Bijlage 2 - Onderzoeksrapport Onderhoud en vernieuwing

Onderhoud en vernieuwing Sturing op onderwijshuisvesting in Zoetermeer

Onderhoud en vernieuwing Sturing op onderwijshuisvesting in Zoetermeer

- EINDRAPPORT -

Auteurs Bjørn Dekker Kees van Bergen

Amsterdam, 6 september 2021 Publicatienr. 20178

© 2021 Regioplan, in opdracht van Rekenkamercommissie Zoetermeer Het gebruik van cijfers en/of teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand en/ of openbaar gemaakt in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of op enige andere manier zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van Regioplan. Regioplan aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden.

Inhoudsopgave 1 Inleiding 1.1 Aanleiding 1.2 Doel van het onderzoek 1.3 Werkwijze 1.4 Leeswijzer

1 1 1 1 2

2 Bevindingen 2.1 Situatieschets Zoetermeer 2.2 Rollen en verantwoordelijkheden: landelijk beeld 2.3 Zoetermeer: rollen en instrumenten 2.4 Doelstellingen onderwijs(huisvesting) Zoetermeer 2.5 Samenwerking tussen gemeente en schoolbesturen 2.6 Doeltreffendheid en doelmatigheid instrumenten 2.7 Informatievoorziening en sturing gemeenteraad

4 4 6 9 11 14 16 17

3 Slotbeschouwing 3.1 Inleiding 3.2 Beantwoording onderzoeksvragen 3.3 Conclusie

21 21 21 23

Bijlagen A. Geïnterviewden B. Overzichtskaart wijken en scholen C. Onderwijsaccommodaties

26 26 26 27

Inleiding

1 Inleiding

1.1 Aanleiding De Rekenkamercommissie Zoetermeer heeft in de loop van 2020 signalen ontvangen dat er onvoldoende grip wordt ervaren op het thema onderwijshuisvesting. Zo leven er zorgen en vragen over leegstand, het (afgewende) faillissement van een schoolbestuur, de flexibiliteit van de onderwijshuisvesting, de duurzaamheid van het huisvestingsbeleid en de doelmatigheid van de rolverdeling tussen gemeente en schoolbesturen. Om meer zicht te krijgen op sturingsmogelijkheden en de rolverdeling tussen de betrokken partijen heeft de Rekenkamercommissie Zoetermeer besloten een onderzoek uit te voeren.

1.2 Doel van het onderzoek Het doel van het onderzoek is om de raad inzicht te geven in de bestaande sturings- en beheersinstrumenten, de rolverdeling tussen betrokken partijen en in hoeverre de (mogelijke) instrumenten doeltreffend en doelmatig worden ingezet. Deze overkoepelende vraag is voorafgaand aan het onderzoek uitgewerkt in de volgende set van thema’s en onderzoeksvragen: Gemeentebeleid onderwijs(huisvesting) en relevante ontwikkelingen Welke doelstellingen hanteert de gemeente op het beleidsveld van onderwijs en onderwijshuisvesting? Zijn er in de afgelopen vijf tot tien jaar grote wijzigingen geweest in de uitgangspunten van het beleid? Welke voor onderwijshuisvesting relevante zaken spelen er? Geef een beknopt overzicht van de ontwikkeling van leerlingaantallen en -stromen, onderwijsgebouwen, leegstand en het aantal en soort besturen.

Beschrijving sturings- en beheersinstrumenten en rolverdeling Over welke (in)formele sturings- en beheersinstrumenten beschikt de gemeente om te sturen op een goede huisvesting en de stabiliteit van onderwijsinstellingen? Wat is, per sturings- en beheersinstrument, de rolverdeling tussen Rijk, schoolbestuur en gemeente en gemeenteraad?

Doeltreffendheid en doelmatigheid instrumenten In hoeverre worden de instrumenten door de gemeente doeltreffend en doelmatig ingezet?

Belangenafweging en afspraken tussen gemeentebestuur en schoolbesturen Hoe gaat men in Zoetermeer om met de bestaande spanning in de prikkels voor gemeentebestuur en schoolbesturen als het gaat om een goede huisvesting van scholen? Werkt de systeemwijziging in 2015 (overheveling van het buitenonderhoud naar schoolbesturen po en uitname uit gemeentefonds) nog door en wat betekent het voor de verhoudingen in Zoetermeer? Is er sprake van spanning tussen de inzet op onderhoud (schoolbesturen) en de behoefte aan nieuwbouw (gemeente)?

Opvolging eerder advies In hoeverre zijn aanbevelingen n.a.v. het in 2016 uitgevoerde 213a-onderzoek opgevolgd?

Onderwijshuisvesting en de gemeenteraad Op welke wijze wordt de gemeenteraad geïnformeerd over (de uitvoering van) het onderwijshuisvestingsbeleid en welke sturings- en beheersingsmiddelen staan de gemeenteraad ter beschikking? Hoe vult de gemeenteraad zijn toezichthoudende en controlerende taak in als het gaat om de onderwijshuisvesting?

In het voorliggende onderzoek is een antwoord op deze onderzoeksvragen gezocht en waar mogelijk in een breder perspectief geplaatst. Het onderzoek heeft betrekking op het primair en voortgezet onderwijs, waarbij de nadruk ligt op het primair onderwijs. De besproken regelgeving en instrumenten hebben betrekking op beide onderwijssectoren, de verdieping gaat vooral over het primair onderwijs.

1.3 Werkwijze Onderzoeksopzet in het kort Het onderzoek is opgedeeld in de volgende drie fases: A. Voorbereiding en deskresearch; B. Interviews met betrokkenen; C. Rapportage en wederhoor. 1

A. Voorbereiding en deskresearch In de voorbereiding en deskresearch is relevante informatie over de onderwijshuisvesting in Zoetermeer samengebracht. Het gaat daarbij onder meer om het integrale huisvestingsplan (IHP) en de verordening onderwijshuisvesting. Ook andere relevante stukken zoals nota’s, vergaderstukken, begrotingsinformatie, onderzoeksrapporten en nieuwsartikelen zijn meegenomen in de deskresearch. Een deel is verkregen via een eigen websearch en het doorzoeken van het raadsinformatiesysteem van de gemeente Zoetermeer. Een deel is op aanvraag geleverd vanuit de gemeentelijke organisatie. In de documentstudie richtten we ons vooral op relevante informatie uit het recente verleden, vanaf ongeveer 2015. De analyse van de stukken leverde de aanzet voor de eerste beantwoording van de onderzoeksvragen. B. Interviews met betrokkenen Via gerichte online interviews is het onderzoek verder verdiept. Gesprekspartners waren sleutelinformanten vanuit de gemeente, het onderwijsveld en de gemeenteraad. Het gaat dan om vertegenwoordigers vanuit het bestuur en de ambtelijke organisatie, verantwoordelijk voor onderwijs, gebouwenbeheer en financiën, waaronder de verantwoordelijk wethouder, betrokken ambtenaren en onderwijsbestuurders en raadsleden.

Vragen die hierbij aan de orde kwamen waren: hoe worden sturingsinstrumenten ingezet, wat zijn daarvan de achtergronden, hoe is de verantwoordelijkheidsverdeling, zijn risico’s goed in beeld gebracht, is de raad voldoende geïnformeerd, en heeft de raad voldoende gedaan om geïnformeerd te zijn? De interviews hadden een halfopen karakter, er werd gewerkt met een gespreksleidraad. Gesprekken zijn online via Teams gevoerd. De interviewverslagen zijn, met uitzondering van het groepsgesprek, aan de geïnterviewden ter autorisatie teruggelegd. Voor het gesprek met de raadsleden is een algemene uitnodiging verstuurd waarop belangstellenden konden reageren. Met de vier deelnemers die zich hebben aangemeld, is vervolgens een groepsgesprek gehouden. In totaal zijn er met tien personen gesprekken gevoerd (zie bijlage 1 voor de deelnemers). C. Analyse en rapportage De uitkomsten uit de onderdelen zijn vervolgens samengebracht en beschreven in het voorliggende rapport.

1.4 Leeswijzer De bevindingen voor Zoetermeer komen in het volgende hoofdstuk aan de orde. In dat hoofdstuk wordt achtereenvolgens ingegaan op:  een situatieschets en het gemeentelijk beleid onderwijshuisvesting;  de instrumenten en rollen van de betrokken organisaties;  de doelmatigheid en doeltreffendheid van de inzet van instrumenten;  de samenwerking tussen gemeente en schoolbesturen;  en de informatievoorziening aan en de sturing door de gemeenteraad. In hoofdstuk drie worden de belangrijkste bevindingen en conclusies besproken. In de bijlage is een overzicht van de geïnterviewden opgenomen, een kaart met scholen en een recent overzicht van de schoolgebouwen. Verwijzingen naar besproken, relevante documenten en bronnen zijn opgenomen in de noten onderaan de pagina’s.

