bijlage 2 Onderzoeksrapport ‘Evaluatie referendum afvalbeleid’

Evaluatie referendum afvalbeleid Rekenkameronderzoek

1

Colofon: Datum: 20 april 2023

Opdrachtgever: Rekenkamercommissie Zoetermeer

Onderzoekers: Prof. dr. Marcel Boogers marcel@necker.nl Nick Woudstra MSc nick@necker.nl Soesja Schelling MSc soesja@citisens.nl

2

Inhoudsopgave Colofon:.................................................................................................................................................................. 2 Onderzoeksverantwoording ................................................................................................................................... 5 1.1. Achtergrond ..................................................................................................................................................... 5 1.2. Onderzoeksvraag ............................................................................................................................................. 5 1.3. Onderzoek uitvoering....................................................................................................................................... 6 Nota van Bevindingen ............................................................................................................................................ 7 1.

Reconstructie van het referendumproces ..................................................................................................... 8 1.1. Proloog ............................................................................................................................................................. 8 1.1.1. Inleiding .................................................................................................................................................. 8 1.1.2. De referendumverordening .................................................................................................................... 8 1.1.3. Het besluit over afvalinzameling .......................................................................................................... 10 1.1.4. Belangrijke actoren ............................................................................................................................... 10 1.1.5. Referendabiliteit van raadsbesluiten.................................................................................................... 12 1.2. Aanvraag van het referendum ....................................................................................................................... 12 1.2.1. Verzet in samenleving ..........................................................................................................................

12 1.2.2. Het inleidend verzoek ........................................................................................................................... 13 1.2.3. Ambtelijke verwerking en betrokkenheid ............................................................................................ 13 1.2.4. Definitief verzoek tot het houden van een referendum ...................................................................... 14 1.3. Voorbereiding op het referendum ................................................................................................................. 14 1.3.1. Instelling van de referendumcommissie .............................................................................................. 14 1.3.2. Aanstelling projectleider en ambtelijke verantwoordelijkheid ............................................................ 15 1.3.3. De vraagstelling .................................................................................................................................... 15 1.3.4. Inrichting subsidiestelsel ...................................................................................................................... 18 1.3.5. Communicatie over het referendum .................................................................................................... 18 1.4.

Referendumcampagne en referendum.......................................................................................................... 19 1.4.1. Ophef over subsidieverstrekking .......................................................................................................... 19 1.4.2. Het referendum en het vervolg ............................................................................................................ 20

2.

Rolopvatting van betrokkenen .................................................................................................................... 22 2.1. De burgemeester ........................................................................................................................................... 22 2.2. De griffier ....................................................................................................................................................... 22 2.3. De gemeentesecretaris .................................................................................................................................. 23 2.4.

De referendumcommissie ............................................................................................................................. 23

2.5. De gemeenteraad........................................................................................................................................... 25 3.

Knelpunten in het referendum .................................................................................................................... 26 3.1.1. 3.1.2.

Bestuurlijke knelpunten........................................................................................................................ 26 Knelpunten in de verordening .............................................................................................................. 26

3

3.1.3. 3.1.4.

Biedt de modelverordening van de VNG een oplossing voor deze knelpunten? ................................. 27 Knelpunten in de uitvoering ................................................................................................................. 28

3.2. Referenda in Nederland ................................................................................................................................. 29 4.

De inwoner van Zoetermeer........................................................................................................................ 32 4.1. Inleiding .......................................................................................................................................................... 32 4.1.1. Leef- en belevingswereld van inwoners als uitgangspunt .................................................................... 32 4.1.2. Betrokkenheidsprofielen ...................................................................................................................... 32 4.2. De Betrokkenheidsanalyse ........................................................................................................................ 33 4.2.1. De gemeente Zoetermeer .................................................................................................................... 33 4.2.2. Indeling per wijk ................................................................................................................................... 35 4.3. Het instrument ‘referendum’ .................................................................................................................... 35 4.3.1. Het referendum en de inwoners van Zoetermeer................................................................................ 35 4.3.2.

Inbedding in een ‘deliberatief’ proces .................................................................................................. 37

Bijlage 1.

Bronnen ............................................................................................................................................. 41

Bijlage 2.

