Onderzoek Overhead Eindrapport
Tekst van het document
5.3
Huisvesting en facilitaire zaken
5.3.1
Organisatie renovatie Raadhuis Na een lange aanloop is besloten om het Raadhuis (Markt 1) grondig te renoveren in plaats van nieuwbouw te plegen. Vóór de renovatie was de boekwaarde vrijwel nihil. Er heeft begin jaren ’90 nog een beperkte renovatie plaatsgevonden, maar daarna alleen het noodzakelijk onderhoud zoals aanpassingen van de balies burgerzaken en receptie en er heeft het nodige schilderwerk plaatsgevonden. De onderhoudstoestand was zeer matig. Zo was er geen klimaatbeheersing aanwezig, was het dak slecht (lekkages), was er achterstallig onderhoud bij kozijnen en installaties, was er een betere beveiliging nodig en was er geen goede vergaderfaciliteit voor de raad. In het meerjarenonderhoudsplan voor 2010-2020 was onderhoud voorzien van een bedrag van 1 mln. euro. Dit meerjarenonderhoudsplan is door een extern bureau opgesteld aan de hand van inspecties.
14 15
VNG, Horizontale verantwoording Archiefwet 1995 via Kritische Prestatie Indicatoren (KPI’s), april 2013. Raadsmededeling ‘KPI onderzoek Archief en Informatiebeheer 2019 gemeente Zundert, 22-09-2020.
11 Oktober 2021
31
In het renovatieplan zijn alle geplande onderhoudsmaatregelen opgenomen. Deze renovatie heeft plaatsgevonden in 2020. Naast het genoemde onderhoud zijn er ook flexibele werkplekken aangebracht met plekken in rumoer, stilte (concentratie), scrum, treincoupezitjes en aanlandwerkplekken. Bij de renovatie gaat het zowel om de publiekshal en -balie, raadszaal en vergaderkamers.
In het Raadhuis zijn vooral ambtenaren gehuisvest binnen de bestuursondersteuning en zijn de publieksfuncties aanwezig. Vergaderingen met externen vinden hier ook plaats. tijdelijke huisvesting Om de ambtenaren te kunnen huisvesten is er aanvullende huisvesting nodig. Hiervoor was een pand in gebruik aan de Bredaseweg 2. Dit pand is in 2020 afgestoten als ambtenarenhuisvesting waarbij de boekwaarde is afgewaardeerd tot de waarde van de grond, vooruitlopend op een herontwikkeling. Ter vervanging van deze locatie is ruimte gehuurd aan de Bredaseweg 1 terwijl eerder ook een pand op een bedrijventerrein werd gehuurd. Het gebruik van Bredaseweg 1 vormt een tijdelijke situatie, vooruitlopend op renovatie van gemeenschapscentrum De Schroef. Deze locatie krijgt in de toekomst meer de vorm van een ontmoetingsruimte met 30 werkplekken, maar daarnaast ook multifunctionele voorzieningen als een koffiekroeg en aanlandwerkplekken. De ingebruikname is met een jaar uitgesteld tot 2023. facilitair Facilitaire diensten worden periodiek uitbesteed. Het gaat daarbij met name om de schoonmaak en de koffievoorziening. Daarbij is aandacht voor het gebruik van duurzame materialen en, indien mogelijk, bedrijven die gebruik maken van personeel met een afstand tot de arbeidsmarkt. Lokale of regionale aanbieders zijn geen afzonderlijk criterium in de gunning.
Er zijn geen specifieke cateringvoorzieningen. Wel is er een vers fruitvoorziening en kan er gebruik gemaakt worden van fitness in Zundert. Het meubilair wordt geleased. De inkoopvoorwaarden zijn recent geëvalueerd waarbij geen grote verschillen met omringende gemeenten zijn geconstateerd binnen De6-verband16. Wat niet wordt uitbesteed is de bode die in dienst van de gemeente is.
5.3.2
Financieel beeld Uit de vergelijking met referentiegemeenten blijkt dat de exploitatielasten in Zundert lager liggen. Dit geldt niet voor het jaar 2020 waarbij de kapitaallasten voor de Bredaseweg 2 zijn afgewaardeerd tot de waarde van de grond, omdat deze huisvesting is afgestoten. De kantoortuin aan de Bredaseweg 1 is gelijktijdig in gebruik genomen. De huidige exploitatielasten van de Bredaseweg 1 zijn ongeveer gelijk aan de lasten van de Bredaseweg 2. De toekomstige kosten van het ontmoetingscentrum (De Schroef) wijken naar verwachting niet af van de huidige tijdelijke huisvesting. Er wordt vanuit gegaan dat in het gemeenschapscentrum ook andere gebruikers een plek krijgen waardoor het aandeel van de ambtenarenhuisvesting beperkt kan blijven.
16
Moerdijk, Roosendaal, Etten-Leur, Halderberge, Rucphen en Zundert.
