoek is de vraag van de gemeenteraad van Zutphen aan het college van
Moventem geeft een feitelijke beschrijving. De weging van de inzichten en de beoordeling ervan is
burgemeester en wethouders om te verkennen:
aan de politiek. In dit rapport beschrijven we:
1
1. welke kansen en risico’s schaalvergroting heeft voor de inwoners van gemeente Zutphen en
1. Wat is de uitgangspositie van de gemeente Zutphen?
of schaalvergroting bijdraagt aan de ambities en maatschappelijke opgaven die Zutphen als
2. Welke ontwikkelingen zijn er, waar het gemeentebestuur op voorbereid moet zijn?
eigenstandige gemeente heeft;
3. Hoe denken maatschappelijke organisaties over de mogelijke schaalvergroting?
2. of de herindeling met Brummen een goede oplossing is voor de draagkracht onder de voorzieningen en de toekomstige ontwikkelingen.
4. De meerwaarde van schaalvergroting voor het realiseren van de huidige en toekomstige opgaven van de gemeente Zutphen.
Met deze twee vragen krijgt de gemeenteraad zicht op de voor- en nadelen van schaalvergroting
1.2 Proces
voor haar inwoners en op de wenselijkheid van herindeling met de gemeente Brummen. Op basis
Er is een zorgvuldig proces doorlopen. De producten zijn tot stand gekomen in nauwe
daarvan kan de gemeenteraad een besluit nemen of de gemeente Zutphen met de gemeente
samenwerking met de medewerkers en bestuurders van de gemeente Zutphen. Er is gewerkt met
Brummen wil herindelen. De onderzoeksvraag kent zijn achtergrond mede in het verzoek van de
concepten en definitieve concepten. Zowel medewerkers als bestuurders hebben op de concepten
gemeente Brummen om mee te werken aan een onderzoek naar een mogelijke herindeling van
kunnen reageren. Een beschrijving van de onderzoeksmethoden staat in bijlage 1.
Brummen met Zutphen of Rheden.
1.3 Leeswijzer 1.1 De onderzoeksopdracht
In hoofdstuk 2 wordt een beschrijving gegeven van de uitgangspositie van de gemeente Zutphen,
Zoals beschreven heeft de gemeente Zutphen in een bestuursopdracht twee onderzoeksvragen
de landelijke trends en ontwikkelingen en de meerwaarde van schaalvergroting. Dit wordt gedaan
geformuleerd. In dit rapport levert Moventem inzichten waarmee de eerste vraag beantwoord kan
voor vijf inhoudelijke thema’s: dienstverlening, voorzieningen, zorg & welzijn, ruimte & economie en
worden. Het gemeentebestuur kan die input gebruiken om een mening/antwoord te vormen op de
bestuur & organisatie. In hoofdstuk 3 worden aandachtspunten van schaalvergroting uiteengezet.
eerste onderzoeksvraag (meerwaarde van schaalvergroting). Voor de tweede vraag (of herindeling
In de bijlagen staan de onderzoeksmethoden en de uitkomsten van de deelonderzoeken
met Brummen een goede oplossing is) loopt een separaat traject. De resultaten daarvan worden
beschreven.
opgeleverd in het eindrapport Brummen-Rheden-Zutphen.
1 Schaalvergroting kan op verschillende manieren worden gerealiseerd, zoals via intergemeentelijke samenwerking, ambtelijke fusies of gemeentelijke herindeling. In dit onderzoek spreken we van schaalvergroting door een gemeentelijke herindeling.
<< terug naar inhoudsopgave
Eindrapport meerwaarde schaalvergroting gemeente Zutphen - 2025
8
2. Uitgangspositie Zutphen en meerwaarde schaalvergroting
2.1 Inleiding
én concrete stappen om de dienstverlening de komende jaren verder te versterken. Ook de
In dit hoofdstuk wordt van vijf inhoudelijke thema’s een beschrijving gegeven van; de
maatschappelijke organisaties en de eigen directie en strategen zien dat de dienstverlening
uitgangssituatie van de gemeente Zutphen, de landelijke trends en ontwikkelingen die hierop van
professionaliseert en merkbaar meer ondersteunend is geworden. De maatschappelijke
toepassing zijn en de meerwaarde van schaalvergroting voor dit thema. Voor het thema organisatie
organisaties merken op dat de lijnen met de gemeente kort zijn en de gemeente een pragmatische
& bestuur beschrijven we de situatie en meerwaarde aan de hand van de volgende elementen; de
houding vertoont.
organisatie, beleidskracht, uitvoeringskracht, regionale samenwerking, participatie en financiële
Trends en ontwikkelingen
kracht.
Digitaal versus fysiek De beschrijvingen zijn gebaseerd op vier deelonderzoeken: 1) een lokale scan van de gemeente
De digitalisering van de samenleving verloopt in hoog tempo. Gemeenten streven ernaar als
Zutphen; 2) een verkenning onder maatschappelijke organisaties in de gemeente Zutphen en
één digitale overheid op te trekken om efficiëntie, veiligheid en lagere kosten te waarborgen.
de Regio Stedendriehoek; 3) een groepsgesprek met de directie en strategen van de gemeente
Datagedreven werken en digitale participatie zijn in opkomst. Tegelijkertijd blijkt dat niet alle
Zutphen; 4) een overzicht van trends en ontwikkelingen uit een bureaustudie en gesprekken die
inwoners digitaal vaardig of zelfredzaam zijn en er nog belangrijke stappen gezet moeten worden
zijn gevoerd met medewerkers en het bestuur van de gemeente Zutphen. De onderzoeken zijn
om digitale diensten voor iedereen gebruiksvriendelijk en toegankelijk te maken.
opgenomen in de bijlagen. In vergelijking tot andere gemeenten om haar heen, geeft de gemeente Zutphen aan het al goed te
2.2 Dienstverlening
doen op het gebied van digitalisering. Wel willen ze meer uniformiteit in processen creëren, zowel
Uitgangspositie
in de digitale als in de fysieke dienstverlening. De gemeente Zutphen blijft aandacht houden voor
Uit de lokale scan blijkt dat de gemeente Zutphen voldoende dienstverlening (6,7 in sept–okt
fysiek contact en nabijheid op het gebied van dienstverlening.
