Bijlage 3 - Eindrapportage Onderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid Pro10

Onderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid o.g.v. artikel 213a Gemeentewet In opdracht van: Gemeente Zoetermeer Eindrapportage 12 november 2020

Röntgenlaan 5, 2719 DX Zoetermeer

Inhoud

2

1. Begrippenkader ................................................................................................................ 2. Management samenvatting ............................................................................................... 3. Inleiding ........................................................................................................................... 3.1 Aanleiding onderzoek ................................................................................................... 3.2 Vraagstelling ............................................................................................................... 3.3 Leeswijzer .................................................................................................................. 4.Onderzoeksmethode.......................................................................................................... 4.1 Onderzoeksmethode ................................................................................................... 4.2 Uitvoering .................................................................................................................. 4.3 Scope onderzoek ......................................................................................................... 5. Huidige situatie van de inkooporganisatie in Zoetermeer .....................................................

5.1 Resultaten enquêtes huidige situatie .............................................................................. 5.2 Resultaten interviews huidige situatie ............................................................................ 5.3 Conclusies en aanbevelingen huidige inkooporganisatie .................................................... 6. Naleving van het inkoopbeleid ...........................................................................................

3 4 8 8 8 9 10 10 10 10 11 11 15 15 17

6.1 Resultaten enquêtes naleving inkoopbeleid ..................................................................... 6.2 Resultaten interviews naleving inkoopbeleid ................................................................... 6.3 Conclusies en aanbevelingen rond naleving inkoopbeleid .................................................. 7. Gemeentebrede inkooppaketten ........................................................................................ 7.1 Resultaten enquêtes raamovereenkomsten ..................................................................... 7.2 Resultaten interviews rond raamovereenkomsten ............................................................ 7.3 Conclusies en aanbevelingen gemeentebrede raamovereenkomsten .................................. 8. Inkooporganisatie in de toekomst ...................................................................................... 8.1 Resultaten enquêtes en interviews over de gewenste inkooporganisatie ............................. 8.2 Voor- en nadelen per inkooporganisatie .......................................................................... 8.3 Conclusies en aanbevelingen rond toekomstige inkooporganisatie ..................................... 8.4 Financiële consequenties m.b.t. inrichting inkoopservicepunten ........................................ 9.

Aanbevelingen ................................................................................................................. Bijlage 1 - Geraadpleegde documenten .................................................................................. Bijlage 2 - Geïnterviewde personen ........................................................................................ Bijlage 3 - Overzicht Inkoopservicepunten .............................................................................. Bijlage 4 - Taken, bevoegdheden en verantwoordelijk inkoop .................................................. Bijlage 5 - Inkoopproces Gemeente Zoetermeer ......................................................................

17 21 23 25 25 29 29 31 31 32 33 34 37 40 41 43 44 45

1 Begrippenkader In dit adviesrapport worden de volgende begrippen gebruikt: Contractbeheer: Met ‘contractbeheer’ bedoelen we de administratieve afhandeling van het afsluiten, verlengen of beëindigen en eventueel opnieuw aanbesteden van de nadere overeenkomsten die via Comparex worden afgesloten. Een gedeelte van de (software) contracten verloopt via een externe partij (Comparex). Zij houden voor deze contracten bij wanneer ze aflopen en informeren of deze (op basis van opzegtermijn) verlengd of beëindigd moeten worden. Contractmanagement: Bij contractmanagement wordt actief gestuurd op de afgesloten contracten en de leveranciers. Het gaat hierbij om het beheren van alle termijnafspraken en het (tussentijds) evalueren van en met leveranciers, met als doel risico’s te vermijden, kosten te bewaken en te reduceren en een bijdrage te leveren aan de realisatie van het strategisch beleid en contractuele doelstellingen. Inkooporganisatiemodellen: Er zijn verschillende opties om inkoop binnen een organisatie vorm te geven. De volgende modellen worden in dit rapport genoemd: 1.

Centrale inkoop: alle inkoop vanuit 1 punt ; afdelingen kopen zelf niet meer in, maar worden alleen betrokken om de specificaties op te stellen. 2. Hybride inkoop: centrale inkooporganisatie waarbij adviseurs in de (vak)afdelingen opereren; dus inkoopadviseurs zijn gedetacheerd bij (vak)afdelingen, maar vallen formeel onder de centrale inkoop. 3. Decentrale inkoop: inkoop binnen de (vak)afdelingen. Iedere afdeling is zelf verantwoordelijk voor alle inkoop en alle aanbestedingen. Er is geen centrale afdeling of cluster waar de afdelingen advies kunnen krijgen. 4. Gecoördineerde inkoop: deels centraal, deels decentraal (huidige model in Zoetermeer); Europese aanbestedingen worden centraal begeleid door cluster Inkoop, afdelingen mogen zelf enkelvoudige aanbestedingen uitvoeren en meervoudig onderhandse aanbestedingen worden getoetst door cluster Inkoop. Enkelvoudig onderhandse procedure: De (vak)afdeling vraagt een offerte aan één onderneming. Na eventueel onderhandelen plaatst men de opdracht. In het inkoopbeleid van de gemeente staat het volgende: De opdracht wordt uitgezet bij één lokale ondernemer met SEBO-Keurmerk (Sociaal Economisch Betrokken Onderneming), danwel één lokale ondernemer, dan wel een niet- lokale ondernemer (in aflopende volgorde).

En de opdracht wordt aan deze ondernemer gegeven mits deze kan voldoen aan de gestelde eisen en een goede, marktconforme prijs/kwaliteit verhouding aanbiedt. Meervoudig onderhandse procedure: De (vak)afdeling vraagt een offerte aan ten minste drie en ten hoogste vijf ondernemers. Men dient de ondernemers die uitgenodigd worden om in te schrijven (gemotiveerd) op objectieve gronden uit te kiezen. De opdracht wordt na beoordeling gegund aan de aanbieder die de economisch meest voordelige inschrijving doet (laagste prijs of beste prijs/kwaliteit verhouding). SROI: Social Return On Investment: SROI is een onderdeel van Maatschappelijk verantwoord ondernemen. Een percentage van de aanneemsom moet worden ingezet voor activiteiten gericht op de re-integratie van werkzoekenden, het beschikbaar stellen van stageplekken en/of leerling-plaatsen. TBV- matrix: Overzicht waarin de Taken (T), Bevoegdheden (B) en Verantwoordelijkheden (V) zijn beschreven; deze kunnen worden vastgelegd in een RASCI-model (zie bijlage 4).

Onderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid Gemeente Zoetermeer

3

2 Management samenvatting De aanleiding voor dit adviesrapport is de opdracht van de gemeente Zoetermeer die een collegeonderzoek op grond van artikel 213a van de gemeentewet naar het proces van inkoop en aanbesteding wil uitvoeren. De gemeente wil graag antwoord op de volgende onderzoeksvraag: Wordt er uitvoering gegeven aan de strategische rol van inkoop? Zijn er mogelijkheden om deze rol te verbeteren? Aanpak Ter beantwoording van de onderzoeksvraag is kwantitatief en kwalitatief onderzoek verricht in de vorm van een brede enquête onder medewerkers die met inkoop te maken hebben en 30 interviews met stakeholders. Daarbij is onderzocht wat oorzaken zijn van afwijkingen van het inkoopbeleid, of de huidige werkwijze op het gebied van gemeentebreed geformuleerde inkooppakketten voldoet, welke verbeterpunten er zijn en welke ontwikkelrichting van de inkooporganisatie nuttig is. Bij het bepalen van de ontwikkelrichting is ook gekeken naar de inkoopuitgaven van de verschillende afdelingen. Verdergaande centralisatie van de inkooporganisatie is daarbij als één van de ontwikkelrichtingen meegenomen. Onderzoeksresultaat Strategische rol Uit dit onderzoek is gebleken dat cluster Inkoop op verschillende onderde len een strategische, centrale rol heeft. Zij begeleidt Europese aanbestedingen hetgeen bijdraagt aan het juist toepassen van procedures.

