1116354 - Bijlage 2 - Nota financieel beleid 2025

Daarnaast geldt dat als een reserve langer dan 2 jaar niet is gebruikt (geen toevoeging of onttrekking, afgezien van rente), het college in de jaarrekening expliciet moet aangeven waarom handhaving van die reserve nog nodig is (of dat opheffing/anders bestemmen overwogen moet worden). Dit voorkomt zogenoemde “slapende” reserves. Egalisatiereserves – Specifiek voor egalisatiereserves (reserves bedoeld om jaarlijkse schommelingen op te vangen, bijvoorbeeld in onderhoudskosten) geldt dat de raad een minimale en maximale omvang bepaalt. Als zo’n egalisatiereserve onder het minimum zakt of boven het maximum uitstijgt, meldt het college dit in een tussentijdse rapportage (Burap) of bij de jaarstukken samen met een voorstel hoe hiermee om te gaan (bijv. aanvullen, afromen, of aanpassen van het beleid). Zo blijft de omvang van deze reserves proportioneel. Ook wordt bij elke onttrekking uit een egalisatiereserve expliciet vermeld hoeveel saldo er resteert in die reserve en voor hoeveel jaar (tegen het beoogde tempo van uitgaven) dat resterende bedrag naar verwachting nog toereikend is. Dit geeft de raad inzicht in de houdbaarheid van de reserve. Programmabegroting Reële en structureel sluitende begroting – De programmabegroting wordt opgesteld op basis van reële inkomsten en uitgaven. Dit betekent dat de ramingen zo realistisch mogelijk zijn en bekende ontwikkelingen worden meegenomen.

De meerjarenbegroting moet structureel sluitend zijn (dit betekend dat de structurele lasten en baten van elke jaarschijf sluitend moeten zijn). Structurele uitgaven mogen alleen gedekt worden door structurele inkomsten (dus geen terugkerende uitgaven financieren met eenmalige meevallers). Als het college incidenteel afwijkt van een structureel sluitende begroting (bijvoorbeeld een eenjarig tekort toelaat om iets op te vangen), moet dit nadrukkelijk gemeld en beargumenteerd worden en besluit de raad hierover bij de voorjaarsnota of in uitzonderlijke gevallen bij de programmabegroting. Uitgangspunt is dat de programmabegroting gezond en toekomstbestendig is. Voorjaarsnota - In de eerste helft van het jaar (voor het zomerreces) stelt het college een Voorjaarsnota op voor het volgende begrotingsjaar. Hierin staan de ontwikkelingen en voorstellen/opgaven voor het komende jaar. Ook wordt een meerjarig financieel perspectief geschetst, een investeringsprogramma voor de lange termijn en een meerjarige strategische inhoudelijke koers. De Voorjaarsnota fungeert tevens als

Nota financieel beleid 2025

64 / 68

kaderstellend document waarmee de raad richting geeft voor het opstellen van de programmabegroting. De voorjaarsnota is het moment voor raadsleden om kaders te stellen wat er structureel en incidenteel moet gebeuren en hoe zij de middelen daarvoor verdelen. Constante prijzen – Zutphen hanteert bij het opstellen van de meerjarenbegroting constante prijzen. Dit wil zeggen dat de bedragen in de begroting gebaseerd zijn op prijspeil van het begrotingsjaar en er niet vooruit de indexaties op de indexaties worden ingerekend. Wel wordt uiteraard rekening gehouden met aangekondigde wijzigingen van het Rijk (bijvoorbeeld als bekend is dat het gemeentefonds verandert). De begroting wordt jaarlijks bijgesteld op basis van de actuele indexatie op prijs en loon (dit stelt het college voor via de Voorjaarsnota). Dit geldt niet voor investeringskredieten. Investeringskredieten – Investeringskredieten worden zoveel mogelijk aangevraagd bij de voorjaarsnota. Bij het aanvragen van het investeringskrediet wordt rekening gehouden met de verwachtte toekomstige indexering in het ritme van de investering. Bij het bepalen van de gemiddelde indexering wordt uitgegaan van een 10-jaars gemiddelde (bijvoorbeeld CBS bouwkosten). Het college spant zich in om aanvullende kredietaanvragen te voorkomen.

