Bijlage A - Eindrapport Necker: Een (on)verwachte ingreep (doorzoekbaar)

Kortom, er is meermaals opgemerkt dat er zorgen zijn over de veiligheid van de brug en dat er wat gedaan moet worden. Deze boodschap is in zekere zin niet heel anders dan de boodschap in het rapport van Westenberg van 25 november 2022, waarin staat dat de brug onveilig is, maar dat onbekend is hoe onveilig en dat niet met zekerheid gesteld kan worden dat de brug aan de vigerende veiligheidseisen voldoet. De ambtelijke organisatie had moeite om de bevindingen van de inspecties en adviezen goed te duiden en te vertalen naar passende conclusies en acties. Dit maakt het mede te begrijpen dat steeds meer informatie werd verzameld en dat bestuurlijke opschaling tot november 2022 achterwege bleef. Hoe urgent waren de scheuren, welke risico’s waren er en wat was er nodig? Dat er iets moest gebeuren was inmiddels duidelijk, maar wat en hoe snel niet. De expertise daarvoor had de gemeente Zoetermeer niet in huis. Hierdoor is er niet alleen een grote afhankelijkheid van externen, ook maakt dit het ingewikkeld om het werk van externen te beoordelen en duiden. Zo wordt in de interviews als voorbeeld naar voren gebracht dat

31

de gemeente ten tijde van het herontdekken van de inspecties en onderzoeken geen eigen constructeur meer in dienst had. Ook anderszins was er onvoldoende technische expertise aanwezig om de berekeningen en adviezen van externen te kunnen toetsen. Dit lijkt de neiging om steeds opnieuw zaken verder uit te zoeken alvorens tot actie over te gaan, te hebben versterkt. Zo kon het gebeuren dat het, nadat de inspecties en rapporten zijn herontdekt, bijna anderhalf jaar duurt voordat er daadwerkelijk substantieel werk wordt uitgevoerd aan de brug. Ook dan is het vooral de bestuurlijke druk en de risicoperceptie van de conclusie ‘NIET VEILIG, maar er valt geen harde uitspraak te doen over hoe onveilig’, waardoor direct actie wordt ondernomen. Het denken over wat er aan de hand is en wat er nodig is rondom de Mandelabrug blijft lange tijd een interne, ambtelijke aangelegenheid. De scheurvorming was zoals eerder benoemd al lange tijd bekend in de ambtelijke organisatie en de relevante rapporten zijn in april 2021 herontdekt. Al sinds oktober 2021 wordt er vervolgens gesproken over het ontwerpen en plaatsen van een ondersteuningsconstructie. Dit werd ervaren als een technische kwestie die onder controle was, in de zin dat ambtelijk betrokkenen ermee aan de slag waren. Bestuurlijke betrokkenheid was er lange tijd zeer beperkt.

In de periode na herontdekking van de inspecties en rapporten komen we die voor het eerst tegen bij een raadsmemo van het college van B&W over de voortgang en meerkosten bij de Nota Kapitaalgoederen in december 2021. Over de Mandelabrug wordt gemeld dat er scheurvorming is geconstateerd en dat de kosten voor herstel geschat worden op € 600.000,-. Tegelijkertijd is de Mandelabrug maar een onderdeel in deze nota en niet het hoofdonderwerp. Het is dan ook niet deze nota die tot raadsvragen leidt, maar het bericht in het AD van 7 januari 2022 dat er scheurvorming in de brug is geconstateerd. Als na de gemeenteraadsverkiezingen van 2022 een nieuw college en een nieuwe portefeuillehouder aantreden, is terug te zien in de beschikbare documentatie dat de wethouder in eerste instantie, vanaf 24 juni 2022, vooral van procesinformatie wordt voorzien. De afdeling Stadsbeheer is aan de slag met een tijdelijke constructie, we gaan vervolgstappen inzetten zoals het inzetten van een projectmanager en we gaan contact leggen met stakeholders - dit zijn het type signalen dat de afdeling Stadsbeheer geeft. De scheurvorming komt hierbij wel steeds aan de orde, maar als een kwestie die met de voorgestelde vervolgstappen onder controle is. Dit gaat door tot en met 28 november 2022, als de wethouder wordt geïnformeerd dat een onderzoek is afgerond en een rapportage is opgesteld.

Het rapport zelf is op dat moment nog niet gedeeld met de wethouder, dat stond op de planning voor twee weken later. Twee dagen later hoort ze al wel mondeling dat de situatie ernstig is, maar zeker als zij op 1 december in een informeel overleg verneemt dat in het rapport ‘NIET VEILIG’ staat, komt de bestuurlijke escalatie echt op gang. De samenwerking met relevante stakeholders als Rijkswaterstaat, ProRail en HTM rondom de Mandelabrug is in de periode in aanloop naar het bestuurlijk ontdekken van de mogelijk onveilige situatie in de praktijk niet structureel georganiseerd. De Mandelabrug bevindt zich op een verkeersknooppunt. De brug zelf is evenals de Zuidweg in het beheer van de gemeente Zoetermeer. De Rijksweg A12 is in het beheer van RWS, het spoor in het beheer van ProRail en de Randstadrail in het beheer van HTM. Er zijn echter geen structurele contacten met deze partijen rondom de brug. In het voorjaar van 2022 krijgt een interim-assetmanager - naast het opstellen van een meerjarenplan voor de Mandelabrug - de opdracht om contact te leggen met relevante stakeholders, zo volgt uit de interviews.42 In juni 2022 geeft Westenberg daarnaast het advies om met deze stakeholders contact op te nemen om hen te informeren over de scheurvorming en te komen tot een oplossing.

Diezelfde zomer start een projectleider bij het team Ontwerp en Realisatie, die voor de Mandelabrug aan de slag gaat. Een van de opdrachten die hij meekreeg was om contact te leggen met RWS, ProRail en HTM. Dat in contact komen blijkt niet altijd eenvoudig. Het kost moeite om binnen deze organisaties de juiste functionarissen en personen te achterhalen. Daaruit valt af te leiden dat er geen bestaande contacten waren waarop kon worden voortgebouwd en dat deze stakeholders op minimaal enige afstand staan van de gemeente Zoetermeer.

42

Het was nodig een meerjarenplan op te stellen omdat tot dan toe een beheerplan voor de brug ontbreekt

32

Uiteindelijk worden de stakeholders aan het eind van de zomer van 2022 door de ambtelijke organisatie schriftelijk geïnformeerd met de boodschap dat er constructieve mankementen zijn waargenomen en dat de ambtelijk betrokkenen van de gemeente Zoetermeer graag op korte termijn met hen om tafel willen om gezamenlijk tot een oplossing te komen voor de tijdelijke noodconstructie en de toekomstige aanpassingen van de constructie. In de interviews komt naar voren dat vanaf dit moment de betreffende betrokkenen bij onder meer RWS, ProRail en HTM steeds op de hoogte zijn gehouden van de ontwikkelingen, zodat ze meteen aan de slag konden als het rapport van Westenberg beschikbaar kwam (op 25 november 2022). Opvallend is dat de betrokkenen vanuit de stakeholders na sluiting van de brug of direct daaraan voorafgaand, andere personen lijken te zijn dan waar in de zomer van 2022 vanuit de ambtelijke organisatie contact mee wordt gezocht. Zo komt bijvoorbeeld in de leernotitie van het ministerie van I&W naar voren dat informatiedeling tussen de gemeente en RWS en het Rijk mogelijk eerder had kunnen plaatsvinden dan in de middag vlak voor de sluiting van de brug op 2 december, omdat de gemeenteraad al in december 2021 op de hoogte was gebracht van de scheurvorming.43 Dit suggereert dat het eerdere contactverzoek niet bij deze betreffende personen van bijvoorbeeld RWS bekend was.

Ook komt in deze leernotitie naar voren dat er geen vanzelfsprekende rechtstreekse lijn was tussen de gemeente, RWS en de departementale crisisorganisatie van I&W. Uit de interviews volgt een soortgelijk beeld.

