Bijlage 1 Routekaart voor Ruimtelijke opgaven (vastgesteld 15 juni 2021) A21.000836

De gemeente is bij wet verplicht om bij het faciliteren van ruimtelijke ontwikkelingen kosten die zij maakt te verhalen die op de grondeigenaar. Deze kosten zijn te onderscheiden in twee hoofdcategorieën, die beiden weer meerdere vormen van kosten bevatten.

3.6.2.1 Planeigen kosten

De eerste categorie kosten zijn de zogenaamde planeigen kosten. Dit zijn kosten die direct worden veroorzaakt door een ruimtelijke ontwikkeling en hier volledig aan zijn toe te rekenen. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om het inrichten van de openbare ruimte in het plangebied, de aanleg van parkeerplaatsen en kosten voor bouwrijp maken.

3.6.4 Exploitatieregels in het omgevingsplan

3.6.2.2 Planoverstijgende kosten

De laatste mogelijkheid is het vastleggen van exploitatieregels in het omgevingsplan. Dit vervangt in de Omgevingswet het exploitatieplan. Door het opnemen van exploitatieregels in het omgevingsplan stelt de gemeente een verplicht en publiekrechtelijk afdwingbaar kostenverhaal vast. De regels zijn dwingend en worden gekoppeld aan een te realiseren activiteit. Voorafgaand aan het realiseren van d e activiteit dient de initiatiefnemer een beschikking ‘bestuursrechtelijke geldschuld’ aan te vragen waarin de rekening voor het kostenverhaal is opgenomen.

Hieronder valt ook dat wanneer een plan onder de gestelde norm van sociale woningbouw realiseert er een afdracht in rekening wordt gebracht voor het Fonds sociaal bouwen. Middels dit fonds wordt gemeentebreed mogelijk

Dit publiekrechtelijk afdwingbaar instrumentarium zet de gemeente in als achtervang voor situaties wanneer zij er in vrijwilligheid niet uitkomt met een eigenaar. Tevens zet de gemeente dit middel voor situaties in waarbij voor een

De kosten die de gemeente moet maken om het plan mogelijk te maken, waaronder de bestemmingsplanprocedure en andere begeleidingskosten vallen ook onder de planeigen kosten. Gemeentelijke plankosten zijn ook onderdeel van deze kosten. Naast de planeigen kosten bestaan de planoverstijgende kosten. Dit betreft bijvoorbeeld de aanleg van een rotonde buiten het plangebied, die (mede) moet worden aangelegd vanwege een ruimtelijke ontwikkeling.

22

grotere ontwikkeling niet met alle grondeigenaren tot overeenstemming is gekomen voor een overeenkomst.

3.6.4 Nota kostenverhaal

De gemeente stelt de uitwerking van haar kostenverhaalbeleid vast in een separate Nota kostenverhaal. Hierin worden de daadwerkelijke kosten en wijze van berekening vastgelegd. De Nota Kostenverhaal is in 2019 vastgesteld en wordt in 2021 geactualiseerd.

23

4. BEPAAL DE ROUTE – ROLKEUZE IN ONTWIKKELING EN SAMENWERKING Het realiseren van opgaven met een ruimtelijk effect vereist een uitgedachte aanpak. De projecten die hieruit voortkomen zijn vaak meerjarig van karakter en bevatten onderdelen die de gemeente niet alleen wil of kan doen. Hiervoor is het van belang de juiste partner te vinden om deze ontwikkeling vorm te geven.

4.1 ROL GEMEENTE BIJ ONTWIKKELINGEN IN AFGELOPEN JAREN

Ruimtelijke opgaven en opgaven zijn een kerntaak van de gemeente. Deze bepalen in grote mate hoe de gemeente zich naar de toekomst toe zal ontwikkelen. Daarom heeft de gemeente altijd een rol bij deze ontwikkelingen. Hoe breed die rol is kan per opgave verschillen en afhankelijk van een aantal factoren. In het domein van ruimtelijke ontwikkelingen is een aantal bekende rollen te onderscheiden. In de afgelopen jaren is in de diverse projecten een breed scala aan verschillende rollen en samenwerkingsvormen gekozen om tot realisatie te komen. Er is een analyse uitgevoerd op de woningbouwproductie tussen 2014 en 2019. Iets meer dan de helft van het aantal gerealiseerde woningen in die 5 jaar is gerealiseerd binnen gemeentelijke grondexploitaties. Daarnaast is circa 40% van de woningbouwproductie afkomstig uit het project waarin de gemeente en diverse marktpartijen een intensieve publiek-private samenwerkingsvorm hebben gekozen, Zevenhuizen-Zuid. Een kleiner deel komt uit volledig faciliterende projecten of een concessie.

De gemeente kiest dus geen voorkeursmodel aan type grondbeleid. De gemeente beschouwt de ruimtelijke opgave en zet de juiste middelen in om die opgave te bereiken. Dit opgavegericht grondbeleid legt de nadruk op de te bereiken maatschappelijke doelen en hoe de bij de gemeente aanwezige middelen (capaciteit, geld, grondposities) hier het beste voor kunnen worden ingezet.

4.2 AFWEGINGEN BIJ KEUZE VOOR DE ROL VAN DE GEMEENTE

4.2.1 Ruimtelijke en Maatschappelijke Opgave

Voor toekomstige opgaven kan de gemeente in meer of mindere mate nog een keuze maken welke rol zij zal vervullen. Dit hangt af van een veelvoud aan factoren en is in die zin per project in de regel maatwerk. De afweging laat zich namelijk niet zo makkelijk vastleggen in een beslisboom. Er is immers vaak een afweging te maken tussen de verschillende factoren. De weging die aan aspecten van de keuze vasthangt is ook afhankelijk van de situatie, de bestuurlijke en politieke voorkeuren.