2

Bevindingen

2 Bevindingen

2.1 Situatieschets Zoetermeer Leerlingen, scholen en besturen in Zoetermeer In 1962 werd Zoetermeer aangewezen als groeikern. Daarmee veranderde Zoetermeer van een kleine gemeente met minder dan 10.000 inwoners tot een stad met nu meer dan 125.000 inwoners. Dat is uiteraard ook van invloed op de scholen in de gemeente. In het schooljaar 2020-2021 telde Zoetermeer bijna 12.000 leerlingen verdeeld over 49 schoolvestigingen in het primair onderwijs en ruim 7600 leerlingen verdeeld over zeven vestigingen in het voortgezet onderwijs.1 Het stedelijke karakter van Zoetermeer zien we ook terug in de diversiteit aan schooltypen. Het aantal schoolbesturen in Zoetermeer is relatief overzichtelijk. In het primair onderwijs is er sprake van twee grote schoolbesturen en enkele kleinere. Meer dan 95 procent van de scholen voor primair onderwijs in Zoetermeer valt onder de twee grote besturen: de Stichting Openbaar Primair Onderwijs Zoetermeer (OPOZ) en de scholengroep voor christelijk, katholiek en interconfessioneel onderwijs (Unicoz Onderwijsgroep). Unicoz is als bestuur ook actief in het voortgezet onderwijs (Oranje Nassau College, twee vestigingen). In het voortgezet onderwijs is sprake van vier schoolbesturen.

Sinds het begin van 2021 is de Stichting Stedelijk Voortgezet Onderwijs Zoetermeer (SSVOZ) als gevolg van financiële problemen onderdeel geworden van het regionaal opererende onderwijsbestuur Lucas Onderwijs.2 Tot nu toe was er in Zoetermeer minder sprake van krimp dan het landelijk gemiddelde. De meest recente DUO-prognose, uit 2020, laat een daling van het aantal leerlingen in het primair onderwijs zien van bijna 11.400 in 2020 tot ongeveer 10.400 leerlingen in 2028. Deze daling is iets sterker dan het landelijke gemiddelde en loopt langer door. Vanaf 2028 nemen de leerlingaantallen in Zoetermeer volgens de DUO-prognose weer toe tot ongeveer 12.000 leerlingen in 2036 (figuur 2.1).3 Figuur 2.1

Telling en prognose leerlingen basisonderwijs en speciaal basisonderwijs voor de scholen in de gemeente Zoetermeer en het landelijk beeld* 2016-2036

13000 12500 12000 11500 11000 10500 10000 9500 9000

Landelijk projectie

Zoetermeer

*De landelijke projectie is verkregen door de verhouding in leerlingaantallen basisonderwijs en speciaal basisonderwijs voor Zoetermeer en landelijk in 2016 (0,008 : 1) toe te passen op de landelijke prognose voor de latere jaren. Bron: bewerking Regioplan op basis van prognosegegevens van DUO (2020). 1 De gegevens zijn afkomstig van de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) en hebben betrekking op de leerlingen die op 1 oktober

2020 ingeschreven stonden bij een school in Zoetermeer. Onder het primair onderwijs vallen het basisonderwijs, het speciaal basisonderwijs en het speciaal onderwijs. Het voorgezet onderwijs heeft betrekking op leerlingen in het vmbo, havo, vwo en het praktijkonderwijs. Al deze schooltypen zijn in Zoetermeer te vinden. De aantallen scholen hebben betrekking op het aantal unieke ‘brin-vestigingen’ in de gemeente Zoetermeer. Vestiging is een administratief begrip en heeft niet altijd betrekking op één schoolgebouw. Het komt voor dat schoolvestigingen verdeeld zijn over meerdere gebouwen. 2 Het voormalige SSVOZ bestond uit het Picasso Lyceum, Mavo Zoetermeer, Beroepscollege Zoetermeer vmbo en het Beroepscollege Zoetermeer praktijk. 3 Meer informatie over de data en totstandkoming van de prognoses is te vinden via https://duo.nl/open_onderwijsdata/databestanden/po/leerlingen-po/bo-sbo/prog-7.jsp. De meest recente prognose (2020) wijkt enigszins af van de voorgaande prognose (2019) in de zin dat de verwachte daling in leerlingaantal sterker is en langer duurt.

4

Bij de DUO-prognose is geen rekening gehouden met de eventuele bouw van nieuwe woningen in Zoetermeer. In een recente notitie over onderwijshuisvesting, gezamenlijk opgesteld door gemeente, schoolbesturen en kinderopvangorganisatie, wordt in het kader van ‘Zoetermeer 2040’ extra groei aangekondigd: ‘In de gemeente Zoetermeer worden de komende jaren naar verwachting minimaal 10.000 nieuwe woningen gebouwd. Naast het fysiek realiseren van extra woningen kan ook de vergrijzing zorgen voor een verschuiving in de woningvoorraad en daarmee een leerlingtoename tot gevolg hebben. Inzicht in deze zogenaamde schaalsprong is noodzakelijk om zowel ruimtelijk als gebouwelijk te kunnen anticiperen op groei.’ Bron: Kadernotitie Onderwijshuisvesting gemeente Zoetermeer primair en speciaal onderwijs (2021)

De DUO-prognoses zijn ook op schoolniveau beschikbaar. Daarvoor geldt echter nog sterker dat onvoorziene omstandigheden kunnen zorgen voor fluctuaties en dynamiek in de leerlingaantallen en -stromen. Deze soms moeilijk te voorspellen dynamiek, die bijvoorbeeld het gevolg kan zijn van verschuivingen in populariteit van scholen en/of de ingebruikname van nieuwe schoolgebouwen, heeft ook gevolgen voor de schoolruimteverdeling. In Zoetermeer speelde dat bijvoorbeeld bij het onvoorziene ruimtetekort bij IKC Piramide.4 Op de ruimtebehoefte en leegstand komen we later nog terug. Schoolgebouwen in Zoetermeer De manier waarop Zoetermeer zich heeft ontwikkeld, is ook van invloed geweest op de schoolgebouwen in Zoetermeer. Het gebouwenbestand als geheel is in vergelijking met andere gemeenten relatief jong; alle schoolgebouwen zijn gebouwd na 1970 (zie figuur 2.2). De oudste schoolgebouwen zijn, uitgaande van een afschrijvingsduur van 50 jaar, de komende jaren aan de beurt voor vervanging. Verder zien we dat in de periode 1991 tot 2000 verhoudingsgewijs weinig nieuwbouw heeft plaatsgevonden en dat er in de periode vanaf 2000 weer een toename is geweest in de (vervangende) nieuwbouw. Figuur 2.2

Het aantal schoolgebouwen po en vo naar bouwperiode in de gemeente Zoetermeer

Bron: Bewerking Regioplan op basis van gemeentelijk overzicht onderwijsaccommodaties masterplan 2020-2040 (afslag februari 2021)

Door de gemeente wordt een onderscheid gemaakt in gebouwen van voor 2002 (generatie 1) en gebouwen vanaf 2002 (generatie 2). De eerste generatie gebouwen wordt gefaseerd vervangen door nieuwbouw. Een overzicht van alle gebouwen met bouwjaar, onderwijssoort en brutovloeroppervlak is opge4

Zie bijvoorbeeld ‘Raadsvoorstel noodbouw ter plaatse IKC de Piramide t.b.v. schoolruimteverdeling’ (juni 2018, Zaak-id 0637233904)

5

nomen in de bijlage. Hieruit is onder meer af te leiden dat in het kader van het eerste integrale huisvestingsplan (IHP-1, periode 2016-2020) vijf nieuwe onderwijsgebouwen zijn opgeleverd. De gemeente hanteert het overzicht ook voor de ruwe planning van de tussentijdse verbetering en nieuwbouw en de verduurzaming van de schoolgebouwen. Alleen de meest recente gebouwen (sinds 2018) voldoen daarbij al aan de nieuwe duurzaamheidseisen van de gemeente. Het plan is dat de andere gebouwen in de komende 20 jaar zo worden gebouwd en/of aangepast dat alle schoolgebouwen in het primair en voortgezet onderwijs in 2040 energieneutraal zijn. Over de huidige schaalgrootte en spreiding in het primair onderwijs wordt in de eerder genoemde kadernotitie (2020) geschreven dat ‘een deel van de Zoetermeerse schoolgebouwen relatief klein is (8 klassen), waardoor er relatief veel (dis)locaties zijn en scholen bij groei snel moeten uitwijken naar andere locaties of tijdelijke oplossingen.’5 Met die constatering is het plan om, rekening houdend met andere factoren, toe te werken naar een situatie met minder, maar grotere scholen. Hiermee komen we op het terrein van planvorming en verantwoordelijkheden. Om de zaken goed in perspectief te zetten, beschrijven we eerst de landelijke situatie en richten ons daarna weer op Zoetermeer.