Betrokkenheidsanalyse ...................................................................................................................... 42

4

Onderzoeksverantwoording 1.1. Achtergrond Gelijktijdig met de gemeenteraadsverkiezingen heeft de gemeente Zoetermeer in maart 2022 een referendum georganiseerd over het nieuwe afvalbeleid. Dit referendum is georganiseerd op initiatief van de bevolking. Bij het referendum stemde 81% van de opgekomen kiesgerechtigden tegen het besluit van de gemeenteraad om afvalscheiding meer centraal te stellen in het afvalbeleid. Als gevolg daarvan heeft de gemeenteraad op 4 april 2022 besloten om de uitkomst van het referendum te aanvaarden en het college verzocht om het raadsbesluit, waarin het nieuwe afvalbeleid wordt vastgelegd, in te trekken. De raad heeft in dezelfde vergadering een motie aangenomen waarin de raad het college verzoekt om nader onderzoek te doen naar de wensen van de inwoners van Zoetermeer op het gebied van afvalbeleid, en een plan van aanpak op te stellen om te komen tot een afvalbeleid dat op de steun van de bevolking kan rekenen.

Het seniorenconvent1 heeft op 9 mei 2022 unaniem de Rekenkamercommissie verzocht een evaluatie uit te laten voeren over het referendum met het volgende verzoek: ‘Kan de Rekenkamercommissie op basis van een gedegen evaluatie van het referendum Afval- en grondstoffenbeleidsplan adviezen meegeven aan de raad of en op welke wijze het instrument referendum een passende aanvulling kan zijn op de representatieve democratie zodat de binding tussen de kiezer en het bestuur wordt vergroot?’ Het onderzoek van de Rekenkamercommissie zal naast een beschrijvend deel, ook een reflectie bevatten op alternatieve vormen van burgerparticipatie.

1.2. Onderzoeksvraag Welke bijdrage heeft het referendum van maart 2022 geleverd aan de democratische besluitvorming over het afvalbeleid en welke lessen kunnen hieruit worden getrokken voor de verbetering van het referenduminstrument en de versterking van de lokale democratie? Deze hoofdvraag beantwoorden wij aan de hand van de volgende deelvragen: Inrichting van het referendumproces: 1) Wat waren de achtergronden van het verzoek om een referendum te houden over het afvalbeleid van de gemeente en hoe werd hier door de gemeenteraad op gereageerd?

1

Het seniorenconvent in Zoetermeer is een overlegorgaan met de fractievoorzitters van alle partijen.

5

2) Op welke manier was de referendumcommissie ingericht? 3) Op welke gronden heeft de referendumcommissie besloten dat het referendumverzoek kon worden ingewilligd; m.a.w. dat het referendumonderwerp ook referendabel was? 4) Hoe is de keuze voor de referendum-vraagstelling tot stand gekomen en welke overwegingen hebben hierbij een rol gespeeld? 5) Hoe is de regeling voor subsidieverlening tot stand gekomen? 6) Hoe waren de rollen tussen de verschillende betrokkenen (met name raad, burgemeester, college en referendumcommissie) verdeeld? 7) Hoe hebben de verschillende betrokkenen hun rol ingevuld? Wat was hun rolopvatting? Referendumcampagne: 8) Hoe was de communicatie ingericht door de gemeente? 9) Hoe was de communicatie ingericht door voor- en tegenstanders van het nieuwe afvalbeleid. Reflectie op het referendum: 10) Welke knelpunten zijn opgetreden en welke verbeteringen – in de referendumverordening of anderszins – zijn gewenst? 11) Welke lessen zijn getrokken uit andere referenda en welke lessen hieruit zijn voor Zoetermeer relevant? 12) Hoe verhoudt het referendum zich tot andere vormen van directe inwonersparticipatie als de Stadspeiling of een burgerforum?