Bovenaan staat de ruimtelijke en maatschappelijke opgave. Wat voegt de ontwikkeling toe aan de gemeente? Welke doelgroepen worden hiermee bediend, welke maatschappelijke doelen kunnen worden gerealiseerd? Welke mate van sturing en regie wil de gemeente hebben op de ontwikkeling? Dit kan gaan om het faciliteren van een specifieke (woon)doelgroep, of het toevoegen van woningen aan een dorp om meer draagvlak te hebben voor de voorzieningen. Ook kan het een investering in nieuwe of te renoveren maatschappelijke voorzieningen. Denk hierbij aan ontwikkelingen waarin een sportvoorziening wordt verplaatst. De ruimtelijke en maatschappelijke

24

doelstellingen vloeien voort uit overige visies beleidsstukken van de gemeente, waaronder de omgevingsvisie.

bijvoorbeeld verder zien dan de gronduitgifte en de realisatie van woningbouw en ligt het sneller voor de hand meer aan de marktpartij over te laten in het bouw- en woonrijp maken. Een centrale vraag die aan de afweging vooraf gaat is of de markt(partijen) de ruimtelijke opgave binnen voor de gemeente en de maatschappij acceptabele voorwaarden kan ontwikkelen.

4.2.4 Stakeholders

Bij elke opgave is het ook van belang om de stakeholders goed te kennen. Is er sprake van bepaalde partijen of doelgroepen die een bijzondere inspanning vereisen? Dit kan bijvoorbeeld zijn in samenwerking met andere overheden, of bij projecten die een ingrijpend effect hebben op omwonenden of bijzondere doelgroepen.

4.2.5 Organisatie

Voor elke rol die de gemeente op zich neemt dient de afweging plaats te vinden of de organisatie hierop geëquipeerd is: wat is het effect op de organisatie en is er voldoende capaciteit, expertise en deskundigheid beschikbaar? In projecten met bijzondere besluitvormingsstructuren, zoals een joint-venture met een of meerdere marktpartijen, dient ook over rolverdeling binnen de organisatie, scheiding van verantwoordelijkheden en heldere afbakening van de rol van het college en de gemeenteraad te worden nagedacht.

4.2.6 Financiën en risicoprofiel

4.2.2 Positie gemeente

De financiële gevolgen van de opgave zijn ook van evident belang. De gemeente dient financieel verantwoord te handelen. Dat houdt niet in dat projecten minimaal financieel neutraal moeten zijn of geld moeten opleveren. Investeren in de gemeente om doelen te bereiken kan, mits het binnen een financieel verantwoorde context gebeurt.

De uitgangspositie van de gemeente is een belangrijke afweging bij de keuze voor de rol. Heeft de gemeente reeds grondbezit in het te ontwikkelen gebied? Is er een andere reden waarom de gemeente een rol heeft die groter is dan de ontwikkeling van het gebied? Bijvoorbeeld de realisatie van een school of maatschappelijke voorziening.

Ook dient het risicoprofiel voor de gemeente te overzien zijn en op te vangen binnen de financiële middelen die daarvoor zijn.

4.2.3 Positie markt

Ook speelt de positie die eventuele marktpartijen hebben een rol. Is er al sprake van bezit van een projectontwikkelaar in een gebied? Heeft een marktpartij een specifieke toegevoegde waarde op het gebied van kennis en expertise? Zo kan bijvoorbeeld de wijze van samenwerken worden beïnvloed door de kernactiviteiten die een commerciële partij verricht. Indien een partij in beeld komt die ook een civieltechnische tak heeft, kan de samenwerking

4.3 SELECTIE VAN MARKTPARTIJEN

Voor de ontwikkeling van bouwlocaties zal de gemeente in de regel samenwerken met marktpartijen. De gemeente selecteert samenwerkingspartners open en transparant met een level playing field.

25

4.3.1 Selectie van marktpartijen

De wijze van selectie hangt af van de situatie. Hierbij volgt de gemeente de kaders die voortkomen uit de Aanbestedingswet. Hoofduitgangspunten voor marktselectie zijn als volgt: • Selectie vindt plaats op basis van een level playing field, waarmee alle geïnteresseerde en gekwalificeerde partijen gelijke kans hebben te ontwikkelen; • Marktselectie leidt tot een samenwerking onder marktconforme voorwaarden; • Partijen worden geselecteerd op hun toegevoegde waarde voor de opgave; • Bij het opzetten van voorwaarden voor een marktselectie worden de kwalitatieve en maatschappelijke uitgangspunten geborgd. Voor projecten tot 50 woningen of 5.000m² bruto vloeroppervlak overige commerciële functies kan de gemeente enkelvoudig onderhands een samenwerkingspartner selecteren. Bij grotere projecten werkt de gemeente bij voorkeur met meervoudig onderhandse selectie, waarbij partijen worden uitgenodigd deel te nemen op basis van hun bewezen expertise die passend is voor de opgave waarvoor de gemeente een partij selecteert. Openbare selectieprocedures zet de gemeente in bij projecten van zodanige aard en omvang dat het van belang is de volledige markt te bevragen, of wanneer er aanbestedingsplichtige elementen in de uitvraag dienen te worden meegenomen.

Naast deze bekende samenwerkingsvormen heeft Zuidplas de achterliggende jaren voor diverse projecten nieuwe of op maat gemaakte samenwerkingen vormgegeven. We blijven actief zoeken naar nieuwe vormen van samenwerking, waarbij we meer toegevoegde waarde kunnen creëren voor onze maatschappelijke en ruimtelijke doelstellingen.

4.3.2.1 Traditionele grondexploitatie

Het college van burgemeester en wethouders kan binnen de kaders van de Aanbestedingswet gemotiveerd afwijken van de in dit artikel opgenomen uitgangspunten voor marktselectie.

De gemeente voert de grondexploitatie in dit model en geeft bouwrijpe kavels uit aan ontwikkelde partijen. Hiermee heeft de gemeente volledig zeggenschap en regie over het te ontwikkelen programma, de stedenbouwkundige invulling en overige kwalitatieve randvoorwaarden. Dit middel wordt toegepast bij de wens voor een hoge mate van sturing en wanneer de gemeente grondpositie heeft of kan verkrijgen. Een voorbeeld van deze ontwikkeling is de ontwikkeling van de Jonge Veenen.

