Bijlage A - Eindrapport Necker: Een (on)verwachte ingreep (doorzoekbaar)

Een (on)verwachte ingreep? Evaluatie mogelijk onveilige situatie Nelson Mandelabrug Gemeente Zoetermeer

1

Colofon: Datum: 7 december 2023 Opdrachtgever: B. (Björn) Wijman, concerncontroller gemeente Zoetermeer B.C.Wijman@zoetermeer.nl Onderzoekers: S. (Sabine) van Zuydam sabine@necker.nl R.M. (Roel) Freeke roel@necker.nl L.M. (Robert) Klaassen robert@necker.nl L.G.W. (Lennart) Straver lennart@necker.nl F. (Freek) Kroeders fkroeders@alphaplan.nl

2

Inhoudsopgave Colofon: ........................................................................................................................................................................................... 2 Samenvatting ................................................................................................................................................................................ 4 Inleiding Context beheer en onderhoud Nelson Mandelabrug ............................................................................................................................. 4 Feiten en analyse ................................................................................................................................................................................................ 5 Conclusies en lessen .......................................................................................................................................................................................... 8 1.

Inleiding .............................................................................................................................................................................. 10 1.1.

Aanleiding evaluatie ...................................................................................................................................................................... 10

1.2.

Beoogd resultaat en onderzoeksvragen .................................................................................................................................. 10

1.3.

Onderzoeksverantwoording......................................................................................................................................................... 11

1.4.

Leeswijzer ........................................................................................................................................................................................... 12

2.

Context beheer en onderhoud Nelson Mandelabrug ....................................................................................................13 2.1.

Beheer van de civieltechnische kunstwerken in Zoetermeer .............................................................................................. 13

2.2.

Rollen, taken en verantwoordelijkheden bij beheer civiele kunstwerken ........................................................................ 15

3.

Feitenrelaas ......................................................................................................................................................................... 17 3.1.

Geconstateerde gebreken aan Mandelabrug en het ontstaan daarvan ..................................................................... 17

3.2.

Tijdlijn gebeurtenissen rondom Nelson Mandelabrug (1992 - 26 januari 2023)............................................................ 18

3.3.

Kostenanalyse ................................................................................................................................................................................. 25

4.

Analyse en duiding ........................................................................................................................................................... 30 4.1.

Aanloop naar bestuurlijk in beeld komen mogelijk onveilige situatie Mandelabrug ................................................ 30

4.2.

Bestuurlijke ontdekking van de mogelijk onveilige situatie rondom Mandelabrug & eerste reactie/planvorming ..................................................................................................................................................................... 33

4.3.

Veiligstellen Mandelabrug........................................................................................................................................................... 35

5.

Conclusies en lessen ......................................................................................................................................................... 38 5.1.

Conclusies......................................................................................................................................................................................... 38

5.2.

Lessen ................................................................................................................................................................................................ 42

Bijlage 1.

Geraadpleegde bronnen ...................................................................................................................................... 44

Geraadpleegde documentatie ....................................................................................................................................................................44 Gehouden interviews ......................................................................................................................................................................................44 Bijlage 2.

Uitgewerkte tijdlijn ................................................................................................................................................. 46

1992 – november 2022: Periode tot aan het in beeld komen van de mogelijk onveilige situatie Nelson Mandelabrug bij het college van B&W .....................................................................................................................................................................46 November 2022 – 26 januari 2023: Periode na het in beeld komen van de onveilige situatie Nelson Mandelabrug bij het college van B&W............................................................................................................................................................................. 56

3

Samenvatting Inleiding Necker heeft in opdracht van de gemeente Zoetermeer een evaluatie uitgevoerd naar de sluiting en het gedeeltelijk ontmantelen van de Nelson Mandelabrug in december 2022 - januari 2023. Binnen de gemeenteraad en het college zijn er veel vragen over hoe het kon gebeuren dat de mogelijk onveilige situatie rondom de Nelson Mandelabrug (ogenschijnlijk) ineens heeft kunnen ontstaan, maar ook over hoe daarop is gehandeld door betrokkenen en welke lessen voor de toekomst zijn te trekken. Het college heeft daarom in samenspraak met de gemeenteraad besloten tot deze evaluatie. De volgende centrale onderzoeksvraag is geformuleerd: Hoe kon het gebeuren dat de mogelijk onveilige situatie bij de Nelson Mandelabrug ineens in beeld kwam bij de gemeente, hoe is daarop gehandeld en welke lessen voor de toekomst zijn daaruit te trekken? Hieronder wordt een samenvatting gegeven van deze rapportage, aan de hand van een beantwoording van de twaalf deelvragen.

Context beheer en onderhoud Nelson Mandelabrug 1. Welke gebreken zijn geconstateerd aan de Nelson Mandelabrug en hoe zijn die ontstaan? Door de jaren heen worden op verschillende momenten verschillende gebreken geconstateerd (en deels verholpen) aan de Mandelabrug. De gebreken die ertoe leiden dat het college van B&W op 2 december 2022 besluit om de brug af te sluiten, hangen samen met de scheurvorming in de brug. De brug bestaat uit betonnen liggers, die met tandconstructies rusten op betonnen brugpijlers. In die tandopleggingen bevinden zich scheuren. Daarnaast blijkt uit een constructieve analyse van het bureau Wagemaker (2022) dat er een rekenfout gemaakt is in de originele berekeningen. De herberekening toont een belastingoverschrijding aan bij de dragende tandopleggingen. Op basis van de scheurvorming en de constructieve analyse stelt het ingenieursbureau Westenberg op 25 november 2022 dat de brug ‘NIET VEILIG’ is voor gebruik tot 2026. Er kan daarbij niet worden aangegeven hoe onveilig de ontstane situatie is.

Rijkswaterstaat (hierna: RWS) concludeert in haar spoedadvies van 3 december 2022 overigens op basis van een aanvullende berekening op de constructieve analyse dat de scheuren niet zijn ontstaan door overbelasting van de constructie Hoe erg de scheuren zijn en hoe ze hebben kunnen ontstaan, daarover bestaan verschillende beelden; zeker ten tijde van het besluit tot afsluiting van de brug door het college van B&W. Zo geven sommigen aan dat de scheurvorming al sinds de oplevering van de brug in 1992 gaande is. Waar sommigen erop wijzen dat het – vermoedelijk – ging om relatief oppervlakkige (krimp)scheuren, waren anderen bezorgd dat de scheuren tot dieper in de brug doorliepen en de constructieve veiligheid raakten. Met de kennis van nu, blijkt dat de scheuren binnenin de brug kleiner waren dan aan de buitenkant. De schade aan de brug was dan ook kleiner dan gedacht, maar er zit wel een constructiefout in de brug die hersteld moet worden. 2. Hoe is het beheer van civieltechnische kunstwerken in de gemeente Zoetermeer ingericht en georganiseerd, in het bijzonder de werkprocessen, informatievoorziening, het risicomanagement en de besluitvorming? De Nelson Mandelabrug is één van de 450 civiele kunstwerken die de gemeente Zoetermeer beheert. Om civiele kunstwerken in stand te houden, vindt onderhoud en vervanging plaats.