Interne opdrachtgevers uiten hier hun tevredenheid over. Ook op organisatiekundig vlak heeft cluster Inkoop een strategische rol. Er wordt sinds 2017 gewerkt met accountmanagement, waarbij de senior inkoopadviseurs zijn gekoppeld aan afdelingen. De accountmanager is het vaste aanspreekpunt op het gebied van inkoop en spreekt regelmatig met de afdelingen over onder andere contracten en spendgegevens. Dit werkt goed omdat daardoor korte lijnen zijn ontstaan met vaste contactpersonen. Hiernaast vervult cluster Inkoop een strategische rol op het gebied van communicatie over inkoop binnen de gemeente. Daartoe houdt cluster Inkoop o.a. Intranet bij en rapporteert zij op managementniveau over inkoop. Cluster Inkoop faciliteert inkoopprocessen door het ontwikkelen en aanbieden van hulpmiddelen zoals de toolkit inkoop, templates, het adviseren bij meervoudig onderhandse aanbestedingen en het beheren van contracten. Al deze elementen dragen ertoe bij dat de gemeente haar inkoop in hoge mate op orde heeft. Er zijn wel verbeterkansen waartoe de strategische rol van cluster Inkoop verder is te benutten. Bij de vertaling van het algemene gemeentebeleid naar inkoopbeleid kan er meer ingespeeld worden op specifieke kenmerken van de afdelingen en hun inkoopuitgaven.

Bijvoorbeeld bij de ene afdeling kan meer gerealiseerd worden op duurzaamheid en de andere afdeling op het gebied van Social Return. De accountmanagers kunnen daar een strategische rol vervullen door die vertaalslag te maken. Ook zien wij kansen om de strategische rol te versterken op het gebied van contractmanagement, het managen van gemeentebrede raamovereenkomsten, afdelingsspecifieke management informatie en kennisontwikkeling rond de toepassing van procedures op decentraal niveau. Afwijkingen inkoopbeleid Er zijn diverse redenen waarom er wordt afgeweken van het inkoopbeleid, zoals onbekendheid met de regels, onvoldoende worden aangesproken op het niet nakomen van afspraken en de huidige, als gebruikersonvriendelijk ervaren, administratieve zaak- en financiële systemen die er toe leiden dat men procedures omzeilt en dat men werkzaamheden uitstelt die uiteindelijk soms leiden tot afstel.

4

Daar waar cluster Inkoop wordt betrokken gaat het goed, met name omdat zij goed thuis zijn in de systemen en bedreven zijn in de administratieve afwikkeling. Medewerkers binnen de vakafdelingen zijn er te incidenteel mee bezig om daar handig in te zijn. Per jaar is de meerderheid van de medewerkers uit vakafdelingen (60%) betrokken bij 0-5 inkooptrajecten. Hierdoor raken veel mensen niet geroutineerd in de administratieve afhandeling van inkoopprocessen en is de kans op fouten bij een grote groep medewerkers aanmerkelijk. Dit pleit voor concentratie van administratieve processen op enkele plaatsen in de organisatie. Ontwikkelrichting inkoop Verdergaande centralisatie in termen van het centraal begeleiden van alle aanbestedingen, dus naast de Europese ook alle onderhandse, stuit op bezwaren bij de grotere afdelingen. Deze bezwaren komen onder meer voort uit het idee dat de afdelingen de controle verliezen en het risico aanwezig is dat zij te weinig inhoudelijke inbreng hebben. Dit is vooral beeldvorming en hoeft niet het geval te zijn, immers bij het uitvoeren van een grote aanbesteding blijft de verantwoordelijkheid voor de inhoudelijke inbreng ook bij de afdelingen liggen. Centralisatie kan wel leiden tot verdergaande bureaucratisering waarbij inkoopexpertise verder van de business van de afdelingen komt te staan.

Voor kleinere afdelingen is de impact van centralisatie kleiner en juist handiger, immers inkoop is incidenteel aan de orde. Voor een betere en efficiëntere administratieve afhandeling van inkoopprocessen dient de oplossing gezocht te worden in een zekere concentratie van deze administratieve inkoopwerkzaamheden bij zgn. te introduceren inkoopservicepunten. Deze concentratie leidt tot efficiencyvoordelen in afhandeling en leidt tot doeltreffende kennisontwikkeling, immers slechts een beperkte groep hoeft te worden opgeleid en heeft mogelijk meer affiniteit met de aard van de werkzaamheden. Cluster Inkoop dient ervoor te zorgen dat de medewerkers van deze inkoopservicepunten beschikken over de juiste kennis, bijvoorbeeld door het aanleveren van een roadmap waarin de stappen die doorlopen worden helder zijn, en zij weten wat te doen. Bij de plek van de inkoopservicepunten in de organisatie maken wij onderscheid tussen de grotere afdelingen met regelmatige inkoop en kleinere afdelingen met incidentele inkoop. Van de 13 afdelingen zou voor de grote afdelingen (in totaal 7) de concentratie binnen de eigen afdeling gezocht moeten worden, dicht bij de business, bijvoorbeeld bij bestaande administratieve functies. Bij de afdeling Stadsbeheer werkt dit al tot ieders tevredenheid en voorgesteld wordt die lijn door te trekken.

Voor de 6 kleinere afdelingen, die af en toe inkopen, is concentratie binnen de eigen afdeling vanwege de beperkte schaal niet nuttig en is het wenselijk dat cluster Inkoop in praktische zin in inkoopondersteuning voorziet. Deze ondersteuning bestaat uit het begeleiden van inkooptrajecten vanaf €5.000,- en de gehele administratieve afhandeling (denk aan het opslaan van de documenten op de afgesproken wijze). De ervaring is bij deze afdelingen te beperkt en de behoefte te incidenteel om dit zelf goed te kunnen. Het uitvoeren van contractmanagement is een taak die binnen de afdelingen hoort, immers dit ligt tegen de business van de afdelingen. Contractmanagement bestaat uit een set van taken zoals het aansturen van leveranciers en bewaken van de naleving van het contract, het aanspreken van leveranciers op hun prestaties, het treffen van maatregelen om de samenwerking te verbeteren, het ervoor waken dat de gemeente zelf haar afspraken nakomt en het daartoe treffen van passende maatregelen, het leveren van input aan nieuwe inkooptrajecten op basis van eerdere ervaringen. De afdelingen voelen dit wel als taak doch hebben hier wel een ontwikkelbehoefte geuit waarbij cluster Inkoop van extra toegevoegde waarde kan zijn, waarover hieronder meer.

Contractmanagement voor afdelings-overstijgende contracten, die dus de gemeentebrede inkooppakketten raken, dient anders te worden ingericht. De afdelingen zien het managen van deze contracten niet als hun taak en beschikken ook niet over de mogelijkheden dit goed te doen.

Onderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid Gemeente Zoetermeer

5

Gemeentebrede inkooppakketten Het is goed dat er gemeentebrede overeenkomsten worden afgesloten, maar er zijn verbeteringen mogelijk. De medewerkers in de afdelingen zijn vaak niet goed op de hoogte van het bestaan van gemeentebrede raamovereenkomsten of de juiste toepassing ervan, waardoor er te weinig gebruik van wordt gemaakt en er buitenom wordt ingekocht. De uitvoering van het contractmanagement voor gemeentebrede raamovereenkomsten kan beter centraal bij cluster Inkoop worden belegd. Zij hebben het beste overzicht over de afdelingen heen en kunnen acties coördineren waaraan behoefte is en de informatie over raamovereenkomsten actueel houden. Uit het onderzoek is gebleken dat de afdelingen deze rol van cluster Inkoop verwachten, ook al is dit nu niet zo georganiseerd. Aanbevelingen De belangrijkste aanbevelingen op een rij. We maken hierbij onderscheid tussen strategische en tactische aanbevelingen. Strategische aanbevelingen 1. Wij adviseren om toe te staan dat maximaal 3 offertes mogen worden gevraagd voor opdrachten tot €50.000 en dit niet als afwijking aan te merken. Pas het inkoopbeleid daartoe aan. 2. Handhaaf het werken met accountmanagers vanuit cluster Inkoop en benut deze werkwijze om de

3.