4.3.2 Soorten samenwerking

Er zijn diverse vormen van samenwerking mogelijk met marktpartijen. De gemeente kiest per project de vorm van samenwerking die past bij de opgave. Uitgangspunt is dat een samenwerking tot toegevoegde waarde leidt in een opgave door aanvullende expertise en draagkracht. Onderstaande zijn de bekende hoofdsamenwerkingsvormen weergegeven. Een samenwerking kan ook elementen uit meerdere vormen bevatten.

4.3.2.2 Bouwclaimmodel

Het bouwclaimmodel komt in de buurt van het traditionele model in die zin dat de gemeente de grondexploitatie voert. Bouwclaims worden ingezet wanneer

26

een marktpartij een grondpositie heeft in een gebied die de gemeente wenst te ontwikkelen. De grond wordt aan de gemeente gekocht (vaak tegen een lagere prijs dan de marktpartij heeft betaald) in ruil voor een bouwclaim – het recht om een bepaald aandeel van het programma te bouwen. Een voorbeeld van dit model is de ontwikkeling van Esse Zoom Laag.

gemeente de juiste partner contracteert.

4.4.1 Toetsing van integriteit samenwerkingspartijen

Er is een aantal middelen om te borgen dat de gemeente kan verwachten dat samenwerkingspartijen integer handelen. Hieronder een opsomming van middelen.

4.3.2.3 Joint Venture

Bij een joint venture model gaan de gemeente en (een) marktpartij(en) een samenwerking aan waarbij zij gezamenlijk een gebied ontwikkelen. Hierbij worden afspraken gemaakt over het aandeel in het projectresultaat, risico’s en welke rollen beide partijen vervullen. Dit is de meest verregaande vorm van samenwerking. Een voorbeeld van deze samenwerking is de ontwikkeling van Zevenhuizen-Zuid.

4.4.1.1 Bibob

Bij het aangaan van vastgoedtransacties of verlenen van vergunningen kan de wet Bibob (Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur) worden ingezet om via de Bibob-procedure te onderzoeken of het risico bestaat dat de transactie gebruikt wordt voor de uitvoering van criminele activiteiten zoals witwassen. Dit is een intensieve en ingrijpende procedure, die enkel ingezet wordt indien er aanleiding is aan te nemen dat het risico bestaat.

4.3.2.4 Concessie

Bij het concessiemodel heeft de gemeente in eerste aanleg het grondbezit en voorziet zij een ontwikkeling hierop. Bij dit model wordt een ontwikkelende partner gezocht die de ontwikkeling wil voeren, inclusief de grondexploitatie. De gemeente maakt derhalve afspraken over het programma en de ruimtelijke inpassing, maar de ontwikkeling vindt voor rekening en risico van een derde plaats. Aandachtspunt bij dit model zijn de aanbestedingsregels waar het gaat om de aanleg van openbaar gebied. Een voorbeeld van dit model in de afgelopen jaren is de ontwikkeling van het NAM-terrein in Moerkapelle.

4.4.1.2 Verklaring omtrent het gedrag rechtspersonen

Er kan tevens een verklaring omtrent het gedrag (VOG) worden aangevraagd voor rechtspersonen. Bij deze procedure controleert Justis of de onderneming (en al haar Nederlandse bestuurders) eerder in aanraking is geweest met justitie. Indien dit niet zo is, wordt de VOG afgegeven. Indien er wel historie is met justitie beoordeelt Justis of dit relevant is voor de werk of taak waarvoor de VOG is aangevraagd.

4.3.2.5 Faciliterend / zelfrealisatie

De gemeente vraagt bij nieuwe samenwerkingspartners (partijen waarmee de gemeente in de voorgaande vijf jaar niet heeft samengewerkt) voorafgaand aan het aangaan van een overeenkomst een VOG rechtspersonen aan.

Als laatste kan de situatie zich voordoen dat een partij eigendom heeft en in staat is een ontwikkeling te voeren. In dit geval legt de gemeente ruimtelijke uitgangspunten vast in het omgevingsplan en verzorgt de procedure dat deze wordt vastgesteld. Afspraken over de ontwikkeling en het verhalen van kosten worden gemaakt in een anterieure overeenkomst. Een voorbeeld van deze vorm van ontwikkeling is de Brinkhost in Moordrecht.

4.4.2 Toetsing van financiële draagkracht

Voor de toetsing van financiële draagkracht van partijen kan de gemeente ook een aantal middelen inzetten. Deze middelen worden enkel ingezet wanneer er gerede twijfel is over de financiële draagkracht van partijen.

4.4 INTEGRITEIT EN ZEKERHEID

Integriteit is een noodzakelijke kwalificatie van samenwerkende partijen voor de gemeente. Gezien het maatschappelijk en openbaar belang dat de gemeente dient wenst zij te borgen dat publieke middelen niet voor malafide of criminele activiteiten worden ingezet. Ook kan er onzekerheid bestaan over de financiële draagkracht van een onderneming en de nakoming van financiële verplichtingen. Ook hiervoor zijn middelen om te borgen dat de

4.4.1.3 Verklaring belastingdienst

Bij de belastingdienst kan een verklaring worden opgevraagd over de nakoming van de fiscale verplichtingen van een partij. Hiermee kan geverifieerd worden of er sprake is van betalingsachterstanden bij de fiscale verplichtingen. Dit geeft een indicatie of een partij de verschuldigde belastingen heeft betaald in afgelopen jaren.

27

4.4.1.3 Financieel onderzoek

4.4.3.3 Hypothecaire zekerheid

4.4.3 Zekerheden

4.4.3.4 Concerngarantie

Indien er concrete twijfel is over de financiële positie van een partij kan de gemeente een onderzoeksbureau inzetten om dit element te onderzoeken. Hiervoor zijn gerenommeerde bedrijven te vinden die op basis van diepgaande informatie een analyse uitvoeren om te beoordelen of een partij in een financieel gezonde positie verkeert.

Bij onroerend goed transacties kan ook het middel hypothecaire zekerheid worden ingezet. Hiermee houdt de gemeente het hypotheekrecht op een onroerende zaak totdat een partij aan zijn verplichtingen heeft voldaan. Dit valt vaak wel lastig te combineren met externe financiering van een partij, dus kan alleen in specifieke situaties worden ingezet.