In het beheer wordt onderscheid gemaakt tussen achterstallig onderhoud, klein onderhoud, groot onderhoud en investeringen (vervangingen). In de beheervisie Openbare Ruimte 2016 - 2020 en de nota Openbare Ruimte 2023 - 2026 zijn hier kaders voor opgenomen. In 2021 is de gemeente Zoetermeer gestart met de implementatie van assetmanagement voor civiele kunstwerken. Assetmanagement draait om effectief en efficiënt beheer van de

4

civiele kunstwerken. Een onderdeel hiervan is het in kaart brengen van risico’s en het beheersen van deze risico’s. De verschillende vormen van onderhoud en investering hebben een plek in het instandhoudingsplan dat is opgesteld voor bruggen, viaducten en tunnels. Hierin is opgenomen welke doelstellingen er zijn voor het assetbeheer en is er aandacht voor de risico’s bij civiele kunstwerken. In de gemeente Zoetermeer heeft nog geen volledige risicoanalyse van alle kunstwerken plaatsgevonden. Momenteel vindt de risico-inventarisatie plaats voor alle kunstwerken. Voor drie grotere en complexere kunstwerken, waaronder de Mandelabrug, is de programmering van groot onderhoud en vervanging gebaseerd op inspecties. De meest recente programmering voor groot onderhoud aan de Mandelabrug is vastgelegd in het instandhoudingplan Mandelabrug. Deze is in juli 2022 opgesteld. Hierin staat de planning voor onderhoud en opvolging van eerder gegeven adviezen. Deze planning heeft betrekking op de periode 2022 – 2026. In de periode hiervoor is er geen instandhoudingsplan of beheerplan geweest voor de Mandelabrug. Wel is er bij de instandhoudingsinspectie van Iv-Infra in 2015 een instandhoudingsplan opgeleverd. Op basis van dit onderzoek wordt geconstateerd dat aan dit instandhoudingsplan in de praktijk geen opvolging is gegeven binnen de gemeente Zoetermeer. 3.

Welke rollen, taken en verantwoordelijkheden hebben ambtelijke organisatie, college, raad en externe partners in het beheer van de Nelson Mandelabrug? De afdeling Stadsbeheer, geleid door een afdelingsmanager, is verantwoordelijk voor de openbare ruimte van de gemeente Zoetermeer. De afdeling Stadsbeheer bestaat uit zes clusters, waarvan één strategisch cluster, drie tactische clusters en twee uitvoerende clusters. Het beheer en onderhoud van de Mandelabrug valt onder de verantwoordelijkheid van het tactische assetcluster civiele techniek. Voor elk cluster, waaronder dus ook het cluster civiele techniek, is een clustermanager aangesteld. De clustermanager is verantwoordelijk voor de prestaties van de cluster. Het gaat hier ook om de prestaties van projecten en werken en het assetmanagement. Het cluster civiele techniek bestaat verder uit (assistent-)assetsbeheerders, assetspecialisten en databeheerders. Het college, specifiek de portefeuillehouder Openbare Ruimte, is bestuurlijk eindverantwoordelijk voor het beheer van de Mandelabrug. De portefeuillehouder werd middels de wethoudersoverleggen geïnformeerd over het beheer. De raad werd via raadsmemo’s geïnformeerd over de scheurvorming en vanaf het collegebesluit om de brug af te sluiten over de opvolging van de mogelijk onveilige situatie.

Bij het beheer van de Mandelabrug zijn diverse ingenieursbureaus betrokken voor het uitvoeren van inspecties. Tijdens de opvolging van de mogelijke onveilige situatie zijn daarnaast externe partners betrokken, namelijk: Ministerie van I&W, RWS, ProRail, NS, HTM (stakeholders) en Savera (aannemerscombinatie). De samenwerking bij de opvolging van de mogelijk onveilige situatie vond plaats binnen een projectstructuur met een stuurgroep, opdrachtgeversoverleg, projectgroep, contractoverleg en technische overleggen.

Feiten en analyse In het feitenrelaas wordt onderscheid gemaakt tussen twee fasen: de periode tot aan het in beeld komen van de mogelijk onveilige situatie bij het college (1992 – november 2022), en de periode hierna (november 2022 – 26 januari 2023). De eerste fase betreft een beantwoording van deelvragen 4 en 5, de tweede een beantwoording van deelvragen 6 en 7. De geconstateerde feiten worden in de analyse voorzien van een nadere duiding. 4. Wat is er feitelijk gebeurd in het onderhoud van de Nelson Mandelabrug in relatie tot het ontstaan van de mogelijk onveilige situatie, in het bijzonder daar waar het de werkprocessen, informatievoorziening, het risicomanagement en de besluitvorming betreft? 5. Hoe hebben ambtelijke organisatie, college, raad en externe partners betrokken bij het beheer van de Nelson Mandelabrug daadwerkelijk invulling gegeven aan hun rollen, taken en verantwoordelijkheden? In 1992 werd de Nelson Mandelabrug geopend. De brug is bestemd voor voetgangers en fietsers. Scheurvorming in de Mandelabrug was al jaren (in ieder geval sinds 2007) bekend binnen de ambtelijke organisatie. De ambtelijk direct betrokkenen duidden deze scheuren niet als ernstig. In de loop der jaren, met name in de periode 2015 - 2021, zijn meerdere (technische) inspecties uitgevoerd en adviezen uitgebracht in

5

opdracht van de afdeling Stadsbeheer waarin de scheurvorming aan bod komt, waar (initieel) beperkt opvolging aan is gegeven. In april 2021 ontdekken nieuwe medewerkers van de afdeling Stadsbeheer de inspecties en adviezen en zij laten aanvullend onderzoek doen. Elk onderzoek roept weer nieuwe vragen op en leidt na overleg tot nieuw onderzoek. De inspecties en onderzoeken die sinds 2021 zijn uitgevoerd bevatten meermaals bevindingen van een soortgelijke strekking als het rapport van november 2022, wat de aanleiding vormde voor het sluiten van de brug door de gemeente Zoetermeer. Herstel- en onderhoudswerkzaamheden aan de Mandelabrug blijven tot 2022 echter nagenoeg uit. De gemeenteraad wordt in december 2021 en in februari 2022 (naar aanleiding van schriftelijke vragen) geïnformeerd over de scheurvorming in de brug. Daarbij wordt onder meer aangegeven dat er continumonitoring van de scheurvorming plaatsvindt en dat er na een nieuwe inspectie in 2022 onderhoudswerkzaamheden zullen plaatsvinden. In mei 2022 worden de kitvoegen in de brug vervangen, naar aanleiding van adviezen uit eerdere inspecties. In de tussentijd vinden er overleggen plaats tussen medewerkers van de afdeling Stadsbeheer en bureaus Westenberg en Wagemaker over de Nelson Mandelabrug. Dit leidt in november 2022 tot het rapport van Westenberg dat de aanleiding vormt voor de sluiting van de brug in december 2022.

In de tussentijd wordt de wethouder geïnformeerd tijdens de periodieke wethoudersoverleggen. Het denken over wat er aan de hand is en wat er nodig is rondom de Mandelabrug blijft lange tijd een interne, ambtelijke aangelegenheid. De ambtelijke organisatie had moeite om de bevindingen van de inspecties en adviezen goed te duiden en te vertalen naar passende conclusies en acties. Dit maakt het mede te begrijpen dat steeds meer informatie werd verzameld en dat bestuurlijke opschaling tot november 2022 achterwege bleef. De samenwerking met relevante stakeholders als Rijkswaterstaat, ProRail en HTM rondom de Mandelabrug is in de periode in aanloop naar de bestuurlijke afweging om de brug te sluiten in de praktijk niet structureel toegepast. 6. Wat is er feitelijk gebeurd na de ontdekking van de mogelijk onveilige situatie bij de Nelson Mandelabrug, in het bijzonder daar waar het werkprocessen, informatievoorziening, risicomanagement en besluitvorming betreft? 7.

Hoe hebben ambtelijke organisatie, college, raad en externe partners na ontdekking van de mogelijk onveilige situatie bij de Nelson Mandelabrug daadwerkelijk invulling gegeven aan hun rollen, taken en verantwoordelijkheden? In het rapport van 25 november 2022 van Westenberg (waarin de term 'NIET VEILIG' is opgenomen) doet zich een toonwisseling voor ten opzichte van de eerder uitgebrachte rapporten, die grote bestuurlijke druk creëert. Nadat de wethouder over het rapport wordt geïnformeerd, wordt een Gemeentelijk Team Incident (GTI) bij elkaar geroepen. Op 2 december 2022 vinden op verschillende niveaus overleggen plaats en wordt RWS betrokken. Diezelfde dag besluit het college de Mandelabrug af te sluiten. De bestuurlijke keuze om de Mandelabrug te sluiten is een eigenstandige keuze geweest van de gemeente Zoetermeer. De redenatie van college was: als je als bestuurder weet hebt van een rapport waarin staat dat een brug ‘NIET VEILIG’ is, kun je het risico niet nemen om niets te doen. Stel dat er toch wat gebeurt, dan ben je de bestuurder die niet tijdig heeft ingegrepen waar dat wel mogelijk en nodig was. Die keuze en de communicatie daarover maakten dat externe stakeholders als RWS en ProRail, maar ook het ministerie van I&W zich genoodzaakt zagen om op te schalen.