4. 5.

strategische rol verder vorm te geven. De uitbreiding van deze rol dient zich te richten op: a. Het verfijnen van het algemene inkoopbeleid naar specifiek inkoopbeleid afgestemd op de aard en omvang van inkoopuitgaven bij de verschillende afdelingen en het in aansluiting daarop voorzien in managementrapportages; b. Het intensiveren van de communicatie met de afdelingen door de accountmanagers van cluster Inkoop regelmatig aan de laten sluiten bij MT overleggen en inkoop op de agenda te zetten; c. Kennisontwikkeling binnen de afdelingen op het gebied van contractmanagement, het gebruik van (gemeentebrede) raamovereenkomsten en het juist toepassen van administratieve procedures rond inkoop. Concentreer de administratieve afhandeling van inkoopprocessen. Richt daartoe inkoopservicepunten in die administratieve en beheersmatige inkooptaken vervullen. Onderzoek of deze punten ondergebracht kunnen worden bij bestaande ondersteunende functies, voor de kleinere afdelingen centraal bij cluster Inkoop en voor de andere afdelingen binnen de eigen afdeling. Maak cluster Inkoop verantwoordelijk voor kennisontwikkeling bij deze inkoopservicepunten. Centraliseer het uitvoeren van alle aanbestedingen voor de kleine afdelingen bij cluster Inkoop. Professionaliseer het contractmanagement: a. Stel daartoe een vakgroep contractmanagement in, onder regie van het cluster Inkoop.

Geef de vakgroep als taak kennisontwikkeling en instrumentontwikkeling voor contractmanagement. b. Beleg de contractmanagementtaken voor afdelingsspecifieke contracten, zoals nu, binnen de afdelingen. Benoem de rol van contractmanager en werk bijbehorende taken uit, waarbij de afdelingen deze rollen moeten toewijzen per contract. Onderzoek of het creëren van een “dedicated” functie van contractmanager bij bepaalde afdelingen beter past. c. Beleg de contractmanagementrol voor afdelingsoverstijgende raamovereenkomsten bij het cluster Inkoop i.c. bij de accountmanager inkoop van de grootste afnemende afdeling.

Met de invulling van de strategische aanbevelingen 3, 4 en 5 wordt het gecoördineerde⁺ model (in het kort; het plus model) geïntroduceerd. Binnen dit model kan cluster Inkoop nog beter een strategische bijdrage leveren aan de gemeentelijke dienstverlening en bedrijfsvoering. Ook wordt in praktische zin ingespeeld op de behoefte van de organisatie.

6

Tactische aanbevelingen − Richt het nieuwe zaaksysteem zodanig in dat de administratieve processen eenvoudiger worden. Doe dit geïntegreerd vanuit inkoop en financiën zodat suboptimalisatie wordt voorkomen. − Neem alle taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden op in een Taken, Bevoegdheden en Verantwoordelijkheden (TBV) Matrix en communiceer via de accountmanagers, de inkoopservicepunten en via intranet over het bestaan en het gebruik. − Voorzien in een gebruiksvriendelijk, centraal overzicht met raamovereenkomsten (met zoekfunctie). − Onderzoek welke bestellingen via de inkoopservicepunten binnen raamovereenkomsten kunnen worden gedaan zodat het aantal ‘bestellers” afneemt en het bestellen eenvoudiger wordt. − Met betrekking tot het gebruik van Flextender is het wenselijk dat men leert aan de voorkant beter te kijken hoelang een opdracht duurt en wat de mogelijkheden tot verlengen zijn, om onrechtmatig gedrag te voorkomen. − Ontwikkel een introductieprogramma voor nieuwe medewerkers om bekend te raken met cluster Inkoop en het inkoopbeleid. De financiële consequenties De financiële consequenties van de voorgestelde verbetermaatregelen zullen het grootst zijn bij de inrichting van de inkoopservicepunten. Voor de verschillende afdelingen is de impact ingeschat op basis van het aantal geraamde inkooptrajecten per jaar en het aantal te beheren contracten.

Wij schatten in dat voor de concentratie van de administratieve en beheersmatige inkooptaken bij inkoopservicepunten in totaal ca. 5 fte is gemoeid. Dit zijn geen extra fte, omdat deze taken nu ook gedeeltelijk worden uitgevoerd, maar het gaat meer om een andere allocatie van de uren. Daarnaast zullen er uitgaven zijn voor verbetering van de administratieve systemen (die reeds plaatsvinden) en (beperkte) opleidingskosten. Voor het cluster Inkoop komen er taken bij (zoals de strategische rol in de vakgroep contractmanagement, het managen van gemeentebrede raamovereenkomsten en de meer adviserende en controlerende rol bij de afdelingen). Dit zal mogelijk moeilijk passen binnen de bestaande formatie. Een beperkte uitbreiding van de huidige formatie, wij schatten in 0,25- tot 0,5 fte, is te verwachten, maar zal nader moeten worden bepaald. Het is niet mogelijk daar nu harde uitspraken over te doen.

Onderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid Gemeente Zoetermeer

7

3 Inleiding 3.1 Aanleiding onderzoek De gemeente Zoetermeer koopt jaarlijks voor ca. 150 miljoen euro in aan leveringen, diensten en werken (beïnvloedbaar inkoopvolume). Sinds 2016 is het inkoopproces op een andere wijze ingericht om deze uitgaven recht- en doelmatig aan te besteden. Het cluster Inkoop ondersteunt de gemeentelijke organisatie daarbij. Binnen dit cluster zijn 7 personen werkzaam: senior inkoopadviseurs, inkoopadviseurs, een contractbeheerder en een inkoopanalist. De gemeente hanteert een model van gecoördineerde inkoop, waarbij de strategische rol voor inkoop is belegd bij het cluster Inkoop. Een deel van de tactische- en operationele inkoop verloopt via het cluster Inkoop en een deel van de tactische- en operationele inkoop wordt uitgevoerd door de afdelingen zelf. De gemeente beschikt over een inkoopbeleid waarin doelstellingen zijn vastgelegd. Op het huidige inkoopproces voert de gemeente regelmatig controles uit. Hieruit blijkt dat de gemaakte afspraken niet altijd worden nageleefd. Zo blijkt dat: − Inkopen niet volgens de juiste (beleid) procedures uitgevoerd worden; − Startformulieren niet ingevuld worden; − − − −

Verplichtingen niet aangemaakt worden; Het dossier niet (volledig) in het zaaksysteem opgenomen wordt; Buiten de afgesloten raamovereenkomsten ingekocht wordt; Een stijgend aantal afwijkingen van het beleid gemaakt worden.

Door bovenstaande afwijkingen is er een risico dat de inkopen niet rechtmatig op de markt zijn gezet. De centrale vraag die de gemeente onderzocht willen hebben is: Wordt er uitvoering gegeven aan de strategische rol van inkoop? Zijn er mogelijkheden om deze rol te verbeteren? De stuurgroep van de gemeente Zoetermeer heeft Pro 10 B.V. gevraagd om dit onderzoek uit te voeren. Deze stuurgroep bestaat uit vertegenwoordigers uit de organisatie en Pro 10 B.V. (in adviesrol). Namens het college van B&W wordt het opdrachtgeverschap bij dit onderzoek ingevuld door een directeur, mevrouw A. Quentin. De stuurgroep bestaat uit: − A. Quentin: directeur en voorzitter stuurgroep; − A. Schepers: teammanager Jabo; − B. Wijman: concerncontroller; − S. Ligtenberg: coördinator concern control. 3.2 Vraagstelling Gemeente Zoetermeer heeft voor dit onderzoek de volgende centrale onderzoeksvragen geformuleerd: Wordt er uitvoering gegeven aan de strategische rol van inkoop? Zijn er mogelijkheden om deze rol te verbeteren? Onder de strategische rol wordt verstaan de vertaling van het algemene beleid naar inkoopuitgangspunten en (veelal) procedures, inkoopbeleid, inkoopdoelstellingen en inrichting van de organisatie.