Naast onderzoeken naar de financiële draagkracht en integriteit vraagt de gemeente bij het aangaan van verplichtingen tevens zekerheden van samenwerkende partijen. Ook hierbij zijn verschillende soorten mogelijk die naargelang de omstandigheden van de opgave ingezet worden. Van belang is de afdekking van financiële risico’s die de gemeente loopt door het aangaan van het contract.

Een concerngarantie betreft de situatie waarin een moederonderneming garant staat voor de verplichtingen van een dochteronderneming. Deze garantie wordt schriftelijk afgegeven en kan worden ingeroepen wanneer de dochter niet aan de verplichtingen voldoet. Deze garanties dient een bedrijf ook te vermelden in de jaarrekening als niet uit de balans blijkende verplichting. Aangezien de gemeente alsnog afhankelijk is van de medewerking van het moederbedrijf betreft dit type zekerheid niet de voorkeur.

In gebiedsontwikkeling komt het vaak voor dat er een onderneming is opgericht specifiek voor de realisatie van een bepaald project. Vaak zijn dit ondernemingen waar weinig kapitaal in zit. Deze zogenaamde projectondernemingen zijn in die zijn risicovol als samenwerkende partner – immers wanneer deze failliet gaan is er weinig te verhalen van lopende verplichtingen. In dit soort gevallen vraagt de gemeente aanvullende zekerheid voor het nakomen van verplichtingen.

4.4.3.1 Waarborgsom

Als eerste kan een waarborgsom worden gevraagd ter nakoming van verplichtingen. Dit betreft vaak een percentage van het bedrag van een transactie of een vast bedrag. Dit is bijvoorbeeld een passend middel bij voortgezet gebruik van een onroerende zaak. Indien de gemeente een onroerende zaak heeft gekocht en betaald, maar de voormalig eigenaar een recht van voortgezet gebruik krijgt voor een bepaalde periode. In dit geval kan een waarborgsom ingehouden worden die bij oplevering weer wordt uitgekeerd indien de onroerende zaak conform de overeengekomen staat wordt opgeleverd.

4.4.3.2 Bankgarantie

De bankgarantie is één van de hoogste zekerheden die de gemeente kan verkrijgen. Hierbij wordt liquiditeit door de bank gereserveerd ter hoogte van de garantie. De gemeente zet primair in op verkrijgen van een bankgarantie voor nakoming van de financiële verplichtingen van een marktpartij.

28

5. PLAN VOOR ONDERWEG (INTERN GERICHT BELEID) Voor het afleggen van de route door een ruimtelijke opgave is het van belang ook intern beleid te hebben gericht op het verantwoord invullen van de rol van de gemeente in deze opgaven. Deze regels zien met name op het financiële vlak en worden voor een deel voorgeschreven door het BBV.

• • • •

5.1 RESERVES

5.1.2.1 Spelregels Reserve Grondexploitaties

Ruimtelijke opgaven kennen een financiële impact. Deze impact vertaalt zich naar projecten en begrotingen. Daarnaast is er een aantal reserves die wordt ingezet voor ruimtelijke opgaven en de kosten en risico’s die hiermee gemoeid gaan.

tussentijdse winstnemingen uit grondexploitaties; verkoop van onroerende zaken uit de voorraad gronden en panden; incidentele grondverkopen; bijdragen vanuit de Algemene Reserve.

Voor de Reserve Grondexploitaties geldt een aantal spelregels. Hieronder staan deze weergegeven: • Het vrij besteedbaar deel van de Reserve Grondexploitaties (na aftrek van voorzieningen en reserveringen) is minimaal gelijk aan het gewogen risicoprofiel van de grondexploitaties; • Binnen de Reserve Grondexploitaties wordt rekening gehouden met reserveringen ten behoeve van de revolving fund investeringen voor strategische verwervingen; • Opbrengsten uit grondverkoop worden gestort in de Reserve Grondexploitaties; • Een overmaat aan middelen in de Reserve Grondexploitaties wordt ingezet om de Bestemmingsreserve Investeringsfonds PRO te vullen.

5.1.1 Bestemmingsreserve Investeringsfonds PRO

Bij het eerstvolgende Perspectief Ruimtelijke Opgave (PRO) wordt voorgesteld om de Bestemmingsreserve Investeringsfonds PRO (BIP) in te stellen. De BIP wordt ingesteld om bij te dragen aan ruimtelijke opgaven. Uit de BIP worden onder andere de voorbereidingskredieten gedekt en kosten voor het maken van gebiedsvisies. Daarnaast kunnen ten laste van deze reserve voorstellen worden gedaan voor bijdragen aan projecten die een ruimtelijke bijdrage leveren aan de gemeente. In dat kader zal de Reserve Bovenwijkse Voorzieningen hierin opgenomen worden. De BIP wordt gevuld door de Reserve Grondexploitaties. Bij het PRO wordt tevens voorgesteld in welke mate de BIP gevuld wordt.

5.1.3 Fonds Ruimtelijke Ontwikkeling

Binnen de omgevingsvisie zijn verschillende ontwikkelingen voor ogen die ofwel voor de gehele gemeente ofwel voor de dorpen specifiek een positieve bijdrage leveren. Het profijt van deze ruimtelijke ontwikkelingen komt ten deel ten gunste van publieke en private initiatieven die een vastgoedontwikkeling tot stand willen laten komen. Om die reden wordt er van de gemeentelijke initiatieven als van de private initiatieven hiervoor een bijdrage gevraagd. Het betreft onder andere investeringen in landschap, infrastructuur, ecologie en voorzieningen. De uitwerking van dit fonds vindt plaats in de Nota Kostenverhaal. Het fonds Ruimtelijke Ontwikkeling wordt onderdeel van de Bestemmingsreserve Investeringsfonds PRO.

