Bijlage 2 - Onderzoeksrapport ‘Grip op grote projecten’

Grip op grote projecten

Een onderzoek van de Rekenkamer Zoetermeer

RAPPORTAGE

Eindrapport

Dit rapport bestaat uit vier delen

Beste lezer, De Rekenkamer Zoetermeer heeft onderzoek gedaan naar grote projecten. Centraal staat de vraag hoe de gemeente grip wil houden op grote projecten en of dat ook lukt.

Deel 1 Introductie Dit deel beschrijft het doel van het onderzoek, de onderzoeksvragen en de bril waarmee de onderzoekers naar grip op grote projecten kijken.

Het voorliggende rapport bevat de resultaten van het onderzoek. De resultaten zijn gebaseerd op een algemene analyse en verdieping van twee grote lopende projecten die nader zijn bestudeerd: (a) Deelgebied 3 Binnenstad en (b) Entree Stationsgebied. Deze projecten zijn geselecteerd in een eerste oriënterende fase van het onderzoek waarin gesprekken zijn gevoerd met een afvaardiging van de raad, het college en ambtelijke organisatie. In die gesprekken kwam naar voren dat van deze projecten geleerd kan worden, ook voor andere projecten. De voorliggende rapportage heeft een gelaagde opbouw zodat de lezer zelf het detailniveau kan bepalen om te bestuderen. Beginnende met de kernbevindingen (Deel 2) , daarna achtereenvolgens een algemeen beeld op projecten (Deel 3), op hoofdlijnen bevindingen uit casussen (Deel 4) en een gedetailleerder beeld van de casussen in de bijlagen.

Deel 2 De Kern

LEESWIJZER

VOORWOORD

Zoals opgenomen in het Jaarplan 2024 van de Rekenkamer hebben raadsleden namelijk de afgelopen jaren diverse suggesties gedaan en vragen gesteld over de wijze waarop de gemeente Zoetermeer (grote) projecten uitvoert.

Dit deel is voor de lezer die snel en op hoofdlijnen de antwoorden op de twee hoofdvragen van het onderzoek wil zien: Wat zijn verklarende factoren voor het wel of niet hebben van grip op grote projecten en zijn er leereffecten vast te stellen? In hoeverre is de gemeenteraad in staat gesteld om te sturen en te controleren op (de risico's) in de uitvoering van grote projecten en in hoeverre heeft de gemeenteraad die rol ook opgepakt?

Deel 3 De Bevindingen: algemeen beeld Dit deel presenteert algemene bevindingen over de lopende projectenportefeuille van de gemeente. In dit deel worden verschillende deelvragen beantwoord over welke grote projecten er de afgelopen jaren actueel waren. Verder wordt hier benoemd wat in het algemeen verklarende factoren zijn voor het wel of niet hebben van grip.

Deel 4 De Bevindingen uit casussen Dit deel is voor de lezer die de bevindingen uit de bestudering van twee casussen tot zich wil nemen. In dit deel worden verschillende deelvragen beantwoord: Verdiepend beeld: verklarende factoren voor het wel of niet hebben van grip en wat er geleerd kan worden van de twee geselecteerde grote projecten Politiek-bestuurlijke sturing en informatievoorziening.

De rapportage is opgesteld door Ing. Peter Struik MBA en Hilda Sietsema.

Bijlage 1 Analyse project Entree Stationsgebied

Noordwijk, 3 maart 2025

Bijlage 2 Analyse project deelgebied 3 Binnenstad Bijlage 3 Zoetermeerse werkwijze voor projecten Bijlage 4 Respondenten en schriftelijke bronnen

2

De onderzoeksvragen

De hoofdvragen van het onderzoek zijn: Wat zijn verklarende factoren voor het wel of niet hebben van grip op grote projecten en zijn er leereffecten vast te stellen? In hoeverre is de gemeenteraad in staat gesteld om te sturen en te controleren op (de risico's) in de uitvoering van grote projecten en in hoeverre heeft de gemeenteraad die rol ook opgepakt? Om deze twee centrale vragen te beantwoorden zijn deze vertaald naar verschillende onderliggende deelvragen. Deze deelvragen, en de beantwoording daarvan, vindt u in deel 3 van dit rapport.

DEEL1INTRODUCTIE

De aanpak in drie stappen Stap 1: Brede inventarisatie In deze stap is gekozen voor een participatieve aanpak. Voor een afvaardiging van de raad, het college en de ambtelijke organisatie zijn interactieve groepsgesprekken georganiseerd. Dit om een algemeen en breed beeld op te bouwen over voor welke projecten de deelnemers inschatten dat er sprake is van sterke of zwakkere grip door de gemeente. Tevens werd er in de gesprekken gezocht naar wat daartoe verklaringen zijn. Hierdoor ontstond zicht op de gehele bandbreedte van de mate van grip op grote projecten. Vervolgens zijn in afstemming met de Rekenkamer twee projecten gekozen voor nadere verdieping. Deelgebied 3 Binnenstad: een project waarvan deelnemers aan de groepsgesprekken hebben ingeschat dat er sprake is van de bovenkant van mate van grip. Entree Stationsgebied, waarbij we hoofdzakelijk inzoomen op de upgrade van het Stationsgebied: een project waarvan deelnemers hebben ingeschat dat er sprake is van de aan de onderkant van mate van grip. Met deze selectie is de boven- en ondergrens van grip bestudeerd. De andere projecten zitten daar qua mate van grip tussenin. Het is aannemelijk dat verklarende factoren voor wel of geen grip, zoals die voorkomen bij de boven- en ondergrens, in meer of mindere mate ook gelden voor deze projecten.

Om deze aanname te toetsen, zijn de uitkomsten van de verdiepende bestudering van de geselecteerde projecten vergeleken met de resultaten uit de brede inventarisatie. Deze methode is gekozen omdat het binnen de kaders van het beschikbare onderzoeksbudget niet mogelijk is om alle grote projecten te bestuderen.

Brede inventarisatie Bandbreedte onderzoek. Selectie projecten aan de bovenkant van grip en aan de onderkant van grip.

Verdieping op twee projecten Bestuderen van schriftelijke stukken. Werking in de praktijk door gesprekken te voeren met externe en interne actoren.

Rapporteren

Conceptrapport van bevindingen voor ambtelijke verificatie. Eindrapport met conclusies en aanbevelingen voor bestuurlijke zienswijze.

Stap 2: Verdieping In deze stap is ingezoomd op de twee geselecteerde projecten. Doel was om concrete verklarende factoren in beeld te krijgen waarom er sprake is van wel of geen grip. Schriftelijke stukken zijn bestudeerd en er zijn gesprekken gevoerd om zicht te krijgen op de daadwerkelijke praktijk van de sturing van de gemeente op grote projecten. Als eerste gesprekken met externe actoren die betrokken zijn in de projecten. Daarna is een reflecterend groepsgesprek gehouden met ambtelijke projectteams van de projecten. Ter afsluiting is een groepsgesprek gevoerd met een afvaardiging van de raad. Stap 3: Rapportage In deze stap is de rapportage tot stand gekomen conform het protocol van de Rekenkamer. Deel 1 Introductie

Deel 2 De Kern

Deel 3 De Bevindingen algemeen beeld

Deel 4 De Bevindingen uit casussen

3 Bijlage Casus Entree Stationsgebied

Bijlage Casus Deelgebied 3 Binnenstad

Evaluatiemodel: de bril waarmee naar grip op grote projecten is gekeken Het onderstaande evaluatiemodel vormt de bril waarmee de onderzoekers hebben gekeken. Het bevat drie hoofdnomen, deze spitsen zich toe op drie perspectieven waarmee we naar grip op grote projecten kijken. Er is sprake van grip als: Er wordt gestuurd op basis van maatschappelijk rendement van grote projecten. Er sprake is van democratische besluitvorming en -controle op cruciale momenten die bepalend zijn voor het maatschappelijke rendement. Er sprake is van lerend vermogen, ook rond projecten die politiek-bestuurlijk gevoelig zijn. Dit door in te spelen op vooraf bekende factoren of factoren die gaandeweg in een project spelen.

DEEL1 INTRODUCTIE

Verder wordt in dit onderzoek gekeken naar verklarende factoren voor het wel of niet hebben van grip. Dat doen we langs drie kernprocessen die voorwaardelijk zijn om grip te krijgen en te houden: politiek-bestuurlijke besluitvorming, samenwerking raad/college/samenleving en projectbeheersing.