11 Oktober 2021
32
Aan de hand van een vergelijking van de huidige lasten voor huisvesting en facilitair met referentiegemeenten komen hieronder de verschillende kostencomponenten aan bod. kapitaallasten Ondanks de recente renovatie van het Raadhuis zijn de kapitaallasten en huurlasten vrijwel niet hoger dan bij referentiegemeenten. Het beeld van de referentiegemeenten wordt wel bepaald door één gemeente die recent het gemeentehuis ook volledig heeft gerenoveerd, alleen tegen aanzienlijk hogere lasten. Zonder deze gemeente komen de kapitaal- en huurlasten in Zundert ongeveer 25% hoger uit. De gemeente hanteert een afschrijvingstermijn van (maximaal) 30 jaar voor de renovatiekosten van het Raadhuis. Voor groot onderhoud wordt een afschrijvingstermijn van 25 jaar aangehouden. Referentiegemeenten hanteren veelal een langere termijn (meestal 40 jaar). Ook de omslagrente is in Zundert hoger. Deze factoren spelen een rol bij het beeld van de kapitaallasten. onderhoudslasten De onderhoudslasten zijn in Zundert duidelijk lager dan bij referentiegemeenten. Deze lagere lasten hangen samen met de recente renovatie van het Raadhuis en de huur van de tijdelijke huisvesting. water en energie
De lasten voor water en energie voor de huisvesting zijn in Zundert op hetzelfde niveau als bij referentiegemeenten. Bij de renovatie van het Raadhuis is er aandacht uitgegaan naar duurzaamheidsaspecten. Dit betreft het klimaatbeheersingssysteem en geen gasaansluitingen. Deze aspecten hebben geen kostenverhogend effect met zich meegebracht, ook omdat hiervoor een subsidie is ontvangen. schoonmaakkosten De schoonmaakkosten liggen in Zundert op ongeveer hetzelfde niveau als bij referentiegemeenten. personeel De personeelslasten voor huisvesting en facilitair beperken zich vrijwel tot de functie van bode. Referentiegemeenten beschikken duidelijk over meer personeel voor onder andere gebouwenbeheer, catering en andere facilitaire aangelegenheden. Overigens kwam dit aspect ook in het onderzoek naar voren waarbij er niet echt een inhoudelijk aanspreekpunt is voor de huisvesting. overig De overige lasten voor huisvesting en facilitair zijn in Zundert op vergelijkbaar niveau als bij referenties. Het gaat daarbij om kantoorbenodigdheden, kosten voor catering en belastingen.
11 Oktober 2021
33
5.3.3
Prestaties Er zijn geen prestatie-indicatoren die door de gemeente worden gehanteerd voor huisvesting of facilitair. oppervlakte
De gemeente beschikt, verspreid over beide locaties, over ongeveer 110 werkplekken. Dit is duidelijk minder dan bij de referentiegemeenten en sluit aan bij de eerdere constatering bij ICT dat er relatief veel taken worden uitbesteed (netwerkorganisatie). Per werkplek is er gemiddeld 20 m2 beschikbaar, inclusief vergaderruimtes en publieksruimtes. Bij de renovatie is er een minimum van 10 m2 per werkplek aangehouden. Bij de overstap naar flexplekken is er gerekend met een korting van 25% van het aantal werkplekken, wel zijn enkele reserveplekken voor externe inhuur gereserveerd. In vergelijking met referentiegemeenten is dit wat aan de krappe kant. thuiswerksituatie
De verwachting is dat door de coronasituatie en de doorontwikkeling als netwerkorganisatie in de toekomst structureel minder gebruik wordt gemaakt van werkplekken op kantoor, met uitzondering van de functies in de publieke dienstverlening. Er is aandacht en er zijn voorzieningen om de werkplek thuis in te richten (ICT-apparatuur, bureaustoel, beeldscherm). De uiteindelijke invulling hangt mede af van afspraken in de toekomstige CAO.
5.4
KCC en receptie organisatie Er zijn nu drie medewerkers werkzaam in het KCC. In de bezetting van het KCC is de afgelopen jaren niet veel veranderd. Het KCC is nu wel een afzonderlijk organisatieonderdeel in de formatie daar waar het eerder onderdeel was van andere programma’s. Hiervoor is personeel overgestapt vanuit vergunningen en administratieve ondersteuning re-integratie. De receptie is ingericht voor fysieke ontvangst, het KCC behandeld het kanaal telefonie. De inzet vanuit het KCC is alleen voor algemene dienstverlening. dienstverlening Het KCC wordt steeds meer een integraal onderdeel van de publieke dienstverlening van gemeente. Zo worden er steeds meer eerste lijnsvragen afgehandeld, onder andere voor burgerzaken en vergunningen. Er is steeds meer aansluiting bij andere programma’s, bijvoorbeeld via Newsroom (digitaal weeknieuws delen) zodat KCC en medewerkers in de organisatie de laatste ontwikkelingen meekrijgen. Ook is een scheiding aangebracht tussen receptie en KCC.
Er worden enkele prestatie-indicatoren gehanteerd binnen het KCC. Er komen wekelijks overzichten beschikbaar met wachttijden en afhandeltijden van binnenkomende telefonische contacten. Hieruit blijkt dat de wachttijd beperkt is en de afhandeltijden gemiddeld tussen de 3 en 4 minuten bedragen.