Vaststelling op programmaniveau – De gemeenteraad streeft naar vaststelling van de begroting op programmaniveau. Er is tot op heden gestuurd op programma en productniveau. Zoals in de financiële verordening is opgenomen kan de raad bij de start van een nieuwe raadsperiode de programma’s in de begroting opnieuw vaststellen. Door voor de raadsperiode 2026 -2030 een groter aantal programma’s op te nemen, kan de raad op hoofdlijnen sturen en heeft het college binnen een programma enige ruimte om middelen te schuiven, mits de doelen van het programma gehaald worden en er geen overschrijding plaatsvindt. Geen structurele dekking uit reserves – Bij het opstellen van de begroting geldt als spelregel dat geen reguliere exploitatie-uitgaven gedekt worden door reserves. Uitzonderingen hierop zijn het inzetten van een reserve Kapitaallasten (indien aanwezig, voor afschrijving van investeringen) of het gebruik van een egalisatiereserve waarvoor deze bedoeld is. Maar verder worden reserves niet aangesproken om gaten in de begroting te dichten. De begroting moet op eigen kracht (inkomsten vs. uitgaven) sluitend zijn. Dit voorkomt dat de gemeente haar vermogen langzaam uitput om de exploitatie sluitend te krijgen.

Periodieke herijking van de begrotingsbasis – Elke collegeperiode (eens in de 4 jaar, bij aantreden van een nieuw college, voor het eerst in 2031) wordt door de raad gekeken naar de begrotingsbasis: kloppen de uitgangspunten nog en kan de indeling/opzet van de begroting verbeterd worden? In Zutphen is afgesproken dat elk nieuw college in principe de programmabegroting opnieuw tegen het licht houdt en zo mogelijk een vorm van zerobased-budgetting toepast. Dit betekent dat niet automatisch van alle bestaande budgetten wordt aangenomen dat ze ongewijzigd doorgaan, maar dat men vanaf de beleidsdoelen opnieuw opbouwt of beoordeelt hoeveel geld nodig is. Zo krijgt de raad beter inzicht in welke middelen echt nodig zijn en waar eventuele “automatische groei” of inefficiëntie zit. Concreet is ook afgesproken om minimaal eens per 4 jaar een evaluatie te doen van de begrotingsindeling en de wijze van presenteren, zodat deze blijft aansluiten bij de wensen van raad en op nieuwe ontwikkelingen. Dit draagt bij aan transparantie en het kunnen beoordelen van beleidsveranderingen. Tussentijdse bijsturing en risicomanagement

Nota financieel beleid 2025

65 / 68

Interne compensatie van tegenvallers – Als zich tijdens het begrotingsjaar financiële tegenslagen voordoen, geldt als eerste regel dat deze binnen het programma moeten worden opgevangen. Valt een bepaalde activiteit duurder uit, dan kijkt het college eerst of binnen datzelfde programma ergens anders ruimte (een besparing of meevaller) is om dit te dekken. Pas als dit niet mogelijk is, wordt er programma-overschrijdend gekeken (tussen verschillende programma’s schuiven van budget). Hiermee wordt bevorderd dat de begrotingsdiscipline per programma wordt gehandhaafd. Eventuele overschrijdingen en onderschrijdingen worden gemeld in de Burap. Beperkte begrotingswijzigingen via de Burap – Tussentijdse bestuursrapportages (Burap’s) geven de stand van zaken van de lopende begroting. Spelregel in Zutphen is dat via een Burap alléén bepaalde typen wijzigingen mogen worden gedaan, namelijk: budget neutrale bijstellingen (bijvoorbeeld herschikken van budgetten zonder invloed op het saldo) en technische overhevelingen van kredieten of budgetten die de raad al eerder voor een project beschikbaar stelde maar nog niet (geheel) zijn uitgegeven. Concreet: als een bepaald project vertraagd is en een deel van het budget dit jaar niet wordt besteed, kan via de Burap voorgesteld worden om dat restantbudget naar het volgende jaar door te schuiven (zodat het niet vervalt).