Het gevoel van urgentie dat bij de gemeente en externe stakeholders ontstaat door de term 'NIET VEILIG' en de keuze om de brug per direct te sluiten voor voetgangers en fietsers, heeft het mogelijk gemaakt om snel maatregelen uit te voeren waar dit normaal gesproken jaren kost. Het formuleren van de opdracht in termen van het ‘veiligstellen van de Mandelabrug’, in plaats van bijvoorbeeld ‘ontmantelen Mandelabrug’ bood ruimte voor andere mogelijke oplossingen dan enkel het afbreken van de brug. Het team dat aan de slag gaat met het veiligstellen van de Mandelabrug doet dat met een opdracht: “nu veiligstellen”. De vraag hoe onveilig de brug precies was, ligt niet meer op tafel. Bij de uitvoering van het veiligstellen van de Mandelabrug is ambtelijk een grotendeels ander team betrokken, dan in de aanloop naar het ontdekken van de mogelijk onveilige situatie. Hierdoor gaat kennis van eerdere stappen en overwegingen en ervaringskennis van de brug deels verloren. Tegelijkertijd is het team dat aan de slag gaat minder belast met de aanloopgeschiedenis. De keuze op welke manier de Mandelabrug is veiliggesteld, is aangevlogen als een technische kwestie. Robuustheid, technische haalbaarheid en beschikbaarheid en tijd waren de belangrijkste criteria. Na afweging en uitwerking bleef één optie over. De gemeente Zoetermeer had - net als in

6

de aanloop naar het besluit om de brug af te sluiten - niet alle benodigde kennis in huis om het veiligstellen van de brug aan te sturen en was daardoor sterk afhankelijk van met name RWS. De aannemerscombinatie komt in beeld vanwege bestaande relaties en het persoonlijke vertrouwen dat zij de klus aankunnen. Gegeven de tijdsdruk was er ook geen gelegenheid om tot een uitgebreide uitvraag over te gaan. De bijzondere omstandigheden waaronder de werkzaamheden aan de Mandelabrug plaatsvonden leidden tot hogere tarieven dan regulier marktconform zijn. Tegelijkertijd hebben diezelfde bijzondere omstandigheden op onderdelen ook tot besparingen voor de gemeente geleid. De gemeente Zoetermeer heeft zich ingespannen om de kosten beheersbaar te houden. Werkenderwijs ontwikkelen en uitvoeren bemoeilijkt de navolgbaarheid achteraf van de gemaakte kosten, ondanks de beschikbaarheid van verslagen van contractoverleggen. De voorbereidende werkzaamheden in opvolging van de mogelijk onveilige situatie vinden binnen een tijdsperiode van een maand plaats en worden gekenmerkt door een grote mate van complexiteit. Op verschillende niveaus zijn er verschillende ambtelijke en bestuurlijke betrokkenen, maar het geheel wordt gecoördineerd door twee projectmanagers vanuit de gemeente, respectievelijk RWS.

In de tussentijd wordt de gemeenteraad via informatiebijeenkomsten en raadsinformatiebrieven (soms dagelijks) op de hoogte gehouden. De ingreep bij de Nelson Mandelabrug vindt uiteindelijk plaats op 29 december 2022. Het brugdeel boven de A12 wordt weggehaald en een noodbrug wordt geplaatst. Na nader onderzoek naar de diepte van de scheuren, wordt de brug op 26 januari 2023 weer in gebruik genomen. 8. Welke kosten zijn gemaakt door de gemeente Zoetermeer vanaf het moment dat de mogelijk onveilige situatie bij de Nelson Mandelabrug is geconstateerd (en minimaal vanaf 2 december 2022) en welke kosten verwacht de gemeente nog te maken? Uit het door de gemeente opgestelde kostenoverzicht volgt dat de daadwerkelijke uitgaven voor de maatregelen en werkzaamheden aan de Nelson Mandelabrug na het in beeld komen van de mogelijk onveilige situatie bij het college eind november 2022 € 5.634.431 exclusief btw bedragen. Daarnaast verwacht de gemeente Zoetermeer nog € 428.630 aan kosten te maken voor het opvolgen van maatregelen om de mogelijk onveilige situatie rondom de Mandelabrug tegen te gaan, voor de verplichtingen de huur van het tijdelijk brugdeel voor een periode van vijf jaar. Het overgrote deel van deze uitgaven komt voort uit de werkzaamheden van Dura Vermeer.

In zeven onderbouwde facturen tot de eindfacturering in mei 2023, brengt zij € 4.110.975 exclusief btw in rekening (circa 73% van de totale kosten). De plausibiliteitstoets in dit onderzoek is primair op deze facturen gericht. Daarvoor zijn de zeven facturen in detail doorgenomen en beoordeeld. De overige kosten hangen bijvoorbeeld samen met het inhuren van specialistische kennis, de gemeentelijke inhuur ten behoeve van het project en kosten voor materialen. 9. In hoeverre zijn de door de gemeente Zoetermeer gemaakte en nog te maken kosten voor (het herstel van) de mogelijk onveilige situatie bij de Nelson Mandelabrug navolgbaar, redelijk en deugdelijk onderbouwd? De gemaakte kosten voor het veiligstellen zijn plausibel en voorstelbaar, mede in het licht van de bijzondere omstandigheden waarin de veiligstelling is gerealiseerd. Niettemin zit hier een aandachtspunt. Er heeft een stapeling aan gunstige voorwaarden in de uur- en huurtarieven en staartkosten voor de aanneemcombinatie plaatsgevonden. De navolgbaarheid en onderbouwing van de gemaakte en nog te maken kosten wordt bemoeilijkt door het ontbreken van een plan van aanpak. Werkenderwijs zijn de plannen ontwikkeld en uitgevoerd. Daarbij zijn de rapportages en de verantwoording in de facturen niet altijd consistent opgesteld, waardoor het zoeken is hoe kosten tot stand zijn gekomen.

Dit betekent dat er wel degelijk inzicht is in de verrichte werkzaamheden en dat het aannemelijk is dat gedurende de looptijd van het project zelf kosten onderbouwd en navolgbaar waren, maar dat dit beeld nu achteraf niet compleet is en niet volledig navolgbaar. 10. In hoeverre kan de gemeente Zoetermeer de gemaakte en nog te maken kosten voor (het herstel van) de mogelijk onveilige situatie bij de Nelson Mandelabrug verhalen op anderen? Over de verhaalbaarheid van de gemaakte en nog te maken kosten rondom de Mandelabrug is geen eensluidende conclusie te trekken. De gemeente Zoetermeer heeft in de jaren tussen 2015 en 2021 nagelaten de

7

adviezen uit inspecties en onderzoeken op te volgen, resulterend in spoedmaatregelen in december 2022. In de periode na het ontdekken van de mogelijk onveilige situatie rondom de Mandelabrug, had het met deze spoed ingrijpen wellicht voorkomen kunnen worden wanneer er eerder aanvullend onderzoek was gedaan. De (spoed)adviezen die er op dat moment lagen en met de hele concrete deadline om grofweg binnen vier weken de brug veilig te stellen, is het echter ook goed te begrijpen dat er is ingezet op stevig en snel handelen.