5.1.2 Reserve Grondexploitaties

Naast de Algemene Reserve wordt door de gemeente een Reserve Grondexploitaties aangehouden. Door het instellen van een separate reserve worden de financiële resultaten en risico’s van het Grondbedrijf gescheiden van de financiële huishouding voor de overige gemeentelijke taken. Het doel van de Reserve Grondexploitaties is meervoudig: • het afdekken van tekorten bij negatieve grondexploitaties; • het afwaarderen van gronden en strategisch vastgoed voor zoveel de boekwaarde hoger is dan de verwachte marktwaarde; • het afdekken van projectrisico’s; • het uitvoeren van een strategisch verwervingsbeleid. • de Reserve Grondexploitaties wordt gevoed door: • voordelige saldi bij het afsluiten van grondexploitaties;

5.1.4 Fonds Sociaal Bouwen

Het fonds Sociaal bouwen wordt gevuld met bijdragen uit ontwikkelingen die niet voldoen aan de gestelde norm voor sociale woningbouw. In die gevallen wordt een vergoeding in rekening gebracht die in het fonds wordt gestort. Het fonds wordt ingezet om op andere locaties in de gemeente het aandeel

29

sociale woningbouw op te hogen, zodat gemeentebreed de volkshuisvestelijke doelstelling wordt gehaald. De uitwerking van dit fonds vindt plaats in de Nota Kostenverhaal. Het fonds Sociaal Bouwen wordt onderdeel van de Bestemmingsreserve Investeringsfonds PRO.

met 2019 heeft dit plaatsgevonden in het Meerjarenperspectief Grondbedrijf (MPG) en de Tussenrapportage Grondbedrijf (TRG). Hierin werd met name op grondexploitaties en gebiedsontwikkelingen gerapporteerd. Vanaf 2020 is het Perspectief Ruimtelijke Opgaven (PRO) geïntroduceerd, waarin een bredere blik op de ruimtelijke opgaven wordt gegeven. Het PRO is ene jaarlijks terugkerend document waarin de projecten met een ruimtelijke impact nader staan toegelicht. Met de introductie van het PRO is het herzieningsmoment van grondexploitaties verschoven naar de Jaarrekening en Begroting. Hierover onder 5.4.2 meer. Het PRO geeft het bestuur en de gemeenteraad inzicht in alle lopende plannen met een ruimtelijk effect. Hieronder valt onder andere de woningbouwprogrammering, natuurontwikkeling, onderwijsprojecten en openbare ruimte. De voortgang en financiële resultaten worden in beeld gebracht, evenals de wijze waarop de plannen bijdragen aan de doelstellingen uit de Omgevingsvisie. In het PRO in de komende jaren zullen ook voorstellen worden gedaan voor het afsluiten, waarderen of opstarten van projecten. Het PRO vervangt het MPG en TRG.

5.2 VOORBEREIDINGSKREDIET

De gemeente neemt regelmatig nieuwe ontwikkelingen en initiatieven in behandeling. Dit gebeurt vaak ruim voordat er sprake is van een grondexploitatie of voordat er contractueel kostenverhaal is vastgelegd. Toch is er in deze fase inzet van de gemeente noodzakelijk om een plan of initiatief van de grond te krijgen. Deze inzet dient financieel verantwoord te worden. Daarom zal het college worden voorgesteld een voorbereidingskrediet beschikbaar te stellen voor de nadere uitwerking van het plan totdat er een grondexploitatie kan worden vastgesteld of een (anterieure) overeenkomst voor kostenverhaal gesloten kan worden. Bij vaststelling van het Perspectief Ruimtelijke Opgaven 2020 heeft de gemeenteraad reeds vastgesteld dat er binnen de Reserve Grondexploitaties € 1,5 miljoen gereserveerd wordt voor de zogenaamde voorbereidingskredieten, gemaximeerd op € 100.000 per project. Met vaststelling van deze routekaart wordt voorgesteld deze reservering te laten plaatsvinden in de Bestemmingsreserve Investeringsfonds PRO. Indien dit onderzoeksbudget niet toereikend is, zal het college aan de raad voorstellen om een additioneel krediet beschikbaar te stellen. Voornoemd kader ten aanzien van het voorbereidingskrediet betreft bestendiging van beleid.

Als het project wel haalbaar is, zal op basis van een voorlopig ontwerp een grondexploitatie ter vaststelling aan de gemeenteraad worden aangeboden. De bevoegdheid tot het openen van een grondexploitatie ligt bij de gemeenteraad. Nadat een grondexploitatie is geopend, zullen de gemaakte voorbereidingskosten ten laste van deze grondexploitatie worden gebracht en wordt het onderzoeksbudget van weer aangevuld. Het onderzoeksbudget fungeert hierdoor als zogenaamd revolving fund.

5.4 GRONDEXPLOITATIES

Gebiedsontwikkelingen die de gemeente volledig voor rekening en risico ontwikkelt kennen als financieel kader een grondexploitatie. In de grondexploitatie worden kosten en opbrengsten ingeschat en over de looptijd van het project begroot. Het financieel kader dient als instrument om de haalbaarheid van het project te waarborgen, om de rechtmatigheid van gemaakte kosten en transacties te borgen en is een sturingsinstrument voor college en gemeenteraad. Gezien de omvangrijke investeringen die gepaard gaan met gebiedsontwikkelingen kennen grondexploitaties al snel kosten en opbrengsten die in de miljoenen lopen. Het is daarom van belang zorgvuldig om te gaan met de wijze waarop grondexploitaties gehanteerd worden in de gemeente.

5.4.1 Moment van vaststellen grondexploitatie

Bij het vaststellen van een grondexploitatie worden budgetten vrijgegeven om daadwerkelijk aan de slag te gaan in een gebied. Het is daarom van belang dat bij het openen van een grondexploitatie helder inzichtelijk is wat de ruimtelijke uitgangspunten zijn, welke ruimtelijke procedure doorlopen moet worden en wat er gerealiseerd gaat worden. Dit vraagt om een moment relatief ver in het proces voordat een

5.3 VERANTWOORDING

Om goed te kunnen sturen op de doelen, resultaten en financiële impact van ruimtelijke opgaven zal het college jaarlijks een rapportage opstellen. Tot en