1.3. Onderzoek uitvoering Op 13 juli 2022 heeft een startgesprek plaatsgevonden tussen Necker en de rekenkamercommissie Zoetermeer. In de startgesprek zijn afspraken gemaakt over communicatie, kaders en de geïnterviewden. In juli en augustus is gestart met de analyse van documenten. Eind september is het gros van de interviews fysiek gehouden in Zoetermeer. De betrokkenen is de mogelijkheid gegeven om fysiek, telefonisch of digitaal met de onderzoekers te spreken. Een tweede ronde gesprekken is in oktober georganiseerd. Een overzicht van de gesproken functionarissen in te vinden in bijlage 1. Tevens is er met een ruime groep leden van de gemeenteraad gesproken om het perspectief van de gemeenteraad mee te nemen in het onderzoek. Gedurende het onderzoek is er meermaals contact geweest tussen rekenkamercommissie en onderzoekers. Er is gedurende het onderzoek besloten een gewijzigde wederhoorprocedure op te starten waarin alle betrokkenen de mogelijkheid kregen om commentaar te leveren op de voor hen relevante passages.

6

Nota van Bevindingen

7

1. Reconstructie van het referendumproces In het eerste deel van dit onderzoek worden aan de hand van een chronologisch overzicht de gebeurtenissen langsgelopen. De reconstructie is opgedeeld in 4 onderdelen. De volgende vragen worden in het feitenrelaas beantwoord: 1) Wat waren de achtergronden van het verzoek om een referendum te houden over het afvalbeleid van de gemeente en hoe werd hier door de gemeenteraad op gereageerd? 2) Op welke manier was de referendumcommissie ingericht? 3) Op welke gronden heeft de referendumcommissie besloten dat het referendumverzoek kon worden ingewilligd; m.a.w. dat het referendumonderwerp ook referendabel was? 4) Hoe is de keuze voor de referendum-vraagstelling tot stand gekomen en welke overwegingen hebben hierbij een rol gespeeld? 5) Hoe is de regeling voor subsidieverlening tot stand gekomen?

8) Hoe was de communicatie ingericht door de gemeente? 9) Hoe was de communicatie ingericht door voor- en tegenstanders van het nieuwe afvalbeleid? De vragen worden in de lopende tekst beantwoord.

1.1. Proloog In de proloog worden de kaders geschetst waarbinnen het referendum is gehouden: de geschiedenis met referenda, de referendumverordening, het afvalbesluit en de belangrijkste actoren. 1.1.1. Inleiding Zoetermeer heeft vergeleken met andere gemeenten een lange referendumgeschiedenis. In 1979 werd in Zoetermeer een referendum gehouden over de instelling van territoriale commissies (wijkraden), in 1995 over uitbreiding of sluiting van het lokale zwembad de Keerpunt en in 2003 een burgemeestersreferendum.2 In het recente verleden heeft er in Zoetermeer geen referendum plaatsgevonden. 1.1.2. De referendumverordening Zoetermeer heeft een referendumverordening opgesteld op 30 mei 2005, en in werking is getreden op 17 juni datzelfde jaar. De referendumverordening is destijds opgesteld aan de hand van toen geldende

2

Van der Krieken, K. (2015). Referenda in Nederland. 2015. Een overzicht.

8

VNG-modelverordening maar is niet meer geactualiseerd op basis van actuele modelverordeningen.3 Wel zijn er op meerdere momenten technische wijzigingen gedaan (bijvoorbeeld de hoeveelheid informatie die moet worden meegestuurd bij een inleidende verzoek). In 2018 zijn de gronden waarop geen referendum kan worden georganiseerd aangevuld. Ook hier heeft geen debat in de raad over plaatsgevonden. De gemeenteraad van Zoetermeer actualiseert met enige regelmaat alle verordeningen, maar in deze ‘revisierondes’ is de referendumverordening niet besproken. Bij de meest recente actualisatie van de verordeningen is er niet gesproken over de referendumverordening, omdat op dat moment (eerste kwartaal 2021) het verzoek tot het referendum afvalbeleid al liep. De bedoeling was de verordening te actualiseren aan de hand van de ervaringen van het referendum afvalbeleid.