2.2 Rollen en verantwoordelijkheden: landelijk beeld Bestuurlijke driehoek in het onderwijsbeleid De Onderwijsraad heeft in haar advies ‘Decentraal onderwijsbeleid bij de tijd’ aandacht besteed aan de rol van gemeenten bij onderwijs.6 Zij stelt dat er op onderwijsterrein sprake is van een bestuurlijke driehoek die bestaat uit het rijk, schoolbesturen en decentrale overheden (waaronder de gemeenten). Figuur 2.3

De bestuurlijke driehoek onderwijs volgens de Onderwijsraad

Bron: Advies Decentraal onderwijsbeleid (Onderwijsraad, 2017)

De Onderwijsraad adviseerde onder meer om de bestuurlijke verhoudingen opnieuw tegen het licht te houden omwille van betere samenwerking bij decentraal onderwijs- en jongerenbeleid. In haar advies schreef de Onderwijsraad over de rol van de gemeenten onder meer: ‘Formeel heeft de gemeente een beperkte rol op onderwijsterrein en haar rol wordt traditioneel vooral vanuit wettelijke taken gedacht. Zowel gemeenten als onderwijsinstellingen hebben de afgelopen jaren echter een sterkere rol gekregen bij de opvoeding en ontwikkeling van kinderen en jongeren. Door decentralisaties in het sociale domein krijgen gemeenten ook het onderwijsdomein meer in beeld. Gemeenten ontwikkelen vanuit lokale maatschappelijke opgaven eigen onderwijsbeleid. In de praktijk leidt deze dis5

Cijfers bevestigen deze constatering. Een berekening op basis van het bestand ‘open data schoolgebouwen PO en VO’ , dat de Algemene Rekenkamer in 2016 openbaar maakte, laat zien dat het gemiddelde vloeroppervlak van de basisscholen in Zoetermeer (1.221 m2) toen lager lag dan het landelijk gemiddelde (1.474 m2). Op basis van het recente accommodatieoverzicht Zoetermeer (zie bijlage) komen we voor de basisscholen in Zoetermeer uit op een gemiddeld vloeroppervlak van 1.398 m2, wat nog altijd lager is dan het toenmalige landelijke gemiddelde. Recente landelijke cijfers zijn niet beschikbaar. 6 Advies Decentraal onderwijsbeleid (Onderwijsraad, 2017)

6

crepantie tussen enerzijds toegenomen verantwoordelijkheid en activiteit en anderzijds de beperkte formele rol van de gemeente tot spanningen op gebieden waar onderwijs, jeugdhulp en arbeidsmarkt elkaar raken.’ ‘Het onderwijsbeleid vormt een uitzondering op de algemene decentralisatietendens. Terwijl op tal van terreinen taken en bevoegdheden aan gemeenten zijn overgedragen, wordt het overheidsbeleid betreffende het onderwijs nog altijd overwegend centraal bepaald. En wanneer gedecentraliseerd wordt, valt de keuze doorgaans op grotere bestuurlijke, organisatorische en financiële autonomie voor schoolbesturen (functionele decentralisatie) in plaats van op gemeentebesturen (territoriaal). Deze keuze is ingegeven vanuit de vrijheid van onderwijs en de grote mate van autonomie voor schoolbesturen die daaruit voortvloeit.’ Bron: Advies Decentraal onderwijsbeleid (Onderwijsraad, 2017)

De formele rol van de gemeente in het onderwijs is dus relatief beperkt, terwijl haar rol in de praktijk door de decentralisaties op aanpalende gebieden in de praktijk is toegenomen. De rollen van de gemeenten veranderen over de jaren heen. Dat gold bijvoorbeeld voor de rol van de gemeente als bestuur van het openbaar onderwijs (nu op afstand gezet), maar zeker ook op het terrein van onderwijshuisvesting. Vanwege de relevantie voor dit onderzoek, gaan we daar nader op in. Taakverdeling gemeenten en schoolbesturen op het terrein van onderwijshuisvesting In 1997 kregen gemeenten de wettelijke zorgplicht voor onderwijshuisvesting in het primair en voortgezet onderwijs. Voor die tijd lag die verantwoordelijkheid bij het rijk. Het idee was dat gemeentebesturen beter dan het rijk in staat zouden zijn om de doelmatigheid te bevorderen, omdat ze ook al verantwoordelijk waren voor ruimtelijke ordening, stadsontwikkeling, voorbereiding van scholenplanning en voor andere sociaal-culturele voorzieningen.7 De huidige taakverdeling en financiering van onderwijshuisvesting in het primair en voortgezet onderwijs zijn door de Algemene Rekenkamer in 2016 helder omschreven en in het onderstaande kader samengevat.

Taakverdeling en financiering onderwijshuisvesting primair en voortgezet onderwijs ‘De gemeente heeft de wettelijke plicht te zorgen voor een voldoende aanbod van onderwijshuisvestingsvoorzieningen van een redelijk niveau. Gemeenten ontvangen hiervoor financiële middelen in hun algemene uitkering uit het gemeentefonds, maar ze zijn vrij die naar eigen inzicht te besteden. Ze wegen onderwijshuisvesting daarbij af tegen hun andere taken en verantwoordelijkheden. In de onderwijswetten is bepaald dat schoolbesturen jaarlijks een aanvraag tot nieuwbouw kunnen doen bij hun gemeente. Honoreert deze de aanvraag, dan neemt ze de voorziening op in haar jaarlijkse huisvestingsprogramma en betaalt ze voor de bouw ervan. De gemeente kan er ook voor kiezen haar middelen voor nieuwbouw en uitbreiding door te decentraliseren aan één of meer schoolbesturen, indien zij deze taak op zich willen nemen. Zij voeren de taak dan uit, maar de gemeente raakt haar wettelijke plicht niet kwijt. Partijen maken in geval van doordecentralisatie afspraken die ze doorgaans contractueel vastleggen. Het schoolbestuur betaalt de exploitatiekosten van zijn gebouw en heeft de wettelijke plicht het gebouw behoorlijk te gebruiken en onderhouden.

Het bestuur ontvangt daarvoor financiële middelen van het ministerie van OCW, als onderdeel van de lumpsum: het vaste bedrag dat het ontvangt en waaruit het zijn personele en materiële kosten betaalt. Het onderhoud omvat binnen- en buitenonderhoud. Binnenonderhoud behoort al sinds 1997 tot de taken van de schoolbesturen. Buitenonderhoud kwam er voor het voortgezet onderwijs in 2005 bij en voor het primair onderwijs onlangs, samen met aanpassingen aan huisvesting, in januari 2015. In de afgelopen tien jaar is de tendens dat schoolbesturen meer verantwoordelijkheid voor hun gebouwen krijgen: in de vorm van het buitenonderhoud en, in enkele tientallen gemeenten, ook in de vorm van doordecentralisatie van de gemeentemiddelen voor huisvesting.’ Bron: Rapport Schoolgebouwen primair en voortgezet onderwijs: de praktijk gecheckt, Algemene Rekenkamer (2016)

7 Bron: https://www.rekenkamer.nl/binaries/rekenkamer/documenten/rapporten/2016/02/04/schoolgebouwen-primair-en-

voortgezet-onderwijs-de-praktijk-gecheckt/Rapport_Schoolgebouwen.pdf

7

In 2015 zijn de verantwoordelijkheden voor primair en voortgezet onderwijs op het gebied van huisvesting grotendeels gelijkgeschakeld.8 Alle schoolbesturen zijn dus sinds 2015 verantwoordelijk voor zowel het binnen- als het buitenonderhoud van de schoolgebouwen en ontvangen daarvoor middelen van het Rijk in de lumpsum. Gemeenten blijven echter verantwoordelijk voor de bekostiging van nieuwbouw en uitbreiding van scholen.9 Doordecentralisatie van gemeentemiddelen is ook een optie, maar daar is in de gemeente Zoetermeer geen sprake van. Formeel is het zo dat schoolbesturen individueel aanvragen indienen, op basis waarvan het college van burgemeester en wethouders het jaarlijkse programma huisvestingsvoorzieningen vaststelt. Over dat programma wordt jaarlijks een verplicht op overeenstemming gericht overleg (oogo) gevoerd met de schoolbesturen. Sommige gemeenten maken gebruik van een integraal huisvestingsplan (IHP). Het gebruik van een dergelijk plan is (nog) niet verplicht, maar het is wel een instrument dat behulpzaam kan zijn in het onderwijshuisvestingsbeleid en het gesprek daarover. Landelijk beeld: variatie in praktijk en tekortkomingen en ontwikkelingen in het stelsel De Algemene Rekenkamer heeft in 2016 uitgebreid onderzoek gedaan naar de onderwijshuisvesting in Nederland en wees daarbij op de grote variatie in kwaliteit, inzet van middelen en samenwerking.