11 Oktober 2021
34
Bij de inspanningen voor 2022 staat het vaststellen van de interne en externe servicenormen. Een eerste nulmeting is momenteel in voorbereiding, mede naar aanleiding van raadsbijeenkomst. Er is meer differentiatie (kanaalsturing) zodat zelf meer zaken kunnen worden afgehandeld. Wachttijden bij het KCC zijn acceptabel. Proberen zoveel mogelijk digitaal op te lossen, maar persoonlijk aandacht blijft ook mogelijk. Uit het interview met de programmacoördinator blijkt dat de afstemming met afdelingen nog kan worden geoptimaliseerd, bijvoorbeeld als het gaat om terugbelverzoeken. Op het KCC wordt geprobeerd om publieksinformatie te verschaffen, maar men mist soms informatie (bijvoorbeeld over vergunningen).. Hiervoor zijn er wel al wat stappen gezet en is informatie op de website aangepast. Nu loopt er een verzoek om basistraining op het gebied van burgerzaken zodat KCCmedewerkers daar de werkdruk kunnen verlichten. Daarnaast loopt er ook een pilot met een chatbot om zo de meeste gestelde vragen digitaal te kunnen afhandelen.
De werkplekken van de receptie in de publiekshal voldoen niet aan de Arbo regelgeving. Er loopt momenteel een onderzoek om deze aan te passen. De medewerkers bij de receptie fungeren als gastvrouw in het raadshuis. De taken van de receptie en het KCC zijn inhoudelijk losgekoppeld.
11 Oktober 2021
35
6
Beantwoording normenkader In dit afsluitende hoofdstuk wordt een korte beantwoording van de onderzoeksvragen, aan de hand van het normenkader, gegeven.
norm
toelichting
vraag
activiteit
beantwoording
de gemeente Zundert beschikt in de financiële administratie over een eenduidige ontwikkeling van overheadkosten voor de periode 2017-2021
de gemeente kan - naast Iv3 en jaarrekeningen- data (grootboekgegevens) aanreiken op basis waarvan de ontwikkeling van de overhead voor de jaren 2017-2021 op een consistente wijze kan worden vastgesteld.
1,3
financiële trendanalyse en analyse van jaarstukken
de gemeente Zundert beschikt in de financiële administratie over nadere uitsplitsing van overhead kosten
de gemeente kan een splitsing (data) aanreiken van de overhead in centrale overhead (en daarbinnen: ICT, huisvesting, P&O, financien P&C en administratie, communicatie en overig intern) en taakgerelateerde overhead.
1,2
grootboekanalyse
Uit grootboekanalyse blijkt dat de overheadkosten goed in beeld zijn te brengen. De overheadkosten zijn in de periode 2017-2021 toegenomen met bijna 30%. De kosten voor ICT, interne zaken en financiën zijn daarbinnen de grootste posten. Deze overheadkosten nemen toe. De kosten voor communicatie, huisvesting en bestuursondersteuning zijn stabiel. De personeelskosten nemen in verhouding tot de totale overheadontwikkeling niet sterker toe dan andere kostensoorten.
het college en de raad beschikken over een actueel inzicht in achtergronden / oorzaken van het huidige kostenniveau en de ontwikkeling, het informatie (en besluitvormingsproces) is transparant en begrijpelijk
Zundert kan informatie (nota’s en besluiten) aanreiken over de achtergronden van het huidige kostenniveau.
5
documentenanalyse (aanvullende vragen bij referentiegemeenten)
het niveau van overheadkosten van de gemeente hoog/laag is afgemeten aan de uitkering van het gemeentefonds en referentiegemeenten
hiervoor worden twee normen gebruikt: - laag/hoog in vergelijking met het gemeentefonds in euro’s per inwoner - laag/hoog in vergelijking met het referentiegemeenten in euro’s per inwoner.
11 Oktober 2021
Referentiegemeenten kunnen informatie aanreiken over de achtergronden van het huidige kostenniveau.
grootboekanalyse
4
grootboekanalyse op onderdelen van Zundert en referentiegemeenten
De overheadkosten in Zundert hebben zich op vergelijkbare wijze ontwikkeld als bij referentiegemeenten. Daarbij doet de stijging zich in Zundert wel eerder voor, maar zijn de overheadkosten in 2021 iets lager dan bij referentiegemeenten. De kosten voor ICT en interne zaken zijn in Zundert hoger dan referentiegemeenten; voor communicatie en huisvesting (incl. facilitair) lager. Bij ICT hangt dit grotendeels samen met de bijdrage aan Equalit; bij interne zaken spelen verschillende ontwikkelingen een rol.
36
norm
toelichting
vraag
activiteit
beantwoording
gemeente Zundert heeft duidelijk inzicht in de relatie tussen de kosten en de kwaliteit en omvang van geleverde diensten.
Zundert kan informatie aanreiken over contracten (structureel-incidentieel) en kwaliteitsniveaus (SLA) en mogelijke opties die zijn overwogen (en waar wel of niet voor is gekozen).