2023) levert. In 2024 heeft de gemeente een duidelijke visie met uitvoeringsplan opgesteld om de dienstverlening verder te verbeteren. Met de uitgangspunten “persoonlijk, betrouwbaar en verbindend” geeft de gemeente prioriteit aan snelle en kwalitatieve afhandeling van verzoeken, waarbij dienstverlening persoonlijk is als het nodig is en digitaal als het kan (o.a. via MijnZutphen). De gemeente Zutphen sluit aan op landelijke standaarden en er liggen solide fundamenten
<< terug naar inhoudsopgave
Eindrapport meerwaarde schaalvergroting gemeente Zutphen - 2025
9
2. Uitgangspositie Zutphen en meerwaarde schaalvergroting
Meerwaarde schaalvergroting
meer ‘klem’ komen te zitten tussen de schaal van grote steden, die beschikken over meer middelen,
Een herindeling betekent de integratie van systemen en dienstverlening. Dit biedt de kans om
en kleinere gemeenten, die minder voorzieningen hoeven te leveren. In de omgevingsvisie
efficiënter te investeren in moderne ICT en te kiezen voor één verbeterd, toekomstbestendig
van de gemeente is al geconcludeerd dat een schaalsprong nodig is om ervoor te zorgen dat er
systeem. Dat kan de digitale transformatie versnellen en professionaliseren. Ook veroorzaakt een
voldoende draagvlak voor de voorzieningen blijft bestaan. Uit hetzelfde onderzoek blijkt dat er bij
herindeling een opschaling van de dienstverlening en het achterliggende ambtelijke apparaat.
middelgrote centrumgemeenten een mismatch zichtbaar is in schaalgrootte tussen de stad en de
Daardoor kan er meer specialisatie komen en kunnen efficiëntiewinsten geboekt worden.
gemeente. Dit komt doordat de voorzieningen een behoorlijke omvang hebben, maar de gemeente
Daarnaast worden bij een herindeling beleid, verordeningen, bestemmingsplannen en ICT-
niet. Tegelijkertijd geven de maatschappelijke organisaties aan dat de gemeente Zutphen beseft
systemen geharmonieerd. Dit wordt als een kans gezien om ‘schoon schip te maken’, te investeren
dat een goed voorzieningenniveau essentieel is om te kunnen groeien als gemeente. Momenteel
in verbetering en meer zaken te standaardiseren en automatiseren.
groeit de gemeente Zutphen.
2.3 (Bovenlokale) voorzieningen
Trends en ontwikkelingen
Uitgangspositie
Stad en land
De gemeente Zutphen bedient met een deel van haar voorzieningen de omliggende regio en
Er is in Nederland een patroon van verstedelijking, waarbij groei en economische activiteiten
vervult hiermee een regionale centrumfunctie. Naast het detailhandels- en horeca-aanbod in
zich concentreren in steden, terwijl kleinere gemeenten stagneren of krimpen. Dit leidt tot een
de binnenstad en op de woonboulevard, betreft dit voorzieningen zoals het Gelre ziekenhuis, de
toenemende kloof en afhankelijkheid tussen stad en ommeland. Door krimp op het platteland
GGD, GGNet, het voortgezet onderwijs, Aventus (mbo-opleidingen), de Rechtbank Zutphen en
verdwijnen voorzieningen, waardoor dorpsbewoners afhankelijk worden van de dichtstbijzijnde
de diverse culturele voorzieningen. Het voorzieningenniveau maakt de gemeente Zutphen een
stad. Tegelijkertijd blijkt uit onderzoek dat middelgrote centrumgemeenten bestuurlijk,
aantrekkelijke gemeente om te wonen en te bezoeken. De gemeente Zutphen heeft hierin een
organisatorisch en financieel steeds minder in staat zijn om zelf het voorzieningenniveau in stand
sterke uitgangspositie. De strategen en directie van de gemeente Zutphen zien dat voldoende
te houden. Daarnaast kunnen zowel gemeenten die bepaalde eigenschappen delen als gemeenten
draagvlak in de samenleving én een groeiend inwonersaantal dat gebruikmaakt van de
die complementair aan elkaar zijn elkaar versterken. Zo kan het samengaan van stedelijke
voorzieningen, randvoorwaarden zijn om de sterke positie te kunnen behouden in de toekomst.
voorzieningen en een groen, landelijk buitengebied positieve uitwerkingen hebben. Samen kan
Zij zien dat met name als het gaat om het op peil houden van voorzieningen, de regiofunctie (naar
dat zorgen voor een verbeterde leefbaarheid in het gehele gebied. De bovenlokale rol van de
de toekomst) onder druk staat. Uit onderzoek blijkt dat middelgrote centrumgemeenten steeds
gemeente Zutphen voor de regio is steeds belangrijker. Met uiteenlopende voorzieningen in zorg,
<< terug naar inhoudsopgave
i
ii
iii
iv
vi
Eindrapport meerwaarde schaalvergroting gemeente Zutphen - 2025
10
2. Uitgangspositie Zutphen en meerwaarde schaalvergroting
onderwijs, erfgoed, cultuur, detailhandel en veiligheid voorziet de gemeente in de behoefte van
consulenten en de kwaliteit wordt goed beoordeeld (rapportcijfers uit 2024 en 2025 tussen 7,3 en
bezoekers en gebruikers uit omliggende gemeenten.
8,2). Wel geven de maatschappelijke organisaties aan dat het sociaal domein, vanwege zijn grote aantal organisaties, als relatief versnipperd wordt ervaren. Hoewel de problematiek volgens de
Meerwaarde schaalvergroting
organisaties vrij overzichtelijk is, maakt de afstemming met veel partijen het besturen toch redelijk
Schaalvergroting kan de regionale centrumfunctie van de gemeente Zutphen versterken.
complex. Van oudsher zorgt de uitstroom uit een aantal zorginstellingen voor een concentratie van
Inwoners uit omliggende gebieden maken nu al gebruik van scholen, het winkelgebied, culturele
kwetsbare huishoudens in bepaalde buurten. Ook de relatief grote voorraad sociale huurwoningen
voorzieningen en het ziekenhuis in Zutphen. Nu liggen de kosten en verantwoordelijkheden van
draagt hieraan bij.
deze voorzieningen met een bovenlokale functie bij de gemeente Zutphen. Schaalvergroting zorgt ervoor dat de kosten voor deze voorzieningen gedragen worden door meer inwoners die er gebruik
Trends en ontwikkelingen
van maken, waardoor de gemeente Zutphen ze duurzamer kan organiseren voor een groter gebied.
Druk op de zorg
vi
Sinds de decentralisaties in 2015 (Jeugdzorg, Wmo, participatie) is de kostendruk in het sociaal domein sterk gestegen en zijn de doelen van maatwerk en efficiëntie slechts deels behaald.