Deel 1 Introductie

Deel 2 De Kern

Deel 3 De Bevindingen algemeen beeld

Deel 4 De Bevindingen uit casussen

4 Bijlage Casus Entree Stationsgebied

Bijlage Casus Deelgebied 3 Binnenstad

Wat zijn verklarende factoren voor het wel of niet hebben van grip op grote projecten en zijn leereffecten vast te stellen?

DEEL2 DE KERN

Entree Stationsgebied

Er zijn tal van verklarende factoren voor het wel of niet hebben van grip op grote projecten. Uit de brede inventarisatie, dat was gericht op een zelfevaluatie, blijkt dat zowel de raad, het college als de ambtelijke organisatie de verklarende factoren goed in beeld hebben. De bevindingen uit de door de onderzoekers twee bestudeerde casussen (Entree Stationsgebied en Deelgebied 3 Binnenstad) ondersteunen dat. Ook blijkt uit de brede inventarisatie dat er weliswaar een bandbreedte bestaat in de mate van grip van verschillende projecten, maar dat op het overgrote deel van de projecten sprake is van voldoende tot goede grip. Raadsleden en ambtelijk betrokkenen bij dit onderzoek weten dat realistisch in te schatten. Ook dat wordt ondersteund met de twee bestudeerde casussen. De inschatting dat er sprake is van sterke grip op het project Deelgebied 3, en van zwakke grip op het project Entree Stationsgebied, is ons inziens juist. De werkwijze voor projectmatig werken, zoals vastgelegd in de Zoetermeerse werkwijze Projectmatig Werken (zie deel 3), werkt en helpt om grip te krijgen en te houden op projecten. Leerpunten uit eerdere evaluaties, zoals de procesevaluatie van de Holland Outlet Mall, zijn hierin ook meegenomen. Kort samengevat: de processen en instrumenten zijn in voldoende mate aanwezig, ingericht en worden gebruikt.

Vanzelfsprekend zijn er altijd verbeteringen aan te brengen, maar grotendeels is de werkwijze op orde. Zo is een belangrijk aandachtspunt de continuïteit in de personele bezetting van projecten, met name ten aanzien van projectmanagers. Externe partners ervaren veel wisselingen van projectmanagers en als gevolg daarvan een grilliger verloop van processen. Er is daardoor een risico dat informatie van tafel valt en er veel inspanning moet worden verricht om nieuwe projectmanagers op informatie-vlieghoogte te brengen. Daarnaast moet steeds weer opnieuw een relatie worden opgebouwd. De Zoetermeer werkwijze Projectmatig Werken gaat vooral in op het proces en instrumentarium en niet op de factoren personeel, formeren van projectteams en competenties. Maar wat maakt nu dat er een groot verschil is in de mate van grip tussen het project Entree Stationsgebied en Deelgebied 3 Binnenstad? Dit inzicht biedt ons inziens de meerwaarde voor verdere doorontwikkeling voor de gemeente Zoetermeer. We vatten de drie belangrijkste kernpunten samen in de tabellen hiernaast.

Deel 1 Introductie

Deel 2 De Kern

Deel 3 De Bevindingen algemeen beeld

Deel 4 De Bevindingen uit casussen

Mate van grip

Zeer complexe samenhang tussen allerlei opgaven, doelen, deelonderwerpen/projecten die elkaar beïnvloeden en door voortdurende onzekerheden ook niet stabiel genoeg worden om te demarceren en te vertalen naar hardere eisen voor fysieke- en functionele inrichting en planning. Veel onderzoek is nodig om dit stabiel te krijgen en te komen tot mijlpalen voor politiek-bestuurlijke besluitvorming. Veel verschillende stakeholders (publiek en privaat), waarbij de gemeente geen tot nauwelijks doorzettingsmacht heeft. Regievoering vanuit een punt is moeilijk en een bestuurlijk (dwars door organisatiegrenzen heen) platform ontbreekt waar bestuurders met voldoende mandaat knopen kunnen doorhakken en slagvaardig besluiten kunnen nemen. Geen gedeelde informatiepositie en -structuur tussen stakeholders, waardoor integraal inzicht moeilijk is en er geregeld sprake is van informatie-asymmetrie. Het benodigde maatwerk met betrekking tot ingezette instrumenten vraagt ook om een gedeelde (nieuwe) taal.

Entree Stationsgebied heeft alle kenmerken van een programma. De werkwijze Projectmatig Werken biedt hiertoe onvoldoende grip. Deelgebied 3 Binnenstad

Mate van grip

Heldere kernopgaven en goed in te kaderen en te vertalen naar doelen. Gefaseerd trechteren om onzekerheden gaandeweg uit de weg te ruimen is mogelijk. De visie op de Binnenstad wordt vertaald naar deelgebiedsvisies, buurtvisies en uiteindelijk eisen voor specifieke locaties. Bestaande planologische processen en procedures bieden ook houvast.

Overzichtelijk aantal en typen stakeholders. Belangen zijn helder, worden ook goed uitgesproken en er is een gedeelde taal. De inzet op inwonersparticipatie is sterk.

5 Bijlage Casus Entree Stationsgebied

Bijlage Casus Deelgebied 3 Binnenstad

In hoeverre is de gemeenteraad in staat gesteld om te sturen en te controleren op de uitvoering van grote projecten en in hoeverre heeft de gemeenteraad die rol ook opgepakt?

DEEL2 DE KERN

Informatievoorziening aan de raad De Zoetermeerse werkwijze voor projectmatig werken voorziet in het in positie brengen van de raad zowel ten aanzien van de kaderstellende als controlerende rol en dat gebeurt ook in de praktijk. De bestudeerde casussen laten dit zien, zie hiernaast. Tweemaal per jaar ontvangt de gemeenteraad uitgebreide voortgangsrapportages. De raad wordt geïnformeerd bij iedere faseovergang van het project. Wanneer wijzigingen in vastgestelde kaders nodig zijn, alsmede budget beschikbaar moet worden gesteld, wordt dit ter besluitvorming aan het college en de raad voorgelegd. Er worden informele momenten van reflectie ingebouwd waar de raad en het college samen met de ambtelijk opdrachtgever en de projectmanager kunnen spreken over het project. Kaderstelling op gebiedsontwikkeling Het sturen op binnenstedelijke gebiedsontwikkeling, waarbij er sprake is van samenhang tussen allerlei deelgebieden en inpassing in een bestaande woonleefomgeving, is voor de raad complex. Er doen zich gaandeweg allerlei ontwikkelingen voor, en belangen van stakeholders, die van invloed zijn op de voortgang en samenhang. De raad wil hier meer richting aan geven en heeft dat gedaan door zeven Zoetermeerse principes vast te stellen (met vaststelling van de Visie Binnenstad 2040).

Daarmee kunnen verschillende opgaven die samenkomen in een gebied op een navolgbare wijze afgewogen worden. De raad stelt uitdrukkelijk dat participatie van omwonenden van cruciaal belang is, en heeft het college ook de opdracht gegeven participatie in te zetten.

Deel 1 Introductie

Deel 2 De Kern

Deel 3 De Bevindingen algemeen beeld

Deel 4 De Bevindingen uit casussen

Deelgebied 3 Binnenstad De raad heeft kaders gesteld met het nemen van gefaseerde besluiten over achtereenvolgens de Visie Binnenstad 2040, het Initiatiefvoorstel Stedenbouwkundige Buurtvisie, het beschikbaar stellen budget voor de uitvoeringsstrategie programma Binnenstad 2022 en door het vaststellen van de deelgebiedsvisies. De raad stuurt neemt de aanbevelingen ter harte en stuurt bij wanneer zij dat nodig vindt. Een voorbeeld is de opdracht aan het college om nadrukkelijk omwonenden van een te bouwen complex te betrekken via een participatietraject. Wensen van omwonenden worden serieus meegenomen in de besluitvorming en hebben ook effect. De uitdrukkelijke wens van de raad dat participatie van omwonenden van cruciaal belang is, komen voort uit een evaluatie van een participatietraject voor de ontwikkeling van een stedenbouw-kundige buurtvisie. Entree Stationsgebied Zoals eerder genoemd ontvangt de raad ook hier de reguliere voortgangsrapportages. Vanwege de complexiteit van dit project zijn de informele themabijeenkomsten hierbij zeer belangrijk. Deze bijeenkomsten worden meerdere malen georganiseerd en benut door de portefeuillehouder, om de raad op de hoogte te stellen van ontwikkelingen die zich voordoen. In gesprekken met raadsleden blijkt dat zij goed zijn meegenomen in vertragingen die ontstaan, risico's en knelpunten die zich voordoen.