Conclusies en lessen Op basis van de bevindingen en de duiding hiervan worden de volgende conclusies getrokken: Conclusie 1: De scheurvorming in de Mandelabrug en de mogelijk onveilige situatie als gevolg daarvan kwam niet ‘ineens’ in beeld bij de gemeente, maar was al jaren op verschillende plekken in de ambtelijke organisatie bekend (geweest). Conclusie 2: Waar ambtelijk een technische risicoperceptie werd gehanteerd, hanteerde het college van B&W een bestuurlijke risicoperceptie. Dit maakte dat ondanks eerdere informatievoorziening de mogelijk onveilige situatie rondom de Mandelabrug voor het college toch ‘ineens’ in beeld kwam. Conclusie 3: Gemeente Zoetermeer had ambtelijk onvoldoende technische kennis in huis over specialistische, complexe civiele kunstwerken om de situatie rondom de Mandelabrug goed te kunnen duiden en tot passend handelen te komen. Conclusie 4: Er is lange tijd niet tot nauwelijks opvolging gegeven aan de bevindingen en adviezen in inspectierapporten. Eerst doordat de urgentie laag werd ingeschat en later omdat kennis over het bestaan van de rapporten in de ambtelijke organisatie verloren was gegaan. Conclusie 5: Het college van B&W heeft het ambtelijk advies om de brug niet te sluiten, dat mede gebaseerd was op de overwegingen van Rijkswaterstaat, naast zich neergelegd.

Het besluit om de brug te sluiten heeft het college eigenstandig genomen, waarmee het bij externe stakeholders grote urgentie heeft gecreëerd om zelf in actie te komen en de gemeente te helpen. Conclusie 6: Waar de gemeente eerst op het spoor zat dat de Mandelabrug volledig ontmanteld zou moeten worden, heeft de aanpassing in de verwoording van de projectopdracht van ‘ontmantelen Mandelabrug’ naar ‘veiligstellen Mandelabrug’ het mogelijk gemaakt dat de brug toch deels behouden is gebleven. Conclusie 7: Het inrichten van het veiligstellen van de Mandelabrug als project heeft de gemeente geholpen om de uitvoering beheersbaar te houden. De gemeente is in deze fase zoveel als mogelijk in control gebleven. Wel had de gemeente ook in het veiligstellen van de brug externe expertise nodig en is vertrouwd op de kennis van RWS. Conclusie 8: De gemaakte kosten voor het veiligstellen van de Mandelabrug zijn grotendeels plausibel, maar een volledige verantwoording en onderbouwing van gemaakte en te maken kosten is niet volledig navolgbaar. Conclusie 9: Over de verhaalbaarheid van gemaakte en te maken kosten valt geen eenduidige conclusie te trekken.

11. Welke lessen voor de toekomst zijn te formuleren voor het onderhoud en borgen van de veiligheid van de Nelson Mandelabrug? 12. Welke lessen voor de toekomst zijn te trekken uit deze casus voor soortgelijke situaties in de toekomst? Op basis van het feitenrelaas, de duiding en conclusies, zijn een drietal lessen te formuleren voor de toekomst. Les 1: Het op orde hebben van je kennis- en informatiepositie is voor de gemeente een vereiste om eventuele mogelijk onveilige situaties tijdig in beeld te hebben en adequaat aan te pakken. Het gaat dan zowel om het in huis hebben van de benodigde deskundigheid en expertise, als het breed inbedden in de organisatie en toegankelijk borgen van informatie over het beheer en onderhoud van civiele kunstwerken.

8

Les 2: Een technische risicoperceptie is een andere dan een bestuurlijke risicoperceptie. Deze beide rationaliteiten verstaan elkaar niet automatisch. Door de technische en bestuurlijke risicoperceptie bewust bij elkaar te brengen, wordt onderling begrip versterkt. Dit draagt bij aan een completere risicoanalyse en voorkomt overhaast of juist te langzaam handelen. Les 3: De werkwijze die ontstaat in het project om de Mandelabrug veilig te stellen, maakt inzichtelijk wat het oplevert als verschillende perspectieven bij elkaar worden gebracht en betrokkenen nauw samenwerken. Het brengt doorzettingskracht teweeg.

9

1. Inleiding 1.1.

Aanleiding evaluatie

Op 2 december 2022 besluit het college van B&W van Zoetermeer om de Nelson Mandelabrug af te sluiten voor al het verkeer. De avond ervoor is het college ervan op de hoogte gesteld dat volgens een adviesrapport de brug ‘NIET VEILIG’ is voor gebruik tot 2026, maar dat er geen harde uitspraak valt te doen over hoe onveilig de situatie is. Naar aanleiding van de vastgestelde en gemonitorde scheuren en een constructieve analyse, kan niet met zekerheid worden vastgesteld dat de brug aan de vigerende veiligheidseisen (Eurocode) voldoet.1 Uiteindelijk is de Nelson Mandelabrug 55 dagen gesloten geweest. Na het gedeeltelijk ontmantelen van de Nelson Mandelabrug, het verwijderen van de kap en het plaatsen van extra ondersteuning en een noodbrug over de A12, ging de brug op 26 januari 2023 weer open. Binnen de gemeenteraad en het college zijn er veel vragen over hoe het kon gebeuren dat de mogelijk onveilige situatie rondom de Nelson Mandelabrug (ogenschijnlijk) ineens heeft kunnen ontstaan, maar ook over hoe daarop is gehandeld door betrokkenen en welke lessen voor de toekomst zijn te trekken. Het college heeft daarom in samenspraak met de gemeenteraad besloten tot deze evaluatie.

1.2. Beoogd resultaat en onderzoeksvragen Het doel van deze evaluatie is om: 1.

inzicht te krijgen in de werkprocessen, informatievoorziening en besluitvorming rondom de ontdekking van de mogelijk onveilige situatie bij de Nelson Mandelabrug; 2. inzicht te krijgen in de kosten gemoeid met (het herstellen van) de mogelijk onveilige situatie bij de Nelson Mandelabrug en de mogelijkheden om die kosten te verhalen op anderen; 3. het trekken van lessen voor soortgelijke situaties in de toekomst. De volgende centrale onderzoeksvraag is geformuleerd: Hoe kon het gebeuren dat de mogelijk onveilige situatie bij de Nelson Mandelabrug ineens in beeld kwam bij de gemeente, hoe is daarop gehandeld en welke lessen voor de toekomst zijn daaruit te trekken? Deze centrale onderzoeksvraag valt uiteen in twaalf deelvragen, die te clusteren zijn in een vijftal thema’s: de context van het onderhoud en beheer van de Nelson Mandelabrug, de uitvoering van het onderhoud en het ontstaan van de situatie, de opvolging van de mogelijk onveilige situatie, de kosten en verhaalbaarheid en lessen voor de toekomst. Deelvragen

1

Hoofdstuk

A.

Context onderhoud en beheer Nelson Mandelabrug

1.

Welke gebreken zijn geconstateerd aan de Nelson Mandelabrug en hoe zijn die ontstaan?

3

2.

Hoe is het beheer van civieltechnische kunstwerken in de gemeente Zoetermeer ingericht en georganiseerd, in het bijzonder de werkprocessen, informatievoorziening, het risicomanagement en de besluitvorming?

2

3.

Welke rollen, taken en verantwoordelijkheden hebben ambtelijke organisatie, college, raad en externe partners in het beheer van de Nelson Mandelabrug?

2

Adviesrapport Nelson Mandelabrug, Westenberg, 25 november 2022

10

B.

Uitvoering onderhoud Nelson Mandelabrug en ontstaan situatie

4.

Wat is er feitelijk gebeurd in het onderhoud van de Nelson Mandelabrug in relatie tot het ontstaan van de mogelijk onveilige situatie, in het bijzonder daar waar het de werkprocessen, informatievoorziening, het risicomanagement en de besluitvorming betreft?

3,4

5.

Hoe hebben ambtelijke organisatie, college, raad en externe partners betrokken bij het beheer van de Nelson Mandelabrug daadwerkelijk invulling gegeven aan hun rollen, taken en verantwoordelijkheden?