4.2. Bestuurlijke ontdekking van de mogelijk onveilige situatie rondom Mandelabrug & eerste reactie/planvorming In het rapport van 25 november 2022 van Westenberg doet zich een toonwisseling voor ten opzichte van de eerder uitgebrachte rapporten, die grote bestuurlijke druk creëert. Eerder is al benoemd dat in de rapportages over de monitoring van de scheuren in de Mandelabrug al meermaals is benoemd dat de brug niet sterk genoeg was, dat normen overschreden werden en dat de brug op termijn zou bezwijken als er geen actie werd ondernomen. Het rapport van Westenberg van 25 november bevat een soortgelijke boodschap, maar dan sterker geformuleerd. Ditmaal is de conclusie ‘NIET VEILIG, maar er valt geen harde uitspraak te doen hoe onveilig de situatie is. Er kan niet met zekerheid vastgesteld worden dat de Nelson Mandelabrug aan de vigerende veiligheidseisen voldoet’. Hoewel de inhoudelijke strekking van deze conclusie niet wezenlijk anders is, is de toon van de geformuleerd conclusie dat wel. Ook is al eerder benoemd dat het voor de ambtelijke organisatie moeilijk was om de bevindingen van de inspecties en rapporten goed te duiden en dat elke beantwoorde vraag weer nieuwe vragen opriep die uitgezocht dienden te worden. Uit de interviews leiden we af dat er op een gegeven moment een zeker ongeduld begon te ontstaan en er behoefte was aan duidelijkheid.

Hoe erg waren de scheuren en wat moest er precies gebeuren? Ambtelijk is daarop in juli 2022 richting Westenberg aangegeven dat zij op korte termijn wilden weten of de brug veilig is en dat zij advies wilden over wat ze moesten doen om de periode tot gepland groot onderhoud in 2026 te overbruggen. Ambtelijk en bij de betrokken onderzoeksbureaus werd de situatie – ook na het verschijnen van het rapport van 25 november 2022 – als ongewenst bestempeld, maar niet dat er een acuut instortingsgevaar bestond. De bestuurlijke perceptie van de conclusie ‘NIET VEILIG’ is totaal anders. De situatie bij de brug was dusdanig dat het niet compleet uitgesloten was dat gebruikers van de brug gevaar liepen. De redenatie was: als je als bestuurder weet hebt van een rapport waarin staat dat een brug ‘NIET VEILIG’ is, kun je het risico niet nemen om niets te doen. Stel dat er toch wat gebeurt, dan ben je de bestuurder die niet tijdig heeft ingegrepen waar dat wel mogelijk en nodig was. Dat wil je niet op je geweten hebben. Kortom: een duidelijke, krachtige reactie kon niet uitblijven. De keuze om de Mandelabrug te sluiten is een eigenstandige keuze geweest van de gemeente Zoetermeer. Die keuze en de communicatie daarover maakten dat externe stakeholders als Rijkswaterstaat en ProRail, maar ook het ministerie van I&W zich genoodzaakt zagen om op te schalen.

Bestuurlijk ontstaat in de avond van 1 december 2022, bij lezing van het rapport van Westenberg, het idee om de brug af te sluiten voor het verkeer. De dag erna, op vrijdag 2 december vindt overleg plaats in een Gemeentelijk Team Incident (GTI), waarbij de wens om de brug te sluiten en die sluiting voor te bereiden eveneens op tafel komt. In het gesprek dat die dag bestuurlijk met RWS wordt gevoerd, wordt dit voornemen 43

Leernotitie Nelson Mandelabrug (Crisisplan), 6 juli 2023

33

besproken. Aansluitend op dit gesprek neemt het college van B&W daadwerkelijk het besluit om die avond vanaf 20.00 uur de brug te sluiten. Op dat moment waren ProRail en HTM nog niet geïnformeerd over wat er speelde. Uit de leernotitie van het ministerie van I&W volgt dat de sluiting voor hen (en de andere stakeholders) onverwacht kwam, wat de aanleiding vormde om direct de ambtelijke top, de staatssecretaris en de minister te informeren.44 De Mandelabrug is immers niet enkel een gemeentelijke brug, maar raakt aan onderliggend spoor- en wegennetwerk van RWS, ProRail en NS. Wat een van de betrokken partijen besluit, heeft dan ook impact op de assets van anderen. De gemeente kondigt in de middag van 2 december publiekelijk aan dat de Mandelabrug vanaf 20.00 uur wordt gesloten voor voetgangers en fietsers, omdat gebleken is dat de brug ‘NIET VEILIG’ is voor gebruik (en dat er geen harde uitspraak te doen is over hoe acuut de situatie is). Dat dwingt de andere stakeholders om ook een standpunt in te nemen over het al dan niet sluiten van de onderliggende (spoor)wegen en om actie te ondernemen. Diezelfde avond komt dan ook om 19.00 uur het crisisteam van RWS en later die avond, om 22.00 uur, de landelijke coördinatiegroep met een reactie. De boodschap die het sluiten van de brug voor voetgangers en fietsers uitstraalde naar inwoners werd door hen ingewikkeld gevonden.

Hoe is het uit te leggen dat de Mandelabrug vanwege de veiligheid door de gemeente wordt gesloten, maar dat het verkeer en de treinen er nog wel onderdoor mogen rijden? Het gevoel van urgentie dat ontstaat door de term “NIET VEILIG” en de keuze om de brug per direct te sluiten voor voetgangers en fietsers, maakt het mogelijk om snel maatregelen uit te voeren waar dit normaal gesproken jaren kost. In een reguliere situatie waarin herstel- en onderhoudswerkzaamheden van deze orde van grootte nodig zijn aan een brug zoals de Mandelabrug, gaan daar door de complexiteit van het aantal betrokkenen en belangen tot wel jaren aan voorbereiding aan vooraf. Voor het gedeeltelijk ontmantelen en ondersteunen van de brug is het nodig om de snelweg en het spoor tijdelijk af te sluiten voor al het verkeer. Gegeven het belang daarvan voor de doorstroming en de bereikbaarheid, kan dat niet zomaar. In interviews kwam naar voren dat het wachten op een tijdslot om toestemming te krijgen om wegen af te sluiten tot wel twee jaar kan duren. Nu moesten de werkzaamheden in een tijdsbestek van grofweg een maand plaatsvinden. Kortom: het was crisis. Deze crisisbenadering maakte het tegelijkertijd mogelijk om door te pakken. Reguliere procedures zijn opzijgezet en de benodigde capaciteit is vrijgemaakt. Niet alleen bij de gemeente Zoetermeer, maar ook bij RWS en andere stakeholders en bij aannemers.

Hoewel na het eerste weekend een projectstructuur wordt ingericht voor het veiligstellen van de brug en de crisisstructuur wordt verlaten, blijft het gevoel van urgentie groot door de deadline van 1 januari voor het uitlichten van het brugdeel. Het formuleren van de opdracht in termen van het ‘veiligstellen van de Mandelabrug’, in plaats van bijvoorbeeld ‘ontmantelen Mandelabrug’ bood ruimte voor andere mogelijke oplossingen dan enkel het afbreken van de brug. In de eerste twee dagen na het bestuurlijk ontdekken van de mogelijk onveilige situatie rondom de Nelson Mandelabrug, overheerst de gedachte dat de brug waarschijnlijk het best volledig ontmanteld kan worden en dat dit de voorkeur heeft boven het ondersteunen van de brug. Uit verslagen van verschillende vergaderingen en de interviews blijkt dat dit gevoel niet alleen ambtelijk en bestuurlijk binnen de gemeente Zoetermeer leefde, maar bijvoorbeeld ook bij RWS, ProRail en aannemerscombinatie Savera (Hollandia & Dura Vermeer). De eerste vraag die Savera dan ook krijgt vanuit de gemeente, via RWS, is om tot een plan voor ontmanteling te komen, om daar direct na het weekend van 3 en 4 december mee te starten. Gedurende ditzelfde weekend begint het beeld te verschuiven dat ontmanteling in zekere zin de enige en beste optie is.