Raadsleden geven dan ook aan dat redenen voor vertraging begrijpelijk en navolgbaar zijn.

6 Bijlage Casus Entree Stationsgebied

Bijlage Casus Deelgebied 3 Binnenstad

DEEL 3 DE BEVINDINGEN ALGEMEEN BEELD

Deel 3 richt zich op de onderstaande deelvragen van het onderzoek. Daarbij passen we ook het evaluatiemodel met de drie hoofdnormen toe. De deelvragen worden achtereenvolgens beantwoord in de hierna volgende paragrafen 3.1 t/m 3.3. 3.1 Brede Inventarisatie 1 Welke grote projecten zijn de afgelopen jaren gerealiseerd of lopende? 2 Bij welke grote projecten is er sprake van sterke of zwakke grip? 3 Wat zijn hiervoor de verklarende factoren?

Deel 1 Introductie

Deel 2 De Kern

Deel 3 De Bevindingen algemeen beeld

Deel 4 De Bevindingen uit casussen

7 Bijlage Casus Entree Stationsgebied

Bijlage Casus Deelgebied 3 Binnenstad

3.1 Brede inventarisatie

De Zoetermeerse werkwijze Projectmatig Werken

Deelvraag

DEEL 3 DE BEVINDINGEN ALGEMEEN BEELD

1 Welke grote projecten zijn de afgelopen jaren gerealiseerd of lopende? Welke grote projecten lopen er? Tijdens de brede inventariserende fase van het onderzoek is een uitvraag uitgezet bij de ambtelijke organisatie over welke grote projecten er lopen binnen de gemeente. Deze inventarisatie heeft 18 projecten opgeleverd, zie de volgende bladzijde. De projecten behelzen uiteenlopende onderwerpen: mobiliteit, gebieds-ontwikkeling, woningbouw, onderwijs, voorzieningen en accommodaties en inwonersparticipatie. In gesprekken tijdens de oriënterende fase bleken twee projecten uit de uitvraag door de ambtelijke organisatie niet te worden aangeduid als een ‘groot project’, en daarmee niet binnen de scope van dit onderzoek te vallen. Deze twee zijn dan ook verder niet meegenomen in dit onderzoek, te weten: het project Nationaal Videogame Museum en de Herijking van de jeugdhulp. Als laatste kwam naast het begrip ‘projectmatig werken’ het begrip ‘programmatisch werken’ in beeld. Zo vallen de projecten Deelgebied 1, 3 en 5A en Markt 10 onder het gebiedsprogramma Binnenstad. Een gebiedsmanager is dan verantwoordelijk voor de samenhang tussen de verschillende projecten. Er is binnen Zoetermeer nog geen vastgestelde werkwijze voor programmatisch werken, zoals dat bij projectmatig werken wel het geval is, zie het kader hiernaast.

Deel 1 Introductie

Deel 2 De Kern

Deel 3 De Bevindingen algemeen beeld

Deel 4 De Bevindingen uit casussen

Vanaf 2018 is De Zoetermeerse Werkwijze Projectmatig Werken verder doorontwikkeld voor het fysieke domein naar aanleiding van de evaluatie van het project Holland Outlet Mall. In 2022 werd de werkwijze verder gemeentebreed geïmplementeerd. Het doel van het professionaliseren van projectmatig werken is drieledig: meer realisatiekracht, betere beheersing en betere informatievoorziening (Bronnen: programmabegroting 2022-2025 en memo's (2021, 2020, 2019) aan de raad over de werkwijze).

Wat verstaat gemeente Zoetermeer onder projecten? Binnen Zoetermeer is een project een tijdelijke organisatie die in het leven is geroepen met als doel de oplevering van een resultaat. De tijdelijke organisatie staat naast de lijnorganisatie. Zoetermeer ziet als voordeel van projectmatig werken dat door het werk naast de lijnorganisatie te plaatsen, er zekerheid is dat het projectteam zich volledig richt op het behalen van een resultaat. Fasering en sturingsafspraken moeten er voor zorgen dat onzekerheid wordt gereduceerd in termen van risico's, kwaliteit, tijd en kosten.

Wat is voor Zoetermeer een groot project? Er worden in de Zoetermeerse werkwijze twee typen grote projecten onderscheiden: een ‘groot project’ en een ‘groot en zeer complex project’. Beide typen behoren tot de scope van het voorliggende onderzoek en gemakshalve hanteren we verder voor beide typen de term ‘grote projecten’. Voor beide typen geldt dat het projecten zijn die politiek gevoelig liggen, onder het Europees aanbestedingsregime vallen, een complexe projectomgeving hebben met complexe samenwerkingspartners en een doorlooptijd meer dan 18 maanden.

Wat is de werkwijze voor grote projecten? De basis van de Zoetermeerse werkwijze voor projectmatig werken is besluitvorming, fasering en beheersing. Deze werkwijze is van toepassing voor alle projecten, van klein tot groot. Voor grote projecten gelden een aantal ‘zwaardere’ spelregels: Opdrachtgeverschap: een directielid neemt de rol van ambtelijk opdrachtgever. Hierdoor liggen afwegingen tussen het projectbelang versus lijnbelang in een hand. Projectbeheersing: de uitvoering van projectbeheersing wordt bij een projectbeheerser belegd. De projectmanager blijft wel eindverantwoordelijk. Projectcontrol: een groot project krijgt een projectcontroller vanuit Financiën & Control toegewezen. Als een project groot en zeer complex is gelden er ‘zwaardere’ spelregels voor de informatievoorziening: Tweemaal per jaar ontvangt de gemeenteraad uitgebreide voortgangsrapportages. De raad wordt geïnformeerd bij iedere faseovergang van het project. Wanneer wijzigingen in vastgestelde kaders nodig zijn wordt dit ter besluitvorming aan het college en de raad voorgelegd. Er worden informele momenten van reflectie ingebouwd waar de raad en het college samen met de ambtelijk opdrachtgever en projectmanager kunnen spreken over het project.

8 Bijlage Casus Entree Stationsgebied

Bijlage Casus Deelgebied 3 Binnenstad

3.1 Brede inventarisatie

DEEL 3 DE BEVINDINGEN ALGEMEEN BEELD

Deelvraag 2 Bij welke grote projecten is er sprake van sterke of zwakke grip?

Projecten met een sterke of zwakke grip Uit een uitgezette zelfevaluatie en interactieve groepsgesprekken bleek een grote bandbreedte van de mate van grip op grote projecten, zie het onderstaande overzicht. Het beeld tussen de raad en de ambtelijke organisatie was daarbij grotendeels eenduidig. Daar waar de inschatting over de mate van grip van elkaar verschilden, was er hoogstens sprake van een verschil van een trede op de score. Dit is een signaal dat de raad goed wordt geïnformeerd over de voortgang van grote projecten.

Bron: zelfevaluatie en interactieve groepsgesprekken afvaardiging raad en ambtelijke organisatie. Deel 1 Introductie

Deel 2 De Kern

Deel 3 De Bevindingen algemeen beeld

Deel 4 De Bevindingen uit casussen

Bijlage Casus Entree Stationsgebied

Bijlage Casus Deelgebied 3 Binnenstad

9

3.1 Brede inventarisatie Deelvraag

DEEL 3 DE BEVINDINGEN ALGEMEEN BEELD

3 Wat zijn verklarende factoren voor sterke of zwakkere grip? Verklarende factoren voor sterke grip De projecten zijn met een zelfevaluatie door de deelnemers van interactieve gesprekken gescoord op de drie perspectieven van het evaluatiemodel. Dit om de mate van grip te beoordelen. In de onderstaande tabel is per perspectief de bandbreedte van de scores weergegeven. Vervolgens is gevraagd naar verklaringen langs de drie kernprocessen voor het wel of niet hebben van grip. Dit levert het onderstaande algemene beeld op. Sterkere grip op de drie perspectieven

Maatschappelijk rendement

Democratische besluitvorming

Verklarende factoren voor een sterke grip

Scores

Politiek-bestuurlijke besluitvorming Breed gedragen scope en beoogd resultaat door de raad. Zichtbare en heldere politieke keuzevraagstukken. De raad meenemen in het proces van planvorming. De raad ruimte geven om mee te denken en vragen te stellen: gaandeweg het proces steeds meer duidelijkheid scheppen. Heldere en korte lijnen binnen de sturingsdriehoek: bestuurlijk opdrachtgever, ambtelijk opdrachtgever en projectmanager. Samenwerking raad-college-samenleving Actieve en betrokken raad en goed samenspel raad en college: de gevolgen van moties en amendementen helder maken zodat de raad ook kan leren. Regelmatige updates aan de raad, zowel mondeling als schriftelijk met helder zicht op risico's. Investeren in inwonersparticipatie. In de projectopdracht voor de haalbaarheidsfase de samenwerking tussen stakeholders helder in beeld brengen. Bestuurlijke en ambtelijke opdrachtgever werken samen en spreken heldere verwachtingen uit richting de ambtelijke organisatie. Projectbeheersing Projectmatig werken conform de Zoetermeerse Werkwijze. Programmatisch werken voor gebiedsontwikkeling en heldere programmastructuur met daaronder projectgebieden. Integraal werken. Specifiek beheerplan: beheerprocessen en rapportagemomenten vastleggen. Heldere verklaring van eventuele kostenoverschrijdingen en wat wel of niet binnen de invloedssfeer van de gemeente ligt.