Dit zijn dan reserveonttrekkingen en -stortingen die nodig zijn om het geld beschikbaar te houden. Nieuwe beleidsvoorstellen of grote wijzigingen horen niet thuis in de Burap maar in de Voorjaarsnota (voorkeur) of aparte raadsvoorstellen, zodat de raad daar expliciet over kan besluiten. Projecten en investeringen – De raad wil extra aandacht voor grote projecten vanwege de financiële risico’s die daaraan kleven. Daarom is afgesproken dat in de Burap specifiek gerapporteerd wordt over de voortgang van projecten groter dan € 1 miljoen. Denk aan grote investeringen of langdurige projecten: de raad krijgt in de tussentijdse rapportage inzicht in de financiële stand van zaken. Zo kan de raad zijn controlerende rol beter invullen en bijsturen waar nodig. Rapportage van risico’s – In de P&C-cyclus wordt expliciet aandacht besteed aan financiële risico’s. Afgesproken is dat de grootste risico’s in beeld worden gebracht in de paragraaf Weerstandsvermogen & Risico’s van begroting en jaarstukken. De top-10 risico’s (op financieel gebied) wordt hierin gerapporteerd, inclusief de kans en impact. Voor risico’s die als zeer waarschijnlijk worden ingeschat (>90% kans) neemt de gemeente een voorziening of reserve op, zodat ze financieel afgedekt zijn. Raadsleden hebben inzage (op afspraak) in de interne risicoregistratie als ze meer details willen.

Raadsvoorstellen en moties Financiële paragraaf in raadsvoorstellen – Alle voorstellen van het college aan de raad die financiële consequenties hebben, moeten duidelijk inzicht geven in die gevolgen. De financiële paragraaf in een raadsvoorstel is daarom van groot belang. Specifiek is afgesproken dat raadsvoorstellen met een financieel effect groter dan € 100.000 een uitgebreide toelichting bevatten op de financiële impact. De raad wil in begrijpelijke taal weten: hoe hoog zijn de kosten/baten, vallen deze binnen de begroting, en hoe worden ze gedekt? Het college zorgt ervoor dat dit duidelijk in het voorstel staat. Zo kan de raad weloverwogen besluiten. Risicoparagraaf in raadsvoorstellen – Aanvullend op de financiën is besloten dat elk raadsvoorstel standaard een kopje “Risico’s en risicobeheersing” bevat. Dit betekent dat bij elk besluitvoorstel aan de raad kort wordt aangegeven of er risico’s verbonden zijn aan het besluit en zo ja, hoe die worden beheerst. Ook als er geen significante risico’s zijn, wordt dit expliciet vermeld (“Er zijn geen noemenswaardige risico’s verbonden aan dit

Nota financieel beleid 2025

66 / 68

voorstel.”). Op deze manier is de raad bij elk besluit bewust van mogelijke financiële (of andere) risico’s en kan hij die meewegen. Deze verplichting geldt voor alle voorstellen, maar natuurlijk vooral voorstellen met grote financiële impact zullen hier aandacht aan besteden. Gebruik van reserves in voorstellen – Indien een raadsvoorstel inhoudt dat geld uit een reserve wordt onttrokken of dat een reserve wordt gevormd of aangevuld, dan moet in het voorstel duidelijk staan wat de nieuwe stand van die reserve wordt na het besluit. De raad wil weten hoe dit besluit die reservepositie beïnvloedt en of dat aanvaardbaar is. Ook moet vermeld worden voor hoe lang de reserve (met die nieuwe stand) nog aan de beoogde verplichtingen kan voldoen. Moties met financiële gevolgen – Regelmatig dienen raadsfracties moties in die (indirect) geld kosten, bijv. een motie om extra onderhoud uit te voeren of nieuw beleid te ontwikkelen. Eerder gold strikt dat een motie alleen in behandeling werd genomen als er een dekkingsvoorstel bij zat (waar moet het geld vandaan komen?). Deze harde eis is in dit voorstel versoepeld. Voortaan kunnen moties zonder eigen dekkingsvoorstel worden ingediend, dus het is niet verplicht dat raadsleden zelf dekking vinden.

Wel geldt een aantal afspraken als “gedragsregel” rondom zulke moties: o Dekkingsindicatie bij voorkeur: Een motie heeft bij voorkeur een voorstel voor dekking of tenminste een indicatie van welke budgetten geraakt worden. Als raadsleden mogelijkheden zien voor financiering, worden ze geacht die te benoemen. Het is echter niet verplicht als dit te ingewikkeld is; een goed idee moet niet stranden enkel door onduidelijke dekking. o Inspanningsverplichting tot inschatting: De indieners van de motie moeten een serieuze poging doen om de financiële consequenties van hun voorstel te schatten. Met andere woorden: onderzoek wat het ongeveer kost (desnoods ambtelijke ondersteuning). Dit voorkomt dat de raad in het ongewisse blijft over de omvang; men hoeft het niet tot op de euro precies te weten, maar “orde van grootte” moet duidelijk zijn (bijv. “deze motie kost naar verwachting €50.000 per jaar”). o Tijdig indienen bij grote financiële impact: Als een motie aanzienlijke financiële gevolgen kan hebben, is afgesproken dat deze tijdig wordt ingediend, liefst vóór het oordeelsvormende raadsoverleg in plaats van pas in de besluitvormende vergadering. Dit geeft het college de kans om een advies over de dekking te geven. Het college kan dan bijvoorbeeld aangeven of er ruimte in de begroting is, of welke keuze gemaakt kan worden om het te financieren.