2.4 Zorg en welzijn
Landelijk is het aantal jongeren met jeugdhulp hoog. Het gebruik van Wmo-ondersteuning
Uitgangspositie
neemt landelijk toe. Tegelijkertijd ontstaat er een groeiend tekort aan zorgprofessionals en
De gemeente Zutphen is een gemeente met stedelijke problematiek zoals je die mag verwachten
mantelzorgers, waarbij het aantal potentiële mantelzorgers naar verwachting halveert tot
bij een gemeente als Zutphen. De gemeente Zutphen heeft te maken met een vergrijzende
2040. Het aantal vacatures in zorg en welzijn stijgt, terwijl veel medewerkers binnen afzienbare
bevolking en daarmee met een toenemende druk op voorzieningen. Maatschappelijke organisaties
tijd met pensioen gaan. De uitstroom zal hierdoor groot zijn, zeker in sectoren als verpleging,
constateren bovendien krapte op de arbeidsmarkt. Het tekort aan personeel verhoogt de druk op
verzorging en gehandicaptenzorg. Dit alles leidt tot een hogere werkdruk, meer ziekteverzuim
crisisdiensten en acute zorg. De gemeente voert actief beleid op het sociaal domein. Zowel binnen
en een kwetsbare zorgketen. Het sociaal domein is sterk afhankelijk van landelijke politiek en
de gemeentelijke organisatie als met de samenwerkende partners zijn er korte lijnen. Samen
kabinetsformaties. Beleidswijzigingen volgen elkaar relatief snel op, waardoor zowel financiële
werken zij aan sterke wijken en dicht bij de inwoners. Daardoor is de uitgangspositie goed om
kaders als uitvoeringsregels voor gemeenten kunnen verschuiven binnen één raadsperiode. Dit
samen met de uitvoerende organisaties de ondersteuning te bieden die de inwoners nodig hebben.
betekent dat prognoses voor kosten en taken altijd met een onzekerheidsmarge moeten worden
Uit cliëntervaringsonderzoek blijkt dat inwoners tevreden zijn, het contact met de gemeente en
bekeken.
<< terug naar inhoudsopgave
Eindrapport meerwaarde schaalvergroting gemeente Zutphen - 2025
11
2. Uitgangspositie Zutphen en meerwaarde schaalvergroting
Deze trends zijn ook in de gemeente Zutphen zichtbaar. De gemeente Zutphen speelt een centrale
binnen een grotere gemeente kunnen we tot meer innovatie komen doordat we samen met (zorg)
rol op het gebied van zorg. De regionale inkoop van Jeugdzorg en Wmo-voorzieningen is geregeld
aanbieders meer inwoners kunnen bedienen met een preventief aanbod. Daarnaast vergroot een
samen met de omliggende gemeenten in de zorgregio binnen de zorgregio Midden-IJssel/Oost-
herindeling de strategische capaciteit, slagkracht en leervermogen van de gemeente. Dit kan
Veluwe. In Zutphen neemt de geïndiceerde jeugdhulp af omdat inwoners gebruik kunnen maken
helpen om oplossingen te vinden en te delen, bijvoorbeeld om de vergrijzing het hoofd te bieden,
van Team lichte jeugdhulp als vrij toegankelijke voorziening.
door te leren van de gemeenten die kampen met dezelfde problematiek.
Bestaanszekerheid en sociale inclusie
2.5 Ruimte en economie
De focus verschuift van armoedebestrijding naar het streven naar structurele bestaanszekerheid.
Uitgangspositie
Grote groepen mensen voelen zich onzeker over hun financiële situatie en toekomst, en
Ruimte
ongelijkheid en uitsluiting nemen toe. Gemeenten spelen een rol in de ondersteuning van inwoners
De gemeente Zutphen heeft recent haar omgevingsvisie vastgesteld. De gemeente
met inkomensregelingen, schuldhulp en toegankelijke voorzieningen.
wil groeien om het huidige voorzieningenniveau als centrumgemeente te waarborgen. Tot 2030 voegt de gemeente 2.340 woningen toe aan de woningvoorraad. Hierbij vi
De gemeente Zutphen heeft te maken met stadse problematiek en een samenleving met twee
ligt de focus op woningbouw binnen bestaand stedelijk gebied (inbreiding).
gezichten: zowel inwoners die het goed hebben als inwoners die het minder goed hebben.
De locaties De Hoven en Spoorzone zijn in de inventarisatielijst van de provincie Gelderland
De gemeente Zutphen heeft bovendien een grote sociale woningvoorraad en is belangrijk
opgenomen als Regionale Grootschalige Woningbouwlocaties in het kader van de Nota Ruimte van
voor de regio als zorgverlener. Om de sociale inclusie en kansengelijkheid te bevorderen,
het Rijk.
werkt de gemeente wijk- en dorpsgericht, wat zij als een kracht beschouwt. De ‘Lokale aanpak
het gebied van wonen. Tegelijkertijd constateren ze uitdagingen voor de gemeente Zutphen door
Bestaanszekerheid’ beschrijft een ambitieuze visie om proactief te zijn, zodat iedere inwoner in
beperkte fysieke bouwruimte in combinatie met complexe en trage uitvoeringstrajecten.
bestaanszekerheid kan leven.
De gemeente Zutphen richt zich op het realiseren van randvoorwaarden voor grote transities,
viii
De maatschappelijke organisaties zien dat de gemeente vooruitgang heeft geboekt op
zoals Smart Energy hubs, klimaatadaptatie, biodiversiteit, vergroening van bedrijventerreinen,
Meerwaarde schaalvergroting
voldoende water en goede bereikbaarheid via weg, spoor en water. De gemeente Zutphen staat
Voor het sociaal domein en bestaanszekerheid biedt schaalvergroting de gemeente Zutphen extra
voor de opgave om grote transities op het gebied van wonen, klimaat, economie en bereikbaarheid
mogelijkheden om effectiever beleid te voeren en betere diensten te leveren. Door samenwerking
vorm te geven binnen de unieke en waardevolle ruimtelijke context van de stad en haar omgeving.
<< terug naar inhoudsopgave
Eindrapport meerwaarde schaalvergroting gemeente Zutphen - 2025
12
2. Uitgangspositie Zutphen en meerwaarde schaalvergroting
De ligging aan de IJssel en Berkel, het groene karakter en het historische stadscentrum maken de
dit gepaard gaat met financiële uitdagingen en moeite om de juiste mensen aan te trekken en vast
gemeente Zutphen bijzonder, maar brengen ook extra verantwoordelijkheden met zich mee als
te houden.
het gaat om het zorgvuldig inpassen van nieuwe ontwikkelingen. Het realiseren van ambities op het gebied van verduurzaming, bereikbaarheid, woningbouw en economische groei vraagt daarom
Ten slotte benoemen maatschappelijke organisaties een aandachtspunt voor de gemeente: veel
om maatwerk, innovatieve oplossingen en een goede balans tussen bescherming en ontwikkeling
ondernemers in de binnenstad staan op het punt met pensioen te gaan. De organisaties stellen
van de bestaande kwaliteiten. De directie en strategen van de gemeente Zutphen geven aan dat
dat er een duidelijke visie nodig is op de toekomst van het centrum en de horeca. Zonder zo’n visie
dit proces nauwe samenwerking vereist met inwoners, bedrijven, maatschappelijke organisaties
dreigt leegstand of de omzetting van winkelruimte naar woonruimte, wat de aantrekkelijkheid van
en omliggende gemeenten, en soms vraagt om extra tijd en flexibiliteit om tot breed gedragen en
de binnenstad kan verminderen.
toekomstbestendige keuzes te komen.