Zo geeft de projectmanager in reactie op de vraag of hij met de ontmanteling van de Mandelabrug aan de slag wil gaan aan, dat hij de mogelijkheden voor het behouden van de brug wil onderzoeken en niet direct (enkel) op ontmanteling inzet. Dit idee vindt ook breder binnen de gemeente Zoetermeer, ook bestuurlijk, steun. Dat het project na het weekend van 3 en 4 december de titel krijgt ‘Veiligstellen Mandelabrug’ en niet ‘ontmantelen Mandelabrug’, zoals de collegevoorstellen bijvoorbeeld eerst luidden, creëert de ruimte om ook daadwerkelijk de optie van ondersteuning en behoud serieus te verkennen, naast de optie van ontmanteling. In de dagen erna worden parallel voor beide sporen plannen uitgewerkt door de gemeente Zoetermeer, in samenwerking met externe partners. Op 9 december worden beide plannen gepresenteerd en wordt de keuze 44

Leernotitie Nelson Mandelabrug (Crisisplan), 6 juli 2023

34

gemaakt om te gaan voor gedeeltelijk onderstempelen en het brugdeel boven de A12 te ontmantelen en te vervangen door een tijdelijk brugdeel.

4.3. Veiligstellen Mandelabrug Het team dat aan de slag gaat met het veiligstellen van de Mandelabrug doet dat met een opdracht: “nu veiligstellen”. De vraag hoe onveilig de brug precies was, ligt niet meer op tafel. In de periode na sluiting van de brug ligt de focus op het veiligstellen van de brug. Er wordt geen discussie meer gevoerd over hoe onveilig de brug in de praktijk is. Verschillende geïnterviewden geven aan dat deze vraag bewust niet op tafel lag of daar zoveel mogelijk van werd weggehouden, omdat dat ruis kon veroorzaken en afleidde van de kerntaak: veiligstellen en wel zo snel mogelijk. Bestuurlijk werd eveneens aangeven dat het van belang was om in actie te komen en dat er later tijd zou zijn voor reflectie op de gang van zaken. Illustratief hiervoor is de gang van zaken rondom het al dan niet uitvoeren van kernboringen om de diepte van de scheuren te meten. Voorafgaand aan het sluiten van de brug wordt vanuit de ambtelijke organisatie gevraagd of dat mogelijk is, waarbij de toen betrokken onderzoeksbureaus stellen van niet, om de constructie niet (verder) te verzwakken. Na sluiting van de brug wordt de vraag opnieuw door anderen gesteld en ook dan wordt het afgehouden vanwege zorgen over de sterkte van de constructie, maar met name ook om niet een nieuwe discussie te openen over de noodzaak van stevig ingrijpen.

Daarnaast speelde ook ambtelijke loyaliteit een rol. Waar er voorafgaand aan het besluit om de brug te sluiten en te werken aan het veiligstellen van de brug misschien discussie was over de aard en ernst van de situatie en de noodzaak van maatregelen, is die discussie na besluitvorming minder relevant. Dan ligt er een opdracht en taak om het genomen besluit uit te voeren. Bij de uitvoering van het veiligstellen van de Mandelabrug is ambtelijk een grotendeels ander team betrokken, dan in de aanloop naar het ontdekken van de mogelijk onveilige situatie. Hierdoor gaat kennis van eerdere stappen en overwegingen en ervaringskennis van de brug deels verloren. Tegelijkertijd is het team dat aan de slag gaat minder belast met de aanloopgeschiedenis. Na het in beeld komen van de mogelijk onveilige situatie rondom de Mandelabrug bij het college en met het inrichten van een projectgroep om aan de slag te gaan met het veiligstellen van de brug, gaat ambtelijk vanuit de gemeente Zoetermeer een grotendeels ander team aan de slag. Het veiligstellen van de brug wordt aangevlogen als een groot project en valt niet onder de reguliere lijn van de afdeling Stadsbeheer. Dit heeft als consequentie dat ervaringskennis van de brug, evenals kennis over de stappen die eerder al zijn gezet rondom de brug en de afwegingen daarachter, beperkt benut (kunnen) worden.

Tegelijkertijd kan dit ook een voordeel zijn en heeft het er in ieder geval aan bijgedragen dat de opdracht in het project – het veiligstellen van de brug – niet ter discussie werd gesteld, ondanks twijfels die ten dele nog steeds bestonden bij de afdeling Stadsbeheer over de noodzaak van het op deze stevige manier ingrijpen bij de brug. De aannemerscombinatie komt in beeld vanwege bestaande relaties en het persoonlijke vertrouwen dat zij de klus aankunnen. Gegeven de tijdsdruk was er ook geen gelegenheid om tot een uitgebreide uitvraag over te gaan. Vrijwel direct nadat de mogelijk onveilige situatie rondom de Mandelabrug bestuurlijk in beeld komt, advies wordt ingewonnen bij RWS en besloten wordt om de brug te sluiten voor het verkeer, is ook de aannemerscombinatie Savera in beeld. Dat is al het geval voordat de projectmanager überhaupt van start gaat in het weekend van 3 en 4 december 2022. Er heeft geen uitvraag plaatsgevonden aan meerdere partijen. De tijd ontbrak hier simpelweg voor, zo volgt uit de interviews. In dat weekend werd al duidelijk dat de deadline voor het veiligstellen volgens RWS lag op 1 januari 2023. De reden dat Savera in beeld kwam als de aannemer om dit project uit te voeren is, dat de gemeente hierin gebruik heeft gemaakt van de contacten van RWS en heeft gevaren op hun goede ervaringen in de samenwerking bij soortgelijke projecten.

In de interviews komt breed naar voren dat in een crisissituatie zoals deze, onderling vertrouwen zeer belangrijk is. Er is per direct actie nodig, wat betekent dat er geen tijd is om te investeren in het opbouwen van een relatie. Dit versterkt de neiging – die er wellicht toch al is in de bouwwereld, zoals sommige geïnterviewden stellen – om met die personen samen te werken, waar vanuit eerdere situaties een goede ervaring mee is opgedaan. Overigens zien we op andere momenten eveneens het

35

belang van persoonlijk vertrouwen terug, bijvoorbeeld in de keuze voor de specifieke projectmanager vanuit de gemeente Zoetermeer om het veiligstellen van de Mandelabrug te leiden. De keuze op welke manier de Mandelabrug is veiliggesteld, is aangevlogen als een technische kwestie. Robuustheid, technische haalbaarheid en beschikbaarheid en tijd waren de belangrijkste criteria. Na afweging en uitwerking bleef één optie over. De keuze voor de manier waarop de Mandelabrug uiteindelijk is veiliggesteld, is na het principiële besluit om toch te verkennen of er mogelijkheden waren om de brug te behouden, volledig via een technische afweging tot stand gekomen. Anders gezegd: er hebben niet meerdere varianten of scenario’s bestuurlijk voorgelegen. De mogelijkheden voor ondersteuning die op tafel lagen zijn op 9 december in een sessie met technische experts vanuit de gemeente, onderzoeksbureaus, RWS, ProRail en HTM een voor een afgewogen met als belangrijkste criteria robuustheid, technische haalbaarheid en beschikbaarheid en tijd. Na deze exercitie bleef er één optie over, die Savera vervolgens heeft uitgewerkt. Die uitwerking werd een hybride variant met deels onderstempelen en deels ontmantelen. In het college heeft vervolgens enkel deze hybride variant op tafel gelegen en niet meer de optie om volledig te ontmantelen vanwege de grote impact op de onderliggende infrastructuur.

De gemeente Zoetermeer had - net als in de aanloop naar het besluit om de brug af te sluiten - niet alle benodigde kennis in huis om het veiligstellen van de brug aan te sturen. De gemeente Zoetermeer was weliswaar opdrachtgever voor het veiligstellen van de Mandelabrug, maar had daarvoor de expertise van anderen nodig, in het bijzonder van RWS. Op meerdere onderdelen gedurende de fasen van het bestuurlijk in beeld komen van de mogelijk onveilige situatie en het veiligstellen van de brug had RWS een bijzondere adviserende rol. Zo is al genoemd dat de aannemerscombinatie Savera via RWS in beeld is gekomen. Ook bij het afwegen van verschillende technische handelingsopties, bij het onderhandelen over de tarieven die Savera rekende en bij het bewaken van het verdere financiële verloop van het project, voorzag RWS de gemeente van advies. De bijzondere omstandigheden waaronder de werkzaamheden aan de Mandelabrug plaatsvonden leidden tot hogere tarieven dan regulier marktconform zijn. Tegelijkertijd hebben diezelfde bijzondere omstandigheden op onderdelen ook tot besparingen voor de gemeente geleid. De gemeente Zoetermeer heeft zich ingespannen om de kosten beheersbaar te houden. De Mandelabrug moest nagenoeg per direct, in zeer korte tijd, worden veiliggesteld.