o Verantwoorde besluitvorming: De raad spreekt vertrouwen uit dat zij geen motie zal aannemen waarvan de financiële consequenties niet duidelijk zijn of waarvoor geen acceptabele dekking is gevonden. Met andere woorden, indien er onzekerheid is over de betaalbaarheid, zal de raad terughoudend zijn met het steunen van zo’n motie totdat dit uitgezocht is. Deze nieuwe aanpak voor moties geeft de raad iets meer flexibiliteit, maar legt ook verantwoordelijkheid bij de raad en het college om samen te zorgen voor gezonde financiën. Het college blijft eindverantwoordelijk voor het uitvoeren van de begroting en zal de raad informeren als een aangenomen motie tot financiële problemen leidt, zodat de raad dan keuzes kan maken (bijsturen, bezuinigen elders, etc.). Verantwoording en controle Jaarrekening en rechtmatigheid – De gemeentelijke jaarrekening wordt jaarlijks opgesteld volgens de geldende regelgeving (BBV) en gecontroleerd door de accountant.

Nota financieel beleid 2025

67 / 68

In de jaarstukken legt het college verantwoording af over zowel de financiële rechtmatigheid (of alle bestedingen volgens begroting en wetgeving zijn gedaan) als de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid. Sinds kort is het verplicht dat het college zelf een rechtmatigheidsverantwoording opstelt in de jaarrekening: hierin bevestigt het college dat de financiën rechtmatig tot stand zijn gekomen, of meldt eventuele afwijkingen. De raad stelt de jaarrekening vast en let erop dat hierin een transparante vergelijking staat tussen wat was begroot en wat is gerealiseerd per programma. Een belangrijke spelregel is dat de beoogde doelen (zoals in de begroting gesteld) en de behaalde resultaten (jaarverslag) goed op elkaar aansluiten, zodat de raad zijn controlerende taak kan uitvoeren. Als er doelen niet behaald zijn of geld anders is besteed dan bedoeld, moet dit duidelijk worden toegelicht in de jaarstukken. Resultaatbestemming (overschotten/tekorten) – Na afloop van het jaar beslist de raad wat er gebeurt met een eventueel positief saldo of hoe een tekort wordt gedekt. De vaste regel is dat jaaroverschotten naar de Algemene Reserve gaan.

Er zijn twee uitzonderingen: o Doorlopende projecten – Als de raad in een eerdere begrotingen of Voorjaarsnota geld beschikbaar heeft gemaakt voor een bepaald project dat doorloopt over jaargrenzen heen, kan het restantbudget van dat project worden doorgeschoven naar het volgende jaar indien het over te hevelen bedrag boven de €50.000 is. Dit heet ook wel “overheveling” van budget: het geld blijft beschikbaar voor het doel waarvoor het was bedoeld. Bij de jaarstukken wordt aangegeven voor welke projecten zo’n overheveling wenselijk is. o Bestemmingsreserves (sparen) – Soms spaart de gemeente voor een grote uitgave (bijvoorbeeld het ondergronds brengen van kabels). De raad kan besluiten een deel van een overschot toe te voegen aan een bestemmingsreserve voor zo’n specifiek doel. Dit gebeurt via een raadsbesluit bij de jaarstukken. Transparantie over auditcommissie-adviezen – De raad heeft een auditcommissie die aanbevelingen kan doen over de financiële verslaglegging en controle. Afgesproken is dat het college jaarlijks in de aanbiedingsbrief van de begroting rapporteert hoe de aanbevelingen van de auditcommissie zijn opgevolgd. De raad krijgt zo terugkoppeling of eerdere adviezen (bijvoorbeeld over het verbeteren van risicomanagement, verslaglegging, etc.) daadwerkelijk zijn geïmplementeerd.

Deze financiële spelregels tezamen vormen het “speelveld” waarbinnen de Zutphense gemeenteraad zijn budgetrecht en controle uitoefent. Ze helpen om op een heldere, uniforme manier met financiële onderwerpen om te gaan, zowel voor het college bij het opstellen van stukken als voor de raad bij de beoordeling ervan.

Nota financieel beleid 2025

68 / 68