Zij vatte de situatie als volgt samen: ‘De praktijk van de onderwijshuisvesting is, net als het onderwijs zelf, in verschillende opzichten rijk aan variatie. Ouderdom en functionele en technische kwaliteit van schoolgebouwen lopen uiteen en de financiële middelen die aan onderwijshuisvesting worden besteed vertonen substantiële regionale en lokale verschillen. Dat geldt ook voor de mate waarin schoolbesturen en gemeenten elkaar weten te vinden in de gezamenlijke opgave voor het in stand houden van onderwijshuisvesting van redelijke kwaliteit zoals de wet voorschrijft.’ Bron: Rapport Schoolgebouwen primair en voortgezet onderwijs: de praktijk gecheckt, Algemene Rekenkamer (2016)

De Algemene Rekenkamer was in haar conclusies kritisch over het stelsel en constateerde onder meer dat gemeenten en schoolbesturen onvoldoende geprikkeld worden om publiek geld doelmatig in te zetten voor onderwijshuisvesting, dat te vaak een langetermijnperspectief ontbreekt, dat er onvoldoende middelen voor onderwijshuisvesting beschikbaar zijn en dat er onduidelijkheid is over de verdeling van de verantwoordelijkheid van gemeenten en schoolbesturen bij renovatie versus nieuwbouw. Een recenter onderzoek naar onderwijsvastgoed (EIB, 2020) onderstreepte een aantal van deze conclusies nog eens.10 Tot voor kort was er sinds de wijziging in 2015 inhoudelijk weinig beweging in het landelijke beleid ten aanzien van de onderwijshuisvesting. Op landelijk niveau waren vertegenwoordigers van gemeenten en schoolbesturen wel in gesprek over de wijze waarop betere onderwijshuisvesting gerealiseerd kan worden. Zo heeft het Expertiseteam Onderwijshuisvesting, een samenwerking tussen de VNG, de PO-Raad en de VO-raad, in het voorjaar van 2020 een advies geschreven waarbij binnenklimaat en duurzaamheid een belangrijke rol spelen.11 In dat advies is de wens uitgesproken om de kwaliteit van de schoolgebou-

8 De uitzondering is dat besturen in het voortgezet onderwijs onder voorwaarden mogen investeren in nieuwbouw. Schoolbestu-

ren in het primair onderwijs mogen dat niet. 9 Daarnaast is de gemeente ook verantwoordelijk voor gymfaciliteiten en de vergoeding van de zaken die te maken hebben met de eerste inrichting van nieuwe scholen. Deze zaken laten we hier verder buiten beschouwing. 10 Verkenning Onderwijsvastgoed (Economisch Instituut voor de Bouw, 2020). https://www.rijksoverheid.nl/binaries/rijksoverheid/documenten/kamerstukken/2020/04/30/eib-eindrapport-verkenning-onderwijsvastgoed-praktijkvoorbeelden-en-kansenvoor-de-kwaliteitsopgave/eib-eindrapport-verkenning-onderwijsvastgoed-praktijkvoorbeelden-en-kansen-voor-de-kwaliteitsopgave.pdf 11 Zie bijvoorbeeld: https://vng.nl/nieuws/vng-vraagt-steun-rijk-voor-kwaliteit-en-duurzaamheid-scholen

8

wen te verhogen, maar is ook gewezen op een tekort aan middelen. Wat betreft de wettelijke aanpassingen lijkt er nu beweging te komen. Vorig jaar heeft minister Slob in een brief aan de Tweede Kamer een wetswijziging aangekondigd waarin een aantal gewenste wijzigingen wordt opgenomen. 12 Ook is er met het oog op COVID-19 meer nadruk gelegd op het thema binnenklimaat. Dat heeft onder meer geleid tot een landelijke inventarisatie en het vrijmaken van meer middelen voor het verbeteren van het binnenklimaat van scholen.13

2.3 Zoetermeer: rollen en instrumenten Als we het landelijk beeld en de geconstateerde variatie tussen gemeenten bezien is de ontwikkeling in Zoetermeer interessant. Opvallend is dat in Zoetermeer in het verleden keuzes zijn gemaakt waardoor een aantal door de Algemene Rekenkamer geschetste knelpunten niet of minder optreden. In Zoetermeer gaat de samenwerking tussen scholen en de gemeente ver terug. Al voor de decentralisatie in 1997 trokken de gemeente en schoolbesturen samen op. Kenmerkend voor de wijze waarop de gemeente haar rol invult, is dat de gemeente bouwheer is en dat de financiering van investeringen in onderwijshuisvesting sinds 1999 zijn gedekt via een Vervangingsfonds schoolgebouwen. Vanuit de exploitatiebegroting stort de gemeente jaarlijks een vast bedrag in het fonds. Bij de landelijke decentralisatie van het buitenonderhoud (2005 voor het voorgezet onderwijs en 2015 voor het primair onderwijs) zijn de lokale afspraken over samenwerking nogmaals door het college van burgemeester en wethouders en de gemeenteraad bekrachtigd. In tegenstelling tot sommige andere gemeenten is er in Zoetermeer dus geen sprake van een grote scheidslijn in de situatie vóór en na 2015.

Waar in sommige gemeente de belangen tussen gemeenten en schoolbesturen uit elkaar gingen lopen en het moeilijk bleek om afstemming te vinden tussen bijvoorbeeld onderhoud (verantwoordelijkheid schoolbestuur) en vervangende nieuwbouw (verantwoordelijkheid gemeente) lijkt daar in Zoetermeer in ieder geval in het primair onderwijs minder sprake van. Ook is afgesproken dat schoolgebouwen in Zoetermeer halverwege de afschrijvingstermijn een technische en functionele update krijgen. Dit wordt een ‘levensduurverlengende investering’ genoemd omdat het begrip ‘renovatie’ (nog) geen juridische basis heeft. Er zijn dan ook gemeenten die niet voorzien in deze vorm van een grondige tussentijdse opknapbeurt. De visie op onderwijshuisvesting en de koppeling met plannen voor de vijf volgende jaren worden in Zoetermeer voor het primair onderwijs vastgelegd in een integraal huisvestingsplan (IHP). Het IHP-1 voor de periode 2016-2020 is afgelopen en IHP-2 voor de komende periode (2021-2025) is in ontwikkeling. Het gebruik van een IHP is overigens niet vanzelfsprekend, niet elke gemeente maakt er gebruik van.

De PO-Raad benadrukt op haar website het belang van een integraal huisvestingsplan, geeft advies over het opstellen van een dergelijk plan, en noemt hierbij de werkwijze in Zoetermeer als voorbeeld.14 In voorbereiding op het nieuwe IHP is nu een kadernotitie opgesteld waarin de belangrijkste ontwikkelingen en uitgangspunten voor het nieuwe huisvestingsbeleid voor Zoetermeer worden beschreven. We zullen op verschillende plaatsen nog terugkomen op onderdelen uit die notitie. Lokaal stelsel onderwijshuisvesting Het Vervangingsfonds schoolgebouwen en het IHP vormen onderdelen van een lokaal stelsel waarin de visie, financiën en de praktische uitvoering samenkomen. In 2016 heeft ICS in opdracht van de gemeente het onderwijshuisvestingsbeleid in Zoetermeer nader onderzocht en daarbij ook de instrumenten in kaart gebracht (figuur 2.3).