De referendumverordening Zoetermeer Volgens de referendumverordening zijn alle besluiten referendabel, behalve: a) Die individuele kwesties, zoals benoemingen, ontslagen, schorsingen, kwijtscheldingen, schenkingen betreffen; b) Over de vaststelling en wijziging van gemeentelijke begroting en de rekening en van de begroting en rekening van samenwerkingsverbanden waaraan de gemeente deelneemt; c) Over de vaststelling en wijziging van gemeentelijke tarieven, belastingen en rechten; d) Over deze verordening; e) Die de uitvoering van een besluit van een ander bestuursorgaan of de wetgever waarover de raad geen beleidsvrijheid heeft, inhouden; f) Over de vaststelling van geldelijke voorzieningen voor ambtsdragers, gewezen ambtsdragers en hun nabestaanden; g) Besluiten over de vaststelling, wijziging of intrekking van de arbeidsvoorwaardenregeling met betrekking tot de griffier en de medewerkers van de griffie; h) Besluiten die naar het oordeel van de raad hun grondslag vinden in een eerder genomen beslissing waarover een referendum is gehouden of kon worden gehouden; i) Waarvan de raad van mening is dat andere dringende redenen aanleiding zijn om geen referendum te houden j) Die organisatorische aangelegenheden van de raad betreffen.

Referenda kunnen worden gehouden op initiatief van de bevolking over een besluit van de raad of op initiatief van de raad over een beleidskwestie, waarvan de beslissingsbevoegdheid bij de raad berust. De aanvraag door de bevolking moet in twee fasen worden ingediend: een inleidend verzoek en een definitief verzoek. Voor het inleidend verzoek zijn de handtekening van 1/3% van het aantal kiesgerechtigden nodig, voor het definitieve verzoek tenminste 5% van de kiesgerechtigden. Verzoeken die in het kader van een inleidend verzoek zijn gedaan, tellen ook mee voor het definitieve verzoek. Na het definitief maken van een referendumverzoek stelt de raad een commissie van onafhankelijke deskundigen in, genaamd de referendumcommissie. De raad benoemt minimaal 3 leden en heeft ook de bevoegdheid deze te ontslaan. De burgemeester en/of wethouder(s) mogen op verzoek van de referendumcommissie de vergaderingen bijwonen. Voor het referendum geldt een opkomstdrempel van 30% van de kiesgerechtigden. Wat de raad moet doen met de uitslag van het referendum is niet opgenomen in de referendumverordening.

3

De meest recente VNG-modelverordening voor lokale referenda dateert van december 2019.

9

1.1.3. Het besluit over afvalinzameling Op 14 december 2020 is het raadsbesluit4 ‘Afvalscheiden. Ik haal er alles uit!’ vastgesteld. De gemeenteraad heeft hiervoor een aantal moties (2) en aantal amendementen ingediend (7). Dit besluit was een politiek moeizaam compromis tussen de coalitiepartijen, waarbij een groot beroep moest worden gedaan op de fractiediscipline om een raadsmeerderheid achter het plan te krijgen. Uit de gesprekken die in het kader van het onderzoek zijn gevoerd bleek dat er in de gemeenteraad eigenlijk geen draagvlak was voor het totale besluit; wel bij verschillende fracties voor onderdelen ervan. Het besluit bestond uit verschillende onderdelen die op een ingewikkelde manier met elkaar samenhingen. Enkele fracties zagen bijvoorbeeld meer in na-scheiding, hier was echter geen onderzoek naar verricht bij het vaststellen van het nieuwe afvalbeleid. Het besluit bestond uit verschillende onderdelen.

De belangrijkste punten waren: 1) Inwoners moeten betalen voor het ophalen van grofvuil (42 euro per keer) 2) Er komt onderzoek naar het scheiden van PMD (Plastic, drinkpakken, metalen verpakkingen zoals blikken) 3) Iedereen met groene en grijze bak krijgt nu een PMD-bak (deze wordt één keer per vier weken geleegd) 4) De grijze bak wordt voortaan één keer per vier weken geleegd, dus niet meer per twee weken 5) In de toekomst moet er worden betaald per keer dat restafval wordt weggegooid in een bak, of per keer dat de grijze bak wordt aangeboden Het onderwerp afvalinzameling heeft een lange geschiedenis in Zoetermeer. Er is in het verleden, bijna 20 jaar geleden, zelfs een wethouder gesneuveld op gescheiden afvalinzameling met een nieuwe kostensystematiek (DIFTAR)5. 1.1.4. Belangrijke actoren In het proces van een referendum zijn verschillende actoren van belang. In onderstaand overzicht zijn deze actoren opgenomen, inclusief taakverdeling op basis van de referendumverordening Zoetermeer (hierna: RV), de Kieswet en de Gemeentewet.