30

grondexploitatie kan worden vastgesteld. Daartegenover staat dat om zo ver te komen ook vaak al aanzienlijke (plan)kosten gemaakt moeten worden door de gemeente. Voordat er grote uitgaven worden gedaan is het daarom van belang de haalbaarheid vroeger in het proces te kunnen toetsen. De gemeente kiest er daarvoor om grondexploitaties vast te stellen op hetzelfde moment dat voor een te ontwikkelen locatie een nota van uitgangspunten wordt vastgesteld. De nota van uitgangspunten is een voorloper van het ruimtelijk besluit, waarin de ruimtelijke kaders voor een ontwikkeling worden vastgelegd. Hiermee krijgt de gemeenteraad tegelijk de kwalitatieve ruimtelijke kaders en de financiële kaders voorgelegd. Dit borgt een integrale afweging en besluitvorming en biedt voldoende zekerheid van ontwikkeling.

waardoor onevenredig lang een grotere grondexploitatie niet kan worden afgesloten, kan de gemeente kiezen voor het werken met een restplan. Dat houdt dus in een gedeeltelijke afsluiting van de grondexploitatie, waardoor een kleinere grondexploitatie resteert. Bij het afsluiten van een grondexploitatie wordt het resultaat afgewikkeld in de Reserve Grondexploitaties. Verlieslatende projecten worden verrekend met de daarvoor getroffen verliesvoorziening. Bij afsluiten van projecten met een positief resultaat wordt het resultaat in de Reserve Grondexploitaties gestort.

5.4.4 Tussentijdse winstnemingen

Sinds een wijziging van het BBV in 2016 is de gemeente verplicht om tussentijdse winsten te nemen van winstgevende projecten. Jaarlijks bij de herziening van het resultaat vindt de toets plaats of er sprake is van een winstgevend project (projecten met een voorzien positief resultaat bij afsluiten (eindwaarde)) en of er winst genomen dient te worden.

5.4.2 Herzieningen

Grondexploitaties lopen over het algemeen meerjarig. Gedurende die looptijd kunnen omstandigheden wijzigen, prijsniveaus veranderen en ambities bijgesteld worden. Daarom vindt jaarlijks een integrale herziening van de grondexploitatie plaats. Met het oog op gebundelde besluitvorming en een integraal beeld van de grondexploitatieportefeuille herziet de gemeente grondexploitaties bij vaststelling van het PRO. Dit vindt ongeveer halverwege het jaar plaats.

Gemaakte kosten Geraamde kosten

Na herziening geldt de geactualiseerde grondexploitatie als het nieuwe financiële kader waarbinnen het project zal opereren.

Gerealiseerde opbrengsten * = POC Geraamde opbrengsten

Om tussentijdse resultaten te berekenen is het van belang de stand van zaken in het project af te zetten tegen het project in volledige omvang. Dan kan de mate van progressie van het project worden berekend. Om dit te berekenen wordt de percentage of completion (poc) methode gehanteerd.

Naast de integrale (financiële) herziening van de grondexploitaties eenmaal per jaar wordt ook nog een halfjaarlijkse rapportage over de voortgang van projecten verstrekt aan de gemeenteraad. Ook dit dient als sturingsinstrument. Hierbij worden in principe geen besluiten voorgelegd.

Tussentijdse winst = POC * (resultaat op eindwaarde - gewogen projectspecfieke risico’s)

Naast deze momenten kunnen er situaties ontstaan in projecten die tussentijdse besluitvorming vragen. Bijvoorbeeld het bijstellen van belangrijke ruimtelijke of financiële kaders. In deze gevallen zullen deze wijzigingen in separate besluitvorming worden voorgelegd aan de gemeenteraad.

De poc is een percentage dat wordt gebruikt als input voor de te berekenen tussentijdse winst. Per project worden de gewogen projectspecifieke risico’s berekend. Deze worden gecorrigeerd op het geraamde resultaat op eindwaarde. Dit wordt vermenigvuldigd met het poc, wat vervolgens resulteert in de te nemen tussentijdse winst. De formule ziet er als volgt uit: De uitkomst van deze formule bepaalt de tussentijdse winst die wordt gerealiseerd op het moment van herziening van de grondexploitatie. Dit bedrag wordt gecorrigeerd voor eerder genomen tussentijdse winsten, waarna het wordt gestort in de Reserve Grondexploitaties.

5.4.3 Afsluiten

Een grondexploitatie wordt afgesloten wanneer deze volledig is uitgevoerd. Dat wil zeggen dat alle opbrengsten zijn gerealiseerd en alle kosten zijn gemaakt. Indien er sprake is van een klein resterend deel van de grondexploitatie

31

5.4.5 Risico’s

De doorrekening van de scenario’s leidt tot een frequentietabel op basis waarvan uitspraken kunnen worden gedaan over het gewogen risicoprofiel. Het gewenste zekerheidsniveau is hierbij bepalend. Op het moment dat 100% zekerheid is gewenst, zal worden uitgegaan van het meest ongunstige scenario. Hierbij treden geen positieve risico’s op en alle negatieve risico’s juist in hun maximale effect. Voor de risico’s van grondexploitatie wordt in de frequentietabel het percentage van 90% aangehouden om het gewogen risicoprofiel te berekenen.

Bij grondexploitaties zijn er omstandigheden en onzekerheden die leiden tot risico’s. Risico’s kunnen een effect hebben op diverse elementen, waaronder programma, kwaliteit, looptijd en financiën. Bij de jaarlijkse herziening van grondexploitaties wordt per project een inschatting gemaakt van de projectspecifieke risico’s. Enkele voorbeelden van projectspecifieke risico’s: • Risico’s samenhangende met specifieke contractuele afspraken; • Risico’s op kostenverhogende omstandigheden zoals sanering, aanvullende eisen op het gebied van civiele techniek; • Afzetrisico van een zeer specifiek programma in het project; • Vertragingsrisico door een specifieke oorzaak in het project.

In 2021 wordt het risicomanagement herzien, waarbij voor grondexploitaties meer focus zal worden aangebracht op het in beeld brengen van beheersmaatregelen en een nieuwe vorm van risicoclassificering.

De gemeente berekent per project ook marktrisico’s. Dit zijn risico’s die samenhangen met macro-economische omstandigheden. Voorbeelden: • Vertraging door beperkte afzetmogelijkheden in de markt; • Prijsdalingen van opbrengsten door marktomstandigheden; • Kostenstijgingen door marktomstandigheden.