12 Brief aan de Tweede Kamer van 9 juli 2020 (referentie: 2 4 082598) https://www.rijksoverheid.nl/binaries/rijksoverheid/docu-

menten/kamerstukken/2020/07/09/beleidsreactie-onderzoeksrapport-onderwijshuisvesting-en-het-verhuistraject-voor-de-europese-school-bergen/beleidsreactie-onderzoeksrapport-onderwijshuisvesting-en-het-verhuistraject-voor-de-europese-school-bergen.pdf 13 Zie bijvoorbeeld https://www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2020/10/01/360-miljoen-voor-verbetering-ventilatie-in-scholen 14 . https://www.poraad.nl/nieuws-en-achtergronden/het-geheim-van-een-goed-huisvestingsplan

9

Figuur 2.3

ICS-model samenhang instrumenten onderwijshuisvesting Zoetermeer

Bron: Art. 213a Onderzoek, Onderzoek onderwijshuisvestingsbeleid en Vervangingsfonds schoolgebouwen (ICS, 2016 in opdracht van de gemeente Zoetermeer)

ICS concludeerde in 2016 dat de gehanteerde instrumenten in Zoetermeer op zichzelf niet uniek zijn, maar dat de combinatie van die verschillende onderdelen wel bijzonder is. Afgaande op onze ervaring in andere gemeenten geldt dat in 2021 nog steeds. Vervangingsfonds schoolgebouwen Zoetermeer In de programmabegroting 2021 wordt het Vervangingsfonds als volgt omschreven: “Het Vervangingsfonds schoolgebouwen (formeel: Reserve egalisatie investeringen schoolgebouwen) is in 2000 ingesteld en zorgt voor dekking van de investeringslasten van vervangings- of renovatie investeringen van de bestaande voorraad schoolgebouwen. De voeding van het fonds vindt plaats door een jaarlijks met € 245.000,- oplopende storting. Die oploop vindt plaats tot en met 2028 en de dekking daarvan wordt gevormd door vrijval van de eerste investeringen in schoolgebouwen. Het Vervangingsfonds voorkomt dat voor de dekking van nieuwe investeringen een beroep moet worden gedaan op het begrotingssaldo en egaliseert pieken en dalen. De onderbouwing ligt vast in een beheerplan dat om de vijf jaar wordt herijkt.” Bron: Programmabegroting 2021, p. 123

In de programmabegroting wordt ook een samenvatting gegeven van de (verwachte) financiële cijfers wat betreft het Vervangingsfonds. De laatste herijking heeft plaatsgevonden in 2016 en de nieuwe herijking is voorzien voor 2021.

De instrumenten en de afspraken zorgen onder andere voor duidelijkheid op de langere termijn en daarmee ook voor een basis voor een constructieve samenwerking tussen schoolbesturen en de gemeente. Die samenwerking is belangrijk want ieder heeft een eigen verantwoordelijkheid. Er is in het algemeen sprake van een sterke wederzijdse afhankelijkheid. De gemeente bepaalt bijvoorbeeld hoeveel zij uitgeeft aan onderwijshuisvesting en welk kwaliteitsniveau daarbij wordt beoogd (de gemeenteraad heeft daarbij het budgetrecht) en schoolbesturen hebben vrijheid van onderwijs en bepalen onderwijsinhoud,

10

vorm en mate van samenwerking met andere onderwijsbesturen. Over de samenwerking en het Vervangingsfonds zegt een geïnterviewde vanuit de gemeente: “Ons Vervangingsfonds is de basis en de invulling van het IHP, het is een cocreatie. […] samen met de schoolbesturen, we zijn het niet altijd met elkaar eens, maar we komen er altijd uit.” Op de samenwerking komen we nog terug in paragraaf 2.5. De wettelijke basis onder de onderwijshuisvesting vormen onder meer de wetten voor het primair onderwijs, het voorgezet onderwijs, de expertisecentra, het bouwbesluit en lokaal de Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs gemeente Zoetermeer.15 In deze verordening is bijvoorbeeld de aanvraagprocedure van een voorziening zoals een nieuw gebouw of uitbreiding beschreven en wordt ingegaan op begrippen zoals medegebruik en leegstand. Hiermee zijn de wettelijke kaders beschreven. In de praktijk is er ruimte voor een nadere invulling en het maken van afspraken. Het opstellen van een IHP of het instellen van een Vervangingsfonds schoolgebouwen, zoals toegepast in Zoetermeer, is bijvoorbeeld niet wettelijk opgelegd. Een ander voorbeeld van de eigen invulling in de gemeente Zoetermeer zijn de onderlinge afspraken in het po over het bouwheerschap van de gemeente en de structuur met bestuurs, project- en gebruikersgroep. Ook bij het onderhoud is de gemeente nog betrokken.

De verantwoordelijkheid voor de instandhouding van de schoolgebouwen (onderhoud) ligt weliswaar bij de schoolbesturen, maar de gemeente voert op basis van een contract het onderhoud voor Unicoz en OPOZ uit.16 Het gaat dan om circa 60 scholen in het primair onderwijs. Het voordeel hiervan is dat de gemeente goed zicht houdt op de staat van de gebouwen. Vanuit de besturen wordt hierover gezegd: “Door deze afspraak heeft gemeente grip en zicht op gebouwen. […] Hierdoor kun je beter afstemmen: omdat we allebei de gebouwen goed kennen, weet je ook beide waar je over praat”. Voor de vo-scholen wordt overigens niet op deze wijze gewerkt. Het voortgezet onderwijs doet de uitvoering in principe zelf. Beschreven is dat de gemeente vooraf inzicht in de planvorming en de kosten verlangt en na oplevering een accountantsverklaring. Of en hoe daar in de praktijk naar gekeken wordt is niet duidelijk. Figuur 2.3 geeft inzicht in de onderlinge relaties en laat zien hoe processen op de verschillende termijnen met elkaar samenhangen en op elkaar van invloed zijn. Inzet van middelen, kwaliteitskeuzes en spreiding van voorzieningen spelen daarbij een rol, maar ook de stichtingskosten (denk daarbij bijvoorbeeld ook aan de manier van aanbesteden et cetera). Belangrijk voor de (middel)lange termijn is het integraal huisvestingsplan.

In dat plan worden de inhoudelijke lijnen uitgezet voor vijf jaar en daarmee, als er sprake is van consistent beleid, ook de contouren voor de langere termijn. We gaan daarom nader in op het IHP van Zoetermeer.

2.4 Doelstellingen onderwijs(huisvesting) Zoetermeer Integraal huisvestingsplan: naar integrale kindcentra Rond 2008 stagneerde de leerlinggroei in de oudere wijken van Zoetermeer en was er behoefte aan een langetermijnbeleid.17 Over de ontwikkeling in de omgang met onderwijshuisvesting zegt een geïnterviewde: “Het wettelijke kader was het uitgangspunt, de verordeningen en de bouwbesluiten. Tussen 2005 en 2010 is er verandering in gekomen. Een ontwikkeling waarmee er meer afstemming over behoeften van de schoolbesturen is gekomen”. Uit die ontwikkeling is onder meer het integrale huisvestingsplan 2016-2020 ontstaan. In dat plan zijn de uitgangspunten voor het beleid geschetst en de concrete uitwerking daarvan. Belangrijke uitgangspunten zijn bijvoorbeeld het beter aansluiten bij prognoses per wijk en het streven naar de vorming van intregrale kindcentra (IKC’s). Met de uitvoering van het IHP werd de bouw van nieuwe IKC’s mogelijk gemaakt. Het integraal huisvestingsplan 2016-2020 is nu formeel afgerond. Daarom is het opstellen van 15 https://decentrale.regelgeving.overheid.nl/cvdr/xhtmloutput/Historie/Zoetermeer/359418/CVDR359418_1.html 16 Hierover wordt wel eens gezegd dat er in Zoetermeer sprake is van “recentralisatie van het onderhoud”. In gesprekken werd

erop gewezen dat dit formeel onjuist is omdat de besturen eindverantwoordelijk blijven en als ze daartoe besluiten ook een andere contractpartner kunnen kiezen. 17 Uit ‘Je moet elkaar iets gunnen en betrokken houden’ een interview met Roel van Leerdam in Schoolfacilities november 2016.