Trends en ontwikkelingen Economie
Demografische veranderingen (vergrijzing, ontgroening en migratie)
De economie van de gemeente Zutphen is gevarieerd, wat bijdraagt aan de weerbaarheid van
De bevolkingsontwikkeling wordt de komende decennia gekenmerkt door vergrijzing, ontgroening
de lokale arbeidsmarkt. De zorgsector vormt een belangrijke en stabiele economische basis.
en toenemende diversiteit door migratie. Vergrijzing zet de zorgvoorzieningen onder druk en
Het wegvallen van een grote zorgaanbieder zou impact hebben op de werkgelegenheid en
houdt de arbeidsmarkt krap. Ontgroening kan leiden tot het verdwijnen van voorzieningen in
economische stabiliteit. Daarnaast spelen er verschillende vraagstukken rondom duurzaamheid,
krimpgebieden. Stedelijke regio’s groeien door de instroom van jongeren en migranten, terwijl
schaalvergroting en ontwikkelingen binnen sectoren. Om de economische vitaliteit te behouden,
perifere gebieden te maken krijgen met dubbele vergrijzing.
is het essentieel dat de gemeente Zutphen hierop tijdig inspeelt. Wel zien directie en strategen
Door de beperkte ruimte om te bouwen, heeft de gemeente Zutphen weinig mogelijkheden om
dat door het verbreden van de aantrekkingskracht voor recreatie en toerisme, nieuwe
de bevolkingsaantallen binnen de gemeentegrenzen te beïnvloeden door middel van bouwen.
bezoekersstromen en investeringen ontstaan. De vraag rijst of er voldoende (fysieke) ruimte en
Daarnaast vormen arbeidsmigranten slechts een zeer kleine groep in Zutphen.
infrastructuur aanwezig is om toekomstige economische groei en bedrijvigheid mogelijk te maken. Het is belangrijk om deze ruimtelijke en logistieke aspecten goed te monitoren en waar nodig te versterken. De maatschappelijke organisaties merken op dat de uitbreidingsmogelijkheden voor bedrijvigheid en daardoor werkgelegenheid beperkt zijn in de gemeente Zutphen. Ze stellen dat
<< terug naar inhoudsopgave
Eindrapport meerwaarde schaalvergroting gemeente Zutphen - 2025
13
2. Uitgangspositie Zutphen en meerwaarde schaalvergroting
Wonen en woningmarkt
Arbeidsmarkt (personeelstekorten) en economie
Er is een landelijk woningtekort (ongeveer 390.000) dat leidt tot lange wachttijden, hoge prijzen en
De groei van het aantal mensen in de werkende leeftijd stagneert vanaf 2025, terwijl de vraag
starters die noodgedwongen langer thuis blijven wonen. Het Rijk streeft naar de bouw van 900.000
naar arbeid blijft toenemen, wat leidt tot een structureel krappe arbeidsmarkt. Ook Nederlandse
nieuwe woningen tot en met 2030. Gemeenten moeten hieraan bijdragen, waarbij aandacht moet
gemeenten hebben hier mee te maken. Vooral kleinere gemeentelijke organisaties hebben moeite
zijn voor diversiteit, betaalbaarheid en duurzaamheid.
met het aantrekken en behouden van geschikt personeel, mede omdat beloning bij grotere gemeenten vaak hoger is.
De gemeente Zutphen zoekt balans tussen de noodzaak om te bouwen en de beperkte ruimte. De instroom van jonge huishoudens en gezinnen vergroot de vraag naar grondgebonden woningen.
Deze trends zijn ook in de gemeente Zutphen zichtbaar. Met betrekking tot de economie en
Tegelijkertijd wil de gemeente Zutphen blijven bouwen om het aantal inwoners op peil te houden,
arbeidsmarkt zijn er onvoldoende grote bedrijven in Zutphen om het mbo te blijven voorzien van
waardoor ze het voorzieningenniveau kunnen behouden. In de nieuwe omgevingsvisie zijn extra
voldoende stage-, leerwerk- en werkervaringsplekken. De combinatie van een kleine gemeente
locaties aangewezen met nadruk op stedelijke inbreiding en herstructurering.
met stadsproblematiek is aantrekkelijk en trekt medewerkers aan om voor de gemeente Zutphen te werken. Het is echter lastig om mensen te blijven binden, aangezien een grotere gemeente voor
Klimaat en energietransitie
hetzelfde werk een hogere schaal biedt.
Nederland versnelt naar een aardgasvrije, CO₂-neutrale gebouwde omgeving (2050), met als tussenstap 1,5 miljoen verduurzaamde of van het gas af gehaalde woningen in 2030. Gemeenten
Meerwaarde schaalvergroting
voeren de regie, maar worstelen met complexe keuzes en knelpunten zoals netcapaciteit,
Voor ruimtelijke ontwikkeling en transities maakt schaalvergroting efficiëntere aanpakken
technische haalbaarheid en betaalbaarheid voor inwoners.
mogelijk. Zo kunnen woningbouwplannen beter op elkaar worden afgestemd op regionaal niveau, woonruimteverdeling kan worden geharmoniseerd en er kan één gezamenlijke klimaataanpak tot
Zutphen ziet zichzelf als koploper in Gelderland op de energietransitie, met concrete initiatieven
stand komen doordat plannen regionaal beter afgestemd worden. Kennis en middelen kunnen
zoals aquathermie en een Smart Energyhub op bedrijventerrein De Mars. De gemeente kijkt
worden gedeeld en beleid hoeft niet meer op te houden bij de gemeentegrens.
verder dan technische verduurzaming van woningen en zoekt naar mogelijkheden voor een systeemverandering: verduurzaming van bedrijven, ondersteuning van de circulaire economie en
Daarnaast biedt het de gemeente Zutphen een kans voor de transitie in de landbouw en landelijk
klimaatadaptatie. De gemeente acht zich goed in staat om in te spelen op deze opgaves.
gebied, waar volwaardigere deskundigheid en meer oplossingsmogelijkheden beschikbaar komen,
<< terug naar inhoudsopgave
Eindrapport meerwaarde schaalvergroting gemeente Zutphen - 2025
14
2. Uitgangspositie Zutphen en meerwaarde schaalvergroting
die nu buiten de gemeente Zutphen liggen. Dit geldt ook voor de drink- en grondwateropgave. Het
De organisatie
wordt namelijk makkelijker om het watersysteem in groter verband te bezien en besluiten over
De gemeente Zutphen kent een relatief stabiel personeelsbestand, wel is de instroom aan de
te nemen vanuit één gemeente (al blijven er meerdere waterschappen betrokken). Als grotere
lage kant. Daarnaast is er sprake van een hoger ziekteverzuim dan bij vergelijkbare gemeenten.
gemeente kan Zutphen een stevigere positie innemen in een landelijke opgave als ‘ruimte voor
Nederlandse gemeenten hebben moeite met het aantrekken en behouden van geschikt personeel.
de rivier’. Verder biedt schaalvergroting kansen voor zowel de arbeidsmarkt als het onderwijs.