6
documentanalyse benchmark (grootboekanalyse)
Voor ICT beschikt Zundert over minder accounts dan andere gemeenten bij zijn de kosten per account wel hoger. Daarbij lijkt het service-level van Equalit hoog te liggen, maar hanteert de gemeenten hiervoor geen duidelijke prestatieindicatoren. Bij de archieftaken hebben zich incidentele kosten voorgedaan voor het wegwerken van achterstanden. Voor de toekomst hangt de kostenontwikkeling samen met de basis voor de bijdrage aan het WBA. Bij de huisvesting heeft zich een renovatie voorgedaan en tijdelijke huisvesting. Desondanks zijn de kapitaallasten en huren niet hoger. De kosten voor onderhoud en personeel zijn lager dan bij referentiegemeenten. Zundert beschikt over relatief weinig oppervlakte. Bij de KCC/receptie is er weinig veranderd aan de feitelijke bezetting, maar is het een meer afzonderlijk onderdeel binnen de overhead.
gemeente heeft grip op gevolgen verhogen/verlagen overheadkosten in relatie tot de dienstverlening en organisatie
Zundert (college en ambtelijke organistie) heeft op basis van nota’s goed zicht op ingrepen voor voorzieningen en kwaliteit van de dienstverlening en organisatie
7
documentenanalyse en aanvullende interviews
Er zijn duidelijke relaties tussen het niveau van dienstverlening en de overheadkosten. Alleen bij de ICT staat dit wat op afstand als het gaat om inzicht in service-level (servicedesk, appplicaties) en keuzes die de gemeente daarin kan maken.
11 Oktober 2021
37
Rekenkamercommissie Rekenkameronderzoek Ontwikkeling Overhead
Inleiding Onderzoek naar overhead is niet volledig waardevrij. Natuurlijk zijn de cijfers objectief vast te stellen. Dat is door Cebeon gedaan en die objectieve cijfers zijn door ambtelijke hoor en wederhoor bevestigd. De feiten zijn daarmee onweerlegbaar. Het rapport van Cebeon is integraal opgenomen in deze rapportage. De conclusies en aanbevelingen zijn opgesteld door de rekenkamercommissie. Waar dat naar het oordeel van de rekenkamer nodig was voor het duiden van de cijfers of het trekken van conclusies is gebruik gemaakt van externe bronnen, uiteraard met bronvermelding. De duiding van die cijfers in relatie tot de onderzoeksvragen en de normen is bestuurlijk van aard en houdt ook verband met onderliggende waarden van de onderzoekers en in dit geval de rekenkamercommissie. Daarom vinden we een korte inkijk in onze waarden relevant. Door sommigen wordt overhead beschouwd als overtollig. Overhead kenmerkt zich in die gedachtegang doordat er geen resultaat of effect mee samenhangt. Het is dan een noodzakelijk kwaad dat tot een minimum beperkt dient te worden. In die visie is iedere bezuiniging op overhead goed omdat immers overtollig vet wordt weggesneden zonder dat het gevolgen heeft voor de publieke dienstverlening. Zo kijkt de rekenkamercommissie niet naar overhead.
In onze visie is overhead noodzakelijk als ondersteuning van de primaire processen die publieke dienstverlening mogelijk maakt. Overhead gedraagt zich als smeerolie bij een machine. Gebruik er teveel van en de motor gaat roken, gebruik te weinig en de machine loopt vast. Zo bezien is het ook begrijpelijk dat wanneer er steeds zwaardere eisen worden gesteld aan de publieke dienstverlening (het toerental en de druk neemt toe) ook de overhead relatief toeneemt. En dan wordt het van belang om precies de juiste dosering te vinden. Dat kan alleen wanneer de gemeente de aard en omvang goed beheerst. Wanneer de gemeente in staat is om niet alleen inzicht te bieden in kosten en kwaliteit van de door overhead geleverde diensten. Ze moet dan ook in staat zijn de gevolgen van verhogen of verlagen inzichtelijk te maken. Het laatste komt overigens in onze visie niet overeen met volledig SMART maken van overhead. Omdat nu eenmaal niet alles meetbaar en kwantificeerbaar is. Het nut van de beschikbaarheid van ondersteuning zal vaak pas blijken wanneer zich een crisis voordoet. De omvang is in dat geval vooral een keus. Het gesprek erover tussen de gemeenteraad als hoogste orgaan, het college dat verantwoordelijk is voor beleid en uitvoering terzake en de ambtelijke organisatie die het inzicht verschaft is tenminste zo belangrijk als de precieze getallen.
27 Oktober 2021
38
Rekenkamercommissie Rekenkameronderzoek Ontwikkeling Overhead
Conclusies en aanbevelingen Conclusies We trekken conclusies op basis van antwoorden op de onderzoeksvragen en de bijbehorende normen. 1. Hoe hebben de overheadkosten, met name de personeels- en ICT-kosten, zich afgelopen jaren in Zundert ontwikkeld? • •
Norm: de gemeente kan data aanreiken op basis waarvan de ontwikkeling van de overhead voor de jaren 2017-2021 op een consistente wijze kan worden vastgesteld. Norm: de gemeente kan een splitsing aanreiken van de overhead in centrale overhead en taakgerelateerde overhead. Aan beide normen wordt voldaan. Over de gehele periode 2017-2024 neemt de overhead van de gemeente Zundert toe van €217 naar €279 per inwoner. De lasten ontwikkelden zich in dezelfde periode van €2.411 17 naar €2.337 18. De overhead neemt ook als percentage van de totale lasten toe.