5.5

WAARDERINGSGRONDSLAGEN

Bij het waarderen van grondexploitaties en grondposities geldt een aantal specifieke financiële spelregels. Hieronder staan de waarderingsgrondslagen voor verliesvoorzieningen en waarderingen van gronden.

Als laatste is er nog een categorie overige risico’s. Dit zijn risico’s die buiten de invloedssfeer van het project vallen, maar niet te koppelen zijn aan macroeconomische omstandigheden. Bijvoorbeeld wijzigingen in wetgeving. Voorbeelden: • Regelgeving omtrent grondsanering zoals PFAS; • Stikstofmaatregelen.

5.5.1 Uitgangspunten grondexploitatie

Bij de berekening van een grondexploitatie zijn diverse uitgangspunten nodig om tot een inschatting van het resultaat te komen. In sommige gevallen schrijft het BBV hier nadrukkelijk parameters voor. Om te zorgen dat alle grondexploitaties onderling vergelijkbaar zijn en een getrouw beeld van het resultaat geven worden de volgende parameters gehanteerd: • Resultaten worden berekend op netto contante waarde (waarde van het project nu) en op eindwaarde (waarde van het project bij einde looptijd); • De disconteringsvoet die wordt gehanteerd om de eindwaarde van het project netto contant te maken volgt het voorschrift van de BBV, op dit moment 2%; • De toe te rekenen rente wordt bepaald op basis van de voorschriften van het BBV: het gewogen gemiddelde rentepercentage op de bestaande leningenportefeuille van de gemeente, naar rato van het aandeel vreemd vermogen; • De indexatie van kosten wordt gebaseerd op macro-economische inschattingen voor inflatie, eventueel met onderscheid naar specifieke elementen (die een eigen karakter van inflatie kennen) in het project. • Indexatie van opbrengsten wordt behoedzaam doorgevoerd en gebaseerd op de gemiddelde verwachte stijging van grondprijzen. De parameters worden jaarlijks opgenomen en onderbouwd in een

Bij bepaling van de risico’s voor grondexploitaties geldt een aantal uitgangspunten: • Projectspecifieke risico’s met een kans van optreden van meer dan 50% worden in het projectresultaat meegenomen en niet meer als risico verwerkt; • Risico’s met een maximaal effect tot € 50.000 worden niet meegenomen in de risicoanalyse; • Concrete positieve risico’s worden meegewogen in de risicoanalyse. Beide soorten risico’s worden per project in beeld gebracht en gewogen middels een Monte Carlo simulatie. Bij deze simulatie worden 10.000 scenario’s doorgerekend, waarbij elk scenario varieert in de risico’s die worden meegenomen en het potentiële effect van deze risico’s. Dit is afhankelijk van de kans van optreden en de bandbreedte van het risico-effect.

32

parameterbrief. De parameterbrief wordt in januari door het college vastgesteld en dient als basis voor de uitgangspunten voor de actualisatie van de grondexploitaties in dat jaar. De parameterbrief zal ter informatie worden aangeboden aan de auditcommissie.

tegen de waarde in de huidige bestemming. Indien de waarde van de huidige bestemming lager is dan de boekwaarde wordt een verliesvoorziening getroffen ter hoogte van dat bedrag.

5.5.2 Verliesvoorzieningen grondexploitaties

Voor verliesgevende grondexploitaties wordt een verliesvoorziening genomen op het moment dat het verlies bekend is. Dit is in de regel bij openen van een grondexploitatie of bij herziening daarvan. Verliesvoorzieningen van een grondexploitatie worden genomen op basis van het voorziene resultaat op Netto Contante Waarde. Bij de jaarlijkse herziening van het grondexploitatieresultaat wordt de verliesvoorziening op het nieuwe resultaat aangepast, zolang deze nog negatief is. Hiermee zal de verliesvoorziening (door verschuiving van het prijspeil) jaarlijks toegroeien naar het resultaat op eindwaarde en voldoende zijn om het negatieve resultaat op te vangen aan het eind van het project.

5.5.3 Waardering gronden

Grondposities worden op de balans van de gemeente gezet. Hierbij is onderscheid te maken tussen strategische gronden en overige gronden. Beiden vallen onder de categorie materiële vaste activa. Gronden worden gewaardeerd tegen de verkrijgingsprijs. Dat wil zeggen de verwervingsprijs inclusief bijkomende kosten. Indien de waarde op de balans (boekwaarde) hoger is dan de waarde in het economisch verkeer dient een verliesvoorziening te worden getroffen ter grootte van het verschil daartussen.

5.5.4 Verliesvoorzieningen strategische gronden

Bij strategische grondposities (posities waarbij een reëel en stellig voornemen bestaat voor ontwikkeling binnen vijf jaar) wordt de boekwaarde jaarlijks afgezet tegen de waarde van de beoogde bestemming. Indien de waarde van de beoogde bestemming lager is dan de boekwaarde wordt een verliesvoorziening getroffen ter hoogte van dat bedrag.

5.5.5 Overige gronden

Voor overige gronden, waarvoor geen reëel en stellig voornemen voor ontwikkeling binnen vijf jaar bestaat, wordt jaarlijks de boekwaarde afgezet

33

6. BEIDE HANDEN AAN HET STUUR - ORGANISATIE 6.1 BEVOEGDHEDEN BIJ GEBIEDSONTWIKKELING

project gerealiseerd worden. Het college kan daarom gemotiveerd afwijken van deze voorwaarden bij uitgifte van gronden.

De gemeenteraad en het college kennen verschillende bevoegdheden in het domein van het grondbeleid. Deze komen voort uit de gemeentewet, het BBV en de Omgevingswet.

6.2 GRONDBEDRIJFSFUNCTIE IN DE ORGANISATIE

Er gaan grote belangen om in ruimtelijke ontwikkeling. Zowel op kwalitatief als op financieel niveau worden zaken gerealiseerd en ontwikkeld met grote impact. Ook kunnen er grote risico’s zich voordoen. Het is daarom van belang in de organisatie goed te borgen dat er sprake is van functiescheiding en dat er voldoende controle en sturingsmogelijkheden zijn.