8

De deelvragen die daarbij onderzocht moeten worden, zijn: − Verricht aanvullend onderzoek naar de door het cluster Inkoop geconstateerde afwijkingen van het Zoetermeerse inkoopbeleid. Wat zijn de oorzaken? Hoe kan de naleving van interne afspraken worden verbeterd? Het betreft de volgende afwijkingen: a. niet invullen startformulieren; b. niet aanmaken verplichtingen; c. niet aanmaken of onvolledig vullen van inkoopdossier in zaaksysteem; d. inkoop buiten afgesloten raamovereenkomst; e. relatief hoog gebruik van afwijkingsformulier; f. eventueel overige relevante afwijkingen; − De gemeente heeft een aantal inkooppakketten geformuleerd. Dit vloeit voort uit de gemeentebrede strategische rol. Producten die door meerdere afdelingen worden ingekocht, worden zo in een keer op de markt gezet zodat er een gemeentebrede raamovereenkomst kan worden afgesloten. Voldoet de huidige werkwijze op het gebied van gemeentebreed geformuleerde inkooppakketten? Wat zijn verbeterpunten? − Er zijn gedachten om het gehele inkoopproces meer te centraliseren.

Wat zijn de effecten (ook financieel) van verdergaande centralisatie van het inkoopproces? Kan het inkoopproces efficiënter binnen de organisatie worden uitgevoerd door het op deze wijze te organiseren? − Wat zijn eventueel alternatieve ontwikkelingsrichtingen? Wat zijn hiervan de voor- en nadelen? 3.3 Leeswijzer Dit rapport is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk 4 is de onderzoeksmethode uitgewerkt. Daarna komt in hoofdstuk 5 de huidige situatie van de inkooporganisatie in Zoetermeer aan bod. In hoofdstuk 6 wordt ingegaan op de naleving van het inkoopbeleid en in hoofdstuk 7 worden de gemeentebrede inkooppakketten besproken. In hoofdstuk 8 komt de inkooporganisatie in de toekomst aan bod. Ten slotte worden de aanbevelingen in hoofdstuk 9 weergegeven.

Onderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid Gemeente Zoetermeer

9

4 Onderzoeksmethode 4.1 Onderzoeksmethode De volgende onderzoeksmethoden zijn gevolgd in het kader van het onderzoek over het Inkoop- en aanbestedingsbeleid: a. Documentstudie (zie bijlage 1). b. Enquête onder medewerkers van de gemeente die te maken hebben met inkoop als besteller, inkoper, budgethouder, control, etc. c. Interviews met stakeholders (zie bijlage 2) Naast cluster Inkoop worden 3 soorten afdelingen onderscheiden: − veel uitgaven > 10 miljoen = 3 interviews, − gemiddeld > 1 miljoen- 10 miljoen = 2 interviews − beperkt < 1 miljoen) = 1 á 2 groepsinterviews. In totaal zijn er 30 interviews afgenomen. Daarnaast zijn er 211 enquêtes uitgezet onder medewerkers van verschillende afdelingen die met inkoop te maken hebben. Dit om voldoende respondenten te hebben voor een representatief onderzoek. 4.2 Uitvoering Het onderzoek is door Pro 10 B.V. uitgevoerd in de periode april tot en met september 2020. Het onderzoeksteam werd gevormd door projectleider (leadonderzoeker) Mw. Mr. Pauline Bos en strategisch adviseur Dhr. Drs. Loek van Beurden MFM. Mw. Drs. Susan van der Linden (consultant/onderzoeker) heeft het team ondersteund. De volgende stappen zijn hierbij doorlopen.

1. Kick off

2. Analyse inkooppaketten

3. Enquête en interviews

4. Rapportage

4.3 Scope onderzoek De onderzoeksperiode is beperkt tot gegevens, documenten e.d. van 2018 en 2019. De beleidsdoelstellingen lokale ondernemers, maatschappelijk ondernemen en duurzaamheid zijn al onderzocht in het onderzoek van de rekenkamercommissie over duurzaam inkopen uit 2018. Deze doelstellingen vallen buiten de scope van dit onderzoek. Bij de beantwoording van de deelvragen is wel rekening gehouden met eventuele gevolgen voor het realiseren van deze beleidsdoelstellingen.

10

5 Huidige situatie van de inkooporganisatie in Zoetermeer De gemeente Zoetermeer heeft sinds 2016 het inkoopproces op een andere wijze ingericht om de rechtmatigheid in de organisatie beter te verankeren. Het cluster Inkoop ondersteunt de gemeentelijke organisatie bij het rechtmatig inkopen. De strategische rol voor inkoop is belegd bij het cluster Inkoop. De tactische en operationele inkoop wordt deels door het cluster en deels door de afdelingen zelf gedaan, conform het model van gecoördineerde inkoop. In de enquêtes en interviews zijn een aantal vragen gesteld over de huidige inkooporganisatie in Zoetermeer. De resultaten komen hieronder aan bod. 5.1 Resultaten enquêtes huidige situatie De enquêtes zijn verstuurd naar 211 medewerkers. Hiervan hebben 148 medewerkers de vragen over de inkooporganisatie beantwoord. Dit is een respons van 70,14 %. De respondenten zijn werkzaam op de volgende afdelingen: Afdeling

Aantal aangeschreven

Aantal gereageerd

Percentage per afdeling

Percentage van alle respondenten

Directieteam

3

1

33%

1%

Communicatie

4

4

100%

3%

Financien & Control

7

6

86%

4%

Personeel & Organisatie

7

6

86%

4%

Juridische Aangelegedenheden & Bestuursondersteuning

4

4

100%

3%

Informatie & Automatisering

16

12

75%

8%

Vrije tijd

11

4

36%

3%

Publieksplein

7

4

57%

3%

Stedelijke Ontwikkeling

55

39

71%

26%

Veiligheid, Verguningen & Handhaving

9

6

67%

4%

Vastgoedbedrijf

35

27

77%

18%

Stadsbeheer

26

19

73%

13%

Afvalinzameling

4

4

100%

3%

Sociaal Domein

23

12

52%

8%

Griffie

1

0

0%

0%

Totaal

211

148

100%

Tabel 1: Responspercentages

De meest voorkomende rollen die respondenten hebben met betrekking tot inkopen, zijn beslisser/ budgethouder (45,95 %), bewaker van prestaties van leveranciers (41,89 %) of prestatieverklaarder in het factuurroutesysteem (36,49 %).

Onderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid Gemeente Zoetermeer

11

Per jaar is de meerderheid van de respondenten (60%) betrokken bij 0-5 inkooptrajecten; 20% is betrokken bij 6-10 inkooptrajecten en 20 % bij meer dan 10 inkooptrajecten. De respondenten zijn gemiddeld 0-4 uur per week kwijt per inkooptaak. In tabel 2 wordt per onderdeel aangegeven hoeveel tijd respondenten hieraan kwijt zijn.

Hoeveel tijd gemiddeld per week kwijt aan de volgende inkooptaken?

0-4 uur

5-8 uur

9-16 uur

>16 uur

n.v.t

Het maken van een offerte aanvraag

61%

4%

0%

1%

34%

Het opvragen en beoordelen van offertes

69%

4%

1%

1%

25%

Het goedkeuren van opdrachten en facturen (als budgethouder)

64%

4%

0%

1%

31%

Het optellen van een opdrachtbrief en/of overeenkomst

52%

7%

0%

0%

41%

Het goedkeuren van een prestatie (in het factuurroutesysteem)

76%

3%

0%

0%

21%

Contractbeheer en contractmanagement (beoordelen van leveranciersprestaties)

44%

8%

3%

1%

44%

Tabel 2: Tijd besteed aan inkooptaken

Toegevoegde waarde van cluster Inkoop De uitkomsten van de enquêtevragen over de organisatie van de inkoop laten zien dat de taken en verantwoordelijkheden van cluster Inkoop helder zijn wat betreft het: − Adviseren over procedures en beleid en − Ondersteunen bij Europese aanbestedingen Dit blijkt ook uit onderstaande grafiek (figuur 1).

adviseren over procedures en inkoopbeleid

89,92% 82,17%

ondersteunen bij Europese aanbestedingen het maken van een inkoopdossier (van aanmaken, vullen t/m afsluiten)

65,89%

opstellen van een offerte aanvraag (meervoudig onderhandse)

55,81%

beoordelen van de offertes

40,31%

overig, namelijk:

12,40%

0 Figuur 1: Toegevoegde waarde van cluster Inkoop

12

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Voor andere inkoopactiviteiten is dit minder eenduidig, zoals het maken van het inkoopdossier. Voor de volgende taken is er een gedeeld beeld dat de vakafdeling daar verantwoordelijk voor is: − Opstellen van een offerte aanvraag en − Beoordelen van de offertes Uit ons deskresearch is gebleken dat er geen overzicht is voor alle medewerkers binnen de gemeente waarop te zien welke taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden cluster Inkoop en de vakafdelingen hebben met betrekking tot het inkoopproces. Rol cluster Inkoop Volgens de medewerkers van de gemeente ligt de rol van cluster Inkoop op dit moment vooral bij: 1. Opstellen van het inkoopbeleid (75,97%) 2. Vertalen algemene beleid naar inkoopuitgangspunten en -procedures (70,54%) 3. Inrichten van het inkoopproces (69,77 %) De rol van cluster Inkoop is op dit moment minder gericht op: 1. Naleven van contracten door leverancier (7,75 %) 2. Naleven van contracten door de gemeente (21,79 %) 3.