3, 4

C.

Opvolging mogelijk onveilige situatie

6.

Wat is er feitelijk gebeurd na de ontdekking van de mogelijk onveilige situatie bij de Nelson Mandelabrug, in het bijzonder daar waar het werkprocessen, informatievoorziening, risicomanagement en besluitvorming betreft?

3, 4

7.

Hoe hebben ambtelijke organisatie, college, raad en externe partners na ontdekking van de mogelijk onveilige situatie bij de Nelson Mandelabrug daadwerkelijk invulling gegeven aan hun rollen, taken en verantwoordelijkheden?

3, 4

D.

Kosten en verhaalbaarheid

8.

Welke kosten zijn gemaakt door de gemeente Zoetermeer vanaf het moment dat de mogelijk onveilige situatie bij de Nelson Mandelabrug is geconstateerd (en minimaal vanaf 2 december 2022) en welke kosten verwacht de gemeente nog te maken?

3

9.

In hoeverre zijn de door de gemeente Zoetermeer gemaakte en nog te maken kosten voor (het herstel van) de mogelijk onveilige situatie bij de Nelson Mandelabrug navolgbaar, redelijk en deugdelijk onderbouwd?

4

10.

In hoeverre kan de gemeente Zoetermeer de gemaakte en nog te maken kosten voor (het herstel van) de mogelijk onveilige situatie bij de Nelson Mandelabrug verhalen op anderen?

5

E.

Lessen voor de toekomst

11.

Welke lessen voor de toekomst zijn te formuleren voor het onderhoud en borgen van de veiligheid van de Nelson Mandelabrug?

5

12.

Welke lessen voor de toekomst zijn te trekken uit deze casus voor soortgelijke situaties in de toekomst?

5

1.3. Onderzoeksverantwoording De werkzaamheden in het kader van de evaluatie vonden plaats in de periode juni - oktober 2023. De evaluatie is aangevangen met een startgesprek met de opdrachtgever. De opdrachtgever is gedurende het onderzoek periodiek geïnformeerd over en betrokken bij het verloop van de evaluatie. De evaluatie bestond uit een oriënterende en een verdiepende fase. In de oriënterende fase zijn middels documentatie en oriënterende gesprekken eerste inzichten verkregen in de inrichting en organisatie van het onderhoud van civieltechnische kunstwerken in de gemeente Zoetermeer, evenals de verdeling van rollen, taken en verantwoordelijkheden. Ook is in deze fase een eerste conceptfeitenrelaas en -tijdlijn opgesteld. In de verdiepende fase zijn deze getoetst aan de hand van een reeks verdiepende interviews met intern en extern betrokkenen. Een volledig overzicht van geïnterviewde functionarissen is opgenomen in bijlage 1. Parallel hieraan is een analyse uitgevoerd van de kosten. Normaal gesproken is er voor het uitvoeren van een kostenanalyse een plan van aanpak beschikbaar, met daarin onder meer de uitgangspunten voor de te verrichten werkzaamheden en de bijbehorende kosten.

Een dergelijk plan van aanpak was niet beschikbaar in dit geval, zo bleek uit de interviews, omdat het plan werkenderwijs is opgesteld, bijgesteld en uitgevoerd.2 De eerste stap in deze kostenanalyse bestond dan ook uit het verkrijgen van overzicht in de gemaakte en nog te maken kosten. Daarbij is primair gebruikgemaakt van het kostenoverzicht maatregelen en werkzaamheden Nelson Mandelabrug vanaf 2022 (d.d. 23 juni 2023), de facturen van Dura Vermeer (in totaal zeven facturen)

Overigens is ons verteld dat er bij de start van het veiligstellen van de brug wel een prognose is gemaakt van de te verwachten kosten. Over de status van deze prognose bestaan verschillende beelden, zo leiden we uit de interviews af. We hebben deze prognose niet kunnen achterhalen. 2

11

en de verslaglegging van contractoverleggen tussen de gemeente Zoetermeer en Dura Vermeer (december 2022 – maart 2023). Op 6 november 2023 is de conceptrapportage voorgelegd aan de ambtelijke organisatie voor een feitenverificatie. Feitelijke onjuistheden zijn vervolgens gecorrigeerd in de rapportage. Daarnaast is op 14 november 2023 een conceptversie van de kostenanalyse in een toetsend gesprek besproken met de destijds betrokken projectmanager en de destijds betrokken projectbeheerser. In dit gesprek zijn de bevindingen ten aanzien van de gemaakte kosten en de plausibiliteitstoets, getoetst op juistheid en volledigheid. Ook is gevraagd om een nadere duiding op specifieke elementen van de gemaakte kosten. Na dit gesprek is gekeken naar aanvullende mailwisseling tussen medewerkers van de gemeente, RWS en Dura Vermeer die bij de feitenverificatie van het feitenrelaas met de onderzoekers is gedeeld. Hierna zijn de analyse en duiding toegevoegd en zijn conclusies en lessen geformuleerd. Naar aanleiding van deze versie van het rapport zijn enkele verduidelijkingsvragen gesteld, die de onderzoekers hebben verwerkt.

1.4. Leeswijzer Het evaluatierapport bestaat naast deze inleiding uit een viertal hoofdstukken. In hoofdstuk 2 schetsen we de context van het beheer en onderhoud van de Nelson Mandelabrug, waarbij we ingaan op het beheer van civieltechnische kunstwerken in de gemeente Zoetermeer in algemene zin, en op de rollen, taken en verantwoordelijkheden in het beheer van de Nelson Mandelabrug. Hoofdstuk 3 bevat een interactieve tijdlijn, waarin aan de hand van sleutelmomenten het ontstaan en de opvolging van de mogelijk onveilige situatie van de Nelson Mandelabrug is weergegeven. Daarnaast beantwoorden we in dit hoofdstuk welke gebreken aan de Mandelabrug zijn geconstateerd, welke kosten de gemeente Zoetermeer heeft gemaakt en welke kosten nog te verwachten zijn. In hoofdstuk 4 toetsen en duiden we deze feiten vanuit technisch-instrumenteel, organisatie- en politiek-bestuurlijk perspectief en komt aan de orde in hoeverre de gemaakte en te maken kosten voor de gemeente Zoetermeer navolgbaar, redelijk en deugdelijk onderbouwd zijn. In hoofdstuk 5 trekken we ten slotte conclusies in het licht van de centrale onderzoeksvraag en formuleren we lessen voor de toekomst. In bijlage 2 is het uitgewerkte feitenrelaas opgenomen, waarnaar de interactieve tijdlijn in hoofdstuk 3 verwijst.

12

2. Context beheer en onderhoud Nelson Mandelabrug In dit hoofdstuk zetten we de context rondom het beheer en onderhoud van de Nelson Mandelabrug (hierna: Mandelabrug) uiteen. We beschrijven: / /

Hoe het beheer van civieltechnische kunstwerken in de gemeente Zoetermeer is ingericht en georganiseerd (deelvraag 2); Welke rollen, taken en verantwoordelijkheden ambtelijke organisatie, college, gemeenteraad en externe partijen hebben in het beheer van de Nelson Mandelabrug (deelvraag 3).

2.1. Beheer van de civieltechnische kunstwerken in Zoetermeer In de openbare ruimte van de gemeente Zoetermeer bevinden zich 450 civiele kunstwerken. Dit zijn bruggen, viaducten en tunnels.3 De Mandelabrug is één van deze civiele kunstwerken. Het huidig beleidskader van de gemeente Zoetermeer voor het beheer en onderhoud van civiele kunstwerken bestaat uit de nota Openbare Ruimte 2023 – 2026 en het Instandhoudingsplan Bruggen, viaducten en tunnels 2022 – 2026. De nota Openbare Ruimte 2023 – 2026 is op 19 december 2022 vastgesteld door de gemeenteraad. Met het vaststellen van deze nota is de beheervisie Openbare Ruimte 2016 – 2020 ingetrokken. Het veiligstellen van de Mandelabrug was op 19 december 2022 reeds in volle gang. Daarom kijken we in dit onderzoek ook naar de beheervisie 2016 – 2020, omdat deze toen nog vigerend was. Daarnaast geldt dat de Mandelabrug van een dusdanige orde en grootte is, dat er op onderdelen ook aanvullende kaders voor het beheer zijn geformuleerd, zoals een eigen inspectieregime en instandhoudingsplan. In juli 2022 is ambtelijk een instandhoudingsplan opgesteld voor de Mandelabrug. In 2021 is de gemeente Zoetermeer gestart met de implementatie van assetmanagement voor civiele kunstwerken.4 Assetmanagement draait om effectief en efficiënt beheer van de civiele kunstwerken.