Werken via Teams: informatie toegankelijk voor alle teamleden.

Lerend vermogen

Bron: zelfevaluatie en interactieve groepsgesprekken afvaardiging raad, college en ambtelijke organisatie. Deel 1 Introductie

Deel 2 De Kern

Deel 3 De Bevindingen algemeen beeld

Deel 4 De Bevindingen uit casussen

Bijlage Casus Entree Stationsgebied

Bijlage Casus Deelgebied 3 Binnenstad

10

3.1 Brede inventarisatie Deelvraag

DEEL 3 DE BEVINDINGEN ALGEMEEN BEELD

3 Wat zijn verklarende factoren voor sterke of zwakkere grip? Verklarende factoren voor zwakkere grip De projecten zijn met een zelfevaluatie door de deelnemers van interactieve gesprekken gescoord op de drie perspectieven om de mate van grip te beoordelen en er is gevraagd naar verklaringen langs de drie kernprocessen voor het wel of niet hebben van grip. Dit levert het onderstaande algemene beeld op. De bandbreedte van de scores op de drie perspectieven is hier groter in vergelijking van de scores op de projecten met een sterkere grip. Er is in mindere mate een gedeeld beeld over de mate van grip. Zwakkere grip op de drie perspectieven

Maatschappelijk rendement

Democratische besluitvorming

Verklarende factoren voor een zwakkere grip

Scores

Politiek bestuurlijke besluitvorming Hoge ambities en plannings- en budgetteringsoptimisme met oog op politieke besluitvorming: “een project waarbij alle risico's tevoren worden afgedekt met een financiële post ‘Onvoorzien’ zal moeilijk door de besluitvorming komen”. Geen ruimte voor kritische blik, geen ruimte voor kritische bevindingen uit onderzoeken of second opinion. Te grote afstand tussen raad en ambtelijke organisatie: de raad is dan niet goed op de hoogte van interne ambtelijke worstelpunten. Geen integrale afwegingen mogelijk, omdat niet alle informatie gelijkwaardig en gelijktijdig op tafel komt. Samenwerking tussen raad/college/samenleving Gaandeweg aanvullende en opstapelende wensen en eisen, waardoor vertraging ontstaat en het project veel duurder uitvalt dan het beschikbare budget toelaat. Veel verschillende stakeholders, waarbij de gemeente geen doorzettingsmacht heeft. Grote afhankelijkheid van projectontwikkelaars en ook mede overheden. Onduidelijke aanhaking van stakeholders, onvoldoende gehoord in de ontwerpfase: onduidelijke doelen en belangen leiden tot veel interne discussies. Onduidelijkheid over het proces en negativiteit in de raad werkt door op onrust in de samenleving. Projectbeheersing Op voorhand geen realistische planning, tegelijkertijd is het een illusie dat alle risico's tevoren in beeld zijn.

Geen actueel overzicht in voortgang, uitgaven en budgettering. Sturing op beheersaspecten niet mogelijk doordat doelen en projectopdrachten niet helder zijn. Geïntegreerde DO-contracten zorgen voor veel ontwerp-, financiële- en planningsdiscussies en uiteindelijk meerwerk. Veel wisselingen van projectmanagers en teamleden project: verlies aan ervaring, kennis, informatie en onrust.

Lerend vermogen

Bron: zelfevaluatie en interactieve groepsgesprekken afvaardiging raad, college en ambtelijke organisatie. Deel 1 Introductie

Deel 2 De Kern

Deel 3 De Bevindingen algemeen beeld

Deel 4 De Bevindingen uit casussen

Bijlage Casus Entree Stationsgebied

Bijlage Casus Deelgebied 3 Binnenstad

11

DEEL 4 DE BEVINDINGEN UIT CASUSSEN

Deel 4 richt zich op de onderstaande deelvragen van het onderzoek. De deelvragen worden beantwoord aan de hand van de twee geselecteerde projecten voor dit onderzoek, zie de kaders hiernaast.

De onderstaande projecten zijn geselecteerd als afsluiting van de brede oriënterende fase van het onderzoek. Er is een project geselecteerd waarbij het algemene beeld was dat daar sterke grip op is en een project waarbij het algemene beeld is dat er sprake is van zwakke grip. De projecten worden verder verdiept in bijlagen 1 en 2.

Te beantwoorden aan de hand van twee concrete projecten 4 Wat valt er te leren van concrete projecten met sterke of zwakke grip? 5

6

Wat is tot op heden gedaan in deze projecten om grip te versterken? Zijn aanbevelingen uit eerdere evaluaties en onderzoeken opgevolgd, zoals de procesevaluatie van de Holland Outlet Mall? Werkt de Zoetermeerse werkwijze voor Projectmatig werken? In het bijzonder het afwegingskader voor projectcategorisatie, het informatiehandvest en de checklist grote projecten? Zijn er andere maatregelen genomen? Wat heeft al wel of wat heeft niet gewerkt en waarom? Wat kunnen we leren van projecten van omliggende gemeenten?

Politiek-bestuurlijke sturing en informatievoorziening 7 Is de informatievoorziening naar de raad voldoende om de raad zijn kaderstellende en controlerende rol te laten vervullen? Wordt de raad naar behoren en volgens het informatiehandvest en de checklist grote projecten geïnformeerd? Is het college voldoende transparant geweest in het geval van ontwikkelingen met financiële gevolgen en/of gevolgen voor de planning? Zijn de (aanpassings)voorstellen op een verantwoorde wijze tot stand gekomen en op een heldere wijze gecommuniceerd met de raad? Is de raad daarmee in staat om weloverwogen besluiten te nemen? 8 Heeft de raad haar kaderstellende en controlerende rol zelf ook voldoende opgepakt?

In de brede oriëntatie wordt door de raad en de ambtelijke organisatie aangegeven minder grip te hebben op dit project. De belangrijkste verklarende factoren die werden gegeven zijn: Het project is zeer complex met veel verschillende stakeholders, waarbij de gemeente geen tot nauwelijks doorzettingsmacht heeft. De aansluiting van de rollen, taken en (opstapelende) wensen en belangen van stakeholders op de doelen van het project is moeilijk en ook vaak onduidelijk; De informatie is asymmetrisch, waardoor een integrale afweging niet mogelijk is. De volgende aandachtspunten werden meegegeven: Veel verschillende stakeholders met verschillende opstapelende wensen en belangen; Geen gedeelde opgaven en doelen als richtpunt voor samenwerking; Geen gedeelde informatiepositie.

In de brede inventarisatie van dit onderzoek worden zowel het maatschappelijk rendement, de democratische besluitvorming als het lerende vermogen positief beoordeeld door raadsleden en de ambtelijke organisatie. De belangrijkste verklarende factoren die worden aangegeven zijn: Binnenstad deelgebieden 1, 3 en 5A alsmede Markt 10 vallen onder een gebiedsprogramma. Een gebiedsmanager is dan verantwoordelijk voor de samenhang tussen de verschillende deelprojecten. De deelprojecten op zichzelf draaien onder de ‘Zoetermeerse werkwijze voor grote projecten’, voor programmamanagement en programmabeheersing is er nog geen vastgestelde werkwijze; Voor deelgebied 3 was participatie in het begin een probleem. Door stevige inzet van de gemeente, onder druk van de raad, is dit verbeterd. De volgende aandachtspunten werden meegegeven: Programmatisch en integraal werken; Inwonersparticipatie; Informatievoorziening.