11

een nieuw IHP voor het primair en voortgezet onderwijs als ‘speerpunt’ voor 2021 aangekondigd in de programmabegroting 2021-2024. Gaandeweg bleek dat de omvang van het Vervangingsfonds schoolgebouwen niet toereikend was voor de financieringsbehoefte van het IHP, waardoor het saldo tijdelijk negatief werd. Voor het herstel daarvan is in het IHP voorgesteld in de periode 2020 tot en met 2024 eenmalige toevoegingen te doen aan het Vervangingsfonds van in totaal 6,5 miljoen euro. In 2016 bleek uit onderzoek dat het Vervangingsfonds voor de lange termijn voldoende dekkend is (bij instandhouding van de bestaande systematiek van een jaarlijkse storting en cumulatie), maar dat het fonds op korte termijn onvoldoende toereikend was om beleidsrijke ingrepen uit het Huisvestingsplan in de portefeuille te kunnen dekken. Ook de gewenste energietransitie zet de vervangingskosten onder druk. Zoetermeer streeft ernaar om in 2040 een CO2-neutrale stad te zijn, dus moesten het investeringsbeleid en de bijbehorende budgetten worden aangepast. In de kadernotitie 2020 worden aanpassingen in het Vervangingsfonds en de omgang met de gestegen bouwkosten als thema’s benoemd. Kadernota 2020: doortrekken lijn IKC’s, wijkaanpak en flexibiliteit Belangrijke input voor het nieuwe IHP in het primair onderwijs is de Kadernotitie Onderwijshuisvesting gemeente Zoetermeer.

Over dit kader schrijven de samenstellers: ‘Dit kader borduurt enerzijds voort op bestaand beleid als ‘Lokaal Educatieve Agenda 2017-2020’, ‘Onderwijs in Zoetermeer, huisvesting en prognose 2015-2020’ en de ‘Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs gemeente Zoetermeer’. Anderzijds is tijdens bijeenkomsten met schoolbesturen, gemeente en kinderopvang gezamenlijk gewerkt aan het formuleren van nieuwe kaders en uitgangspunten. Tevens is de koppeling gemaakt met andere relevante beleidsterreinen en met ontwikkelingen als de beoogde schaalsprong en ‘Zoetermeer 2040’. De kadernotitie geeft de kaders voor het ontwikkelen en actualiseren van het Integraal Huisvestingsplan (2021-2025) en tevens voor het ‘Vervangingsfonds schoolgebouwen’.’ De kadernotitie is een belangrijk stuk vanwege de inhoud én de betrokkenheid van zowel schoolbesturen en gemeente als kinderopvang. In de kadernotitie zijn voor een groot aantal thema’s uitgangspunten en actiepunten beschreven. De samenvattende actiepuntenlijst in het kader bevat bijna 50 actiepunten verdeeld over de volgende thema’s.       

Aardgasvrij Bewegingsonderwijs Bijdrage gemeente Bijdrage schoolbesturen Circulariteit Duurzame energie Gezond binnenklimaat

      

Groei (gemeente) Inspelen op groei Integrale wijkbenadering Investeren en exploiteren IKC’s Klimaatadaptief Modulair bouwen Passend onderwijs

      

Realisatie projecten Schoolgebouwen: 1e generatie Schoolgebouwen: 2e generatie Subsidie en additionele financiering Tijdelijke huisvesting tijdens de bouw Vervangingsfonds Visie op onderwijs

Deze kadernotitie heeft betrekking op het primair onderwijs. Een van de genoemde vervolgacties is het toevoegen en integreren van een visie op het voortgezet onderwijs en voortgezet speciaal onderwijs. In tegenstelling tot het primair onderwijs is er in het voortgezet onderwijs in Zoetermeer nog niet gewerkt met een IHP. De mogelijkheden hiervoor worden door de gemeente en de vo-besturen verkend. In het bestuurlijk overleg van januari 2021 is een processchema besproken waarbij er in de zomer van 2021 een kaderdocument wordt opgesteld en na de zomervakantie een eerste IHP-vo wordt vormgegeven. De kadernotitie en het nieuwe IHP-po (en eventueel vo) dat daaruit voortkomt, zal bepalend zijn voor de onderwijsvesting in Zoetermeer in de komende jaren. Op de achtergrond spelen ook de uitbreidingsplannen in het kader van ‘Zoetermeer 2040’. Uit de interviews met schoolbesturen kwam naar voren dat er op dat punt behoefte is aan meer duidelijkheid, onder meer over wat de plannen betekenen voor het onderwijs, de schoolgebouwen en de financiering.

Na de interviews, in mei 2021, heeft het college de ontwerpvisie Zoetermeer 2040 en de strategische agenda 2040 aan de raad aangeboden ter besluitvorming.18 In de strategische agenda wordt volgens het college ingegaan op de wijze waarop de participatie 18 De aankondiging en genoemde stukken zijn te vinden via https://www.zoetermeer.nl/inwoners/zoetermeer-2040_48546/

12

bij de uitvoering opgezet gaat worden. Het ligt wat ons betreft voor de hand dat schoolbesturen in de participatie betrokken worden en dat de vragen die bij hen leven daarbij ook aan de orde komen. Recente en actuele thema’s onderwijshuisvesting Zoetermeer Doorlopend: vernieuwing gebouwenbestand Een thema dat altijd speelt, is de vernieuwing en het onderhoud van schoolgebouwen. In 2021 zijn er ongeveer 60 schoolgebouwen voor primair en voorgezet onderwijs in gebruik. Vanaf 2015 zijn er vijf nieuwe schoolgebouwen opgeleverd. In de plannen is sprake van een gefaseerde nieuwbouw en het streven naar het duurzaam maken van schoolgebouwen. Het verbeteren van de duurzaamheid vraagt ook een extra investering van de relatief nieuwe gebouwen. Uit de interviews komt naar voren dat er in de uitvoering stappen gezet moeten worden en dat mede door de personele wisselingen bij zowel gemeente als schoolbesturen zaken stil hebben gelegen. Dat geldt voor vernieuwing van gebouwen, en mede ingegeven door COVID-19 ook voor de verbetering van de ventilatie in de schoolgebouwen. Een geïnterviewde zegt daarover: “We hebben voortgang geboekt, maar het staat nu wel stil. Heel veel oude gebouwen, en nu maar één nieuwbouwproject. De oorzaken zijn breed, maar ik zou wel tempo willen krijgen, daar schort het aan.” De lopende zaken, met betrekking tot vervanging spelen vaak op de achtergrond.

Anders is dat voor urgente knelpunten, zaken die ophef veroorzaken en daardoor ruimer aandacht in het nieuws krijgen. Twee zaken waarvoor dat gold en die (deels) te maken hebben met onderwijshuisvesting zijn de schoolruimteverdeling en de overname van SSVOZ als gevolg van het dreigende faillissement. Schoolruimteverdeling en leegstand In het primair onderwijs zorgde de schoolruimteverdeling primair onderwijs 2019-2020 van de gemeente voor ophef bij een deel van de Zoetermeerse ouders.19 Voor een aantal klassen moest worden uitgeweken naar leegstaande klassen in andere schoolgebouwen, omdat er in de eigen school te weinig plaats was. Het college wilde echter geen, duurdere, noodlokalen plaatsen omdat er voldoende geschikte alternatieven te vinden waren binnen de leegstaande lokalen in de stad. Bij de nieuw opgeleverde schoolgebouwen speelden de grootste problemen vanwege de relatief snelle groei in leerlingaantallen. De raad is in de lijn van het college meegegaan. Om het probleem voor de langere termijn op te lossen is er overleg gevoerd met de schoolbesturen over aanpassing in het aannamebeleid van de scholen. Dit betekent dat scholen op termijn niet meer leerlingen aannemen dan waarvoor plaats is in het gebouw.

In tegenstelling tot veel krimpgebieden is de leegstand in Zoetermeer relatief beperkt en deze maatregel draagt daaraan bij.20 Volgens opgave van de gemeente bedraagt de leegstand nu rond de zeven procent en dat is een flinke reductie ten opzichte van een aantal jaar geleden. Het leegstandspercentage lag in Zoetermeer in 2015 voor het primair onderwijs nog rond de veertien procent zo leiden we af uit de capaciteitscijfers zoals die toen gepresenteerd zijn.21 SSVOZ Vier scholen van de Stichting Stedelijk Voortgezet Onderwijs Zoetermeer (SSVOZ) zijn onder de dreiging van een faillissement onderdeel geworden van de Haagse scholenstichting Lucas Onderwijs. De gemeenteraad van Zoetermeer ging medio oktober 2020 akkoord. Afgesproken is dat er nieuwbouw komt voor het vmbo, dat het praktijkonderwijs terugverhuist naar de J.W. Paltelaan en dat de juist opgerichte Mavo Zoetermeer sluit als zelfstandige school en opgaat in het Picasso Lyceum. Wethouder Onderwijs en Economie Iedema zei in daarover in lokale media: “Het is in ieders belang dat er een kwalitatief goed aanbod van openbaar onderwijs blijft voor onze Zoetermeerse leerlingen. Vanuit onze maatschappelijke 19 Dit speelde vooral op IKC De Tjalk, waar in 2019 een petitie werd gehouden (zie o.a. https://www.facebook.com/pg/Petitie-

DeTjalk/posts/) 20 Er zijn geen landelijke cijfers bekend, maar via een snelle websearch naar beschikbare leegstandpercentages kwamen we bijna uitsluitend hogere leegstandspercentages tegen. 21 In paragraaf 3.3a (capaciteit) van het IHP 2016-2020 is in het primair onderwijs sprake van een leegstand van 86 lokalen op een totaal van 636. Lokalen moet hier overigens niet letterlijk worden genomen. Leegstand kan ook betrekking hebben op ‘inefficiënt’ gebruik van lokalen, dat wil zeggen minder leerlingen dan waar het voor bedoeld is.