Een onderdeel hiervan is het in kaart brengen van risico’s en het beheersen van deze risico’s.5 In de periode februari 2021- mei 2022 heeft de ambtelijke organisatie van gemeente Zoetermeer als onderdeel van het verbeterproces van het assetmanagement een instandhoudingsplan opgesteld voor bruggen, viaducten en tunnels. Dit instandhoudingsplan betreft een intern groeidocument dat steeds wordt aangevuld. Visie op beheer en uitgangspunten De gemeente Zoetermeer heeft de verantwoordelijkheid om de veiligheid van haar openbare ruimte te bevorderen en te handhaven. Om deze veiligheid te waarborgen, hanteert de gemeente Zoetermeer de technische duurzame instandhouding van de openbare ruimte als ondergrens. In de praktijk betekent dit dat de gemeente Zoetermeer de openbare ruimte op CROW-kwaliteitsniveau6 C onderhoudt en het centrum van de stad op kwaliteitsniveau B (op een schaal van A+ van zeer hoog tot en met D van zeer laag).7 Bij het beheer van de openbare ruimte op kwaliteitsniveau wordt gekeken naar de beeldkwaliteit van de openbare ruimte in plaats van dat onderhoud op vaste momenten plaatsvindt.

De strategie van het beheer van de openbare ruimte van Zoetermeer heeft drie uitgangspunten: 8 1) Borgen van een veilige ondergrens en streven naar differentiatie; 2) Differentiatie in kwaliteitsniveaus gaat boven uniformiteit; 3) Samenspraak & bewonerswensen binnen de financiële kaders van de raad.

IHP bruggen, viaducten en tunnels, p. 17 Jaarstukken 2021, gemeente Zoetermeer 5 NEN-ISO 55000 is een internationale standaard voor assetmanagement 6 Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond-, Water- en Wegenbouw en de Verkeerstechniek 7 Beheervisie Openbare Ruimte 2016 – 2020, gemeente Zoetermeer 8 Ibid. 3

4

13

In de beheervisie is niet specifiek aandacht voor de Mandelabrug. Wel is duidelijk dat de gemeente Zoetermeer risico-gestuurd beheer voor kunstwerken toepast. Dat betekent dat het kunstwerk wordt onderhouden op basis van toestand en functie. Eind 2022 heeft de gemeente Zoetermeer de beheervisie openbare ruimte 2016 - 2020 ingetrokken en de nota Openbare Ruimte vastgesteld. De provincie Zuid-Holland heeft destijds gevraagd om een actualisatie van de beheervisie. Het doel van de Nota Kapitaalgoederen is om voldoende middelen beschikbaar te hebben voor de instandhouding van de kapitaalgoederen in de gemeente Zoetermeer. Hiermee worden achterstanden verminderd en achterstallig onderhoud voorkomen.9 Daarnaast is in deze nota aandacht voor de vervangingswaarde van de Mandelabrug. Deze waarde van de Mandelabrug wordt inclusief liften en roltrappen op bijna € 17,5 miljoen geschat. De totale vervangingswaarde van de kunstwerken van de gemeente Zoetermeer is ruim € 200 miljoen. De gemeente Zoetermeer heeft de Mandelabrug samen met de Balijbrug en de Europatunnel aangemerkt als special. Deze specials zijn de drie civiele kunstwerken met de hoogste vervangingswaarde. De vervangingswaarde van deze specials is berekend op basis van een SSKraming. De SSK-raming is gebaseerd op de uitgevoerde inspecties.

Vormen van onderhoud en investeringen Om civiele kunstwerken in stand te houden, vindt onderhoud en vervanging plaats. In het beheer wordt onderscheid gemaakt tussen achterstallig onderhoud, klein onderhoud, groot onderhoud en investeringen (vervangingen): •

• •

Achterstallig onderhoud betekent dat het onderhoud niet of niet op tijd is uitgevoerd. Het niet op tijd uitvoeren van onderhoud kan leiden tot schade en/of onveilige situaties. Ook wordt op dat moment niet meer voldaan aan het vastgestelde kwaliteitsniveau. Achterstallig onderhoud leidt vaak tot hogere kosten. Klein onderhoud bestaat uit noodzakelijke preventieve maatregelen en dagelijkse reparaties om een object in goed werkende en veilige staat te houden. Hierbij wordt gekeken naar het vooraf vastgestelde kwaliteitsniveau (in de praktijk dus beeldkwaliteitsniveau B of C, zie hierboven). Groot onderhoud bestaat uit de correctieve maatregelen om een object in goede staat te houden op het bepaalde kwaliteitsniveau. De oorzaak van groot onderhoud is slijtage na een langere periode van gebruik.

Bij investeringen wordt onderscheid gemaakt tussen investeringen met een maatschappelijk nut in de openbare ruimte, nieuwe of uitbreidingsinvesteringen, levensduur verlengende investering en vervangingsinvesteringen.10 Programmering van onderhoud civiele kunstwerken De verschillende vormen van onderhoud en investering hebben een plek in het instandhoudingsplan dat is opgesteld voor bruggen, viaducten en tunnels. Hierin is opgenomen welke doelstellingen er zijn voor het assetbeheer en is er aandacht voor de risico’s bij civiele kunstwerken. In de gemeente Zoetermeer heeft nog geen volledige risicoanalyse van alle kunstwerken plaatsgevonden. Momenteel vindt de risico-inventarisatie plaats voor alle kunstwerken. In de gemeente Zoetermeer vinden daarbij sinds 2016 jaarlijks inspecties van civiele kunstwerken plaats volgens NEN-2767-4. Deze norm is een methodiek om de conditie van infrastructuur te bepalen.11 Bij een visuele inspectie wordt inzicht verkregen in de huidige toestand van de kunstwerken en worden waar nodig ook onderhouds- en herstelwerkzaamheden voorgeschreven. De inspectiecyclus voor een object is vier- à vijfjaarlijks.12 De programmering van groot onderhoud en vervangingen is opgenomen in de Nota Kapitaalgoederen en is vooral gebaseerd op leeftijdsvervanging en kostenkengetallen. Kortom, dit onderhoud vindt gepland en

Raadsvoorstel Nota Onderhoud Openbare Ruimte, 19 december 2022 Nota Onderhoud Openbare Ruimte 2023 – 2026, gemeente Zoetermeer 11 NEN 2767-4 12 Nota Openbare Ruimte 2023 - 2026 9

10

14

cyclisch plaats.13 Voor drie grotere en complexere kunstwerken, waaronder de Mandelabrug, is de programmering van groot onderhoud en vervanging daarentegen gebaseerd op inspecties.14 Programmering onderhoud en beheer Mandelabrug De meest recente programmering voor groot onderhoud aan de Mandelabrug is vastgelegd in het instandhoudingplan Mandelabrug. Deze is in juli 2022 opgesteld. Hierin staat de planning voor onderhoud en opvolging van eerder gegeven adviezen. Deze planning heeft betrekking op de periode 2022 – 2026.15 Het document heeft de status van een intern groeidocument. Dit instandhoudingsplan is doorgerekend op basis van alle inspectiejaren en de daarin geadviseerde maatregelen. In de periode hiervoor is er geen instandhoudingsplan of beheerplan geweest voor de Mandelabrug. Wel is er bij de instandhoudingsinspectie van Iv-Infra in 2015 een instandhoudingsplan opgeleverd. Dit is een planning met kostenplaatje voor alle gesignaleerde schades aan de brug voor de periode 2015 -2025. We constateren dat aan dit instandhoudingsplan in de praktijk niet daadwerkelijk opvolging is gegeven binnen de gemeente Zoetermeer (zie ook het feitenrelaas in het volgende hoofdstuk).