Deel 1 Introductie

Deel 2 De Kern

Deel 3 De Bevindingen algemeen beeld

Deel 4 De Bevindingen uit casussen

12 Bijlage Casus Entree Stationsgebied

Bijlage Casus Deelgebied 3 Binnenstad

DEEL 4 DE BEVINDINGEN UIT CASUSSEN

4.1 Wat valt er te leren van concrete projecten?

Gebiedsontwikkeling, alsmede het ontwikkelen van een OV-knooppunt vergt een hele lange adem. Entree Stationsgebied Vanaf vaststelling van een visie in 2017 op het gebied als geheel en de projectopdracht in 2021, is er nog geen upgrade van het stationsgebied gerealiseerd en zijn er nog geen woningen voor de nieuwe wijk Entree. Met betrekking tot het laatste is wel in oktober 2024 wel gestart met de bouw van de eerste woningen.

Deelgebied 3 Binnenstad Vanaf vaststelling van de versnellingsagenda 2018 is er binnenkort (6 jaar later) een appartementencomplex gerealiseerd (project 70 LUX), met de bouw van de woontoren aan de Luxemburglaan 1-15 is nog niet gestart. De verbouwing van Stadshart Plaza is afgerond en de eerste superparkt opent binnenkort de deuren (is geen onderdeel van de versnellingsagenda).

Deel 1 Introductie

Deel 2 De Kern

Deel 3 De Bevindingen algemeen beeld

Bij binnenstedelijke gebiedsontwikkelingen spelen allerlei belangen. Belangenafwegingen gaan over meerdere bestuursperioden heen. Werken vanuit een gedeelde visie tussen stakeholders, en deze consistent volgen, is dan ook cruciaal.

Majeure binnenstedelijke ontwikkelingen zijn voor Zoetermeer relatief nieuw, daar moet nog veel ervaring mee worden opgedaan en kennis van worden opgebouwd. Dat gaat sneller naarmate meer wordt ingezet op participatie.

Entree Stationsgebied Het realiseren van de opgaven voor het stationsgebied is uitermate complex door de grote hoeveelheid en verschillende typen belanghebbenden en daarmee een complexe verwevenheid van belangen. De gemeente heeft daarbij geen doorzettingsmacht. Democratische besluitvorming is dan ook vooral gericht op ‘trechteren’ vanuit een gedeelde visie op het gewenste eindbeeld.

Entree Stationsgebied Hoewel de gemeente wel ervaring heeft met het realiseren van een OV-knooppunt, en samenwerking met allerlei stakeholders, blijkt de complexiteit dermate groot dat het proces van uitwerken van een ontwerpen niet bestand is tegen deze complexiteit. Daarbij merken we op dat de gemeente niet op gespannen voet staat met de stakeholders en flink investeert in de samenwerking. De complexiteit is echter dermate groot dat uitwerking van een ontwerp moeizaam verloopt.

Deelgebied 3 Binnenstad Er wordt ingezet op inwonersparticipatie. Inwoners hebben zichtbaar invloed op de besluitvorming in de raad. Zoetermeer moet steeds meer binnenstedelijk ontwikkelen en de ruimte is schaars. Allerlei sectorale opgaven stapelen zich dan op in een klein gebied. Om op de samenhang te kunnen sturen heeft de raad zeven principes voor ruimtelijke ontwikkeling vastgesteld.

Deel 4 De Bevindingen uit casussen

Deelgebied 3 Binnenstad De gemeente investeert in intensieve participatie van bewoners en leert van het participatietraject door een evaluatie. Het geleerde uit de evaluatie wordt breder ingezet in andere participatietrajecten. De raad neemt het geleerde ook serieus en vraagt het college de aanbevelingen verder te borgen in een actualisatie van het Participatiebeleid en toekomstige procesvoorstellen voor participatie.

13 Bijlage Casus Entree Stationsgebied

Bijlage Casus Deelgebied 3 Binnenstad

4.2 Wat is tot op heden gedaan om grip te versterken?

DEEL 4 DE BEVINDINGEN UIT CASUSSEN

Entree Stationsgebied Wat is er gedaan om grip te versterken? Uit de voortgangsrapportages die wij hebben ontvangen over het 1ste half jaar PM

2022 t/m 2e half jaar 2023, blijken een aantal maatregelen genomen te zijn zoals: onvoldoende integraliteit aanpakken, prioriteren van het structuurontwerp zodat verschillende onderdelen daarin kunnen landen, na iedere ontwerpstap het budget vergelijken met marktprijzen om risico van budgetoverschrijdingen tegen te gaan en voldoende draagvlak opbouwen bij stakeholders door samen afwegingen te maken over scenario's. Verklarende factoren voor zwakke grip (zie hieronder) zijn tot op heden echter nog niet opgelost. Het huidige projectmanagement heeft daarover een scherpe analyse gemaakt. Hieronder de verklarende factoren die deels voorkomen uit deze analyse en bevindingen in het voorliggende onderzoek. Politiek-bestuurlijke besluitvorming De samenhang tussen het structuurontwerp Stationsgebied en de deelprojecten en de relatie met de voortgang woningbouw Entree is moeilijk hanteerbaar. Het ontbreekt aan heldere fysieke en functionele demarcatie tussen deelprojecten. Samenwerking Er zijn veel verschillende stakeholders, waarbij de gemeente geen tot nauwelijks doorzettingsmacht heeft. Het ontbreekt aan een bestuurlijk platform om slagvaardig besluiten te nemen. Dat maakt dat stakeholders nog zonder verplichting of mandaat deelnemen.

Projectbeheersing Er is geen heldere en gedeelde projectscope: de analyse van het huidige projectmanagement geeft aan dat de scopedefinitie en projectcontext opnieuw moeten worden vastgesteld zodat onderlinge relaties tussen de opgaven duidelijk worden gemaakt. Er is onvoldoende borging en uitwisseling van informatie. Geen gedeelde informatiepositie voor de stakeholders: informatie is asymmetrisch waardoor een integrale afweging niet mogelijk is. Er is onvoldoende samenhang tussen de planning en fasering van de verschillende deelgebieden en -projecten. Er is een onduidelijke financiële structuur: budgettering en uitgaven zijn onvoldoende gekoppeld aan deelopgaven en planning. Er is geen aansluitend beheerssysteem ingericht.

Deel 1 Introductie

Deel 2 De Kern

Deel 3 De Bevindingen algemeen beeld

Deel 4 De Bevindingen uit casussen

Deelgebied 3 Binnenstad

Er is geïnvesteerd in: Een programmastructuur en -sturing om samenhang te waarborgen. Zowel raad, college als ambtelijke organisatie zetten in op inwonersparticipatie. Tegelijkertijd: Het aanwijzen van locaties voor versnelling zorgt voor toewijding, maar versnelt het proces niet. Verkokering van vakafdelingen belemmeren slagvaardigheid en vertragen het proces. Dat is niet opgelost met programmasturing op samenhang. De continuïteit van personele bezetting is onvoldoende. Politiek-bestuurlijke besluitvorming Een actieve raad met betrekking tot inwonersparticipatie en bereidheid om daarin te investeren. Samenwerking De gemeente investeert flink in inwonersparticipatie en dat werpt ook vruchten af. Inwoners voelen zich uitgenodigd om inbreng te leveren en gaandeweg ontstaat begrip voor afwegingen die de gemeente moet maken. Het aantal deelnemers van participatietrajecten valt tegen en mondige mensen zijn oververtegenwoordigd. Projectbeheersing Programmastructuur en -sturing helpt om de samenhang tussen ontwikkeling van deelgebieden en -projecten te waarborgen en planningen en capaciteit op elkaar af te stemmen. De vakafdelingen blijven echter verkokerd werken. Dat werkt het opstapelen van eisen in de hand en vertraagd het gehele proces.

Er is onvoldoende continuïteit van personele bezetting, waardoor veel inspanningen ten behoeve van informatieoverdracht en informatie van tafel dreigen te vallen. Het aanwijzen van versnellingslocaties helpt om ambtelijke capaciteit vrij te spelen, maar versnelt het proces verder niet.