Ook de directie en strategen merken op dat de arbeidsmarktkrapte het werven van voldoende
Door de mogelijke aanwezigheid van meer grote bedrijven in de nieuwe, grotere gemeente, kan de
gekwalificeerd personeel bemoeilijken, juist voor grote toekomstige opgaven.
aansluiting tussen bedrijfsleven en onderwijs verbeteren, wat leidt tot meer stage-, leerwerk- en werkervaringsplekken.
De gemeente Zutphen wil een lerende organisatie zijn en investeert daarom in de duurzame inzetbaarheid van medewerkers, zoals hun inzet, motivatie, gezondheid en loopbaan. Dit is een
Ook betekent schaalvergroting dat er mogelijk meer grote bedrijven en bedrijventerreinen
gezamenlijke verantwoordelijkheid van leidinggevenden en medewerkers zelf. De kernwaarden zijn
binnen de gemeente vallen. Deze kennis, relaties, netwerk en de ambtelijke deskundigheid die in
Betrokken, Ondernemend en Vertrouwen, en vormen de basis voor hoe de organisatie samenwerkt,
omliggende gemeenten beschikbaar zijn, helpen de gemeente Zutphen bij het realiseren van de
zowel intern als extern. Vanaf 2024 is er binnen de organisatie extra aandacht voor verzuim, met een
ambitie om bedrijventerreinen te versterken en te verduurzamen.
adviseur die zich hier speciaal op richt. In 2025 is de gemeente daarnaast gestart met een nieuwe arbodienstverlener. Door deze gerichte aanpak verwacht Zutphen het verzuim effectief terug te
2.6 Bestuur & organisatie
dringen. Het borgen van de continuïteit van de organisatie naar de toekomst is een aandachtspunt.
Uitgangspositie In deze paragraaf wordt duidelijk wat de uitgangspositie van het bestuur & de organisatie van
Beleidskracht
de gemeente Zutphen is. Met uitzondering van de eerste alinea over de organisatie, raken de
De directie en strategen constateren dat er meer samenhang nodig is tussen teams en domeinen
onderwerpen aan de beleidskracht, uitvoeringskracht, regionale samenwerking, participatie en
om echt opgavegericht en vraaggestuurd te werken. Daarbij kunnen de interne beheersing en
financiële kracht die ook terugkomen in een bestuurskrachtmeting. Ter volledigheid merken we
de sturing uniformer worden ingericht. Zij zien dat de strategische capaciteit, innovatiekracht,
op dat het voorliggende verkennende rapport geen volwaardig onderzoek naar bestuurskracht is.
digitale vaardigheden en ondersteunende processen vragen om een gerichte impuls, net als het consequent vasthouden aan de gekozen koers. Bovendien merken ze op dat er intern kansen liggen in het vergroten van de robuustheid van de organisatie, zodat zij beter bestand is tegen
<< terug naar inhoudsopgave
Eindrapport meerwaarde schaalvergroting gemeente Zutphen - 2025
15
2. Uitgangspositie Zutphen en meerwaarde schaalvergroting
veranderingen. Ook de maatschappelijke organisaties zien kansen om te vereenvoudigen door
personeelstekort lukt het de gemeente niet altijd om al haar ambities te vervullen. Zo worden
te leren van elkaar, het bundelen van beleidsvelden en het beter organiseren van integraliteit. De
de kansen op het gebied van de energietransitie, waarin de gemeente Zutphen vooroploopt in de
polarisatie en groeiende tweedeling vereisen namelijk een integrale, sector overstijgende aanpak,
regio, niet volledig benut. Daarnaast zien directie en strategen dat de integrale uitvoering van de
omdat problemen met elkaar samenhangen.
omgevingsvisie nauwe afstemming vereist tussen alle betrokken partijen.
Uit de verschillende documenten blijkt dat de gemeente Zutphen voor verschillende domeinen
Regionale samenwerking
haar beleid op orde heeft of momenteel werkt aan de actualisatie. In de omgevingsvisie beschrijft
De maatschappelijke organisaties merken op dat de gemeente Zutphen de afgelopen jaren zichtbare
de gemeente dat uitsluitend sectoraal beleid niet meer voldoende is. Met de omgevingsvisie heeft
vooruitgang heeft geboekt op het gebied van regionale samenwerking. Binnen de gemeente is er
de gemeente een meer integrale en samenhangende blik op de toekomstige leefomgeving. Dit is
bestuurlijk de behoefte en drive om een krachtige speler te zijn in de regio. Het is belangrijk voor de
essentieel vanwege de complexiteit van de verschillende opgaven van de gemeente. Dit integrale,
balans van de regio dat de gemeente Zutphen blijft aansluiten bij de gemeenten Deventer en Apeldoorn.
ix
Om zo de regionale centrumfunctie van de gemeente Zutphen te behouden en versterken. Wel merken
overkoepelende, samenhangend toekomstverhaal bevestigt de beleidskracht van de gemeente.
de maatschappelijke organisaties en de directie en strategen op dat de gemeente Zutphen zich steviger
Uitvoeringskracht
kan positioneren richting Apeldoorn, Deventer, provincie en het Rijk. Hierdoor kan de gemeente nog
De maatschappelijke organisaties ervaren de gemeente Zutphen als een gemeente met een sterke
nadrukkelijker een sleutelrol spelen. Sterke regionale bestuurlijke samenwerking wordt gezien als
eigen identiteit en veel potentie. Ze merken op dat de lijnen binnen de gemeentelijke organisatie
een kans, mede vanwege de complementariteit en diversiteit in de regio. Wel zien maatschappelijke
kort zijn en ze vinden de houding pragmatisch. Zowel bestuurlijk als ambtelijk is er een grote
organisaties dat de bestuurlijke structuur in de subregio Noord- en Oost-Gelderland complex is
bereidheid tot samenwerking met de organisaties binnen de gemeente. De directie en strategen
vanwege de vele samenwerkende gemeenten. Dit vereist scherpe afstemming. Daarnaast zijn er ook
schetsen Zutphen als een gemeente met stevige basis en korte lijnen. De organisatiestructuur is
zorgen bij zowel de gemeente Zutphen als de Regio Stedendriehoek dat andere regiogemeenten gaan
helder en stabiel, vanuit drie domeinen worden taken effectief uitgevoerd.
herindelen, waardoor ze de Regio Stedendriehoek mogelijk verlaten. Dit zou de regio verzwakken. Denk bijvoorbeeld aan de gevolgen voor het politie basisteam. Door mogelijke herindeling van andere
Ondanks de sterke punten benoemen de geïnterviewde organisaties ook kwetsbaarheden.
gemeenten wordt het voor de gemeente Zutphen lastiger om zelf ook schaalsprong te maken via een
Een cruciaal aandachtspunt is de ambtelijke capaciteit, die onder druk staat. Dit betreft niet
herindeling. Hierdoor leven bij de gemeente Zutphen en de Regio Stedendriehoek zorgen dat Zutphen
de kwaliteit, maar de kwantiteit van de ambtenaren. Zij worden te zwaar belast. Door dit
op termijn niet haar positie in de regio en haar regionale centrumfunctie kan versterken.