Uitvoeren van meervoudige onderhandse aanbestedingen (28,68 %)

is verantwoordelijk voor een goede naleving van de contracten door de leverancier

7,75%

is verantwoordelijk voor een goede naleving van de contracten door de gemeente

21,71%

is verantwoordelijk voor het uitvoeren van meervoudig onderhandse aanbestedingen

28,68% 39,53%

bepaalt de inkoopdoelstellingen van de gemeente is verantwoordelijk voor het uivoeren van Europese aanbestedingen

41,86%

is verantwoordelijk voor rechtmatige inkopen (controle op naleving van de procedures)

55,81%

geeft advies aan de organisatie; de afdeling zelf is verantwoordelijk voor rechtmatig en doelmatig inkopen

62,79%

richt het inkoopproces in

69,77%

vertaalt het algemene beleid van de gemeente naar inkoopuitgangspunten en inkoop procedures

70,54%

stelt het inkoopbeleid op

75,97%

0

10

20

30

40

50

60

70

80

Figuur 2: Rol van cluster Inkoop op dit moment

Voor het adviseren (wat ook de hoogste toegevoegde waarde is volgens respondenten) krijgt cluster Inkoop gemiddeld een 7 als rapportcijfer. Voor het ondersteunen bij Europese aanbestedingen krijgt cluster Inkoop ook een gemiddeld rapportcijfer van 7 evenals voor het opstellen van een offerte aanvraag (meervoudig onderhands).

Onderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid Gemeente Zoetermeer

13

Rol van de inkopende afdeling Deze vragen zijn door 129 medewerkers beantwoord (respons van 61,14 %). Volgens de respondenten vervullen de inkopende vakafdelingen momenteel onderstaande rollen, waarbij de verantwoordelijkheid voor rechtmatig inkopen de meest voorkomende rol is (59,69%). Voor 40% van de medewerkers betrokken bij inkoop is dus niet duidelijk dat de vakafdeling verantwoordelijk is voor rechtmatig inkopen en voor de goede naleving van contracten (terwijl dit wel vastligt in het inkoopbeleid). Beter communicatie hierover wordt dus aanbevolen.

anders, namelijk

12,40%

bepaalt de inkoopdoelstellingen van de afdeling

39,53%

richt het inkoopproces in

41,86%

is verantwoordelijk voor het uitvoeren van Europese aanbestedingen

45,74%

is verantwoordelijk voor het uitvoeren van meervoudig onderhandse aanbestedingen

51,94%

is verantwoordelijk voor een goede naleving van de contracten door de leverancier

52,71%

is verantwoordelijk voor een goede naleving van de contracten van de afdeling

56,59%

is verantwoordelijk voor rechtmatig inkopen (controle op naleving van de procedures)

59,69%

0

10

20

30

40

50

60

70

Figuur 3: Rol van de inkopende afdelingen op dit moment

Kennis over het inkoopproces De helft van de 129 respondenten geeft aan dat ze zelf voldoende kennis hebben over de markt en over het beoordelen van offertes. Als gekeken wordt naar de kennis over inkoopprocedures, het opstellen van een offerte aanvraag en programma van eisen en contractmanagement blijkt dat meer dan 70% van de respondenten hier naar hun zeggen zelf te weinig kennis van heeft. Respondenten geven aan dat ze hier graag meer kennis van zouden willen hebben, zoals uit figuur 4 blijkt. De meeste respondenten (70%) maken geen gebruik van externe inkoopkennis. geen kennis

te weinig kennis

70

voldoende maar meer zou welkom zijn

genoeg om mijn inkooptaken te vervullen

60

aantal

50 40 30 20 10 0

marktkennis kennis over de juiste (welke leveranciers inkoopprocedure geschikt zijn)

Figuur 4: Kennis over het inkoopproces

14

kennis over het opstellen van een offerte aanvraag en programma van eisen

kennis over het beoordelen van offertes

kennis over contractmanagement

5.2 Resultaten interviews huidige situatie Ook in de interviews is gevraagd naar de rol van cluster Inkoop en de toegevoegde waarde van cluster Inkoop. In bijlage 2 worden de geïnterviewde medewerkers en hun functie weergegeven. De rol van cluster Inkoop Cluster Inkoop krijgt veel complimenten! Alle geïnterviewden wisten de naam van ‘hun’ inkoopadviseur/ accountmanager te noemen. De meeste medewerkers zouden het prettig vinden als cluster Inkoop medewerkers zou aanspreken en controleren op rechtmatig handelen. Het is in hun ogen de taak van cluster Inkoop om de afdelingen scherp te houden. Cluster Inkoop heeft namelijk het beste overzicht en kan een analyse maken om het gesprek te starten en onrechtmatigheid te bespreken. Ze kan zo bewustwording bevorderen. Het gesprek zou in samenspraak met de manager moeten, die zijn eigen team dan ook kan aanspreken. Ook zou de accountmanager inkoop vaker bij het MT overleg van de afdeling kunnen aanschuiven en inkoop op de agenda zetten. De medewerkers die deze controlerende rol niet bij cluster Inkoop zien liggen geven aan dat dit een eigen verantwoordelijkheid is en dat de rol van cluster Inkoop vooral adviserend en ondersteunend dient te zijn. Het controleren en aanspreken ligt dan meer bij de managers, maar ook dan gevoed door informatie van de inkopers.

Toegevoegde waarde cluster Inkoop Op een aantal gebieden kan cluster Inkoop in onze ogen nog meer van toegevoegde waarde zijn. Deze gebieden zijn: − Meer zichtbaarheid door bijvoorbeeld vaker presentaties in een team of MT-overleg te geven, zo ook meer voeling met de afdelingen krijgen; − Sterkere ondersteuning op juridisch vlak rond contracten en de praktische toepasbaarheid daarvan; − Meer actieve communicatie over het bestaan en de toepassing van gemeentebrede raamovereenkomsten alsook het meer centraal managen van deze contracten; − Informatie verstrekken aan vakafdelingen over inkoopontwikkelingen; − Meer ondersteunen van afdelingen die niet veel/vaak inkopen door voor hen niet alleen Europese aanbestedingen te begeleiden maar ook onderhandse aanbestedingen met een waarde van > €5.000,(excl. BTW); − Betere samenwerking tussen cluster Inkoop en medewerkers die contractmanagement taken (zouden moeten) vervullen bij de afdelingen en zorgen voor kennisontwikkeling. − Bij de inrichting van systemen cluster Inkoop en Financiën &Control nauw laten samenwerken; − Kritisch blijven en inspirerend rapporteren waarbij aansluiting wordt gezocht met de afdelingsspecifieke kenmerken.