14 Bijlage Casus Entree Stationsgebied

Bijlage Casus Deelgebied 3 Binnenstad

4.2 Wat is tot op heden gedaan om grip te versterken?

DEEL 4 DE BEVINDINGEN CASUSSEN

Zijn aanbevelingen uit eerdere evaluaties en onderzoeken opgevolgd, zoals de procesevaluatie van de Holland Outlet Mall? Werkt de Zoetermeerse werkwijze voor Projectmatig werken? In het bijzonder het afwegingskader voor projectcategorisatie, het informatiehandvest en de checklist grote projecten? Realisatie van de aanbevelingen uit de procesevaluatie van de Holland Outlet Mall Aanbeveling uit de procesevaluatie

Realisatie

Verbeteringen samenspel raad, college en externe partijen Voeg aan het handvest informatievoorziening toe: de positionering van een groot project en het proces van informatievoorziening groot project.

Dit is niet zozeer opgenomen in het handvest informatievoorziening, maar wel in de Zoetermeers werkwijze Projectmatig werken.

Neem de eigen Regeling projectmatig werken onder de loep: wordt deze toegepast.

De Zoetermeerse werkwijze Projectmatig werken wordt toegepast.

Informeel technisch overleg tussen raad en college.

Dit vindt plaats.

Pas de samenspraakverordening toe en trek hierbij als raad en college samen op.

Er wordt ingezet op inwonersparticipatie, de raad stuurt hier ook op.

Organiseer in de procesgang van grote projecten momenten van reflectie.

Reflectie vindt plaats op het moment van informele informatie- en afstemmingsmomenten tussen de raad en de portefeuillehouder. Dit is ook geborgd in de Zoetermeerse werkwijze grote projecten.

Neem risicobeheersing mee als de zon schijnt.

Deel 1 Introductie

Deel 2 De Kern

Deel 3 De Bevindingen algemeen beeld

De raadsrapportages bevatten informatie over risico's en beheersmaatregelen. Rondom het Stationsgebied is dit wel summier, dit staat niet in verhouding tot de analyse van het huidige projectmanagement. Daarnaast keren de dezelfde risico's in opeenvolgende rapportages steevast terug en is het dus de vraag of beheersmaatregelen werken.

Deel 4 De Bevindingen uit casussen

Zoetermeerse werkwijze grote projecten De Zoetermeerse werkwijze voor Projectmatig werken wordt toegepast en werkt. De in dit onderzoek bestudeerde casussen vallen in de categorieën ‘grote projecten’ en ‘grote en zeer complexe projecten’. In de praktijk is de werkwijze niet veel verschillend van elkaar. Het afwegingskader voor categorisatie werkt, maar de splitsing in deze twee categorieën is in de praktijk minder zichtbaar en wellicht overbodig. Volstaan zou kunnen worden met een categorie ‘groot en/of complex’. Daarnaast mist nog een werkwijze voor maatwerkprojecten en een categorie ‘programma’. Twee zaken zijn namelijk nog onderbelicht in de werkwijze: De haalbaarheidsfase en overgang naar uitwerkingsfase. Deze fasering werkt in het geval van gebieds- en planontwikkeling, zoals de casus deelgebied 3 laat zien. Planologische processen, procedures en instrumenten sluiten hier namelijk goed op aan. Deze fasering werkt in de praktijk anders dan in het geval van een maatwerkproject, zoals de upgrade van het Stationsgebied waarbij veel stakeholders vanuit verschillende kaders werken en de samenhang uitermate complex is. In dat geval is er in de praktijk een wisselwerking tussen de fase van haalbaarheid en uitwerking. Verschillende onderdelen bevinden zich in verschillende fases. De afhankelijkheden bepalen de haalbaarheid en de inzet van maatwerkinstrumenten.

Programmatisch werken, waarbij het sturen op samenhang essentieel is, is nog niet uitgewerkt. Mogelijk valt in dit kader wat te leren van andere gemeenten, zie de volgende bladzijde.

15 Bijlage Casus Entree Stationsgebied

Bijlage Casus Deelgebied 3 Binnenstad

4.3 Wat kunnen we leren van andere gemeenten?

DEEL 4 DE BEVINDINGEN UIT CASUSSEN

We richten ons op de twee voorgaande punten: maatwerk en programmatisch werken. Die bieden ons inziens meerwaarde ten opzicht van de bestaande werkwijze van projectmatig werken binnen de gemeente Zoetermeer. Los van een specifieke gemeente zien we veel vacatures waarbij gemeenten vragen om een 'Programmamanager’. De vacatureteksten lichten al een tipje van de sluier op als het gaat om programmatisch werken. Een specifieker voorbeeld van een andere gemeente is Leiden. Ook bij die gemeente staan vacatures uit voor programmamanagers en deze gemeente heeft haar werkwijze vastgelegd in een online toegankelijke werkwijze en gereedschapskist ‘Planmatig werken aan Leidse Opgaven’. Kernpunten zijn daarmee (a) het realiseren van opgaven en (b) dit op een planmatige wijze doen. De werkwijze bevat een toolbox voor projecten en voor programma's. Allebei de werkwijzen zijn immers gericht op het realiseren van opgaven en om dit op een planmatige manier uit te voeren. Een programma wordt binnen de gemeente Leiden als volgt gedefinieerd: een programma is een unieke en complexe verzameling van doelen, inspanningen en middelen die gericht zijn op het realiseren van strategische doelen. De aanwezigheid van meerdere en complexe (strategische) doelen, en het unieke karakter, maakt hiermee een programma anders dan een project.

Ons inziens is dit herkenbaar binnen het project Stationsgebied van de gemeente Zoetermeer. Belangrijke kenmerken van een programma zijn (volgens de gemeente Leiden en een beetje van ons bureau): Het heeft een topprioriteit (is dus strategisch); Is een zeer complexe opgave waarbij meerdere doelen tegelijkertijd moeten worden gerealiseerd die niet in een enkel resultaat te vatten zijn. Dat vraagt om maatwerk en een integrale (= samenhangende) aanpak; Meerdere inspanningen van meerdere stakeholders zijn nodig om de opgave te realiseren; Er moet worden samengewerkt op meerdere schaalniveaus tegelijkertijd: op lokaal-, regionaal- , provinciaal- en soms rijksniveau. Daarbij kan het gaan om een mix van publieke, semipublieke en private partijen; Door de integrale aanpak, samenwerking op meerdere niveaus en het maatwerk is de besluitvorming complex en niet-routinematig maar per geval uniek; Is niet afgebakend, er moet dat worden gedaan wat nodig is om de opgave te realiseren. Het precieze eindresultaat en einddatum kan moeilijk vooraf worden bepaald; Is niet enkel beheersbaar op basis van GROTIK (geld, risico, organisatie, tijd, informatie en kwaliteit). De beheersing is gericht op THEFD (tempo, haalbaarheid, efficiëntie, flexibiliteit, doeltreffendheid en draagvlak).

Deel 1 Introductie

Deel 2 De Kern

Deel 3 De Bevindingen algemeen beeld

Deel 4 De Bevindingen uit casussen

16 Bijlage Casus Entree Stationsgebied

Bijlage Casus Deelgebied 3 Binnenstad

Analyse project Entree Stationsgebied

BIJLAGE 1 ANALYSE ENTREE STATIONSGEBIED

In deze bijlage wordt het project aan de hand van de verschillende bouwstenen van het evaluatiemodel geanalyseerd. De bouwstenen worden als volgt in volgorde behandelt:

Deel 1 Introductie

Deel 2 De Kern

Deel 3 De Bevindingen algemeen beeld

Deel 4 De Bevindingen uit casussen

17 Bijlage Casus Entree Stationsgebied

Bijlage Casus Deelgebied 3 Binnenstad

14

Casus Entree Stationsgebied Aan de hand van gesprekken met externe stakeholders, de ambtelijke organisatie en bestudering van documenten is dit project nader bestudeerd.

BIJLAGE 1 ANALYSE ENTREE STATIONSGEBIED

Resumé

Maatschappelijk rendement: de kernopgaven Er spelen twee opgaven: (a) het bouwen van de nieuwe woonwijk Entree en (b) de aansluiting van de stad als geheel, via de nieuwe wijk Entree, op een upgrade van het bestaande station. De laatste opgave wordt binnen de gemeente gelabeld als ‘Stationsgebied’.