Voor de aanneemcombinatie en andere betrokkenen betekende dit onder meer dat mensen van andere projecten moesten worden afgehaald en dat veel mensen nodig waren om in deze tijd het project te realiseren. Daarbij vonden de werkzaamheden grotendeels in de decembermaand plaats, rondom de feestdagen. Gegeven deze omstandigheden is het te begrijpen dat de tarieven hoger lager dan regulier, (ook al valt de stapeling van voorwaarden – hogere tarieven, indexering en geen risico – zoals eerder genoemd, daarin op). In de gevoerde interviews wordt aangegeven dat bij een regulier aanbestedingstraject de tarieven wellicht lager zouden zijn geweest, maar dat het project dan niet binnen zo'n korte tijd zou zijn afgerond. Geïnterviewden wijzen erop dat de korte tijd waarbinnen de werkzaamheden moesten plaatsvinden en de urgentie ervan, op onderdelen ook tot besparingen heeft geleid. Zo heeft de gemeente Zoetermeer in tegenstelling tot in een reguliere situatie, nu niet meebetaald aan de wegafzetting bij de A12, wat volgens hen 0,5 tot 1 miljoen euro scheelt. Ook was er minder tijd nodig voor voorbereiding en planning en hoefde de gemeente niet maanden te wachten op een tijdslot voor het stilleggen van weg- en spoorverkeer. De gemeente nam verschillende maatregelen om de kosten te mitigeren.

De gemeente maakte gebruik van de diensten van een kostenexpert die vanuit RWS beschikbaar werd gesteld, ze bouwde voort op referentietarieven die vanuit RWS als redelijk werden aangedragen, de gemeente huurde een contractjurist in en had ook een eigen jurist in dienst die meekeek bij de contractonderhandelingen. Ook zien we terug in de documenten dat de gemeente onderhandelde over tarieven en de juistheid van opgevoerde kosten in de gaten hield. Eerder noemden we al het voorbeeld van de discussie over de tarieven in de contractonderhandelingen, omdat de tarieven niet gelijk waren aan die van het referentieproject van IJsselbruggen, wat wel zo was afgesproken. Hierop zijn de tarieven met 10% naar beneden bijgesteld, waardoor ze in dezelfde orde van grootte kwamen als bij de IJsselbruggen en werd afgesproken dat een risicoopslag van 0 procent werd gerekend omdat de gemeente de gemaakte uren betaalde.

36

Werkenderwijs ontwikkelen en uitvoeren bemoeilijkt de navolgbaarheid achteraf van de gemaakte kosten, ondanks de beschikbaarheid van verslagen van contractoverleggen. Er is geen plan van aanpak voorafgaand aan de start van de werkzaamheden uitgewerkt waarin is onderbouwd wat er zou gaan gebeuren, waarom dat nodig was en welke kosten daar tegenover stonden. Daar was geen tijd voor, er moest direct worden gehandeld. Als gevolg hiervan zijn de plannen werkenderwijs ontwikkeld, uitgewerkt en uitgevoerd. Waar nodig werd tussentijds bijgesteld. In dit proces zijn ook wat betreft de kosten gaandeweg keuzes gemaakt en aanpassingen gedaan. Die keuzes zijn niet lichtzinnig gemaakt, getuige de discussies in de contractoverleggen, het meekijken van een kostendeskundige en de afspraak dat de gemeente voor alle kosten akkoord moest geven. Niettemin bemoeilijkt het werkenderwijs ontwikkelen en uitvoeren nu achteraf de navolgbaarheid van de onderbouwing van de kosten. In het moment zelf is duidelijk waarom keuzes zijn gemaakt, maar die zijn niet evident in de facturen zelf. Daarvoor is het nodig om te speuren in de verslagen van de contractoverleggen. Die geven verdere duidelijkheid, maar bieden niet op alle punten tot in detail helderheid. Bovendien was het doel daar ook niet van om achteraf, in samenhang, een totaalonderbouwing van de gemaakte kosten te vormen.

37

5. Conclusies en lessen De centrale vraag in dit onderzoek luidde hoe het kon gebeuren dat de mogelijk onveilige situatie bij de Nelson Mandelabrug ineens in beeld kwam bij de gemeente, hoe daarop is gehandeld en welke lessen voor de toekomst daaruit te trekken zijn. Op basis van het feitenrelaas en de analyse en duiding die in de voorgaande hoofdstukken zijn gepresenteerd, formuleren we in dit kader 9 conclusies en 3 lessen. Hiermee worden de deelvragen 10, 11 en 12 beantwoord.

5.1. Conclusies Conclusie 1: De scheurvorming in de Mandelabrug en de mogelijk onveilige situatie als gevolg daarvan kwam niet ‘ineens’ in beeld bij de gemeente, maar was al jaren op verschillende plekken in de ambtelijke organisatie bekend (geweest). Dat er scheuren in de brug zaten, was bij diegenen die dagelijks met de Mandelabrug van doen hadden al jaren bekend. Oud-medewerkers konden later de huidige verantwoordelijken vertellen dat de scheuren mogelijk al sinds de oplevering in de brug zaten. Deze kennis en hoe dat gegeven te duiden, is enige tijd uit beeld geweest doordat medewerkers de organisatie verlieten en hun kennis over de brug onvoldoende was geborgd in de organisatie. Als in het voorjaar van 2021 eerder uitgevoerde inspecties en onderzoeken worden teruggevonden, geeft de afdeling Stadsbeheer daar actief opvolging aan, door onder meer deze inspecties en onderzoeken te laten toetsen op actualiteit. College en raad worden via de Nota Kapitaalgoederen geïnformeerd over de scheurvorming en de kosten die zijn gemoeid met het herstel. Conclusie 2: Waar ambtelijk een technische risicoperceptie werd gehanteerd, hanteerde het college van B&W een bestuurlijke risicoperceptie. Dit maakte dat ondanks eerdere informatievoorziening de mogelijk onveilige situatie rondom de Mandelabrug voor het college toch ‘ineens’ in beeld kwam.

Ambtelijk werd de situatie rondom de Mandelabrug na het herontdekken van de oude inspecties en onderzoeken geduid als onwenselijk en urgent. Hun beeld was echter niet dat de brug op elk moment kon instorten. Ook het rapport van Westenberg met als conclusie ‘NIET VEILIG’ veranderde deze duiding niet, wat goed te begrijpen is, omdat behalve de toonwisseling, de verdere strekking van de conclusies van het rapport niet veel anders is dan die van eerdere rapporten. Vanuit deze technische risicoperceptie betekent ‘‘NIET VEILIG’’ – mede door de toevoeging ‘maar we weten niet hoe onveilig’ – niet dat de brug elk moment ineen kan storten, maar dat veiligheidsnormen overschreden worden en herstelmaatregelen nodig zijn. Het college van B&W en de gemeenteraad zijn in 2021 en 2022 geïnformeerd dat er scheurvorming in de brug zat en dat er maatregelen genomen zouden worden om dat te herstellen en de brug te versterken. De toon was in lijn met de perceptie van de ambtelijke organisatie: er is geen acuut gevaar, maar er is wel wat aan de hand. Op dat moment waren de woorden ‘NIET VEILIG’ nog niet gebruikt. Zodra dat wel gebeurt in het rapport van Westenberg én het college van B&W (in het bijzonder de verantwoordelijk wethouder en de burgemeester) daar kennis van neemt, komt de bestuurlijke risicoperceptie naar de voorgrond.