4

Compleet overzicht van raadsbesluit, moties en amendementen via https://zoetermeer.bestuurlijkeinformatie.nl/Agenda/Index/4abb8ff1-8b3b-44fe-862f-b5d25b3e4df7#e488ff0b2a28-4378-bddc-c6deb1add95f 5 De Collegetafel. 2018. Lijst van gevallen en tussentijds vertrokken wethouders over de periode 2002-2006.

10

Bestuur De burgemeester van Zoetermeer (als eigenstandig bestuursorgaan)6

•

Toezien op de kwaliteit van procedures op het vlak van burgerparticipatie (artikel 170 Gemeentewet)

Het college van B&W

• • •

Beslissing op het inleidend verzoek (artikel 3 RV) Organisatie van het referendum (artikel 12 RV) De organisatie van het referendum (artikel 12 RV)

De gemeenteraad van Zoetermeer

• •

Besluit over definitief verzoek (artikel 6 RV) Vaststellen vraagstelling en antwoordcategorieën (artikel 9, lid 1 RV) Instellen commissie van onafhankelijke deskundigen ofwel referendumcommissie (artikel 10 RV) Besluit over wettige wijze stemming (artikel V4 en V6 Kieswet)

• •

Centraal stembureau

• •

Besluit vaststellen uitslag (artikel P20 Kieswet) Bekendmaking uitslag en proces-verbaal (artikel P23 kieswet)

•

Te adviseren over de vraagstelling en de antwoordcategorieën; Te adviseren over het verloop en de zorgvuldige organisatie van het referendum; Toezicht op de objectiviteit van de door de gemeente te verstrekken voorlichting; Bij een referendum over een beleidskwestie: er in het bijzonder op toezien dat het overzicht van argumenten, als bedoeld in artikel 9, derde lid, een objectieve weergave is; Te adviseren over binnengekomen klachten.

Advies De referendumcommissie

• • •

•

(Artikel 11 RV)

6

De burgemeester is naast een eigenstandig bestuursorgaan ook voorzitter van het College van B&W en van de gemeenteraad.

11

Het referendum is een instrument van de gemeenteraad vanwege drie redenen: 1. De referendumverordening is vastgesteld door de gemeenteraad 2. De gemeenteraad heeft besloten over de referendabiliteit van het besluit 3. De gemeenteraad heeft het referendumverzoek goedgekeurd en daarmee besloten tot een referendum 1.1.5. Referendabiliteit van raadsbesluiten Als er een raadsvoorstel wordt opgesteld, wordt altijd een onderdeel toegevoegd over de referendabiliteit van dit besluit. In het raadsbesluit ‘Afval- en grondstoffenbeleidsplan Zoetermeer 2020 Afvalscheiden. Ik haal er alles uit!’ is het volgende opgenomen over de referendabiliteit van het besluit: Over beslispunt 107 geen referendum mogelijk te maken omdat dit een begrotingswijziging betreft. Dit besluit treedt in werking twee weken na de bekendmaking daarvan. Tenzij over dit besluit een inleidend verzoek tot het houden van een referendum wordt gedaan.8 De opsteller van een raadsbesluit wordt geacht eerst met behulp van de toelichting op het interne digitale platform zelf de referendabiliteit op te nemen. Daarna wordt er door de ambtelijk opsteller van het raadsbesluit een gesprek gevoerd met een bestuursadviseur over de referendabiliteit van het besluit. Bij twijfel of vragen kan worden overlegd met de juridische afdeling JaBo (Juridische Aangelegenheden & Bestuursondersteuning).

De verordening is vrij duidelijk over de referendabiliteit van het besluit en de uitzonderingsgronden daarop, dit is dan ook het uitgangspunt. Hoewel er sinds het vaststellen van de referendumverordening geen referendum georganiseerd was, werd de referendabiliteit wel expliciet in alle raadsbesluiten opgenomen. Tevens zijn er in de tijd meerdere verzoeken gedaan tot een referendum, die niet tot referendum zijn gekomen.