overhead
2017
2019
realisatie
217
252
begroting
17 18
2020
2024
290
279
52233000/21657; bron jaarrekening gemeente ; alle cijfers 50955000/21800; bron begroting gemeente; CBS prognose; www.waarstaatjegemeente.nl
27 Oktober 2021
39
Rekenkamercommissie Rekenkameronderzoek Ontwikkeling Overhead
Stijging overheadkosten Overhead
Realisatie 2017-2019
Realisatie 2017 - Begroot 2024
Begroot 2019-2024
ICT
12
10
22
Financiën
2
15
17
Interne Zaken
11
1
12
P&O
6
1
7
Overig
4
0
4
Totaal
35
27
62
De overheadkosten aan ICT zijn in 2017-2019 in Zundert hoger dan bij referentiegemeenten, maar in 2021 is dit verschil vrijwel verdwenen. Het kostenniveau ligt in 2017-2019 ongeveer 10 à 15% hoger in Zundert. Dit lijkt te impliceren dat de verdere professionalisering van de ICT in Zundert eerder is ingezet. 2. Wat zijn mogelijk andere grote kostenposten in de Zundertse overhead? De grootste overhead post is ICT, gevolgd door Interne Zaken, Financiën en Huisvesting. De grootste kostensoort is personeel en personeel is ook de belangrijkste kostendrijver. Alle andere kosten nemen in ongeveer gelijke mate met deze kostensoort toe. 3. Zijn de overheadkosten in Zundert de afgelopen jaren gestegen en wat is daarvan de oorzaak? De overheadkosten zijn in Zundert tussen 2017 en 2019 gestegen met 16%. Dat kan deels verklaard worden door de opgetreden CAO stijging19. Volgens de begroting 2021-2024 zullen ze na een eenmalige piek in 2020 de komende jaren stabiliseren. De gerealiseerde lasten overhead 2020 bedroegen € 6.988.021 en waren € 26.116 lager dan begroot. 20 De begroting 202221 stijgt met 2,4% te opzichte van realisatie 2020. Het doet vermoeden dat het doel om te stabiliseren haalbaar is.
Car-Uwo maximum schaal 10/10 steeg van 3.994 in 2017 naar 4.228 in 2019. Een stijging met 5,9%. De werkgeverspremie ABP steeg in dezelfde periode van 14,77% naar 17,43%. Berekenen van het precieze effect op de overhead valt buiten de scope van dit onderzoek. 19
27 Oktober 2021
40
Rekenkamercommissie Rekenkameronderzoek Ontwikkeling Overhead
De belangrijkste stijgingen worden veroorzaakt door: ICT De grootste stijging vindt plaats bij ICT. De overheadkosten aan ICT zijn in 2017-2019 in Zundert hoger dan bij referentiegemeenten, maar volgens de begroting is dit verschil in 2021 vrijwel verdwenen. Het kostenniveau ligt in 2017-2019 ongeveer 10 à 15% hoger in Zundert. Dit lijkt te impliceren dat de verdere professionalisering van de ICT in Zundert eerder is ingezet. Opvallend is dat Zundert minder accounts per inwoner heeft. In welke mate dat samenhangt met uitbesteding als gevolg van de keuze om netwerkgemeente te zijn, hebben we niet vast kunnen stellen. Indien de accounts en daarmee samenhangende kosten als gevolg daarvan in de uitbesteding onder de programma’s zijn opgenomen is er sprake van een verschuiving van kosten. Voor zover er bewust is gekozen voor een beperkter aantal accounts voor de eigen organisatie kan dat duiden op een goede beheersing. Nadere informatie daarover is gewenst maar is niet aangetroffen in begroting of jaarstukken. Er is, blijkens de verkregen informatie, bewust gekozen voor accounts met een relatief hoog kwaliteitsniveau. Daarmee heeft Zundert via Equalit voorgesorteerd op toenemende eisen. Niet alleen worden er hogere eisen gesteld aan de externe en interne veiligheid, ook worden er eisen gesteld aan de beschikbaarheid van de ICT-dienstverlening.
Uit de ICT-benchmark 2020 komt het beeld naar voren dat Equalit 2,3 scoort tegenover 1,6 voor vergelijkbare dienstverleners en gemeenten. Vooral beveiliging, de helpdesk en de professionalisering van de ICT-werkprocedures scoren aanzienlijk beter. Daarnaast is de ambitie van Equalit aanzienlijk hoger met betrekking tot onder andere beschikbaarheid en compliance. De kosten per account hangen daar waarschijnlijk mee samen. Door selectief te zijn in het aantal accounts kunnen de kosten voor de gemeente worden beheerst. Het maakt dat Zundert in staat moet worden geacht om middels de samenwerking met Equalit tot een goede beheersing van de ICT-prestaties en de bijbehorende kosten te komen. Het meest geschikte instrument daarvoor, een volledig en uitgewerkt Service Level Agreement ontbreekt echter. De rekenkamercommissie kan daardoor de mate van beheersing niet vast stellen. Of de op zichzelf hoge kwaliteit van de Equalit dienstverlening heeft geleid tot tevredenheid bij eindgebruikers en het publiek kan niet worden vastgesteld omdat de gemeente (nog) niet heeft deelgenomen aan een uitvraag over tevredenheid van eindgebruikers. Ook is de dienstverlening door de gemeente niet geëvalueerd.
20 21
Jaarstukken Zundert 2020 pagina 136. Concept netwerkbegroting 2022-2025 pagina 117
27 Oktober 2021
41
Rekenkamercommissie Rekenkameronderzoek Ontwikkeling Overhead
Financiën
2017-2024 Financien
Mutaties
per inwoner
Salarisadministrateur
€ 38.000
€2
Businesscontroller
€ 95.000
€4
2 externe adviseurs
?