Het vermijden van elk risico voor de veiligheid van gebruikers – fietsers en voetgangers - van de brug staat daarin centraal. De toonwisseling in het rapport van Westenberg ten opzichte van eerdere onderzoeken in combinatie met deze bestuurlijke risicoperceptie, maakte dat het voor het college alsnog als ‘ineens’ kon voelen dat de situatie rondom de Mandelabrug in beeld kwam. Conclusie 3: Gemeente Zoetermeer had ambtelijk onvoldoende technische kennis in huis over specialistische, complexe civiele kunstwerken om de situatie rondom de Mandelabrug goed te kunnen duiden en tot passend handelen te komen. De Mandelabrug is een technisch complex civiel kunstwerk. Voor een goed en adequaat beheer ervan is specifieke expertise benodigd, die de gemeente Zoetermeer onvoldoende in huis had. Er is daarom veel gebruikgemaakt van externen. Uit het feitenrelaas komt echter naar voren dat de gemeente ook niet goed in staat was om de inspecties en adviezen te duiden en daar passende maatregelen met een passend tijdspad aan te verbinden. Elke beantwoorde vraag leidde weer tot nieuwe vragen en aanvullend onderzoek. Dit werd ervaren als een technische kwestie die onder controle was. Als gevolg hiervan blijft het dossier lange tijd voornamelijk een interne, ambtelijke aangelegenheid en vindt er geen opschaling plaats. Niet bestuurlijk, maar ook niet richting anderen als RWS voor advies.

Pas als eind november de conclusie in het rapport van

38

Westenberg de woorden ‘‘NIET VEILIG’’ bevat, wordt contact opgenomen met RWS met de vraag wat die conclusie betekent en wat de gemeente moet doen.45 Overigens is het de vraag tot op welke hoogte verwacht mag worden dat de gemeente Zoetermeer zelf kennis over kunstwerken zoals de Mandelabrug in huis heeft. De technische complexiteit van het object is uniek voor de gemeente en vraagt zeer specialistische kennis. Deze kennis is schaars in Nederland. Om die reden is het niet verwonderlijk dat de gemeente Zoetermeer intern niet over deze deskundigheid beschikt. Niettemin is het minimaal nodig om extern ingewonnen expertise te kunnen duiden en te vertalen naar passend handelen. Conclusie 4: Er is lange tijd niet tot nauwelijks opvolging gegeven aan de bevindingen en adviezen in inspectierapporten. Eerst doordat de urgentie laag werd ingeschat en later omdat kennis over het bestaan van de rapporten in de ambtelijke organisatie verloren was gegaan. Door de jaren heen komen in verschillende inspecties en onderzoeken steeds opnieuw adviezen naar voren die vanuit de gemeente niet tot beperkt opvolging krijgen. Dat heeft twee redenen. Tot eind 2019 wordt de urgentie van de adviezen vanuit ervaringskennis met de brug laag ingeschat.

De scheuren in de brug zaten er allang, ze werden op het oog niet groter en er liep geen roestwater uit, wat zou kunnen wijzen op schade aan de staalconstructie (wapeningcorrosie). In deze periode wordt vooral operationeel uitvoering gegeven aan onderhoud en beheer. De organisatie werkte daarnaast zo, dat kennis vooral in de hoofden van medewerkers zat en minder goed functioneel was geborgd. Zo kon het ook gebeuren dat na vertrek van een medewerker veel kennis verloren is gegaan, bijvoorbeeld van eerdere inspecties en onderzoeken, evenals hoe en waarom daar (geen) opvolging aan is gegeven. Er vond geen warme overdracht plaats en informatie was nauwelijks gearchiveerd, zodat het voor een latere opvolger niet vanzelfsprekend was terug te vinden. Als gevolg hiervan zijn de adviezen die in ieder geval sinds 2015 zijn gedaan om de scheurvorming in de brug aan te pakken, niet opgevolgd. Conclusie 5: Het college van B&W heeft het ambtelijk advies om de brug niet te sluiten, dat mede gebaseerd was op de overwegingen van Rijkswaterstaat, naast zich neergelegd. Het besluit om de brug te sluiten heeft het college eigenstandig genomen, waarmee het bij externe stakeholders grote urgentie heeft gecreëerd om zelf in actie te komen en de gemeente te helpen.

Ambtelijk was het advies om de brug niet te sluiten, omdat volgens hen de situatie rondom de Mandelabrug onwenselijk was, maar er geen acuut gevaar op instorting bestond. Ook andere stakeholders als RWS zagen daar vanuit technisch oogpunt geen reden toe of achtten de (veiligheids)risico’s van het sluiten van de brug groter. Het ambtelijk advies om de brug niet te sluiten heeft het college van B&W naast zich neergelegd. Vanuit de bestuurlijke risicoperceptie om geen enkel risico op slachtoffers te willen lopen, werd er echter geen andere optie gezien dan de brug te sluiten. Het voornemen om de brug te sluiten deelt de gemeente op 2 december 2022 aan het begin van de middag met RWS en kort daarna neemt ze definitief dit besluit. Andere stakeholders zoals het ministerie van I&M voelen zich daar niet in meegenomen of zelfs door overvallen, wat een belangrijke reden is om direct de ambtelijke top, staatssecretaris en minister te informeren en om een crisisstructuur in te richten. Hierdoor ontstaat er direct grote urgentie bij de stakeholders en worden zij ook gedwongen een standpunt in te nemen over de veiligheid van de brug en de maatregelen die daarbij passen. Bovendien is een uitkomst ook al snel dat RWS en ProRail de gemeente technisch bij zullen staan.

Het gevolg van de eigenstandige besluitvorming door het college van B&W is dus geweest dat het (mee)denken van externe stakeholders in een stroomversnelling is gekomen en dat de gemeente nagenoeg direct veel hulp heeft gekregen.

Een half jaar eerder wordt ook al contact gezocht met RWS, maar dan als onderdeel van het breder aanhalen van contacten met stakeholders bij de Mandelabrug om tot een breed gedragen oplossing voor een tijdelijke hulpconstructie en toekomstige aanpassing van de constructie te komen 45

39

Conclusie 6: Waar de gemeente eerst op het spoor zat dat de Mandelabrug volledig ontmanteld zou moeten worden, heeft de aanpassing in de verwoording van de projectopdracht van ‘ontmantelen Mandelabrug’ naar ‘veiligstellen Mandelabrug’ het mogelijk gemaakt dat de brug toch deels behouden is gebleven. In circa de eerste twee dagen na het in beeld komen van de mogelijk onveilige situatie bij het college van B&W, was de teneur in het college en bij de ambtelijke organisatie dat volledig ontmantelen de beste optie zou zijn. Hiermee zouden de risico’s geminimaliseerd worden, het zou relatief snel kunnen, met minder overlast voor de A12 en met het oog op de plannen voor de brug in 2026 zou het een minder grote desinvestering betekenen. In het weekend van 3 en 4 december 2022 verandert de titel van de opdracht op initiatief van de programmamanager echter van ‘ontmantelen Mandelabrug’ naar ‘veiligstellen Mandelabrug’. Ondanks de snelheid die geboden was, opende dit de mogelijkheid om toch te verkennen of er mogelijkheden waren om de brug te ondersteunen. Met effect, want uiteindelijk is ook een hybride variant van ondersteunen en ontmantelen gerealiseerd. In het duidingshoofdstuk van deze evaluatie is aandacht geweest voor de kracht die van de geformuleerde opdracht uitging.

Eerdere geluiden zoals de wens om nader te onderzoeken hoe onveilig de brug nu echt was om tot een passende oplossing te komen werden afgehouden of niet meer geuit. De brug moest veiliggesteld worden, dat was de opdracht. Of het echt nodig was stond niet ter discussie, later zou er tijd zijn voor reflectie. In dit licht zou het te verwachten zijn dat als de opdracht ‘ontmantelen Mandelabrug’ was gebleven, dit ook zou zijn gebeurd en dat mogelijkheden voor behoud niet of nauwelijks op tafel zouden zijn gekomen. Conclusie 7: Het inrichten van het veiligstellen van de Mandelabrug als project heeft de gemeente geholpen om de uitvoering beheersbaar te houden. De gemeente is in deze fase zoveel als mogelijk in control gebleven. Wel had de gemeente ook in het veiligstellen van de brug externe expertise nodig en is vertrouwd op de kennis van RWS. Tussen maandag 5 december 2022 en donderdag 26 januari 2023 is alles rondom het veiligstellen van de Mandelabrug gerealiseerd wat nodig was om de brug weer te kunnen openen. Waar normaal gesproken bij de start van de werkzaamheden een plan van aanpak beschikbaar was, was dat hier niet het geval (en gegeven het tijdspad niet mogelijk). In deze periode van in totaal bijna acht weken heeft dus zowel de planvorming en uitwerking als de uitvoering plaatsgevonden.