16 Verder is in 2022 voor de Mandelabrug een aantal risico’s in kaart gebracht.17 Bij elk risico wordt aangegeven wat de impact en de kans is, evenals of het een acceptabel risico is en wordt een beheersmaatregel opgesteld. Scheurvorming in de zuilen ter hoogte van de Zuidweg en verticale scheuren in de top van de boog zijn twee van de risico’s die in dit overzicht zijn opgenomen en waarvoor een beheersmaatregel is geformuleerd en een actiehouder toegekend. Deze risicomatrix is onderdeel van het instandhoudingsplan Bruggen, Viaducten en Tunnels.

2.2. Rollen, taken en verantwoordelijkheden bij beheer civiele kunstwerken Het directieteam van de ambtelijke organisatie van de gemeente Zoetermeer bestaat uit de gemeentesecretaris, twee directeuren en de concerncontroller. De twee directeuren zijn beide actief in de onderdelen bedrijfsvoering, sociaal domein, fysiek domein en dienstverlening. Het fysiek domein bestaat uit verschillende afdelingen. Eén van deze directeuren is verantwoordelijk voor de afdeling Stadsbeheer. De afdeling Stadsbeheer, geleid door een afdelingsmanager, is verantwoordelijk voor de openbare ruimte van de gemeente Zoetermeer.18 In 2020 heeft een reorganisatie plaatsgevonden van de afdeling Stadsbeheer. Doelen van deze reorganisatie waren onder andere het implementeren van assetmanagement en de leidinggevende meer inhoudelijk te betrekken bij het werk. De afdeling Stadsbeheer bestaat uit zes clusters, waarvan één strategisch cluster, drie tactische clusters en twee uitvoerende clusters. De clusters staan weergegeven in tabel 1. Tabel 1. Afdeling Stadsbeheer clusters

Type cluster Strategisch Tactisch Tactisch Tactisch Uitvoerend Uitvoerend

Naam cluster Strategie, beleid en programmering Asset Civiele Techniek Asset Cultuurtechniek & Geodesie Asset Installatie & verkeerstechniek Ontwerp & Realisatie Wijk & gebiedsbeheer

Het beheer en onderhoud van de Mandelabrug valt onder de verantwoordelijkheid van het tactische assetcluster civiele techniek. Voor elk cluster, waaronder dus ook het cluster civiele techniek, is een clustermanager aangesteld. De clustermanager is verantwoordelijk voor de prestaties van de cluster.

IHP bruggen, viaducten en tunnels, p. 13 Ibid, p.8 15 Instandhoudingsplan Mandelabrug (2022) 16 Inspectie Mandelabrug, Iv-Infra, 31 augustus 2015 17 Object risicomatrix Kunstwerken Ztm 210902022, Gemeente Zoetermeer, 2022 18 Overzicht functiebeschrijvingen Stadsbeheer 2020 13

14

15

Het gaat hier ook om de prestaties van projecten en werken en het assetmanagement.19 In tabel 2 zijn de andere medewerkers van het cluster civiele techniek weergegeven met een rol in het beheer van de Mandelabrug.20 Tabel 2. Functies cluster civiele techniek

Functie Assetbeheerder / toezichthouder

Assistent-assetbeheerder Assetspecialist

Databeheerder

Beschrijving Technische professionals die kennis hebben van één of meerdere assets van de gemeente Zoetermeer. Ook wordt door hen toezicht gehouden op onderhoudswerken, projecten en inspecties. Assisteert de assetbeheerder / toezichthouder in takenpakket. Verantwoordelijk voor het beheer van de asset (riolering, wegen of kunstwerken) en het tijdig laten uitvoeren van inspecties, het beheer en de analyse van de data. Ook zorgt hij voor het opstellen van de meerjarenbeheerprogramma's op basis van de uitgangspunten van het assetmanagement. Verantwoordelijk voor het bijhouden van de data van de assets.

Naast het cluster civiele techniek heeft het cluster ontwerp en realisatie een rol rondom de Mandelabrug gehad. Het cluster ontwerp en realisatie houdt zich bezig met het uitvoeren van de civieltechnische projecten van de afdeling Stadsbeheer. Bij het cluster ontwerp & realisatie zijn projectmanagers of directievoerders werkzaam. Zij vormen de schakel tussen het team civiele techniek als opdrachtgever bij groot onderhoud en de uitvoerend aannemer als opdrachtnemer. Kortom, zij vertegenwoordigen de opdrachtgever en begeleiden het uitvoeringsproces.21 De assetbeheerder/toezichthouder uit het cluster civiele techniek rapporteert dan ook aan de directievoerder over onderhoudswerken, projecten en inspecties. Voor de reorganisatie was de verantwoordelijkheid voor het beheer en onderhoud van de Mandelabrug belegd bij de directievoerder elektrische installaties. De directievoerder elektrische installaties was onderdeel van het cluster projecten en werken. Het cluster projecten en werken is opgegaan in het cluster ontwerp & realisatie.

Organogram gemeente Zoetermeer Op DT en MT niveau en incl. managers, 23 maart 2023 Overzicht functiebeschrijvingen Stadsbeheer 2020 21 Functieomschrijving vacature Directievoerder openbare ruimte, Gemeente Zoetermeer, 2022 19

20

16

3. Feitenrelaas In dit feitenrelaas beantwoorden we allereerst de vraag welke gebreken er zijn geconstateerd aan de Mandelabrug en hoe die zijn ontstaan (deelvraag 1). Vervolgens presenteren we een tijdlijn van relevante gebeurtenissen die zich rondom de Mandelabrug hebben voorgedaan. Doorklikken op deze tijdlijn leidt naar de bijlage waarin voor elk moment verder is uitgewerkt wat er gebeurde. In de tijdlijn staat centraal wat er is gebeurd in aanloop naar het in beeld komen van de mogelijk onveilige situatie bij de Mandelabrug bij het college van B&W én welke opvolging daarop is gekomen (deelvragen 4 en 6). We maken dan ook onderscheid tussen twee periodes: de periode vanaf de opening van de brug in 1992 tot en met de conclusie van Westenberg eind november 2022 dat de Mandelabrug ‘NIET VEILIG’ was, en de periode daarna tot en met 26 januari 2023 als de Mandelabrug weer in gebruik wordt genomen. In het op een rij zetten van deze gebeurtenissen komt ook in beeld hoe de verschillende betrokkenen binnen en buiten de gemeente, ambtelijk en bestuurlijk invulling hebben gegeven aan hun rollen en verantwoordelijkheden (deelvragen 5 en 7). Het derde element in dit feitenrelaas is een overzicht van de gemaakte en nog te maken kosten door de gemeente Zoetermeer, inclusief de uitgangspunten die daarbij door de gemeente zijn gehanteerd (deelvraag 8).