Beoogd maatschappelijk rendement project Entree In de nieuwe wijk moeten 7.200 huishoudens uit diverse doelgrepen prettig kunnen wonen en werken. De wijk is duurzaam en toekomstbestendig: CO₂neutraal en klimaatadaptief. Beoogd maatschappelijk rendement project Stationsgebied Fietsers en voetgangers uit omliggende wijken moeten het station makkelijk kunnen bereiken. Zij moeten makkelijk kunnen overstappen op de bus en trein om hun eindbestemming te kunnen bereiken. Het station past qua uitstraling bij de omvang en identiteit van de stad Zoetermeer. Realisatie tot op heden Vanaf vaststelling van een visie in 2017 op het gebied als geheel, en na de projectopdracht in november 2021, zijn de opgaven voor het stationsgebied nog niet gerealiseerd. De haalbaarheidsfase is nog niet afgerond. Met betrekking tot de nieuwe wijk Entree is in oktober 2024 gestart met de bouw van de eerste woningen.

Deel 1 Introductie

Deel 2 De Kern

Deel 3 De Bevindingen algemeen beeld

De kernopgaven ten aanzien van de nieuwe wijk Entree De Entree moet in eerste instantie een woongebied worden voor een diversiteit van doelgroepen. Er moeten 7.200 woningen moeten worden gerealiseerd met voorzieningen. Er moet ook gewerkt kunnen worden. Het moet een CO₂-neutrale wijk worden: gasloos, goed geïsoleerd woningen en energie wordt binnen het gebied opwekt. Het moet een klimaatadaptieve wijk worden door het toevoegen van groen, water, groene gevels en daken en schaduwrijke plekken. Recent is op 11 oktober 2024 gestart met de bouw van het eerste appartementencomplex ‘Terra Nova’. De kernopgaven voor het stationsgebied (op dit project zoomen we met name in!) Het huidige station ligt geïsoleerd voor voetgangers en fietsers door onaantrekkelijke en onlogische routes. Een rechtstreekse verbinding voor fietsers en voetgangers is nodig. Het OV-knooppunt moet namelijk voor een aantrekkelijke en vloeiende verbinding zorgen tussen het station en omliggende wijken. Bushaltes moeten worden geconcentreerd vlakbij het station van NS en Randstadrail zodat een efficiënt en compact OV-knooppunt ontstaat. De uitstraling van het station is niet op het niveau dat past bij een omvang en identiteit van een stad zoals Zoetermeer.

Er moet een nieuw stationsgebouw komen met een plintgebouw, een fietsenstalling en een aantrekkelijke openbare ruimte met voorpleinen en een prettig verblijfsklimaat. Tot op heden is nog niet gestart met de bouw van het bovenstaande.

Deel 4 De Bevindingen uit casussen

18 Bijlage Casus Entree Stationsgebied

Bijlage Casus Deelgebied 3 Binnenstad

Casus Entree Stationsgebied Democratische besluitvorming en controle

BIJLAGE 1 ANALYSE ENTREE STATIONSGEBIED

Resumé

In de periode 2017-2021 zijn er drie belangrijke besluiten door de raad genomen: In 2017 is de ‘Visie Entreegebied Zoetermeer’ vastgesteld. In februari 2019 is het Masterplan Entree vastgesteld. In mei 2021 wordt de haalbaarheidsstudie vastgesteld dat tevens als richtinggevende visie dient voor de ontwikkeling van het stationsgebied, ook wel ‘Stationsvisie’ genoemd. In november 2021 stelt het college een projectopdracht voor de ambtelijke organisatie vast: (a) het opstellen van een integraal structuurontwerp voor het stationsgebied en (b) voorbereiden realisatie van een plintgebouw, een fietsenstalling en de fiets- en voetgangersbrug. Voor de realisatie zullen nog deelopdrachten volgen.

Democratische besluitvorming is vooral gericht op ‘trechteren’, zodat in opeenvolgende fases zaken steeds concreter worden.

Visie Entreegebied Zoetermeer: de drie pijlers voor het gebied

Iedere fase wordt afgesloten met een raadsvoorstel. Het bevat de resultaten van die fase en een voorstel voor de volgende fase, eventueel met een kredietaanvraag. Zo is een Stationsvisie vastgesteld met ambities en ontwerpprincipes voor dat gebied. Hierdoor wordt de raad in staat gesteld om de verschillende producten, voorkomende uit daaropvolgende fases, op inhoud te controleren in welke mate deze vastgestelde ambities en ontwerpprincipes worden gevolgd. Na een raadsbesluit stelt het college voor de start van een volgende fase een projectopdracht vast voor de ambtelijke organisatie. De Stationsvisie bevat verschillende varianten met criteria waarmee de varianten zijn beoordeeld door het college. De raad kiest daarbij voor de duurste variant voor het busstation. Dit met oog op een hoge ruimtelijke kwaliteit en beste aansluiting op bestaande verkeerssystemen, en daarmee dus het hoogst maatschappelijk rendement. Varianten bevatten verder geen belangenafwegingen gekoppeld aan bepaalde stakeholders. Politieke keuzevraagstukken wordern daardoor nog niet helder. In de Stationsvisie wordt wel aangegeven dat eerste verkennende gesprekken met ProRail, NS, HTM, Provincie Zuid-Holland (PZH) en Metropoolregio Rotterdam Den Haag (MRDH) positief zijn verlopen.

Voor de verdere uitwerking zal met deze stakeholders een consultatieronde plaatsvinden, alsmede met de buurtvertegenwoordigers van Entree. In gesprekken voor dit onderzoek wordt ook aangegeven dat het realiseren van de kernopgaven voor het stationsgebied uitermate complex is door de grote hoeveelheid en verschillende typen belanghebbenden (zowel private spelers als mede-overheden, ieder met hun eigen doelen en belangen. Deel 1 Introductie

Deel 2 De Kern

Deel 3 De Bevindingen algemeen beeld

Deel 4 De Bevindingen uit casussen

De visie voor het gebied als geheel (de nieuwe wijk Entree en het Stationsgebied) rust op drie pijlers: Een hoogwaardige, groene en kwalitatief aantrekkelijke stadswijk Entree. Een aantrekkelijk openbaar vervoersknooppunt dat als overstapmachine functioneert, de stadswijken Meerzicht, Driemanspolder en Rokkeveen met elkaar verbindt en het visitekaartje van de wijk Entree is. Dit alles moet gebeuren rondom de stadsstraat Afrikaweg. Masterplan Entreegebied Zoetermeer Dit plan gaat over de ontwerpprincipes voor de wijk Entree. Er zijn acht ontwerpprincipes voor de nieuwe wijk Entree. Bijvoorbeeld: een wijk met stedelijke allure (hogere dichtheid), de Afrikaweg als stadsstraat en met langzaam verkeer, optimaal comfort voor fietsers en voetgangers en een klimaatadaptieve en groene wijk. In het masterplan wordt verder aangegeven dat het station beter moet worden aangesloten op de omgeving met aantrekkelijke en logische routes voor fietsers en voertgangers. Haalbaarheidsstudie als richtinggevende visie voor het stationsgebied (Stationsvisie) Het volgende wordt vastgesteld, met daarbij de opdracht De raad stelt een krediet om dat verder uit te werken tot een gefaseerd te realiseren beschikbaar van circa 11,2 structuurontwerp met betrekking tot: mln. euro voor de realisatie Een busstation boven de A12 en directe busroute vanaf de Zuidweg naar het station.

Een plintgebouw aan de Noordzijde van de Mandelabrug als stationsentree met een gelijkvloerse aansluiting voor fietsers en voetgangers op de Afrikaweg. Het verschuiven van de toegang van het station en de toegang tot de halte van RandstadRail. Een uitgebreide fietsenstalling voor 1.000 fietsen.

van de Stationsvisie.

Een deel daarvan zal worden gedekt vanuit toegezegde middelen van het rijk en de MRDH oplopend tot 5,3 mln.

Hiermee kiest de raad voor de duurste oplossing voor het busstation, waarmee wel substantieel meer kwaliteit wordt gerealiseerd dan met de andere varianten.

19 Bijlage Casus Entree Stationsgebied

Bijlage Casus Deelgebied 3 Binnenstad

Casus Entree Stationsgebied Lerend vermogen Lerend vermogen meten we in dit onderzoek af aan het vermogen van de gemeente om in te spelen op vooraf en niet vooraf bekende factoren. Factoren die van substantiële invloed zijn op het project, of die gaandeweg een project spelen. Hieronder bespreken we eerst de vooraf bekend factoren, op de volgende bladzijde de niet vooraf bekende factoren.