Daarbij is een afweging gemaakt tussen twee varianten: ofwel het volledig ontmantelen ofwel het ondersteunen van de brug. In de eerste dagen na het bestuurlijk in beeld komen van de mogelijk onveilige situatie rondom de Mandelabrug is via een crisisstructuur gewerkt, via een Gemeentelijk Team Incident (GTI). In het weekend van 3 en 4 december 2022 wordt besloten dat de verdere opvolging in een projectstructuur plaats zal vinden en wordt er een projectmanager aangezocht. Deze projectstructuur met een stuurgroep, opdrachtgeversoverleg, projectgroep, contractoverleg en technisch overleg maakte het mogelijk om snel te schakelen tussen de verschillende facetten van het project. Van de technische uitvoering, tot contractuele en financiële zaken, de afstemming met stakeholders als RWS, ProRail en HTM en de benodigde bestuurlijk-ambtelijke afstemming. Hoewel niet gestuurd kon worden op een vooraf afgesproken plan van aanpak, zijn in het project verschillende controlemechanismen ingebouwd. Zo is stap voor stap overlegd over de kosten, zijn waar mogelijk offertes opgevraagd en besproken en heeft de gemeente ook verkend waar zij eventueel zelf zaken kon oppakken (zie ook notitie kostenanalyse). Daarnaast heeft de gemeente bijvoorbeeld Iv-Infra ingehuurd om de technische plannen onafhankelijk te toetsen om de kwaliteit te borgen.

De planning was oorspronkelijk dat de brug op 15 januari 2023 weer open zou kunnen. Dat is net niet gehaald, uiteindelijk is de brug op 26 januari 2023 weer opengegaan. Wel is al op 29 december 2022 het brugdeel boven de A12 verwijderd en een noodbrug geplaatst, waarmee een cruciaal onderdeel in het veiligstellen van de brug voor 1 januari 2023 is gerealiseerd. De werkzaamheden dreigden verder uit te lopen tot half februari 2023, maar dat is door adequaat ambtelijk ingrijpen vanuit de gemeente Zoetermeer voorkomen. Bij de inrichting van het project en het managen ervan heeft de gemeente gebruikgemaakt en vertrouwd op de expertise van RWS. Dat is bijvoorbeeld zichtbaar in de keuze om de aanbeveling van RWS voor de aanneemcombinatie te volgen, de contacten van RWS met hen hiervoor te benutten en om te vertrouwen op hun kennis over passende tarieven.

40

Conclusie 8: De gemaakte kosten voor het veiligstellen van de Mandelabrug zijn grotendeels plausibel, maar een volledige verantwoording en onderbouwing van gemaakte en te maken kosten is niet volledig navolgbaar. De gemaakte kosten voor het veiligstellen zijn grotendeels plausibel en voorstelbaar, mede in het licht van de bijzondere omstandigheden waarin de veiligstelling is gerealiseerd. Niettemin zien we hier een aandachtspunt. Er heeft een stapeling aan gunstige voorwaarden in de uur- en huurtarieven en staartkosten voor de aanneemcombinatie plaatsgevonden. Waar elke individuele voorwaarde - relatief hoge uurlonen, geen risicoberekening en indexering - uitlegbaar is gegeven de omstandigheden, is het bij elkaar opgeteld substantieel. Het aandachtspunt is om niet alleen de redelijkheid van de individuele voorwaarden in ogenschouw te nemen, maar ook de redelijkheid van het totaalplaatje. De onderbouwing van de gemaakte en nog te maken kosten is af te leiden uit een kostenoverzicht van de gemeente Zoetermeer, de facturen van Dura Vermeer en de verslagen van contractoverleggen. Verder is er vanwege de discussies in de contractoverleggen en de toetsing door kostendeskundigen van Rijkswaterstaat reden om te veronderstellen dat nauwgezet naar de kosten is gekeken. Bovendien lezen we in de verslagen terug dat de gemeente over de kosten heeft onderhandeld.

De navolgbaarheid en onderbouwing van de gemaakte en nog te maken kosten wordt echter bemoeilijkt door het ontbreken van een plan van aanpak. Werkenderwijs zijn de plannen ontwikkeld en uitgevoerd. Daarbij zijn de rapportages en de verantwoording in de facturen niet altijd consistent opgesteld, waardoor het soms zoeken is hoe kosten tot stand zijn gekomen. Dit betekent dat er wel degelijk inzicht is in de verrichte werkzaamheden en dat het aannemelijk is dat gedurende de looptijd van het project zelf kosten onderbouwd en navolgbaar waren, maar dat dit beeld nu achteraf niet compleet is en niet volledig navolgbaar. Een verantwoording en onderbouwing van de uiteindelijk gemaakte kosten na het veiligstellen van de Mandelabrug - een realisatie van de aanpak, in plaats van een plan van aanpak – was behulpzaam geweest. Conclusie 9. Over de verhaalbaarheid van gemaakte en te maken kosten valt geen eenduidige conclusie te trekken. Of er reden is om te veronderstellen dat er mogelijkheden zijn voor de gemeente Zoetermeer om de gemaakte en te maken kosten rondom de Mandelabrug te verhalen zijn op anderen, richten we ons in deze evaluatie op de eventuele vermijdbaarheid van de kosten. Of dan vervolgens in juridische en contractuele zin eventuele kosten ook daadwerkelijk verhaalbaar zijn, is een andere vraag.

Als het gaat om de vermijdbaarheid van kosten, maken we onderscheid tussen a) de reden dat er in december 2022 spoedmaatregelen zijn getroffen om de Mandelabrug veilig te stellen en b) de proportionaliteit van de genomen maatregelen. De gemeente Zoetermeer beheert de Nelson Mandelabrug sinds de oplevering en opening in 1992. Uit de technische onderzoeken die naar de Mandelabrug hebben plaatsgevonden, komt naar voren dat in de brug een constructiefout zit. Tegelijkertijd heeft de gemeente lange tijd geen of beperkt opvolging gegeven aan de adviezen uit inspecties. Zoals in het feitenrelaas naar voren komt, is dat in ieder geval vast te stellen voor de periode 2015-2021. Vanaf 2021 is gestart met monitoring van de scheurvorming en is verder onderzoek gedaan. Tot daadwerkelijk ingrijpen kwam het (pas) nadat het college in december 2022 besloot tot sluiting en gedeeltelijke ontmanteling van de brug, en na adviezen van onder andere Rijkswaterstaat en ProRail dat er directe actie nodig was. Nader technisch onderzoek na het uitvoeren van de spoedmaatregelen om de Mandelabrug veilig te stellen, laat zien dat de scheuren in de brug kleiner waren dan aan de buitenkant, maar dat niettemin herstelwerkzaamheden geboden waren. De schade aan de brug blijkt daarmee achteraf kleiner te zijn dan gedacht en daarmee de urgentie om stevig en zo snel in te grijpen ook.

Op het moment dat in december 2022 bijvoorbeeld wél kernboringen plaats hadden gevonden zoals sommigen hadden voorgesteld, had dat mogelijkerwijs toen al duidelijk kunnen zijn. Tegelijkertijd lag er op 3 december 2022 een voorlopig advies van RWS dat aangaf dat de scheuren onacceptabel groot waren, dat verdere groei aanleiding zou kunnen geven voor plotseling bezwijken en dat vóór 1 januari 2023 maatregelen gerealiseerd moesten zijn. Al met al maakt de gang van zaken, dat over de verhaalbaarheid van de gemaakte en nog te maken kosten rondom de Mandelabrug geen eensluidende conclusie te trekken valt. Hoewel er een fout in de constructie van de brug zit, heeft de gemeente Zoetermeer in de jaren erna – en in ieder geval tussen 2015 en 2021 – nagelaten de adviezen uit inspecties en onderzoeken op te volgen, resulterend in spoedmaatregelen in december 2022. In de periode na het ontdekken van de mogelijk onveilige situatie rondom de Mandelabrug, had het met deze

41

spoed ingrijpen wellicht voorkomen kunnen worden wanneer er eerder aanvullend onderzoek was gedaan. De (spoed)adviezen die er op dat moment lagen en met de hele concrete deadline om grofweg binnen vier weken de brug veilig te stellen, is het echter ook goed te begrijpen dat is ingezet op stevig en snel handelen.