Een leidende rol hierin nemen; − Ontzorgen rond administratieve processen door kleinere afdelingen hierbij vanuit het cluster Inkoop te ondersteunen en de administratieve afhandeling binnen grote afdelingen te concentreren en daar kennis te ontwikkelen; 5.3 Conclusies en aanbevelingen huidige inkooporganisatie Uit ons deskresearch is gebleken dat er geen overzicht is voor alle medewerkers binnen de gemeente waarop te zien is welke taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden cluster Inkoop en de vakafdelingen hebben met betrekking tot het inkoopproces. Om een gedeeld beeld met de vakafdelingen te krijgen, wordt aanbevolen om alle taken, bevoegdheden

Onderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid Gemeente Zoetermeer

15

en verantwoordelijkheden in een Taken Bevoegdheden en Verantwoordelijkheden-matrix (TBV-matrix) op te nemen (zie bijlage 4) en door middel van een inkooproadmap (bijlage 5) binnen de gemeente te communiceren over de rol van cluster Inkoop en de vakafdelingen. Uit het onderzoek is verder gebleken dat cluster Inkoop een strategische, centrale rol heeft. Onder de strategische rol wordt verstaan de vertaling van het algemene beleid naar inkoopuitgangspunten en (veelal) procedures, inkoopbeleid, inkoopdoelstellingen en inrichting van de organisatie. Hier geeft zij invulling aan getuige de instrumenten, hulpmiddelen en communicatiemomenten. Cluster Inkoop heeft rond de inrichting van de organisatie ervoor gekozen om te werken met deskundige accountmanagers. Dit werkt goed omdat daardoor korte lijnen zijn ontstaan tussen vaste contactpersonen. Wij adviseren dit te handhaven en nog meer te benutten rond het verder invullen van de strategische rol. Zo liggen er kansen om de strategische rol te versterken met name op het gebied van contractmanagement, gemeentebrede raamovereenkomsten, informatievoorziening op managementniveau en kennisontwikkeling op decentraal niveau.

Om daarop in te spelen raden wij aan dat de accountmanager van cluster Inkoop met de desbetreffende afdelingen meer communiceert onder andere in afdeling overleggen en voorziet in managementinformatie op het gebied van inkoop en contractmanagement, waarbij dit bij voorkeur gerelateerd wordt aan de specifieke kenmerken van de afdelingen en hun inkoopuitgaven. Bijvoorbeeld bij de ene afdeling kan meer gerealiseerd worden op duurzaamheid en de andere afdeling op het gebied van Social Return. De accountmanagers kunnen daar een strategische rol vervullen door die vertaalslag te maken. Naast de invulling van de strategische rol begeleidt het cluster Inkoop Europese aanbestedingen hetgeen als uiterst waardevol wordt ervaren door de organisatie. Dit blijkt uit het feit dat procedures voor deze aanbestedingen juist worden uitgevoerd en interne opdrachtgevers hun tevredenheid uiten. Ook het afhandelen van de administratieve processen daaromheen wordt als doeltreffend en efficiënt ervaren. Efficiënter dan als men dat zelf zou moeten doen. Gezien het feit dat de meerderheid van de medewerkers gemiddeld maar bij 0-5 inkooptrajecten per jaar betrokken is, is concentratie van de afhandeling van administratieve processen aan te bevelen.

De afdelingen zijn zelf verantwoordelijk voor rechtmatig inkopen en een goede naleving van contracten, maar hebben hier (te) weinig kennis over en zien ook zeker een rol voor cluster Inkoop bij het controleren en aanspreken op het rechtmatig inkopen. Hier wordt een meer actieve rol verwacht van cluster Inkoop die zich niet beperkt tot 1 op 1 overleg met managers zodat de info ook doorsijpelt lager in de organisatie. Aanbeveling is de accountmanager van cluster Inkoop aan te laten sluiten bij MT-overleggen van de afdelingen en ook te laten rapporteren over de naleving van inkoopbeleid en inkoopregelgeving.

16

6 Naleving van het inkoopbeleid De gemeente beschikt over een inkoopbeleid waarin doelstellingen zijn vastgelegd. Uit controles blijkt dat gemaakte afspraken niet altijd nageleefd worden. Een risico hiervan is dat inkopen niet rechtmatig op de markt zijn gezet. De afspraken die niet altijd nageleefd worden zijn: Inkopen worden niet volgens de juiste (beleid) procedures uitgevoerd; a. Startformulieren worden niet ingevuld; b. Verplichtingen worden niet aangemaakt; c. Het dossier wordt niet (volledig) in het zaaksysteem opgenomen; d. Er wordt buiten de afgesloten raamovereenkomsten ingekocht; e. Er wordt een stijgend aantal afwijkingen van het beleid gemaakt. In de enquêtes en interviews is een aantal vragen gesteld over de naleving van het inkoopbeleid, wat de oorzaken zijn en hoe de naleving verbeterd kan worden. De resultaten komen hieronder aan bod. Het inkopen buiten afgesloten raamovereenkomsten wordt in hoofdstuk 7 besproken. 6.1 Resultaten enquêtes naleving inkoopbeleid Deze vragen zijn door 120 medewerkers beantwoord. Dit is een respons van 56,87 %. De responspercentages van de verschillende aspecten van dit onderdeel zijn afhankelijk van het antwoord op voorgaande vragen. Alleen medewerkers die bekend zijn met het inkoopbeleid gaan verder met volgende vragen. Dit geldt ook voor duurzaamheid en Social Return On Investment (SROI).

Inkoopbeleid, lokale ondernemers, SROI en duurzaamheid Uit de enquête blijkt dat 42 % van de 120 respondenten niet op de hoogte is van het (volledige) inkoopbeleid maar wel op de hoogte van grote delen van in het inkoopbeleid. Zo geeft 91 % van de 120 respondenten aan dat bij 1 op 1 uitvragen een lokale ondernemer met een SEBO-keurmerk (Sociaal Economisch Betrokken Onderneming) voorrang heeft boven een lokale ondernemer zonder dat keurmerk. Dit is conform het inkoopbeleid. Uit de interviews bleek dat , ofschoon men van het bestaan wist, diverse medewerkers te weinig inhoudelijk kennis over SEBO hadden of regels verkeerd werden uitgelegd. Betere communicatie hierover wordt aanbevolen. Wat betreft SROI geeft twee derde van de 120 respondenten aan dat ze 5% moeten eisen bij alle opdrachten vanaf meervoudig onderhandse aanbestedingen. Voor 1/3 van de respondenten is dus onbekend wat in het beleid staat over SROI. De meerderheid (68%) van de respondenten houdt zich aan de SROI eisen uit het inkoopbeleid. 54% van de respondenten geeft aan dat ze bekend zijn met de eisen over duurzaamheid in het inkoopbeleid. 66% van de respondenten koopt duurzaam in, maar niet volledig duurzaam. Dat doet 2 % van de respondenten wel. Zij kopen 100% duurzaam in. Duurzaamheid maakt ook deel uit van het inkoopbeleid en is eerder door cluster Inkoop onderzocht.

Daarom hebben wij ons beperkt tot de vraag of men met duurzaamheid bekend is. Inkoopprocedures De inkoopprocedures zijn helder voor 73,5% van de respondenten; deze respondenten zijn ook tevreden over

Onderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid Gemeente Zoetermeer

17

de inkoopprocedures. Meer dan 25% van de respondenten vindt de inkoopprocedures echter niet helder. De meeste van deze respondenten (59%) zijn werkzaam bij de afdelingen Stadsbeheer, Stedelijke Ontwikkeling en Sociaal Domein. De andere respondenten zijn verspreid over de afdelingen. De communicatie hierover is een aandachtspunt. Uit de enquête komt naar voren dat 68% van de respondenten niet afwijkt van een inkoopprocedure conform beleid. 29% wijkt soms af (1-3 keer per jaar). Wanneer er wordt afgeweken, wordt meestal een afwijkingsformulier ingevuld (door 81% van de respondenten). Als er afgeweken wordt, is dat om een aantal redenen: − Opdracht verlengen met huidige opdrachtnemer; − Slechts 1 leverancier die kan leveren, meerdere offertes aanvragen is onnodig; − SROI afwijking; − De periode waarvoor iemand is ingehuurd is gestopt, doch er moet toch verlengd worden zonder dat men daartoe een nieuwe uitvraag doet; − Markt heeft problemen met bepaalde eisen; − Tijdsdruk, snelheid is van belang. Volgens 82% van de respondenten bemoeilijkt het thuiswerken, nu tijdens de Corona-crisis, het houden aan inkoopprocedures niet.