BIJLAGE 1 ANALYSE ENTREE STATIONSGEBIED

Resumé

Majeure binnenstedelijke ontwikkelingen zijn voor Zoetermeer relatief nieuw, daar moet nog veel ervaring mee worden opgedaan en kennis van worden opgebouwd. Het werken onder de Omgevingswet is ook nieuw, ook daar moet nog ervaring mee worden opgedaan en kennis van worden opgebouwd. Dat geldt niet alleen voor de gemeente Zoetermeer. Het uitwerken van een ontwerp voor het station bleek uitermate complex, gegeven de grote hoeveelheid stakeholders waarbij de gemeente geen doorzettingsmacht heeft. Het door de gemeente ingerichte ontwerpproces en de regievoering daarop was daar niet voldoende tegen bestand. Hoewel de gemeente wel ervaring heeft met het realiseren van een OV-knooppunt.

Deel 1 Introductie

Deel 2 De Kern

Deel 3 De Bevindingen algemeen beeld

Vooraf bekende factoren waren: Dat de nieuwe Omgevingswet van kracht zal worden. Dit met de kanttekening dat het exacte jaar van inwerkingstelling door het rijk meerdere keren is uitgesteld. De Omgevingswet is nu per 1 januari 2024 van kracht geworden. Dat het realiseren van de kernopgaven voor het stationsgebied uitermate complex is door de grote hoeveelheid stakeholders waarbij de gemeente geen doorzettingsmacht heeft. Er zijn verschillende typen belanghebbenden, ieder met eigen rollen, taken en belangen. Het gaat om zowel private spelers als medeoverheden. Denk aan de concessieverleners (Provincie Zuid-Holland en MRDH), concessiehouders (NS, HTM, EBS, Arriva en RET), technisch beheerders infrastructuur (RandstadRail, ProRail, Dunea), medeoverheden (Min. van IenW en Hoogheemraadschap Rijnland) en maatschappelijke belangengroepen (Rover en Fietserbond). De nieuwe wijk Entree: binnenstedelijke ontwikkeling Het ontwerpbestemmingsplan, dat in 2022 ter inzage heeft gelegen, moest op belangrijke onderdelen worden gewijzigd vanwege het grote aantal ingediende zienswijzen. De wijzigingen waren dusdanig substantieel, dat een nieuw ontwerpbestemmingsplan moest worden gemaakt. Omdat de Omgevingswet per 1 januari 2024 werd ingevoerd, was dat niet meer haalbaar. Het college besloot dan ook de planologische procedure voort te zetten onder de Omgevingswet.

Dit leverde een aanzienlijke vertraging op. Intussen heeft het college nog gekeken naar mogelijkheden binnen het geldende bestemmingsplan. Dat bleek onder andere het geval rondom de bouw van het appartementencomplex ‘Terra Nova’ en het benutten van het gebied voor tijdelijke opgaven. In gesprekken in het kader van dit onderzoek wordt aangegeven dat er voorheen binnen de gemeente sprake was van het zogeheten ‘groeistadmodel’. Nieuwe wijken konden op uitleglocaties worden gebouwd. Nu moet Zoetermeer binnenstedelijk bouwen en dat is voor Zoetermeer relatief nieuw. De gemeente heeft weinig ervaring met majeure stadsvernieuwingen (voorbeeld is de wijk Palenstein), waarbij projecten moeten worden ingepast in een bestaande situatie. Veel verschillende belangen raken elkaar dan en dat vraagt om intensieve participatie van belanghebbenden, waaronder inwonersparticipatie. Het Stationsgebied Na vaststelling van de Stationsvisie is na een openbare aanbesteding een architectenbureau aan de slag gegaan met het ontwerp van een stationshal, een plintgebouw, een fietsenstalling en fietsbrug. Het schetsontwerp riep dermate veel reacties op van allerlei stakeholders met uiteenlopende belangen, dat vaststelling van het schetsontwerp niet mogelijk was. Dat is tot op heden ook nog niet gedaan.

Het uitwerken van een ontwerp voor het station bleek complex gegeven de grote hoeveelheid stakeholders, waarbij de gemeente geen doorzettingsmacht heeft. Het door de gemeente ingerichte ontwerpproces, en de regievoering daarop, was daar niet voldoende tegen bestand. Daarentegen heeft de gemeente wel ervaring met het realiseren van een OV-knooppunt. Het meest recente grote OV-knooppuntproject van de gemeente Zoetermeer is het station Lansingerland-Zoetermeer, dat officieel werd geopend in 2019. Dit knooppunt combineert trein-, bus- en RandstadRailverbindingen, waardoor reizigers gemakkelijk kunnen overstappen tussen verschillende vervoersmiddelen binnen de regio Haaglanden en Rotterdam.

Deel 4 De Bevindingen uit casussen

20 Bijlage Casus Entree Stationsgebied

Bijlage Casus Deelgebied 3 Binnenstad

Casus Entree Stationsgebied Lerend vermogen Lerend vermogen meten we in dit onderzoek af aan het vermogen van de gemeente om in te spelen op vooraf en niet vooraf bekende factoren. Factoren die van substantiële invloed zijn op het project, of die gaandeweg een project spelen. Op de vorige bladzijde bespraken we de vooraf bekende factoren, hieronder bespreken we de niet vooraf bekende factoren.

BIJLAGE 1 ANALYSE ENTREE STATIONSGEBIED

Resumé

Niet vooraf bekende factoren

Er wordt ingespeeld op nieuwe marktomstandigheden, door in het nieuwe omgevingsplan de verdeling tussen woningen en kantoren te herijken. De gemeente weet in te spelen op acute situaties die zich voordoen. Zo weet de gemeente de crisissituatie rondom de Mandelabrug het hoofd te bieden door alle projectcapaciteit daar tijdelijk op te richten. Deze situatie is echter mede ontstaan door onvoldoende borging van informatie en kennis. Door personele wisselingen raakt cruciale informatie verloren. Het op orde zijn van een goede kennis- en informatiepositie, en de borging daarvan, is essentieel om voor voldoende lerend vermogen!

De nieuwe wijk Entree Een concept bestemmingsplan voor de wijk Entree was gereed, maar een aantal opstapelende zich ontwikkelingen hebben uiteindelijk geleid tot het besluit om een nieuw omgevingsplan voor het gebied te maken onder het regime van de Omgevingswet. Een aantal van die ontwikkelingen waren vooraf niet bekend: De stikstofproblematiek. Een instorting van de kantorenmarkt als gevolg van de coronapandemie. Dat vroeg om een nieuwe herverdeling voor de omvang van te bouwen kantoren en woningen. Dit wordt meegenomen in het nieuw op te stellen omgevingsplan. Het Stationsgebied Er speelden grote problemen rondom de Mandelabrug. In december 2022 werd de brug gesloten vanwege een onveilige situatie en alle projectcapaciteit moest daarop worden gericht om deze situatie het hoofd te bieden. Er was namelijk sprake van instortingsgevaar en een spoedreparatie was nodig. Door alle projectcapaciteit in te zetten op dit probleem is instorting voorkomen. Een groot deel van de brug is weggehaald en een tijdelijke noodbrug is geplaatst voor voetgangers, fietsers en OVreizigers. Uiteindelijk zal de gehele brug moeten worden gerenoveerd. Voordat dit zal gebeuren wordt eerst gekeken naar de wijze waarop de brug in de plannen voor het nieuwe stationsgebied en de nieuwe stadswijk Entree past. De situatie rondom de Mandelabrug is geëvalueerd door een extern bureau.

Het uitvoeren van evaluaties is ons inziens een goede stap om te leren en verbeteren, vandaar dit voorbeeld. De belangrijkste conclusies uit deze evaluatie zijn: Scheurvorming in de Mandelabrug was al jaren bij de gemeente bekend. Deze kennis is uit beeld geraakt door vertrekkende medewerkers en onvoldoende borging van kennis in de organisatie. Er is lange tijd niet tot nauwelijks opvolging gegeven aan bevindingen en adviezen uit inspectierapporten. Eerst omdat de urgentie laag werd ingeschat en later omdat kennis over het bestaan van rapporten in de ambtelijke organisatie verloren is gegaan. De gemeente had onvoldoende technische kennis in huis over complexe civiele kunstwerken om de situatie rondom de Mandelabrug goed in te kunnen schatten en tot passend handelen te komen. Een belangrijk les die volgt uit de evaluatie is dat het op orde brengen van kennis en een informatiepositie een vereiste is om mogelijk onveilige situaties tijdig in beeld te hebben en adequaat aan te pakken.