5.2. Lessen Op basis van het feitenrelaas, de duiding en conclusies, zijn een drietal lessen te formuleren voor de toekomst. Les 1: Het op orde hebben van je kennis- en informatiepositie is voor de gemeente een vereiste om eventuele mogelijk onveilige situaties tijdig in beeld te hebben en adequaat aan te pakken. Het gaat dan zowel om het in huis hebben van de benodigde deskundigheid en expertise, als het breed inbedden in de organisatie en toegankelijk borgen van informatie over het beheer en onderhoud van civiele kunstwerken. Deze casus laat allereerst zien hoe belangrijk het is dat een gemeente een goed beeld heeft van de staat van een kunstwerk en hoe het is gesteld met het beheer en onderhoud. Daarbij is het wenselijk dat de informatie daarover breed in de organisatie is ingebed en toegankelijk is. Het goed, structureel en systemisch documenteren van uitgevoerde en niet uitgevoerde maatregelen, de onderbouwing en gemaakte afwegingen, hoort hier ook bij. De keuze om al dan niet opvolging te geven aan bevindingen en adviezen uit inspecties zou bovendien geen individuele afweging moeten zijn, om te voorkomen dat zonder goede en navolgbare onderbouwing geen onderhouds- en herstelwerkzaamheden plaatsvinden. Net zo min is het wenselijk voor de continuïteit dat de kennis over een civiel kunstwerk, zeker als het zo complex is als de Mandelabrug, belegd is bij een individu.

Bij het vertrek van medewerkers gaat dan belangrijke kennis verloren, al helemaal als er weinig is gedocumenteerd. Naast de inbedding en toegankelijkheid van informatie over een kunstwerk, laat deze casus zien dat een gemeente voldoende specialistische kennis en expertise in huis moet hebben om in ieder geval de goede vragen te kunnen formuleren en de bevindingen uit onderzoeken en inspecties goed te kunnen duiden om tot passend handelen te komen. Voor een complex kunstwerk zoals de Mandelabrug is het de vraag of de gemeente alle benodigde kennis zelf beschikbaar zou willen of kunnen hebben, maar op zijn minst is het belangrijk constructieve kennis dicht(er)bij te organiseren. Een manier daarvoor kan zijn het stevig(er) samenwerken met andere gemeenten die ook een dergelijk kunstwerk in beheer hebben of met stakeholders als RWS, die dagelijks met bruggen zoals de Mandelabrug van doen hebben. In die samenwerking kunnen bijvoorbeeld in gezamenlijkheid inspectierapporten worden geduid of elkaar opzoeken als er specifieke problemen bij een kunstwerk worden gesignaleerd. Les 2: Een technische risicoperceptie is een andere dan een bestuurlijke risicoperceptie. Deze beide rationaliteiten verstaan elkaar niet automatisch. Door de technische en bestuurlijke risicoperceptie bewust bij elkaar te brengen, wordt onderling begrip versterkt.

Dit draagt bij aan een completere risicoanalyse en voorkomt overhaast of juist te langzaam handelen. De woorden ‘‘NIET VEILIG’’ hadden en hebben een andere betekenis en zwaarte bij bestuurders, dan bij de ambtelijke organisatie en externe technisch specialisten. Vanuit technisch oogpunt moest er wel degelijk wat gebeuren, maar was er geen acuut instortingsgevaar. Het sluiten van de brug voor alle gebruikers werd dan ook niet nodig geacht. Vanuit bestuurlijk oogpunt werd dit geheel anders beleefd en betekenden de woorden ‘‘NIET VEILIG’’ dat de veiligheid van gebruikers van de brug direct in gevaar zou kunnen zijn. Stevige maatregelen waren vanuit die perceptie geboden. Deze verschillende weging aan dezelfde woorden leert dat investeren in begrip over en weer behulpzaam is om een gedeelde risicoanalyse te maken en overhaast of juist te langzaam handelen te voorkomen. In het reguliere onderhoud en beheer betekent dit voor de ambtelijke organisatie om zich bewust te zijn van de risicoperceptie van bestuurders en daar ook de informatievoorziening op in te richten. Het gaat dan om rekening houden met de risico’s die vanuit bestuurlijk perspectief te tolereren zijn, maar ook om het expliciet meenemen van bestuurders in de technische duiding, om te begrijpen hoe voorgestelde maatregelen tot stand zijn gekomen.

Bestuurders zijn niet noodzakelijk technici en hebben een andere verantwoordelijkheid, zeker als de veiligheid van mensen in het geding kan zijn. Andersom vraagt het van bestuurders om open te staan voor de technische duiding en de afwegingen daarachter. Wat betekent bijvoorbeeld veilig of niet veilig? Of: welk tijdspad wordt bedoeld als geadviseerd wordt om op ‘zeer korte termijn’ actie te ondernemen? Waar een technische en bestuurlijke rationaliteit samenkomen en in samenhang worden afgewogen, kan tot passend handelen gekomen worden.

42

Les 3: De werkwijze die ontstaat in het project om de Mandelabrug veilig te stellen, maakt inzichtelijk wat het oplevert als verschillende perspectieven bij elkaar worden gebracht en betrokkenen nauw samenwerken. Het brengt doorzettingskracht teweeg. In het project om de Mandelabrug veilig te stellen, zijn de eerste twee lessen in feite al in de praktijk gebracht. De gang van zaken maakt inzichtelijk wat het oplevert als een bestuurlijke en technische rationaliteit samenkomen, en welk verschil een nauwe samenwerking met stakeholders en het dichterbij organiseren van de benodigde kennis oplevert. In het project (en het weekend vlak daarvoor) waren er korte lijnen tussen het college, in het bijzonder de verantwoordelijk wethouder, en de ambtelijke organisatie. Over en weer werd geïnvesteerd in het elkaar goed verstaan en begrijpen, zowel vanuit technisch als bestuurlijk perspectief. Het ging bijvoorbeeld over waarom welke maatregelen nodig waren, maar ook welke consequenties dat had en hoe die uitlegbaar waren aan inwoners. Tijdens het project werd daarnaast nauw samengewerkt met stakeholders als RWS, ProRail en HTM en werd stevig gebruikgemaakt van hun kennis en expertise. Ook verschillende andere technische experts van onderzoeksbureaus waren betrokken. Zo kon de gemeente snel tot weloverwogen keuzes komen voor het eigen handelen. Kortom: er ontstond veel doorzettingskracht.

De mogelijk onveilige situatie rondom de Mandelabrug werd ervaren als een crisissituatie en het advies van RWS om de brug voor 1 januari 2023 veilig te stellen creëerde veel urgentie, waardoor de gemeente en andere betrokkenen buiten reguliere procedures en werkwijzen om konden gaan. Daarmee is deze situatie een andere dan dat van regulier onderhoud en beheer. Niettemin legt deze crisis bloot waar in de dagelijkse praktijk meer aandacht voor mag zijn en wat dat oplevert.

43

Bijlage 1. Geraadpleegde bronnen Geraadpleegde documentatie In de rapportage wordt door middel van voetnoten verwezen naar de geraadpleegde documentatie.