De respondenten die aangeven dat dit enigszins bemoeilijkt wordt geven als reden: − Communicatie via Teams en email kost meer tijd en energie; − Fysieke controle is minder; − Aankoopbonnen moeten digitaal gemaakt worden, betalen via I-deal kan niet; − Sparringsmomenten worden gemist, afstemmen is moeilijker wat tot vertraging leidt in procedures; − Omslachtig werken met 3 systemen en veel invoeren; − Het maken van een opdrachtbrief is moeilijker. 61 % van de respondenten kent de inkooptoolkit. Voor 39 % is deze onbekend. Hier is dus nog veel te winnen door meer communicatie over de inkooptoolkit. Driekwart van de respondenten die bekend zijn met de inkooptoolkit maakt ook gebruik hiervan. Er wordt vooral gebruik gemaakt van informatie over welke aanbestedingsprocedure gevolgd moet worden (76,92 %) en van het startformulier (75%). Er wordt minder gebruik gemaakt van de tools voor planning (34,62%) of waardebepaling (32,69%).

informatie over welke aanbestedingsprocedure ik moet volgen

76,92%

startformulier

75,00%

format offerteaanvragen voor enkelvoudig onderhandse, meervoudig onderhandse, nationale en europese aanbestedingstrajecten

67,31%

formatdocumenten (zoals brieven, Nota’s van Inlichtingen, gunningadviezen, etc)

61,54%

afwijkingsformulier

51,92%

achtergrondinformatie over het inkoop-/aanbestedingsproces

46,15%

tool voor een planning voor een inkoop-/aanbestedingstraject

34,62%

tool om de waarde van de opdracht te bepalen

32,59%

0 Figuur 5: Gebruik van inkooptoolkit

18

20

40

60

80

Startformulier Op de vraag of een startformulier wordt ingevuld voor inkopen (vanaf een grensbedrag van €50.000 voor diensten en leveringen (eenmalig of meerjarig) en €150.000 voor werken) geeft meer dan de helft van de respondenten aan dat dit niet van toepassing is voor zijn/haar inkooprol. In figuur 6 worden deze respondenten buiten beschouwing gelaten (het aantal respondenten is dan 50).

12% ja altijd

4%

vaak 18%

66%

soms nooit

Figuur 6: Inleveren startformulier conform afspraken (N=50)

De redenen die respondenten geven waarom het startformulier niet wordt ingevuld is onder meer dat de inkooptoolkit toch niet zo bekend was als aangenomen of omdat de inkoop om lage bedragen gaat. Dossiervorming Aan respondenten zijn een aantal stellingen voorgelegd over dossiervorming. De volgende stellingen zijn in de enquête gesteld: a. de dossiers van de afdeling zijn altijd compleet; b. het is duidelijk wie voor dossiervorming verantwoordelijk is; c. het is helder wat er precies in het inkoopdossier moet staan; d. het is duidelijk waar de stukken opgeslagen moeten worden; e. men beschikt over alle stukken; f. het kost weinig tijd. De respondenten hebben over het algemeen geen uitgesproken mening over deze stellingen. De helft van de respondenten vult dan ook neutraal in. De andere helft is evenredig verdeeld over mee eens en mee oneens, zodat het gemiddelde rond de 3 ligt (op een schaal van 1-5). Alleen de stelling “kost weinig tijd” levert een ander beeld op. Hier zijn de respondenten het vooral mee oneens of hebben er geen mening over.

Een aantal tips vanuit de interviews om dossiervorming te verbeteren zijn: − Meer specialisten op de afdeling die kunnen helpen bij inkopen óf het upgraden van kennis bij vakinhoudelijke afdelingen door te investeren in project-assistenten of het geven van trainingen; − Gebruiksvriendelijk systeem, waarin zaken meer geautomatiseerd worden en reminders gestuurd worden; − Meer duidelijkheid geven in wie verantwoordelijk is voor dossiervorming. Procedures moeten helder zijn, er wordt nu vanuit de afdeling niet op gestuurd of over gecommuniceerd; − De structuur van de mappen van de projecten dusdanig inrichten, dat je het betreffende project kan vinden. Het zoeken kost veel tijd; − Simpel en duidelijk stappenplan voor mensen die incidenteel met inkoop te maken hebben; − Een oplossing voor bulkcontracten om deze onder 1 zaaknummer te verantwoorden. Er wordt verder niet altijd een verplichting aan gemaakt. Aan respondenten zijn de volgende stellingen voorgelegd: a. het is duidelijk wie daar verantwoordelijk voor is; b. het kost niet veel tijd; c. medewerkers worden er op aangesproken; d. het nut is helder.

Onderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid Gemeente Zoetermeer

19

De respondenten staan ook relatief neutraal ten opzichte van deze stellingen. Het gemiddelde (op schaal van 1-5) ligt rond de 3. De stelling “het is duidelijk wie verantwoordelijk is” heeft de hoogste score (3,40) en de stelling “het kost niet veel tijd” heeft de laagste score (2,61). Rechtmatig inkopen 74,51 % van de respondenten vindt dat alle medewerkers die zich bezighouden met inkoop verantwoordelijk zijn voor rechtmatig inkopen, zoals blijkt uit figuur 7. Dus 25% van de medewerkers vindt dat zij niet zelf verantwoordelijk zijn voor rechtmatig inkopen, maar bijv. cluster Inkoop of de budgethouder. Hieruit blijkt dat communicatie hierover zeer aan te bevelen is.

cluster inkoop budgethouders alle medewerkers van de gemeente die zich bezig houden met het inkopen van leveringen, diensten of werken concerncontrol team bijzondere interne controle anders, namelijk

0

20%

40%

60%

80%

Figuur 7: Verantwoordelijk voor rechtmatig inkopen

De respondenten zijn van mening dat de controle op rechtmatige inkoop vooral bij cluster Inkoop ligt (71,57%), zoals blijkt uit figuur 8. Cluster Inkoop noemt dit echter niet direct als één van haar taken.

directie afdelingshoofden cluster Inkoop team verbijzonderde interne controle externe accountant anders, namelijk

0

20%

40%

60%

80%

Figuur 8: Controleren op rechtmatig inkopen

Wat betreft aanspreken op rechtmatige inkoop zijn de meningen van de respondenten meer verdeeld (figuur 9). Het aanspreken ligt vooral bij cluster Inkoop (68,63%), maar ook afdelingshoofden (50,98%) en directie (43,14%) zijn hiervoor verantwoordelijk. Een eenduidig beeld ontbreekt dus. Respondenten konden verder aangeven welke (management)informatie ze verwachten van cluster Inkoop zodat ze hun werk beter kunnen doen. Ze konden kiezen uit onderstaande punten en meerdere antwoorden aangeven.

20

directie afdelingshoofden cluster Inkoop team verbijzonderde interne controle externe accountant anders, namelijk

0

17,5%

40%

60%

80%

Figuur 9: Aanspreken op rechtmatig inkopen

Tussen haakjes staan de percentages van de antwoorden van respondenten: − aantal facturen die ik als afdeling heb ontvangen (16,67%); − aantal startformulieren van mijn afdeling in het afgelopen jaar (16,67%); − behaalde contractdoelstellingen (21,57%); − − − − − − − −

aantal aangevraagde en goedgekeurde afwijkingen op het inkoopbeleid per kwartaal/jaar (21,57%); behaalde gemeentelijke doelstellingen (22,55%); aantal verplichtingen van het afgelopen jaar (22,55%); aantal geregistreerde inkoopzaken in het zaaksysteem (23,53%); behaalde gemeentelijke doelstellingen m.b.t. duurzaamheid / circulariteit (24,51%); aantal leveranciers waar ik in het afgelopen jaar zaken mee heb gedaan (27,45%); inkoopuitgaven per afdeling en per inkooppakket (28,43%); aantal zaken ouder dan 1 jaar die nog niet zijn afgesloten (40,2%).