13

verantwoordelijkheid, maakten we afspraken over een eenmalige financiële bijdrage van de gemeente en over het investeren in nieuwbouw voor het vmbo.” Zoals we eerder al hebben besproken, is de rol van de gemeente in het onderwijs formeel beperkt. Bij SSVOZ was onder meer sprake van een financieel zwakke positie en achterstallig onderhoud. Voor beide geldt, zoals eerder beschreven in paragraaf 2.2, dat de gemeente niet direct verantwoordelijk is. Wel hebben gemeenten een plicht om te voorzien in voldoende openbaar onderwijs. In buurgemeente Den Haag is over die verplichting en de rol van de gemeente bij opheffing recent nog het volgende geschreven: “Op grond van artikel 23, vierde lid, Grondwet is het gemeentebestuur verplicht om te voorzien in voldoende openbaar onderwijs in de gemeente. Artikel 48 van de Wet op het primair onderwijs (WPO) bepaalt dat de gemeenteraad kan besluiten een of meer openbare scholen in de gemeente in stand te houden door een stichting. Hetzelfde geldt voor het voortgezet onderwijs. De wetgever heeft in een toelichting aangegeven dat, indien voor de stichtingsvorm gekozen wordt, de stichting dan ook alle taken en bevoegdheden van het bevoegd gezag uitoefent; de gemeenteraad kan hierbij geen voorbehoud maken. De enige wettelijke uitzondering is de besluitvorming over de opheffing van een openbare school.

De bevoegdheid om een school (met een eigen brinnummer) te sluiten is te allen tijde voorbehouden aan de gemeenteraad.” Bron: https://denhaag.raadsinformatie.nl/document/3320519/1/RIS254083%20Toezicht%20gemeenteraad%20op%20openbaar%20onderwijs

De afspraak over de inzet van aanvullende gemeentelijke middelen voor het redden van het voorgezet openbaar onderwijs in Zoetermeer komt deels voort uit de gemeentelijke plicht om te voorzien in voldoende openbaar onderwijs. Het voorbeeld van SSVOZ laat zien dat er een spanningsveld bestaat tussen de beperkte formele rol van de gemeente en de gevolgen als het misgaat bij een (openbaar) schoolbestuur. Om de nieuwe afspraken met het openbaar onderwijs goed vast te leggen, is er met voortgezet openbaar onderwijs een convenant ‘instandhouding Openbaar Voortgezet Onderwijs Zoetermeer’ afgesloten dat 1 januari 2021 is ingegaan. In dat convenant zijn afspraken vastgelegd over de ‘invulling van bevoegdheden, alsmede de daartoe benodigde informatievoorziening’. Informatievoorziening op het gebied van de benutting en exploitatie van de schoolgebouwen is daarin ook als thema opgenomen. Voor het primair onderwijs is een conceptconvenant Instandhouding Openbaar Primair Onderwijs Zoetermeer opgesteld.

2.5 Samenwerking tussen gemeente en schoolbesturen Zowel de Algemene Rekenkamer als de Onderwijsraad hebben gewezen op het grote belang van constructieve samenwerking tussen gemeente en schoolbesturen op het gebied van onderwijshuisvesting. De Onderwijsraad (2017) beschrijft in haar adviesrapport het belang, de positie en de mogelijkheden van gemeenten. In het onderstaande kader hebben we drie voor dit onderzoek relevante passages opgenomen. ‘Gemeenten kunnen hun verantwoordelijkheden voor maatschappelijke opgaven en bredere publieke belangen doorgaans niet waarmaken zonder medewerking van het onderwijs. Daarbij kan gedacht worden aan vitale kernen, een gezonde bevolking en een bloeiende lokale economie. […] Onderwijshuisvesting kan een manier zijn om een zwakke wijk te revitaliseren. Bij gebiedsontwikkeling, nieuwbouwwijken of herstructurering van bestaande wijken is ook de spreiding van onderwijsvoorzieningen relevant. […] Gemeenten zijn daarbij nu grotendeels afhankelijk van vrijwillige medewerking van schoolbestuur of school. Hun verwachtingen en ambities vallen vaak niet samen met de bevoegdheden en middelen die ze tot hun beschikking hebben. Willen en kunnen lopen regelmatig uit de pas. Veel gemeenten zoeken nog naar nieuwe ingangen en samenwerkingsvormen. Afhankelijkheid zonder hiërarchische band vergt nieuwe vormen van sturing.’

14

‘Gemeenten gaan over de nieuwbouw van scholen, de schoolbesturen zorgen voor het onderhoud. Wie over de renovatie van scholen gaat, is vaak onduidelijk. De strikte scheiding van verantwoordelijkheid voor bouw en voor beheer leidt tot suboptimale beslissingen. Bij dit agendapunt staat de vraag centraal hoe gemeenten en schoolbesturen hun gezamenlijke verantwoordelijkheid op het gebied van huisvesting beter kunnen oppakken. Het is zoeken naar modellen en vormen waarmee gemeenten en schoolbesturen vanuit een duidelijke eigen rol gezamenlijk kunnen handelen. Daarbij komt het aan op een meerjarenperspectief, prikkels tot doelmatige keuzes en mogelijkheden om huisvestingsbeleid meer ondersteunend aan onderwijskundig beleid te maken. Diverse praktijkvoorbeelden kunnen wat dat betreft inspirerend zijn. Er zijn gemeenten waar het oogo is uitgegroeid tot een platform waar gemeente en schoolbesturen gezamenlijk beslissen en waar schoolbesturen ook over elkaars plannen spreken.’ ‘Gemeentebesturen kunnen lokaal of regionaal samenwerking tussen uiteenlopende partijen stimuleren en op gang brengen. Zij kunnen scholen en andere partijen ertoe aanzetten om hun blik te verbreden en meer relaties met hun omgeving aan te gaan. Zij kunnen bovendien een waardevolle rol vervullen door als vertegenwoordiger van de regio of de lokale samenleving over en weer verwachtingen en vragen te kanaliseren.

Gemeentebesturen bevinden zich in een goede positie om het integrale karakter van voorzieningen voor jongeren te bewaken en te bevorderen. Ook verstrekken zij subsidies of opdrachten aan tal van organisaties. Wel hangt veel af van omvang en bestuurskracht van de gemeente.’

De citaten zijn onder meer relevant omdat ze wijzen op het belang van onderwijshuisvesting in breder verband (stadsvernieuwing, revitaliseringen), het zoeken naar een ‘vorm van sturing zonder hiërarchische band’ en de positie van gemeentebesturen om voorzieningen voor jongeren te bevorderen. Ook wordt een aantal aspecten genoemd waaraan een constructief model zou moeten voldoen, waaronder een meerjarenperspectief, prikkels voor doelmatige keuzes en huisvestingsbeleid meer ondersteunend maken aan het onderwijskundig beleid. Een deel hiervan vinden we terug in Zoetermeer. Het Vervangingsfonds en de IHP’s vormen bijvoorbeeld elementen voor het meerjarige perspectief en er is regelmatig overleg tussen de betrokken partijen. De kadernotitie voor het nieuwe IHP is, onder begeleiding van een externe partij, bijvoorbeeld samengesteld door gemeente, schoolbesturen en kinderopvangorganisaties samen. Het algemene beeld dat naar voren komt uit interviews en de stukken is dat in Zoetermeer de grondhouding over de samenwerking van gemeente en besturen positief is. Er is regelmatig overleg en de gesprekken verlopen over het algemeen constructief. De personele wisselingen aan beide zijden in de afgelopen jaren hebben daaraan bijgedragen. De keerzijde van die wisselingen was, volgens sommige geïnterviewden, dat er de laatste jaren te weinig is gebeurd op het gebied van onderwijshuisvesting.