<< terug naar inhoudsopgave
Eindrapport meerwaarde schaalvergroting gemeente Zutphen - 2025
16
2. Uitgangspositie Zutphen en meerwaarde schaalvergroting
Participatie
Trends en ontwikkelingen
In de gemeente Zutphen is er veel ervaring op het vlak van inclusie en participatie, waarvan het
Veelheid en complexiteit van taken en vertrouwen in de overheid
programma Sterke wijken en de Lokale aanpak Bestaanszekerheid voorbeelden zijn. De directie
Gemeenten hebben een breed en complex takenpakket, variërend van sociale en ruimtelijke
en strategen geven aan dat de organisatie openstaat voor vernieuwing en investeert in de
vraagstukken tot de energietransitie, vaak met oplopende financiële tekorten. De Raad voor
ontwikkeling van bovenstaande aanpakken. Daarnaast zetten ze in op wijk- en dorpsgericht werken.
het Openbaar Bestuur constateert een mismatch tussen de omvang van de maatschappelijke
De korte lijnen vormen daarbij een belangrijke succesfactor: ze maken overleg overzichtelijk,
opgaven, de schaalgrootte van gemeenten en de beschikbare bevoegdheden. Interbestuurlijke
versnellen besluitvorming en helpen om kansen en signalen uit de gemeente tijdig op te pikken. In
samenwerking in netwerken is onmisbaar. De politieke arena wordt bovendien steeds meer
de samenwerking met stad, dorp en omgeving weet men elkaar te vinden. De gemeente kent de
gefragmenteerd, wat besluitvorming bemoeilijkt.
lokale context goed, is zichtbaar voor belanghebbenden en schakelt snel, zowel intern als extern. Wel zien de directie en strategen dat er meer ruimte gecreëerd moet worden voor co-creatie (het
Ontwikkelingen gemeentefonds
gezamenlijk ontwerpen en uitvoeren van oplossingen met inwoners, partners en omgeving). Dit
Het ‘ravijnjaar’ in 2026 dreigde vanwege een structurele verlaging van het gemeentefonds.
vraagt om andere routines en bestuurlijke moed.
Hoewel het kabinet extra middelen beschikbaar heeft gesteld tot en met 2027 om de terugval deels te compenseren en jeugdzorgkosten te dekken, blijft de onzekerheid na 2027 groot.
Financiële kracht
Middelgrote gemeenten lopen het risico het hardst te worden getroffen, omdat zij te klein zijn
De financiële situatie van de gemeente Zutphen is gezond. Alle kengetallen zijn gunstig met
voor schaalvoordelen, maar te groot voor minimale voorzieningen, waardoor essentiële publieke
lage risico’s, solvabiliteit en belastingcapaciteit geven een gemiddeld risico. De gemeente
voorzieningen onder druk komen te staan.
voert ook beleid om financiële situatie gezond te houden. Met de programmabegroting 20262029 presenteert de gemeente Zutphen een structureel sluitende begroting vanaf 2027. Ter voorbereiding op de verkiezingen in 2026 voert de gemeente een begrotingsanalyse uit waarin alle budgetten worden geanalyseerd. Daarnaast ontwikkelt de gemeente scenario’s op basis van de omgevingsvisie. De gemeente heeft de consequenties van de meicirculaire doorgerekend naar de meerjarenbegroting. De gemeente Zutphen geeft aan dat zij in de jaren 2026 t/m 2029 een saldo op haar begroting ziet van respectievelijk € 196, € 2.636, € 5.174, € 5.292 (x 1000).
<< terug naar inhoudsopgave
Eindrapport meerwaarde schaalvergroting gemeente Zutphen - 2025
17
2. Uitgangspositie Zutphen en meerwaarde schaalvergroting
Meerwaarde schaalvergroting
niet altijd in verhouding tot de opbrengst. Schaalsprong naar een grotere gemeente zou dit
Schaalvergroting van gemeenten wordt over het algemeen gezien als een kans om bestuurlijke
meer in balans brengen. Daarnaast beschikt een grotere gemeente over meer lobbykracht en
en ambtelijke slagkracht en efficiëntie te vergroten en (besluitvormings)processen te versnellen.
kan daardoor een stevigere positie innemen in overleggen met de provincie en het Rijk. In de
In een grotere organisatie ontstaat ruimte om meer gespecialiseerde kennis en expertise in huis
Regio Stedendriehoek kan de gemeente Zutphen een sterkere positie innemen ten opzichte van
te halen, bijvoorbeeld voor het sociaal domein, ruimtelijke transities, energie en duurzaamheid.
regiogemeenten als Deventer en Apeldoorn.
Hierdoor kan er beter worden ingespeeld op de groeiende complexiteit van maatschappelijke opgaven en maakt de gemeente minder kwetsbaar.
Bovendien zorgt schaalvergroting voor een (absolute maar niet relatieve) toename van financiële middelen van het Rijk en de provincie, gebaseerd op het aantal inwoners, wat ten goede komt
Een herindeling biedt de nieuwe gemeentelijke organisatie de mogelijkheid om aantrekkelijk te
aan voorzieningen zoals scholen en gezondheidszorg. Vaste kosten worden verspreid door de
zijn als werkgever en het verloop van personeel te verminderen. Grotere organisaties kunnen vaak
grotere schaal van het gefuseerde bestuur, waardoor de gemiddelde kosten per eenheid dalen, en
meer loopbaanmogelijkheden, gespecialiseerde functies en betere salarissen aanbieden, wat
gemeentelijke kosten kunnen dalen. Dit draagt ook bij aan een betere financiële weerbaarheid, wat
essentieel is in een structureel krappe arbeidsmarkt. Daarnaast kan schaalvergroting gemeenten
kan helpen bij het opvangen van financiële onzekerheden.
bestuurlijk, operationeel, en maatschappelijk veerkrachtig maken, met betere waarborgen en meer middelen om schokken en crises op te vangen, mits hier bewust in wordt geïnvesteerd. Op digitaal vlak creëert een herindeling de mogelijkheid om systemen te integreren en te standaardiseren tot één toekomstbestendig ICT-systeem, waardoor processen gestandaardiseerd en geautomatiseerd kunnen worden.