1.2. Aanvraag van het referendum 1.2.1. Verzet in samenleving In de aanloop naar de vaststelling van het nieuwe afvalbeleid ontstond politieke discussie over enkele onderdelen van de voorgestelde beleidswijzingen in het afvalbeleid. Zo zijn er onder andere amendementen ingediend over het recyclen van luiers, een publiekscampagne over betere afvalscheiding en over meer locaties voor afvalscheiden in wijken. Na de definitieve vaststelling van het afvalbeleid door de gemeenteraad werden er duizenden handtekeningen gezet onder een petitie tegen dit beleid. De initiatiefnemer is door een raadslid en vanuit de gemeente gewezen op de mogelijkheid om een referendumverzoek in te dienen.

7

“De uit dit voorstel voortvloeiende begrotingswijziging (bijlage 4) vast te stellen.” 0637520012 Raadsbesluit Afval- en grondstoffenbeleid Zoetermeer 2020 ‘Afvalscheiden. Ik haal er alles uit!’, 14 december 2020. 8

12

1.2.2. Het inleidend verzoek Het college stuurt op 30 december 2020 een memo naar de gemeenteraad met de boodschap dat er een verzoek tot referendum is gedaan op 26 december 2020. In dit memo wordt de vervolgprocedure vanaf een inleidend tot definitief verzoek uitgelegd9. Het deel van de ‘ondersteuningsverklaring’ voor het referendum stond op de website petities.nl. Het college geeft in de memo aan dat dit niet de juiste wijze van indienen is. Er kan via petities.nl namelijk niet worden vastgesteld of het om Zoetermeerse kiesgerechtigde burgers gaat. De indiener van het inleidend verzoek is hiervan op de hoogte gesteld door de gemeente. Op 12 januari 2021 stuurt het college een memo naar de gemeenteraad over de uitvoering van het referendum. Het college geeft aan hoe dit verwerkt wordt in het voorstel en dat de gemeenteraad binnenkort wordt geïnformeerd over de stand van zaken omtrent het referendum.10 Op 13 januari 2021 stuurt het college opnieuw een memo aan de gemeenteraad. Hierin wordt gemeld dat de eerste vereiste drempel van ondersteuningsverklaringen is gehaald. Dat betekent dat de fase van definitief verzoek begint. Dit betekent tevens dat het raadsvoorstel niet in werking treedt.11 Het college van burgemeester en wethouders heeft de initiatiefnemer per brief van 12 januari 2021 geïnformeerd dat het inleidend verzoek tot het houden van een referendum is toegewezen.

Op 21 januari 2021 ontvangt de gemeenteraad opnieuw een memo van het college. Hierin geeft het college aan wat het concreet betekent dat het inleidend verzoek tot het houden van een referendum is toegewezen.12 1.2.3. Ambtelijke verwerking en betrokkenheid De verzoeken tot een referendum (zowel inleidend als definitief) kwamen terecht bij de afdeling JaBo. Ten tijde van het inleidend verzoek beperkten de werkzaamheden zich tot het controleren van verzoeken en het adviseren van het college over het referendum. Dit werd gedaan door dezelfde afdeling. Ten tijde van het besluit over het inleidend verzoek is er niet opnieuw gekeken of er sprake was van een uitzonderingsgrond op basis van artikel 1, lid 3 van de referendumverordening. Deze controle wordt in Zoetermeer pas gedaan na het definitieve verzoek. Echter, in het vastgestelde raadsbesluit van 14 december 2020 had de raad zich al uitgesproken over de referendabiliteit van het besluit (het hele besluit was referendabel, met uitzondering van beslispunt 10). In deze fase van het proces was er nog geen referendumcommissie ingesteld. Dat is correct volgens de geldende referendumverordening.