Gehouden interviews Voor deze evaluatie is een groot aantal interviews gehouden. Hieronder wordt een chronologisch overzicht gegeven van de interviews. Interviewpartners worden op functienaam weergegeven. Oriënterende gesprekken

Datum gesprek

Functionaris(sen)

Organisatie

4 juli 2023

Directeur

Gemeente Zoetermeer

4 juli 2023

Projectmanager behoud Nelson Mandelabrug

Gemeente Zoetermeer

5 juli 2023

Portefeuillehouder openbare ruimte

Gemeente Zoetermeer

6 juli 2023

Gemeentesecretaris/algemeen directeur

Gemeente Zoetermeer

10 juli 2023

Hoofdingenieur-directeur West-Nederland-Zuid

Rijkswaterstaat

12 juli 2023

Technisch specialist betonconstructies

Rijkswaterstaat

Verdiepende interviews

Datum interview

Functionaris(sen)

Organisatie

30 augustus 2023

Consultant

Westenberg

30 augustus 2023

Senior projectmanager

Movares

6 september 2023

Bestuurscommunicatieadviseur

Gemeente Zoetermeer

7 september 2023

Toezichthouder Senior technisch assetspecialist

Gemeente Zoetermeer

12 september 2023

Manager public affairs Stationsmanager

Nederlandse Spoorwegen

13 september 2023

Voormalig interim-assetmanager Assetmanager

Gemeente Zoetermeer

13 september 2023

Technisch specialist

HTM

13 september 2023

Burgemeester Bestuursadviseur

Gemeente Zoetermeer

13 september 2023

Regisseur techniek Clustermanager installaties en verkeerstechniek

Gemeente Zoetermeer

44

Datum interview

Functionaris(sen)

Organisatie

18 september 2023

Senior projectleider

Iv-Infra

20 september 2023

Projectregisseur

Rijkswaterstaat

5 oktober 2023

Senior constructeur Algemeen directeur

Wagemaker

5 oktober 2023

Voormalig clustermanager civiele techniek

Gemeente Zoetermeer

23 oktober 2023

Portefeuillehouder openbare ruimte

Gemeente Zoetermeer

24 oktober 2023

Projectmanager behoud Nelson Mandelabrug

Gemeente Zoetermeer

24 oktober 2023

Afdelingshoofd Stadsbeheer en Afvalinzameling

Gemeente Zoetermeer

45

Bijlage 2. Uitgewerkte tijdlijn In deze bijlage is de uitwerking van de momenten in de interactieve tijdlijn opgenomen.

1992 – november 2022: Periode tot aan het in beeld komen van de mogelijk onveilige situatie Nelson Mandelabrug bij het college van B&W 1992: De Nelson Mandelabrug wordt geopend.46 In 1992 werd de Nelson Mandelabrug geopend. De reden voor de bouw was de aansluiting met de wijk Rokkeveen en de Floriade van 1992. De brug is bestemd voor voetgangers en fietsers. 2007: De toezichthouder van de gemeente Zoetermeer signaleert scheurvorming in de Mandelabrug.47 In 2007 neemt de verantwoordelijk toezichthouder van de afdeling Stadsbeheer voor de Mandelabrug scheurvorming waar in de brug. In de loop der jaren is deze op het oog niet groter geworden. 31 augustus 2015: Iv-Infra voert een inspectie uit aan de Nelson Mandelabrug.48 Op 31 augustus 2015 voert het ingenieursbureau Iv-Infra een reguliere instandhoudingsinspectie aan de Mandelabrug uit, in opdracht van de afdeling Stadsbeheer van de gemeente Zoetermeer. Het doel van deze inspectie is om de onderhoudsbehoefte van de Mandelabrug vast te stellen. In het rapport worden 43 geconstateerde schades aan de brug beschreven. Voor elke geconstateerde schade wordt onder andere een omschrijving gegeven, een hersteladvies, de urgentie en de geschatte kosten hiervoor. Eén van de geconstateerde schades gaat over scheurvorming in de tandoplegging.

Het gaat hier om diagonale scheuren met een geringe scheurwijdte vanuit de hoeken bij de liggers en oplegtafels. Het advies is om deze scheuren regelmatig visueel te controleren. Hierbij wordt aangegeven dat zolang de scheurwijdte niet groter is dan 0,2 millimeter en er geen sporen zijn van een roestende wapening, er geen constructief risico is. Ook wordt geadviseerd om de lekkende kitvoegen erboven te vervangen, zodat de kans op eventuele wapeningscorrosie wordt verkleind.49 Het rapport bevat ook een instandhoudingsplan voor de brug voor de periode 2015 – 2025 inclusief financiële consequenties. Dit rapport krijgt op dat moment geen opvolging, zo volgt uit de documenten en de interviews. 2 oktober 2017: Movares voert een inspectie uit aan de Nelson Mandelabrug.50 Op 2 oktober 2017 wordt door het advies- en ingenieursbureau Movares een visuele inspectie uitgevoerd aan de stalen constructie van de overkapping en het glas van de Nelson Mandelabrug. Deze inspectie wordt uitgevoerd om de staat van de Mandelabrug te beoordelen en om de meerjaren onderhoudsbegroting (MJOB) op te kunnen stellen. In het rapport worden op elf aspecten van de brug aanbevelingen gegeven voor het onderhoud. Er wordt geadviseerd om onderhoud te plegen aan de oude vliesgevel over de overkapping. Daarnaast wordt geconcludeerd dat de conservering van de staalconstructie in goede staat is.

Op een zeer gering aantal plaatsen is sprake van lichte roestvorming. Er wordt geadviseerd om aandacht te geven aan de aansluitingen op het loopniveau om constructieve schade te voorkomen. Aan deze aanbevelingen wordt op dat moment geen opvolging gegeven, zo blijkt uit de documenten en interviews.

Geschiedenis brug | Gemeente Zoetermeer Zo blijkt uit de in het kader van dit onderzoek gevoerde gesprekken. Dit betekent overigens niet dat in de eerdere jaren er geen scheurvorming was of is waargenomen, maar vooral dat in de beschikbare documenten en in de gevoerde gesprekken geen eerdere momenten expliciet naar voren zijn gekomen. 48 Inspectie Mandelabrug, Iv-Infra, 31 augustus 2015 49 Ibid., p. 5 50 Bezoekrapportage Mandelabrug, Movares, 2 oktober 2017 46 47

46

21 december 2017: Westenberg en Movares voeren een werkbezoek aan de Mandelabrug uit en constateren scheurvorming.51 Op 21 december 2017 is door de ingenieursbureaus Westenberg en Movares een werkbezoek uitgevoerd aan de Nelson Mandelabrug. Tijdens dit bezoek wordt vastgesteld dat bij het grootste deel van de tandopleggingen een scheur aanwezig is. Deze inspectie is alleen uitgevoerd bij de twee pijlers met tandopleggingen boven de Zuidweg. 19 april 2018: Westenberg voert een gerichte technische inspectie uit aan de tandopleggingen van de Mandelabrug en constateert de oorzaak van de scheurvorming.52 Op 19 april 2018 wordt door ingenieursbureau Westenberg, naar aanleiding van de bevindingen van het werkbezoek van 21 december 2017, een gerichte technische inspectie aan de tandopleggingen bij twee pijlers uitgevoerd. Uit de inspectie blijkt dat de scheurvorming is ontstaan door de indringing van water in de betonconstructie en het bevriezen hiervan. Bij het indringen van water in het beton zal het water bij vorst uitzetten. Dit leidt tot scheuren. De verwachting is dat dit al speelt sinds de oplevering in 1992. Het probleem is volgens het rapport dermate groot, dat direct grootschalige maatregelen getroffen moeten worden. Het advies is om de voegen te vervangen, archiefonderzoek te doen en de scheurvorming te monitoren.

De projectverantwoordelijke namens de gemeente Zoetermeer was de directievoerder elektrische installaties van het cluster Projecten & Werken (later opgegaan in cluster Ontwerp & Realisatie) van de afdeling Stadsbeheer. 17 mei 2018: De afdeling Stadsbeheer van de gemeente Zoetermeer verstrekt Westenberg de opdracht om scheurvorming bij tandopleggingen te monitoren.53 Om opvolging te geven aan de uitkomst van de technische inspectie in april 2018 om de scheurvorming te monitoren, geeft de afdeling Stadsbeheer van de gemeente Zoetermeer op 17 mei 2018 hiertoe de opdracht aan Westenberg. Het doel van deze monitoring is om vast te stellen of deze scheurvorming toeneemt, in breedte en lengte. Westenberg geeft aan in 2018 vier inspecties uit te willen voeren en te verwachten dat in jaar 2 en 3 daarna twee inspecties volstaan. Deze opdracht is niet uitgevoerd, omdat het is omgezet naar een opdracht voor het uitvoeren van een herberekening voor de constructie (2 april 2019).54 4 december 2018: Movares voert een visuele inspectie uit aan de Nelson Mandelabrug.55 Op 4 december 2018 voert ingenieursbureau Movares een visuele inspectie aan de tandopleggingen uit aan de Nelson Mandelabrug. Deze inspectie wordt gedaan vanaf het maaiveld. Het doel van de inspectie is om vast te stellen bij welke tandopleggingen van alle overspanningen al scheurvorming aanwezig is.