Daarnaast biedt schaalvergroting de gemeente Zutphen de mogelijkheid om haar regionale positie te versterken, wat kan resulteren in een effectievere behartiging van zowel de Zutphense belangen als die van de herindelingsgemeente. Ook biedt dit kansen voor de regionale centrumfunctie van de gemeente Zutphen. Momenteel ziet de gemeente Zutphen dat ze gezien haar omvang verhoudingsgewijs veel ambtelijke inzet investeert in de regionale samenwerking. Dat staat
<< terug naar inhoudsopgave
Eindrapport meerwaarde schaalvergroting gemeente Zutphen - 2025
18
3. Aandachtspunten schaalvergroting
Uit de bureaustudie naar de trends en ontwikkelingen, interviews met maatschappelijke
Verbinding en nabijheid
organisaties en groepsgesprekken met directie en strategen blijkt dat schaalvergroting diverse
Onderzoek laat zien dat herindelingen kunnen leiden tot meer afstand tussen de burger en
aandachtspunten met zich meebrengt.
dienstverlening, waardoor de toegankelijkheid van de gemeente kan afnemen. Hierbij gaat het meer om de ervaren afstand door inwoners, dan om de fysieke afstand. De nabijheid van
Behoud van identiteit (van wijk, dorp en stad)
het bestuur en de menselijke maat vragen dan ook aandacht bij een herindeling. Naarmate het
Schaalvergroting vraagt van de gemeente om de voordelen te benutten en tegelijkertijd de
bestuur op grotere afstand van inwoners komt te staan, kan ook de betrokkenheid van de lokale
opgebouwde kwaliteiten te behouden. Het vraagt van de gemeente om op verschillende
gemeenschap afnemen. Dat kan leiden tot minder vertrouwen in het lokaal bestuur.
schaalniveaus te acteren. Hier worden een aantal voorbeelden genoemd. Bij schaalvergroting zal de gemeente moeten investeren in de verbinding met inwoners. Dit geldt In het sociaal domein is het essentieel dat de gemeente blijft organiseren op wijk- en buurtniveau.
ook voor de voorzieningen. Bij schaalvergroting bestaat het risico dat aandacht en middelen zich
Dit is immers cruciaal voor de kwaliteit van het sociaal werk en de zorg en ondersteuning aan
concentreren in de grotere kern, waardoor kleinere dorpen sneller voorzieningen verliezen. De
inwoners. De maatschappelijke kwaliteit die in de gemeente is opgebouwd, moet worden
gemeente Zutphen werkt hieraan via het 15-minutenprincipe (bereikbaarheid te voet of per fiets).
gekoesterd. De grootschalige inkoop van zorg en ondersteuning moet dit versterken.
Ook de wijk- en dorpsgerichte werkwijze is daarbij belangrijk. De nieuwe gemeente moet oog houden voor de eigenheid van de dorpsgemeenschappen. Hiervoor kan de nieuwe gemeente de
Dit geldt ook voor bijvoorbeeld klimaat en energie. Maatwerk per wijk of dorp is ook hier de
expertise uit beide gemeenten van zowel inwoners als maatschappelijke organisaties inzetten.
sleutel tot succes. De nieuwe gemeente moet oog houden voor de verschillende behoeften en mogelijkheden per gebied. Waar in het bebouwd gebied mogelijk de nadruk ligt op klimaatadaptatie
Transitie
(hittestress en wateroverlast), kan de focus in het buitengebied eerder bij duurzame opwek liggen.
Een herindeling kost tijd en geld. Er is een periode waarin er veel geregeld, georganiseerd en geharmoniseerd moet worden. Een herindeling vraagt namelijk om het samenvoegen van
Ook in het speelveld van de woningmarkt is juist maatwerk wenselijk zodat veranderingen in de
bijvoorbeeld beleid, verordeningen, bestemmingsplannen, ICT-systemen en dienstverlening. Dat
woningmarkt aansluiten bij de lokale woonbehoefte én de ruimtelijke kenmerken.
proces kost in de eerste jaren veel tijd, geld en ambtelijke capaciteit, zonder dat daar automatisch besparingen tegenover staan. Verschillende onderzoeken tonen namelijk aan dat herindelingen geen daling van uitgaven tot gevolg hebben. Het budget per inwoner blijft hierbij ook een
<< terug naar inhoudsopgave
Eindrapport meerwaarde schaalvergroting gemeente Zutphen - 2025
19
3. Aandachtspunten schaalvergroting
aandachtspunt. De maatschappelijke organisaties verwachten dat dit voornamelijk voor cultuur lager uit kan vallen, omdat kleinere gemeenten niet altijd aansluiten bij het huidige, hogere niveau van de gemeente Zutphen. Dit vereist een zorgvuldige verdeling van het budget.
In het sociaal domein vraagt de transitieperiode zelf ook aandacht: verschillen in strategie tussen de gemeente Zutphen en de gemeente waarmee wordt samengegaan roept de vraag op hoe de nieuwe organisatie wordt ingericht. De daaropvolgende periode van verschuivingen in takenpakketten en organisaties kan enkele jaren duren.
Samenvatting Naast de meerwaarde van schaalvergroting door onder andere meer ambtelijke en bestuurlijke slagkracht en een sterkere positie in de Regio zijn er ook aandachtspunten. Een herindeling vraagt van de gemeente om taken op zowel grotere schaal als dichtbij vorm te geven en daar maatwerk te leveren. Het vraagt ook om nadrukkelijk aandacht te houden voor het behouden van verbinding met de samenleving en de nabijheid van de gemeente. Daarnaast moet rekening worden gehouden met een transitieperiode die veel vraagt van de ambtelijke capaciteit.
<< terug naar inhoudsopgave
Eindrapport meerwaarde schaalvergroting gemeente Zutphen - 2025
20
Bijlage 1 – Onderzoeksmethoden
In deze bijlage worden de onderzoeksopzet en de onderzoeksmethoden beschreven. Dit zijn de
is gekeken naar vergelijkbaarheid op kenmerken zoals schaalgrootte (aantal inwoners), ligging
methoden die gebruikt zijn om informatie te verzamelen. Onderzoeksmethoden die zijn benut zijn:
(tegen een stedelijke gemeente en/of tegen een natuurgebied), of kenmerken zoals de mate
bureaustudies, (semi)gestructureerde interviews en groepsgesprekken.
van verstedelijking, aanwezigheid van natuur, buitengebied of platteland. De keuze voor de benchmarkgemeenten is gemaakt in overleg met de gemeente Zutphen.
Proces Er is een zorgvuldig proces doorlopen. De producten zijn tot stand gekomen in nauwe
Interviews maatschappelijke organisaties en Regio Stedendriehoek
samenwerking met de medewerkers en bestuurders van de gemeente Zutphen. Er is gewerkt met
Er zijn interviews gevoerd met een aantal maatschappelijke organisaties en de Regio
concepten en definitieve concepten. Zowel medewerkers als bestuurders hebben op de concepten
Stedendriehoek. Dit is gedaan aan de hand van een topiclijst, zodat de interviews vergelijkbaar
kunnen reageren.