9

201230 Memo - Referendum raadsbesluit Afval- en grondstoffenbeleidsplan 2021 210112 Memo - Uitvoering amendement 2012-K CU-SGP Maatwerk bij ophalen afval 11 210113 Memo - Besluit op inleidend verzoek referendum over het raadsbesluit Afval- en grondstoffenbeleidsplan 2021 12 210121 Memo - Gevolgen van het collegebesluit op inleidend verzoek referendum over het raadsbesluit Afval- en grondstoffenbeleidsplan 2021 10

13

1.2.4. Definitief verzoek tot het houden van een referendum Op 13 januari 2021 is een definitief verzoek ingediend tot het houden van een referendum. De vereiste drempel van 4.876 geldige ondersteuningsverklaringen is gehaald (5 procent van de kiesgerechtigden); er werden in totaal namelijk 5.396 geldige ondersteuningsverklaringen ingediend. De kiesgerechtigden die het inleidend verzoek hebben ondersteund zijn hierin meegerekend. Gezien de inrichting van het proces op de website wordt een verzoek ingediend d.m.v. een universeel formulier (aanvragen en ondersteunen). Daaruit volgt dat de 1e indiener na het besluit op het inleidend verzoek, de indiener is van het definitieve verzoek. Dit versterkte het gevoel van onduidelijkheid in de organisatie.

1.3. Voorbereiding op het referendum Op 6 april 2021 heeft de raad besloten het definitieve verzoek tot het houden van een referendum toe te wijzen en het referendum te combineren met de gemeenteraadsverkiezingen op 16 maart 2022. Een amendement van D66, CDA en GroenLinks om het referendum eerder, uiterlijk begin november 2021, te houden werd verworpen door de gemeenteraad. In de commissievergadering van 29 maart 2021 werd een amendement voorgesteld door de fractie Zó Zoetermeer om het referendum tegen te houden, omdat de uitkomst voorspelbaar zou zijn. De petitie tegen het nieuwe afvalbeleid was immers veelvuldig ondertekend. Dit amendement werd echter alleen in de commissievergadering van 29 maart 2021 besproken en niet formeel ingediend in de raadsvergadering van 6 april 2021. 1.3.1. Instelling van de referendumcommissie Op verzoek van het college werd de afdeling JaBo gevraagd met een voorstel te komen voor de samenstelling van de referendumcommissie. Het door JaBo laten uitvoeren van deze taak is besloten in de bestuurlijke driehoek (burgemeester, gemeentesecretaris en griffier). Hoewel de gemeenteraad formeel verantwoordelijk is voor het instellen van een referendumcommissie, heeft de gemeenteraad hiertoe geen verzoek voor ambtelijke bijstand gedaan.

Uit interviews blijkt dat de mogelijkheid tot het inrichten van het proces via ambtelijke bijstand op tafel heeft gelegen maar vanwege praktische redenen niet is uitgewerkt. De korte doorlooptijd en de omstandigheid dat enkele afdelingen al bezig waren met het uitvoeren van taken speelde hierin een grote rol. De samenstelling van de referendumcommissie werd zo een ambtelijk aangelegenheid. Wel is er informeel contact geweest tussen de griffie, de afdeling JaBo en de burgemeester. Hoewel de leden van de referendumcommissie volgens de verordening door de raad worden benoemd (wat ook gebeurde op 17 mei 2021), had de raad dus geen enkele rol in de selectie van commissieleden. Formeel was dit door de gemeenteraad belegd bij het seniorenconvent. Echter heeft het seniorenconvent zelf geen kandidaten, bijvoorbeeld in een gesprek, getoetst. De referendumcommissie merkt hier in haar evaluatie zelf over op dat het wenselijk was geweest als er een sollicitatieprocedure door de raad had plaatsgevonden. Er is uiteindelijk gekozen voor een referendumcommissie bestaande uit vier leden. Deze leden zijn gekozen op hun expertise. Er heeft geen open sollicitatie plaatsgevonden. Voor de referendumcommissie is ook een ambtelijk secretaris benoemd. Tot de benoeming heeft de raad niet