Uit gesprekken met vertegenwoordigers van de gemeente kwam naar voren dat er binnen de gemeente meer samengewerkt wordt op het gebied van onderwijshuisvesting, en dat er meer gemeentelijke afdelingen betrokken worden (onder meer in de werkgroep Bouwen). Vanuit het perspectief van buiten is dat niet altijd duidelijk. Zo wordt in de interviews genoemd dat niet altijd duidelijk is ‘bij wie men zijn moet’, heeft men het idee dat de taken erg versnipperd zijn en lijkt de kennisbasis over onderwijshuisvesting binnen de gemeente smal. Andere verbeterpunten die geïnterviewde besturen naar voren brengen zijn dat de gemeente de langetermijnvisie meer kan uitwerken, een proactievere rol kan spelen, en zoals een geïnterviewde het formuleerde meer ‘commitment’ kan tonen. Dat gaat dan bijvoorbeeld over dat de gemeente zich meer uitspreekt en vastlegt over toekomstige ontwikkelingen op het terrein van de onderwijshuisvesting. Als voorbeeld voor de afwachtende houding van de gemeente werd door een van de betrokken schoolbesturen genoemd dat de gemeente nog weinig heeft gedaan heeft met de actiepunten uit de kadernotitie. Uiteraard spelen de schoolbesturen zelf ook een belangrijke rol bij de verdere ontwikkeling en uitwerking van een langetermijnvisie over de schoolgebouwen. Hun opstelling is bijvoorbeeld van belang voor de wijze waarop schoolgebouwen vervangen gaan worden.

Uit de interviews kwam naar voren dat sommige onderwerpen die de gemeente belangrijk vindt soms minder lijken te leven bij de schoolbesturen.

15

Zo werd over de thema’s ‘duurzaamheid van de gebouwen’ en ‘de multifunctionaliteit van gebouwen die verdergaat dan onderwijs en kinderopvang’ opgemerkt dat dat vooral wensen van de gemeente zijn. Kort samengevat komt het er op neer dat de wil en de mogelijkheden om samen te werken er zijn, maar dat er in de uitwerking en het toewerken naar concrete uitkomsten verbetering mogelijk is.

2.6 Doeltreffendheid en doelmatigheid instrumenten Doeltreffendheid en doelmatigheid De doeltreffendheid en de doelmatigheid van de inzet van instrumenten op het gebied van onderwijshuisvesting zijn eerder in 2016 aan de orde geweest in een ‘213a-onderzoek’.22 De uitvoerder van dat onderzoek kwam in haar onderzoek naar onderwijshuisvestingsbeleid en het Vervangingsfonds van de gemeente Zoetermeer tot de volgende conclusie: ‘de gemeente Zoetermeer hanteert een samenhangend systeem om op doeltreffende en doelmatige wijze invulling te geven aan de gemeentelijke zorgplicht voor onderwijshuisvesting.’ Sinds 2016 zijn er geen ingrijpende wijzigingen gedaan in het systeem en zijn er geen grote ontwikkelingen geweest wat betreft het gebouwenbestand in Zoetermeer. Op basis van de stukken en de interviews komen we nu, in 2021, tot dezelfde algemene conclusie. Dat lijkt ook door te werken in de uitvoering. Een geïnterviewde concludeert ondanks zorgen over de beschikbare middelen dat “als we sec kijken naar de uitvoering van onderhoud en bouwprojecten dan loopt dat redelijk tot goed”. Opvolging aanbevelingen 2016 In het al genoemde 213a-onderzoek zijn zes aanbevelingen gedaan, vier algemene en twee specifieke.

In een beleidsreactie van de gemeente Zoetermeer staat wat de gemeente met de aanbeveling heeft gedaan of plan was te gaan doen.23 Op basis van die informatie, de interviews en de recente kadernotitie is in het onderstaande overzicht beschreven of de aanbevelingen een vervolg hebben gekregen en of het onderwerp weer of nog speelt.

Aanbevelingen in 2016 1. ‘Zorg voor een adequate vastlegging van de gemeentelijke systematiek en een voldoende brede kennis van deze systematiek binnen de organisatie, zodat bij eventuele vervanging van de huidige beleidsmedewerkers er geen kennis verloren gaat.’ 2. ‘Zorg er daarbij ook voor dat kwaliteitskeuzes in relatie tot budget helder zijn, zonder de maatwerkaanpak daarin te verliezen.’

3. ‘De herijking elke 5 jaar baseren op actuele ontwikkelingen van de belangrijkste parameters en een toekomstgericht Huisvestingsplan, met een focus voor de volgende 5 jaar.’

Opvolging Ja, er is en wordt aan gewerkt. Het vraagt nog steeds aandacht. Bijvoorbeeld wat betreft de technische inrichting van het Vervangingsfonds schoolgebouwen

Er is in 2016 opdracht gegeven een kwaliteitskaart scholenbouw op te stellen die als leidraad kan dienen. Uiteindelijk is ervoor gekozen om het ‘Kwaliteitskader huisvesting Primair Onderwijs’ van Ruimte OK te hanteren, alsmede het ‘Programma van Eisen frisse scholen’24 Er is besloten dat herijkingen van het Vervangingsfonds worden onderbouwd met een huisvestingsplan, dat dezelfde periode bestrijkt als voor een herijking geldt. Er wordt nu gewerkt aan vervolg IHP voor de periode 2021-2024.

22 Hier wordt verwezen naar de Verordening onderzoek en doelmatigheid artikel 213a Gemeentewet. Het gaat hierbij om een on-

derzoek in opdracht van het college naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het door het college gevoerde bestuur. 23 De collegereactie op rapport 213a-onderzoek (d.d. 3 maart 2016) is te vinden via: https://openarchivaris.nl/blob/f8/61/6bb8ccdcd052ee589f2c4c200e13.pdf 24 Deze informatie is afkomstig uit de collegereactie concept accountantsverslag jaarrekening 2016 d.d. 10 mei 2017 (blz. 61)

16

Aanbevelingen in 2016 4. ‘Geen tussentijdse (in)grepen doen in de opbouw van het Vervangingsfonds, tenzij daar vanuit de ontwikkeling van de parameters (rente, prijsindex, leerlingontwikkeling, etc.) of specifiek vanuit ontwikkelingen in onderwijshuisvesting aanleiding toe wordt gegeven.’ 5. ‘Onderzoeken of de toeslagen voor openbaarheid terrein en parkeervoorzieningen in het rekenmodel van het Vervangingsfonds bij een volgende ingreep noodzakelijk zijn.’ 6. ‘Onderzoeken of de huidige afspraken ten aanzien van het van gebruik onderwijsruimte door buitenschoolse opvang geen oneerlijke concurrentie bevorderen.’

Opvolging Er zijn geen grote ingrepen in de systematiek geweest. Wel is om het IHP te kunnen uitvoeren tussentijds een bedrag toegevoegd. Er wordt nagedacht over aanpassing van het Vervangingsfonds.

Het college vond de toeslag niet meer nodig. Deze aanbeveling is meegenomen in het Integraal huisvestingsplan primair onderwijs 2016-2020. Dit is door de gemeente intern onderzocht in 2016. Die kwam tot de conclusie dat er geen sprake was van oneerlijke concurrentie. In de Kadernotitie uit 2020 lijkt dit onderwerp wel weer terug te komen bij het actiepunt ‘inzicht krijgen in verhuurafspraken’.

De aanbevelingen uit 2016 zijn door het toenmalige college overgenomen en hebben allemaal een vorm van opvolging gekregen. Een deel van de onderwerpen is overigens nog steeds of weer actueel.

2.7 Informatievoorziening en sturing gemeenteraad Verantwoordelijkheidsverdeling gemeenteraad en college In het onderzoek is ook aandacht besteed aan de wijze waarop de gemeenteraad betrokken is bij de onderwijshuisvesting. We kijken hierbij eerst naar de formele rol en vervolgens naar de praktijk in Zoetermeer. De verantwoordelijkheidsverdeling tussen raad en college op het terrein van onderwijshuisvesting is door de VNG als volgt samengevat: ‘De raad stelt het onderwijshuisvestingsbudget beschikbaar en is verantwoordelijk voor het vaststellen van een verordening die de verdeling van de onderwijshuisvestingsmiddelen regelt. Het college is belast met de uitvoering van het onderwijshuisvestingsbeleid en stelt, na op overeenstemming gericht overleg met de schoolbesturen voor de niet door de gemeente in stand gehouden scholen, het jaarlijkse onderwijshuisvestingsprogramma en -overzicht vast.’ Bron: https://vng.nl/artikelen/dualisering-onderwijshuisvesting