?
Onverklaard
€ 239.800
€ 11
Totaal
€ 372.800
€ 17
Voor de relatief grote stijging bij Financiën geeft de controller de volgende verklaring: “In Zundert hebben we ons ontwikkeld naar en werken we continu aan een netwerkorganisatie. Integraliteit, opgavegericht, brede inzetbaarheid en flexibiliteit zijn daarbij essentieel. Samenwerking in de opgaven tussen de verschillende professionals, teams en beleidsvelden staat centraal. In die organisatie-ontwikkeling hebben we de rol van business controller als noodzakelijk vastgesteld. Vanuit de programma’s met de verschillende grote opgaven (de business) is een onafhankelijke adviseur nodig voor zowel de bestuurlijke als de financiële P&C. Door samenvoeging van de AO/IC medewerker vanuit team financiën, de nieuwe rol van business controller met de concerncontroller is er een control team gevormd. Hiermee worden kennis, kunde, continuiteit van grip en risicobeheersing geborgd. De door het college vastgestelde ambitie is dat we in 2024 naar een In Control Statement (ICS) kunnen doorgroeien.” Het is daarom begrijpelijk dat is geïnvesteerd in extra personeel. In de ambtelijke reactie treffen we de volgende verklaring aan: •
• •
Toename lasten 2020 – 2024. De stijging wordt mede veroorzaakt door het aantrekken van een salarisadministrateur. Deze taak werd voorheen ook uitgevoerd door een HRMadviseur. (Extra kosten € 38.000.) Het overzetten van een planeconoom naar businesscontrolling, hier als onderdeel van financiën aangemerkt. (€ 95.000 extra loonkosten.) In 2018 zijn 2 externe adviseurs ingezet op basis van onbezette formatie. Ook in 2019 was dit nog het geval. Deze kosten zijn in de categorie overig gezet.
27 Oktober 2021
42
Rekenkamercommissie Rekenkameronderzoek Ontwikkeling Overhead
•
In 2019 viel bij financiën een incidentele meevaller van € 50.000 voor het terughalen van dubbele betalingen en extra te compenseren en te verrekenen BTW na een extra interne controle over meerdere jaren.
Dat kan het verschil van € 17 per inwoner echter niet geheel verklaren. Tenzij de 2 externe adviseurs een blijvende kostenpost van circa €239.800 vertegenwoordigen. De rekenkamercommissie stelt vast dat een In Control Statement blijkbaar op dit moment ontbreekt omdat Financiën niet aan de vereisten daarvoor kan voldoen. Vanaf de jaarrekening 2021 is vereist dat de gemeente zelf een rechtmatigheidsverantwoording kan afleggen. Dat geïnvesteerd wordt in voldoende kwaliteit en kwantiteit vloeit dan ook voort uit die wettelijke verplichting. Die verantwoording wordt nu (tegen hoge kosten) opgesteld door de accountant. Wanneer de gemeente die taak zelf kan vervullen is wellicht een besparing op de kosten van de accountant in de toekomst mogelijk. In die zin kan de uitbreiding van de capaciteit van Financiën worden gezien als een investering in zowel betere financiële beheersing als potentiële besparingen nadat het doel is bereikt. Dat de gemeente de potentiële besparingen nog niet heeft verwerkt in de begroting ligt voor de hand omdat deze zich pas na deze begrotingsperiode kunnen voordoen.
27 Oktober 2021
43
Rekenkamercommissie Rekenkameronderzoek Ontwikkeling Overhead
Interne Zaken De overheadkosten voor interne zaken zijn in Zundert hoger dan bij referentiegemeenten. De kostenontwikkeling in Zundert volgt een vergelijkbaar patroon als bij referentiegemeenten. In de periode 2017-2021 nemen de kosten met ruim 25% toe. De stijging wordt vooral veroorzaakt door organisatorische ontwikkelingen van Klant Contact Centrum. Eerder was het personeel onderdeel van afdelingen met publiekscontacten en vanaf 2020 is het een afzonderlijk onderdeel van de gemeentelijke organisatie. Daarnaast nemen de kosten van het inkoopbureau iets toe. De kosten voor het archief zijn in 2020 tijdelijk hoger. Voor Archief kan worden vastgesteld dat de kwaliteit onvoldoende was, er waren achterstanden opgelopen. De geraamde kosten hangen in de toekomst nauw samen met de ICT-kosten voor edepots. Voor het Klant Contact Centrum geldt in hoge mate dat er sprake is van het publieke nut dat het KCC beschikbaar is zonder dat de output direct meetbaar is. Er zullen in 2022 servicenormen worden opgesteld, maar daarmee is niet het gehele verhaal verteld. Het Klant Contact Centrum is immers het zichtbare visitekaartje van de gemeente. De wens om de dienstverlening naar het publiek op een hoog niveau te brengen is daarmee wellicht de belangrijkste verklaring voor de gestegen kosten.