(semi gestructureerd) verlopen en alle topics aan de orde komen. De topiclijst is een leidraad en geeft voldoende ruimte voor een diepgaander gesprek. Er zijn vijf interviews afgenomen, namelijk
Lokale scan – bureaustudie
met de Regio Stedendriehoek, Woningcoöperatie ieder1, Perspectief, Theater Hanzehof en GGNet.
Voor het in kaart brengen van de uitgangspositie van de gemeente Zutphen is een lokale scan uitgevoerd. Hiervoor is een bureaustudie gedaan naar relevante indicatoren. Dit is gedaan voor de
Directie en strategen gemeente Zutphen – groepsgesprek
volgende onderwerpen: dienstverlening, bevolkingsopbouw, voorzieningen, kenmerken/identiteit,
Er is een bijeenkomst geweest met de directie en strategisch adviseurs van de gemeente Zutphen.
sociaal domein, economie, ruimte, veiligheid, organisatie en bestuur en financiën. We hebben
In de bijeenkomst hebben de directieleden en strategen samen nagedacht over waar de gemeente
gebruik gemaakt van objectieve data. Verschillende openbare data zijn geraadpleegd, bijvoorbeeld:
Zutphen al sterk in is en wat versterkt kan worden. Ook zijn de kansen en uitdagingen voor de
beoordeling dienstverlening, tevredenheid leefomgeving, leeftijdsopbouw bevolking, aantal
gemeente besproken. Tot slot is ingegaan op de meerwaarde van schaalvergroting voor de
Wmo en jeugdzorggebruikers, cijfers over inkomensongelijkheid, werkloosheidspercentage,
gemeente. In kleine groepjes hebben zij hun punten direct op een digitaal whiteboard geplaatst.
onveiligheidsbeleving, prognose woningvoorraad, koopstromen, pendel woon-werkverkeer,
De bijeenkomst was onder begeleiding van twee gespreksbegeleiders van Moventem.
nabijheid voorzieningen, uitgifte bedrijventerreinen en het aantal rijksmonumenten. De data zijn vergeleken met drie benchmarkgemeenten, te weten de gemeenten Meppel, Den Helder en Tiel.
Trends en ontwikkelingen – bureaustudie en groepsgesprekken
Op die manier zijn de objectieve data in perspectief geplaatst. Deze benchmarkgemeenten zijn
Door middel van een bureaustudie zijn trends en ontwikkelingen onderzocht die van invloed zijn op
gekozen omdat zij op een aantal eigenschappen vergelijkbaar zijn met de gemeente Zutphen. Er
de opgaven en uitdagingen die de gemeente Zutphen de komende jaren heeft. Dit geeft een beeld
<< terug naar inhoudsopgave
Eindrapport meerwaarde schaalvergroting gemeente Zutphen - 2025
21
Bijlage 1 – Onderzoeksmethoden
van de opgaven en uitdagingen waaraan de gemeente de komende jaren moet werken. Allereerst zijn landelijke trends en ontwikkelingen beschreven, vervolgens is samen met de ambtelijke organisatie bepaald wat deze trends en ontwikkelingen betekenen voor de gemeente Zutphen. Ook zijn de gevolgen van schaalvergroting op deze trends en ontwikkelingen beschreven. De algemene gevolgen van schaalvergroting zijn beschreven en de gevolgen die specifiek voor de gemeente Zutphen relevant zijn.
<< terug naar inhoudsopgave
Eindrapport meerwaarde schaalvergroting gemeente Zutphen - 2025
22
Bijlage 2 – Bureaustudie I – Feiten en cijfers gemeente Zutphen
Lokale scan van de gemeente Zutphen
Vervolgens benoemen we:
In dit document beschrijven we de gemeente Zutphen op hoofdlijnen. De lokale scan geeft geen
• of de uitgangspositie of de ontwikkeling voor dit onderwerp van de gemeente positief is en duidelijke kansen biedt om verder te ontwikkelen: kans
volledige beschrijving van de gemeente. Dat is ook niet het doel. We geven een beeld van de huidige situatie aan de hand van de volgende onderwerpen: dienstverlening, bevolking, voorzieningen,
• of de uitgangspositie of de ontwikkeling zich zowel positief als negatief kan
kenmerken en identiteit, sociaal domein, economie, ruimte, veiligheid, organisatie en bestuur en
ontwikkelen; er zijn dus zowel kansen als uitdagingen: aandachtspunt
financiën. De drie gemeenten (Brummen, Rheden, Zutphen) hebben gezamenlijk geconcludeerd
• of de uitgangspositie of ontwikkeling voor dit onderwerp dusdanig is dat deze omgebogen moet worden en dus een uitdaging is: uitdaging
dat dit onderwerpen zijn die relevant zijn bij het vergelijken van gemeenten en het beoordelen van mogelijke herindelingsscenario’s. Deze lokale scan is de basis voor het herindelingsbeeld en die ligt straks weer ten grondslag aan de verhaallijn van de mogelijke nieuwe herindelingsgemeente
Voor het feitelijke beeld hebben we gebruikgemaakt van diverse objectieve data. Een groot deel
Brummen en Zutphen. Daarmee is de lokale scan één van de bouwstenen van de verhaallijn.
van de gegevens is via een bureaustudie opgehaald. Daarvoor zijn verschillende openbare data geraadpleegd. De gegevens die zijn gebruikt zijn zowel kwantitatief als kwalitatief van aard.
We geven op hoofdlijnen een scan van de gemeente Zutphen door per onderwerp een beeld te geven. Dat doen we door per onderwerp het feitelijk beeld te beschrijven. De drie gemeenten
Aanvullend zijn de feiten en cijfers waar mogelijk vergeleken met drie benchmark gemeenten, te
hebben een bewuste selectie gemaakt van zowel de onderwerpen als de data die we gebruiken
weten de gemeenten Meppel, Den Helder en Tiel. Deze benchmark gemeenten zijn gekozen omdat
per onderwerp. Door die selectie is de data niet uitputtend, zoals hierboven aangegeven is dat ook
zij op een aantal eigenschappen vergelijkbaar zijn met de gemeente Zutphen. Er is gekeken naar
niet het doel. Er zijn alleen data gebruikt die voor de drie gemeenten (identiek) beschikbaar zijn.
vergelijkbaarheid op kenmerken zoals schaalgrootte (aantal inwoners), ligging (tegen een stedelijke
Daarnaast geven we een beknopte samenvatting van het beleid van de gemeente op dit onderwerp.
gemeente en/of tegen een natuurgebied), of kenmerken zoals de mate van verstedelijking, aanwezigheid van natuur, buitengebied of platteland. De keuze voor de benchmarkgemeenten is gemaakt in overleg met de gemeente Zutphen.
Voor de categorie ‘organisatie en bestuur’ heeft de gemeente Zutphen zelf feiten en cijfers over de eigen organisatie aangeleverd. Daarnaast maken we gebruik van de gegevens uit de personeelsmonitor 2024 van het A&O Fonds. De cijfers van de gemeente Zutphen worden
<< terug naar inhoudsopgave