6.1.1 Gemeenteraad en college

In algemene zin kan worden gesteld dat de gemeenteraad kaderstellende (beleids)stukken kan vaststellen. Daarnaast opereert de gemeenteraad binnen haar budgetrecht door de financiële gevolgen van grondexploitaties vast te stellen.

6.2.1 Controle en evenwicht

Het college kan privaatrechtelijke afspraken vastleggen in overeenkomsten en voert het door de gemeenteraad vastgestelde beleid uit.

Het grondbedrijf kent een rol die geduid wordt als de zogenaamde checks and balances. Dit houdt in dat het grondbedrijf een belangrijke en onafhankelijke controlerende rol heeft als het gaat om gebiedsontwikkelingen en grondexploitaties. Omdat het grondbedrijf geen ruimtelijke verantwoordelijkheden heeft vindt geen vermenging plaats in beoordeling en besluitvorming.

In het kader van specifieke wetgeving, zoals onteigening of voorkeursrecht, zijn bijzondere rollen vastgelegd voor gemeenteraad en college. Zo kan bij het vestigen van het voorkeursrecht het college een voorlopig voorkeursrecht aanwijzen, wat daarna door de gemeenteraad bekrachtigd dient te worden binnen drie maanden.

6.2.2 Driehoek op meerdere lagen in de organisatie

Op diverse lagen in de organisatie is een driehoek van verantwoordelijkheden vormgegeven. Hiermee wordt functiescheiding gewaarborgd en de onafhankelijke toetsing van de financiële effecten van besluiten die worden genomen.

In het kader van onteigening wordt in de Omgevingswet voorzien in een wijziging van de bevoegdheid van de gemeenteraad. In de Onteigeningswet, die vervalt bij inwerkingtreding van de Omgevingswet, diende een onteigeningsbesluit door de Kroon genomen te worden. In de Omgevingswet wordt deze bevoegdheid bij de gemeenteraad neergelegd. De door de gemeenteraad vastgestelde onteigeningsbeschikking dient wel door een bestuursrechter te worden bekrachtigd.

Dit is te zien van projectniveau tot het niveau van het bestuur. Op projectniveau is te zien dat de projectmanager het project kwalitatief en integraal aanstuurt. De planeconoom, die namens het grondbedrijf deelneemt in projecten adviseert over de financiële haalbaarheid, risico’s en borgt de inbedding van het project in het grondbedrijfsproces door middel van vertaling naar het PRO en de te nemen grondexploitatiebesluiten.

6.1.2 Bevoegdheid om af te wijken van bijzondere voorwaarden bij gronduitgifte

Er kunnen zich situaties voordoen waarbij de in hoofdstuk 3. Het gereedschap (extern gericht beleid) en hoofdstuk 4. Bepaal de route – rolkeuze in ontwikkeling en samenwerking opgenomen voorwaarden bij gronduitgifte leiden tot onwenselijke situaties voor de kopende partij of voor de gemeente. Bijvoorbeeld doordat hierdoor een plan niet financieel uitvoerbaar wordt of omdat er reeds andere bijzondere voorwaarden of doelstellingen in het

34

De financieel consulent adviseert namens de gemeentebrede financiën en de inbedding in de cyclus van jaarrekening en begroting. Op portefeuilleniveau vindt dezelfde driehoek plaats, maar dan met andere functionarissen. De ambtelijk opdrachtgever stuurt de projectmanagers aan. Het hoofd grondbedrijf bewaakt de financiële sturing op projecten op het niveau van de totale portefeuille. Hiermee wordt geborgd dat de optelsom van resultaten en risico’s in projecten past binnen de langjarige financiële kaders van de gemeente. Het hoofd grondbedrijf heeft ook rechtstreekse escalatiemogelijkheden naar de directie indien dat nodig is.

35

ACTIVITEITEN

GEMEENTERAAD

COLLEGE

Grondbeleid

Vaststellen Nota Grondbeleid

Opstellen en uitvoeren Nota Grondbeleid

Grondexploitatie

Vaststellen grondexploitatie Actualiseren grondexploitatie Vaststellen tussentijdse winstneming Vaststellen verliesvoorziening

Uitvoeren grondexploitatie Vaststellen parameterbrief

Perspectief Ruimtelijke Opgave (PRO) Vaststellen PRO

Opstellen en uitvoeren PRO

Grondprijzen

Vaststellen grondprijsbeleid (via Nota Grondbeleid)

Vaststellen grondprijzenbrief Uitvoeren grondprijsbeleid

Kostenverhaal

Vaststellen Nota Kostenverhaal Vaststellen exploitatieregels omgevingsplan Vaststellen uitvoeringskrediet voor ruimtelijke investeringen

Sluiten anterieure overeenkomst Uitvoeren exploitatieregels

Bouw- en woonrijp maken

Vaststellen kredieten in grondexploitatie

Inkopen bouw- en woonrijp maken

Verwerving

Vaststellen verwervingskrediet

Uitvoeren minnelijke onderhandelingen Sluiten koopovereenkomst Sluiten ruilovereenkomst

Voorkeursrecht gemeenten

Vestiging voorkeursrecht

Voorlopige aanwijzing voorkeursrecht Intrekken voorkeursrecht

Onteigening*

Onteigeningsbeschikking

Minnelijke onderhandelingen

Gronduitgifte

Samenwerkingen

Uitvoeren ruimtelijke investeringen

Sluiten gronduitgifte overeenkomst Vaststellen Algemene Voorwaarden Afwijken Algemene Voorwaarden Uiten wensen en bedenken omtrent ontwerpbesluit tot oprichting van of deelneming in een privaatrechtelijk rechtspersoon

Onderhandelingen met samenwerkingspartijen Sluiten samenwerkingsovereenkomst

*Op basis van de ten tijde van het opstellen van deze Nota bekende gegevens over de Omgevingswet. De onteigeningsbeschikking dient door een bestuurder bekrachtigd te worden. De burgerlijk rechter is vervolgens betrokken bij het bepalen van de schadeloosstelling.

36