3.1. Geconstateerde gebreken aan Mandelabrug en het ontstaan daarvan Door de jaren heen worden op verschillende momenten verschillende gebreken geconstateerd (en deels verholpen) aan de Mandelabrug. De gebreken die ertoe leiden dat het college van B&W op 2 december 2022 besluit om de brug af te sluiten, hangen samen met de scheurvorming in de brug.22 De brug bestaat uit betonnen liggers, die met tandconstructies rusten op betonnen brugpijlers. In die tandopleggingen bevinden zich scheuren.23 Daarnaast blijkt uit de constructieve analyse van Wagemaker (2022) dat er een rekenfout gemaakt is in de originele berekeningen. De herberekening toont een belastingoverschrijding aan bij de dragende tandopleggingen. Op basis van de scheurvorming en de constructieanalyse stelt Westenberg op 25 november 2022 dat de brug ‘NIET VEILIG’ is voor gebruik tot 2026. Er kan niet worden aangegeven hoe onveilig de ontstane situatie is.24 Hoe erg die scheuren zijn en hoe ze hebben kunnen ontstaan, daarover bestaan verschillende beelden, zo leiden we af uit documenten en de interviews. Dat was al helemaal zo ten tijde van het besluit tot afsluiting van de brug door het college van B&W. Zo geven sommigen aan dat de scheurvorming al sinds de oplevering van de brug in 1992 gaande is.

In een van de rapporten van Westenberg komt naar voren dat door een viertal tekortkomingen in de constructie water het beton is binnengedrongen. Door het opvriezen van water zijn de scheuren ontstaan.25 Anderen stellen dat de scheuren later zijn ontstaan, doordat de brug te zwaar is belast of dat de scheuren zijn verergerd door lekkende voegen waar strooizout in is gekomen. De belastingen op de tanden van de randliggers bij alle overspanningen zijn groter dan is aangehouden in de oorspronkelijke berekening, zo komt in onderzoek naar voren.26 Met andere woorden, waar sommigen erop wijzen dat het – vermoedelijk – ging om relatief oppervlakkige (krimp)scheuren, waren anderen bezorgd dat de scheuren tot dieper in de brug doorliepen en de constructieve veiligheid raakten. RWS concludeert in haar spoedadvies van 3 december 2022 overigens op basis van een aanvullende berekening op de constructieve analyse dat de scheuren niet zijn ontstaan door overbelasting van de constructie.27 Met de kennis van nu, blijkt dat de scheuren binnenin de brug kleiner waren dan aan de buitenkant. De schade aan de brug was dan ook kleiner dan gedacht, maar er zit wel een constructiefout in de brug die hersteld moet worden.28

Raadsmemo - Sluiting Mandelabrug, 2 december 2022 Raadsmemo - Nota Kapitaalgoederen: voortgang en meerkosten, 22 december 2021; Adviesrapport Nelson Mandelabrug, Westenberg, 25 november 2022 24 Adviesrapport Nelson Mandelabrug, Westenberg, 25 november 2022 25 Gerichte technische inspectie tandopleggingen Mandelabrug, Westenberg, 19 april 2018 26 Constructieve analyse tandopleggingen bestaande brug, Wagemaker, 24 november 2022 27 Spoedadvies Rijkswaterstaat, 3 december 2022 28 Raadsmemo - Stand van zaken Nelson Mandelabrug, 13 januari 2023 22

23

17

3.2 Tijdlijn gebeurtenissen rondom Nelson Mandelabrug (1992 - 26 januari 2023) Ambtelijke organisatie Gemeente Zoetermeer

Gemeenteraad en het college B&W

Onderzoeksbureaus/aannemers (Westenberg, Wagemaker, Savera etc.)

Periode tot aan het in beeld komen van de mogelijk onveilige situatie Nelson Mandelabrug bij het college van­­B&W Klik om direct naar de gewenste pagina te gaan

1992

De Nelson Mandelabrug wordt geopend. Doel: aansluiting met de wijk Rokkeveen en de Floriade 1992. 2007

De toezichthouder van de gemeente Zoetermeer neemt scheurvorming waar in de brug. In de loop der jaren zijn deze op het oog niet groter geworden. 31 AUG 2015

Iv-Infra voert een instandhoudingsinspectie uit aan de brug in opdracht van de afdeling Stadsbeheer. 43 schades geconstateerd, waaronder scheurvorming. De ge­ meente wordt geadviseerd de scheuren regelmatig visueel te con­ troleren en de kitvoegen te vervangen. Dit krijgt geen opvolging.

2 OKT 2017

Movares voert een visuele inspectie uit aan de brug. Aanbevelingen gedaan voor het onderhoud van de brug. Dit krijgt geen opvolging.

21 DEC 2017

Westenberg en Movares brengen een werkbezoek aan de brug en constateren scheurvorming. Op het grootste deel van de tandopleggingen boven de gemeente­lijke weg blijkt een scheur aanwezig te zijn.

19 APR 2018

Westenberg voert in opdracht van de afdeling Stadsbeheer een technische inspectie uit aan de tandopleggingen in de brug. Scheurvorming blijkt ontstaan door indringing van water in de betonconstructie en het bevriezen hiervan. Dit speelt waarschijn­ lijk al sinds de oplevering in 1992. Het probleem is volgens het rapport dermate groot dat direct grootschalige maatregelen getroffen moeten worden. Advies:

17 MEI 2018

Voegen vervangen

De afdeling Stadsbeheer geeft Westenberg de opdracht om de scheurvorming bij tandopleggingen te monitoren.

Archiefonderzoek

Met als doel om vast te stellen of de scheurvorming toeneemt, in breedte en/of lengte.

Monitoring scheurvorming

4 DEC 2018

Movares voert een visuele inspectie uit aan de brug. 2 APR 2019

Westenberg maakt een constructieve herberekening van de tandoplegging. Scheurvorming bij de Zuidweg blijk toe te nemen. Advies: Scheur te injecteren met epoxy

Doel: vaststellen bij welke tandopleggingen van alle overspan­ ningen al scheurvorming aanwezig was (16 stuks totaal). ­

5x: geen constructief ­p­robleem

5x: scheurvorming constructief aan­ dachtspunt

6x: niet goed te beoordelen door vervuiling

De scheuren twee jaar lang halfjaarlijks te monitoren. Doe nader onderzoek naar eventuele versterking van de brug als uit monitoring blijkt dat de scheur nog actief is.

EIND 2019

De directievoerder elektrische installaties van de ­afdeling Stadsbeheer gaat met pensioen. 1 OKT 2020

Er start een nieuwe clustermanager bij het cluster civiele techniek.

Tot deze tijd is de directievoerder opdrachtgever geweest voor het onderhoud en de beheer van de Mandelabrug. Er wordt geen op­ volger aangesteld en er vindt geen overdracht plaats op dit dossier.

De voorganger is al weg, waardoor er geen overdracht plaatsvindt. 5 MRT 2021 20-21 APR 2021

De clustermanager civiele techniek en assetmanager ontdekken bij toeval inspectierapport op schijf van de gemeente. De clustermanager deelt zorg met een directeur van de gemeente Zoetermeer over opvolging van dit rapport. Hij mailt dat in het rapport uit 2018 scheurvorming wordt aangegeven en geeft aan dat hij niet verwacht dat de situatie is verbeterd. Hij meldt verder dat hij niet verwacht dat de brug direct instort. Wel is aanvullend onderzoek nodig om te kunnen besluiten over een vervolg­aanpak. De directeur bedant de clustermanager voor het signaal.

De clustermanager civiele techniek vraagt binnen de afdeling naar de opvolging van voorgaande inspecties. De clustermanager geeft aan dat er volgens hem een afzonderlijk onderhoudsplan voor de Mandelabrug gemaakt moet worden. Binnen de organisatie is niet duidelijk of er opvolging gegeven is aan de rapporten.

17 MEI 2021

Westenberg levert in opdracht van de clustermanager civiele techniek een samenvattende rapportage op van de eerder uitgebrachte onderzoeken en adviezen naar de brug. Advies: Een volledige instandhoudingsinspectie. De scheurvorming bij de tandopleggingen blijkt vanuit een visueel oogpunt niet verergerd ten opzichte van de inspectie in 2018/2019. De Scheur injecteren met epoxy

19 – 21 MEI 2021

De scheuren gedurende twee jaar elke vier maanden te monitoren.

De clustermanager civiele techniek geeft een directeur van de gemeente Zoetermeer een update over de situatie omtrent de brug.

De voegconstructies vervangen, omdat hier het meeste regen­ water vandaan komt. (met negatief effect op de scheuren).