Daarnaast geven respondenten aan dat ze meer informatie willen krijgen over de financiële overzichten van contracten, een overzicht van vaste contractpartijen in raamovereenkomsten, doorlooptijden en welke lokale ondernemers opdrachten hebben gekregen. 6.2 Resultaten interviews naleving inkoopbeleid Inkoopbeleid Het inkoopbeleid is bij de meeste geïnterviewde medewerkers bekend, maar een groot aantal geeft wel aan dat het moeilijk te vinden is en soms lastig is voor mensen die weinig inkopen. Rechtmatigheid gaat soms boven creativiteit. De oorzaken voor de onbekendheid met het inkoopbeleid zijn volgens de geïnterviewden onder andere: − Je wordt er niet op gewezen als je nieuw bent, dit is dan niet de eerste prioriteit; − Mensen die er weinig mee te maken hebben, weten vaak niet waar ze het moeten zoeken; − Slechte zoekmachine, niet bekend als er iets wijzigt; − Mensen zoeken niet snel zelf iets op, andere werkzaamheden gaan voor. Genoemde oplossingen om naleving van het inkoopbeleid te verbeteren, zijn: − Vaste contactpersonen; − Inwerkprogramma nieuwe medewerkers die met inkoop te maken hebben: kennismaking met inkoop, handboek, warme overdracht bij externe mensen; − Actief verwijzen naar ENZO en actief wijzigingen doorgeven door cluster Inkoop;

Onderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid Gemeente Zoetermeer

21

− −

Communicatie niet alleen naar management, ook naar mensen die inkopen; Mensen die weinig inkopen niet laten inkopen, alleen mensen die de essentie beheersen.

Startformulieren De voornaamste oorzaken voor het niet invullen van startformulieren zijn: − Onbekendheid, te weinig ervaring ermee en daardoor te weinig kennis; − Te weinig capaciteit; − Vergeten, snelheid van handelen. Genoemde oplossingen om startformulieren beter te laten invullen, zijn: − Secretariaat eerder betrekken, zodat ze niet achteraf moeten corrigeren. Zo maak je beter gebruik van specialisme en hoeven mensen die weinig inkopen dit niet te doen; − Extra ondersteuning door cluster Inkoop. Verplichtingen Het niet aanmaken van verplichtingen komt vooral door onbekendheid en omdat de kennis ontbreekt. Het is niet altijd duidelijk wanneer er een verplichting aangemaakt moet worden. Verder wordt aangegeven dat het erg veel werk is (wat als een last wordt gezien). Vaak wordt het aanmaken van een verplichting door een project-assistent of het secretariaat gedaan.

Genoemde oplossingen hiervoor zijn: − Centraliseren binnen een afdeling, bijvoorbeeld het secretariaat, omdat zij goed ingewerkt zijn en de kennis hebben; − Informatie op intranet bij elkaar zetten, zodat alles makkelijk te vinden is; − Duidelijke communicatie over de procedure wanneer er een verplichting aangemaakt moet worden, bijvoorbeeld per leverancier of per project, en vanuit de afdeling hierop sturen; − Template voor standaard gegevens, zodat dit niet iedere keer opnieuw ingevuld dient te worden; − Meer sturen en aanspreken; − Factuur terugsturen als er geen verplichtingennummer op staat; − Aantal administratieve handelingen beperken, dus ook aantal verplichtingen die aangemaakt moeten worden. Bijvoorbeeld 1 verplichtingennummer per raamovereenkomst of 1 verplichtingennummer per jaar; Zaaknummer koppelen aan een verplichting aanvraag; startdocument doorgeven zodat er meteen een verplichting aangemaakt kan worden (en niet achteraf); Finance & Control en inkoop dienen dit samen op te pakken. Inkoopdossier in zaaksysteem Het inkoopdossier in het zaaksysteem wordt niet altijd aangemaakt of wordt onvolledig gevuld. Dit komt doordat dit lastig in te vullen is en doordat het zaaksysteem niet gebruikersvriendelijk is om mee te werken.

Oplossingen die aangedragen worden zijn: − Cluster Inkoop een grotere rol hierin geven, om afdelingen te ondersteunen of om zaaknummer al aan te maken; − Systeem verbeteren; − Niet alleen overleg met afdelingshoofden, maar ook met secretariaat (zij voeren deze taken uit). Afwijkingsformulier Er zijn verschillende oorzaken waarvoor een afwijkingsformulier gebruikt wordt: − Vooral bij inhuur en gebruik van Flextender (proces duurt te lang, bij verlengingen, spoedaanvragen,

22

− − −

voorkeurskandidaten die aangenomen worden); Het beeld is dat de Directie vrij gemakkelijk instemt met afwijkingen, doch deze wordt vaak voor een voldongen feit gesteld; Als snelheid van belang is, dan wordt er minder naar het inkoopbeleid gekeken. Als je meerdere offertes aanvraagt, terwijl volgens het inkoopbeleid enkelvoudig volstaat, moet er volgens diverse medewerkers een afwijkingsformulier ingevuld worden. Dit zou niet nodig moeten zijn volgens cluster Inkoop, maar dit staat nu niet helder in het inkoopbeleid. Hieruit blijkt onvoldoende dat het mogelijk is om ook meerdere offertes op te vragen bij opdrachten tot € 50.000.

Mogelijke oplossingen om afwijkingen op het inkoopbeleid te verminderen, zijn volgens geïnterviewden: − Bij de start van het project al goed nadenken over opties en verlengingen; − Tijdig een seintje krijgen als contracten aflopen; − Cluster Inkoop en afdeling Personeel & Organisatie moeten meer samen optrekken om het nut van Flextender duidelijk te communiceren; − Mensen aanspreken, scherp houden en gesprek aangaan over gevolgen; − Medewerkers van het inkoopservicepunt opleiden, zodat zij collega’s van dezelfde afdeling kunnen wijzen op de regels en kunnen adviseren; − Directie moet voorbeeldgedrag tonen. 6.3 Conclusies en aanbevelingen rond naleving inkoopbeleid Uit de deskresearch blijkt dat de inkoopprocedures helder zijn. Cluster Inkoop heeft echter veel afwijkingen geconstateerd in het afgelopen jaar. Dit komt niet overeen met wat 68% van de medewerkers aangeeft. Zij geven aan dat ze niet afwijken en als ze afwijken vult 81% een afwijkingsformulier in. In veel gevallen is men er zich dus niet van bewust dat men afwijkt. Als er afgeweken wordt is dat vooral omdat er tijdsdruk is of dat een opdracht verlengd moet worden (vaak met huidige opdrachtnemer of externe medewerker). Uit ons onderzoek is gebleken dat er verschillende oorzaken zijn dat het inkoopbeleid niet goed wordt nageleefd.

Hieronder volgen een aantal aanbevelingen: − Cluster Inkoop zou vaker moeten communiceren naar de afdelingen zelf over afwijkingen, zodat medewerkers ook zien wanneer en hoe ze afwijken. Deze communicatie dient zowel schriftelijk in de vorm van rapportages plaats te vinden als mondeling tijdens afdelingsoverleggen en 1 op 1 met managers. − Het inkoopbeleid is voor veel medewerkers (gedeeltelijk) onbekend of moeilijk te vinden, vooral voor medewerkers die weinig inkopen. Nieuwe medewerkers worden hier niet altijd op gewezen. Dit zou meegenomen moeten worden in een introductieprogramma. − Te weinig inhoudelijke kennis rond SEBO certificaat en juiste toepassing bij de afdelingen. Beter communicatie hierover wordt aanbevolen. − In het beleid staat nu bij enkelvoudig onderhandse aanbesteding: De opdracht wordt uitgezet bij één lokale ondernemer met SEBO-Keurmerk (Sociaal Economisch Betrokken Onderneming), danwel één lokale ondernemer, dan wel een niet- lokale ondernemer (in aflopende volgorde). En de opdracht wordt aan deze ondernemer gegeven mits deze kan voldoen aan de gestelde eisen en een goede, marktconforme prijs/kwaliteit verhouding aanbiedt. Voorgaande tekst in het inkoopbeleid roept ook verwarring op, omdat nu de indruk gewekt wordt dat er tot €50.000 alleen enkelvoudig mag worden uitgevraagd.

Wij adviseren om, indien daar goede redenen voor zijn, ook toe te staan dat maximaal 3 offertes mogen worden gevraagd voor opdrachten tot €50.000 en dit niet als afwijking aan te merken. Dit kan in het startformulier worden verantwoord. − Slecht werkend zaaksysteem: er is veel ontevredenheid over het huidige zaaksysteem. Een gebruikersvriendelijk systeem zorgt ervoor dat het inkoopbeleid beter nageleefd wordt en er minder afwijkingen zijn.