Of de kostenstijging samenhangt met volume, het voornemen om hogere kwaliteit te leveren of de wens om voldoende capaciteit beschikbaar te hebben kon binnen de scope van dit onderzoek niet worden vastgesteld. P&O Vanwege de budgettaire beperkingen is in dit onderzoek geen nadere verdieping gedaan naar de precieze oorzaken van de kostenstijging. We zien wel dat deze kostenstijging zich bij alle referentiegemeenten voordoet. Dat is een indicatie dat de ontwikkeling samenhangt met wettelijke eisen. We zien in Zundert dat eerder wordt voorgesorteerd op toekomstige eisen, met als gevolg dat nu verwacht wordt dat de kosten in Zundert beneden het gemiddelde van de referentiegemeenten uitkomen. De overheadkosten aan P&O laat met name in 2021 een minder snel stijgende trend zien in vergelijking met referentiegemeenten. In 2017 waren de kosten aan P&O nog hoger dan bij referentiegemeenten, maar dit beeld is in 2021 juist omgekeerd. Het minimumniveau aan P&O-kosten bij referentiegemeenten ligt duidelijk nog lager dan de kosten in Zundert. 4. Hoe verhoudt de ontwikkeling van de overheadkosten in Zundert zich tot vergelijkbare gemeenten?
De overheadkosten in Zundert hebben zich op vergelijkbare wijze ontwikkeld als bij referentiegemeenten. Daarbij doet de stijging zich in Zundert wel eerder voor, maar zijn de overheadkosten in 2021 iets lager dan bij referentiegemeenten. De kosten voor ICT en interne zaken zijn in Zundert hoger dan referentiegemeenten; voor communicatie en huisvesting (incl. facilitair) lager. Bij ICT hangt dit grotendeels samen met de bijdrage aan Equalit; bij interne
27 Oktober 2021
44
Rekenkamercommissie Rekenkameronderzoek Ontwikkeling Overhead
zaken spelen verschillende ontwikkelingen een rol. Ook verdwijnen de verschillen met referentie gemeenten vrijwel binnen de horizon van de lopende begroting. Opvallend is dat voor alle overheadtaken geldt dat er referentiegemeenten zijn met lagere kosten per inwoner. De precieze reden daarvan is binnen de beperkte scope van dit onderzoek niet vast te stellen. Mogelijk zijn er “beste van de klas”-voorbeelden of “beste praktijken” waarvan geleerd kan worden. 5. Wat is de oorzaak van de verschillen in overheadkosten? Voor de onderzochte onderwerpen komt het beeld naar voren dat Zundert relatief vroeg anticipeert op nieuwe eisen. Dat geldt voor ICT (hoge kwaliteit gepaard aan beperkte volumes), voor Financiën (de In Control Verklaring), en voor het Klant Contact Centrum (publieke dienstverlening centraal). Dat gaat gepaard met hogere kosten bij aanvang van de periode, maar minder sterke stijging aan het einde van de periode. De verschillen zijn goeddeels verklaarbaar op basis van de personele inzet in zowel volume als kwaliteit. Wel valt op dat een systematische analyse van kosten en dienstverlening in de paragraaf bedrijfsvoering van zowel de begroting als het jaarverslag ontbreekt. Dat maakt het de leden van de gemeenteraad onvoldoende mogelijk om inzicht te krijgen in de ontwikkeling en de achterliggende redenen.
Ook de paragraaf verbonden partijen van begroting (2021) en jaarrekening (2019) bevat geen informatie die inzicht geeft in de ontwikkeling van de overhead. 6. Hoe zijn de overheadkosten desgewenst te beïnvloeden? Om overheadkosten te beïnvloeden moet er inzicht bestaan in de samenstelling en de factoren die de omvang bepalen. Dat is in Zundert in afdoende mate het geval, hoewel op onderdelen nog verbeteringen in de vorm van servicenormen en indicatoren zijn voorzien. Minstens zo belangrijk is dat er inzicht bestaat in de gevolgen van meer of minder personele inzet. Kunnen we met een investering de tevredenheid sterk verbeteren? Wat levert dat het publiek op? Zijn er “beste praktijken” elders? En wat betekent het als we die praktijken overnemen? Welke risico’s nemen we als we de beschikbaarheid (van ICT, Financiën, KCC) beperken en er zich een calamiteit of een onvoorziene gebeurtenis voordoet? Wat kost het om op alle situaties voorbereid te zijn? Wat kost het om de gevolgen van een gebrek te herstellen? Die informatie maakt een goed geïnformeerd gesprek tussen Gemeenteraad, College en ambtelijke organisatie mogelijk. Helaas ontbreekt ze in de daarvoor bedoelde paragrafen van begroting en jaarrekening. Uit het onderzoek blijkt dat Zundert een relatief hoog niveau realiseert tegen vergelijkbare kosten als referentiegemeenten.
Door een lager niveau te accepteren zouden de overheadkosten dus kunnen worden verlaagd. De vraag op welke wijze dat precies kan worden vorm gegeven kunnen we op basis van dit onderzoek niet beantwoorden.
27 Oktober 2021
45
Rekenkamercommissie Rekenkameronderzoek Ontwikkeling Overhead
7. Wat zijn de gevolgen van het verhogen of verlagen van de overheadkosten? Er zijn duidelijke relaties tussen het niveau van dienstverlening en de overheadkosten. Alleen bij de ICT staat dit wat op afstand als het gaat om inzicht in service-level (servicedesk, applicaties) en keuzes die de gemeente daarin kan maken. Het onderzoek laat zien dat het aannemelijk is dat verlagen van overhead zonder nadere analyse risicovol is omdat de kans groot is dat er gevolgen zijn voor de kwaliteit van de dienstverlening en de beschikbaarheid van vitale functies. Het kan ertoe leiden dat niet wordt voldaan aan wettelijke eisen (Financiën, Archief), de beschikbaarheid en veiligheid in het geding komt (ICT) of de publieke dienstverlening niet meer aan de externe verwachtingen voldoet (KCC). Of het mogelijk is om met gerichte investeringen toekomstige kosten te besparen dan wel de “motor” beter te laten lopen valt op basis van dit onderzoek niet te zeggen omdat de daarvoor benodigde systematische evaluatie ontbreekt. Om beter inzicht te krijgen is het wenselijk dat jaarlijks in begroting en jaarrekening systematisch wordt ingegaan op de ontwikkeling van de overhead, de service normen en de beschikbaarheid alsmede de eisen die op de gemeente afkomen en de wijze waarop de gemeente daarmee omgaat. Overhead is de smeerolie van de organisatie.
Ze is daarmee niet volledig te beheersen door meting en prestatie-indicatoren. Er is sprake van wettelijke eisen en een keus met betrekking tot de beschikbaarheid. Dat maakt het gewenst om jaarlijks bij begroting en jaarrekening een geïnformeerd gesprek tussen college en gemeenteraad over aard, omvang en ontwikkeling van de overhead te voeren. De ambtelijke organisatie kan daaraan bijdragen door een systematische analyse te leveren. Uit de vergelijking blijkt dat de gemeente Zundert gemiddeld lagere overheadkosten heeft dan de referentie gemeenten. Tegelijk stellen we vast dat er op alle onderdelen referentiegemeenten zijn met lagere kosten. Dat roept de vraag op of onderlinge beoordeling en het gesprek daarover een scherper inzicht kan opleveren in de aard, de samenstelling en de bepalende factoren. Daarmee kunnen wellicht “beste praktijken” worden geïdentificeerd waarmee alle deelnemers voordeel kunnen behalen.
27 Oktober 2021
46
Rekenkamercommissie Rekenkameronderzoek Ontwikkeling Overhead
Aanbevelingen 1. Voer vanaf de jaarstukken 2021 en de begroting 2023 nader te bepalen prestatieindicatoren in voor met name ICT, Archief en KCC. Zorg voor een doorontwikkeling van de servicenormen van het KCC en stel vast welke beschikbaarheid minimaal vereist is om de publieke dienstverlening te waarborgen. De overheadkosten in Zundert zijn op vergelijkbaar niveau als van referentiegemeenten. Op basis van dit onderzoek blijkt het niveau van dienstverlening in het algemeen niet lager dan bij referentiegemeenten en op onderdelen zijn er aanwijzingen dat dit sterker is. Dit dienstverleningsniveau is op een aantal overheadelementen moeilijk te beoordelen waarbij er in geringe mate prestatie-indicatoren worden gehanteerd. Dit bemoeilijkt ook de mate waarin grip kan worden gehouden op de kosten. Het klantcontactcentrum en receptie gaan steeds meer taakgerelateerde dienstverlening naar buiten verzorgen. Dit zorgt voor minder belasting op afdelingen met publieksfuncties (burgerzaken, vergunningen). De wisselwerking met dergelijke afdelingen kan nog worden verbeterd. Denk daarbij dat algemene informatie wordt gedeeld en verzoeken vanuit het KCC sneller worden opgepakt.
2. Voer bij Equalit in 2022 een Service Level Agreement in met systematische meting van het feitelijke dienstverleningsniveau en de tevredenheid van de gebruikers. Bij de ICT-kosten verdient het aanbeveling om meer transparant te maken hoe het kostenniveau van de dienstverlening van Equalit tot stand komt. Maak inzichtelijk welke keuzes over het service-level niveau van de servicedesk en ondersteuning over (essentiële en bedrijfskritische) applicaties zijn gemaakt. Op deze wijze is het mogelijk om een integrale afweging te kunnen maken in het niveau van dienstverlening en de stijgende ICTkosten. Naast het niveau van dienstverlening van Equalit worden de ICT-kosten beïnvloed door het aantal gebruikers (accounts) en het gebruik van (mobiele) devices. Laat zien dat dit bewuste keuzes zijn waar een visie achter schuil gaat. 3. Maak in overleg met de gemeenteraad beleid met betrekking tot de keuzes inzake huisvesting en facilitair waarbij de keuzes centraal worden belegd in de ambtelijke organisatie. De kosten voor de ambtenarenhuisvesting (inclusief facilitair) zijn afhankelijk van keuzes die in het verleden zijn gemaakt bij de renovatie van het raadhuis, maar deze keuzes liggen in de nabije toekomst ook op tafel bij het ontmoetingscentrum De Schroef. Keuzes die zijn gemaakt en die nog gemaakt moeten worden zijn in de ambtelijke organisatie niet centraal belegd en vastgelegd.
Het gaat hierbij om het gemiddelde ruimtebeslag per werkplek, het aantal werkplekken en de (toekomstige) rol van het kantoor als werkplek. 4. Neem een systematische analyse van de overhead en de beïnvloedbaarheid ervan op in de paragraaf bedrijfsvoering van jaarstukken 2021 en begroting 2023. Baseer dat mede op gesprekken met vergelijkbare omliggende gemeenten.
27 Oktober 2021
47