14

gesproken met de leden van de referendumcommissie. Op 16 juni 2021 heeft de referendumcommissie kennisgemaakt met de burgemeester. Een eerste kennismaking met de gemeenteraad vond plaats tijdens de commissievergadering van 6 september 2021. 1.3.2. Aanstelling projectleider en ambtelijke verantwoordelijkheid Om het ambtelijk proces te begeleiden is een projectleider aangesteld. Gedurende een periode van anderhalf jaar is deze functie door drie personen bekleed en doordat de functie direct na de verkiezingsuitslag is beëindigd heeft er ook geen afhechting plaatsgevonden, bijvoorbeeld in de vorm van het opstellen van een draaiboek voor toekomstige referenda. Het was voor de projectleiders niet duidelijk aan wie verantwoording moest worden afgelegd: aan de gemeenteraad, de burgemeester of het college. In de praktijk was dit vaak de bestuurlijke driehoek, terwijl dit gremium formeel geen rol had in het proces. Ambtenaren voelden zich enigszins gemangeld door de vele verantwoordelijken en verschillende wettelijke rollen van betrokkenen. Uit de interviews blijkt dat een merendeel van de betrokkenen vindt dat het proces primair bij de griffie en gemeenteraad had moeten liggen. Dan hadden de ambtenaren die verantwoordelijk waren voor het referendumproces – door middel van ambtelijke bijstand – tijdelijk voor de griffie gewerkt.

Dat geldt in het bijzonder voor de ambtelijk secretaris van de referendumcommissie. Doordat referendumaangelegenheden vrij vroeg in het proces in de bestuurlijke driehoek werden besproken en er hierover ook besluiten werden genomen, bleef de bestuurlijke driehoek een belangrijk overleg- en besluitvormingsorgaan bij de voorbereiding op het referendum. Hoewel dit overleggremium natuurlijk een belangrijke coördinerende rol dient te spelen in het referendumproces, deed de ontstane werkwijze weinig recht aan de onderscheiden taken en verantwoordelijkheden van burgemeester, college en gemeenteraad (en namens deze de griffier). Het bleek lastig om dit gedurende het proces nog te wijzigen. 1.3.3. De vraagstelling Volgens de verordening stelt de gemeenteraad de vraagstelling van een te houden referendum vast, waarbij de raad zich laat adviseren door de referendumcommissie. De referendumcommissie heeft over de vraagstelling advies uitgebracht voor de raadsvergadering van 29 november 2021. In de themabijeenkomst van 6 september 2021 heeft de referendumcommissie de raad om input gevraagd over wat raadsleden inhoudelijk verwachtten en wensten voor het referendum en de vraagstelling.

Dit mede op basis van de discussie in de raad, waar door raadsleden veel gesproken is over de mogelijke interpretaties van de uitslag van het referendum en of er een mogelijkheid is om meer dan één vraag te stellen. Dit was voor de referendumcommissie de aanleiding om aan de raad voor te stellen om na te denken over een meervoudige vraagstelling voor het referendum. Ook adviseerde de referendumcommissie de raad om onderzoek te laten uitvoeren naar de verschillen tussen bron- en nascheiding en het college hiertoe opdracht te geven. Tijdens deze bijeenkomst kwam weinig input vanuit de raadsleden, aldus de referendumcommissie. Gezien de vele aspecten die in het afvalbeleidsplan aan bod komen heeft de referendumcommissie voorgesteld om bij het referendum te werken met een meervoudige vraagstelling: geen vraag of men voor of tegen het besluit is, maar vragen over de verschillende onderdelen van het besluit. Op die manier

15

zou er aldus de referendumcommissie meer recht kunnen worden gedaan aan de complexiteit van het onderwerp en de verschillende meningen van inwoners over de diverse onderdelen van het afvalbeleid. Op 15 november 2021, tijdens de bespreking van de vraagstelling in de raadscommissievergadering ontstond er veel discussie over de meervoudige vraagstelling die door de referendumcommissie is voorgesteld voor het referendum. De referendumcommissie heeft haar advies tijdens deze vergadering toegelicht en de verschillende argumenten voor een meervoudige vraagstelling uitgebreid met raadsleden besproken. Raadsleden gaven echter aan dat de verschillende maatregelen waaruit het afvalbeleid bestond niet los van elkaar uitgevoerd konden worden. Door de meervoudige vraagstelling werd de indruk gewekt dat inwoners iets te kiezen hadden binnen de verschillende maatregelen, terwijl het niet mogelijk zou zijn slechts een deel van het voorstel uit te voeren. Tegelijkertijd ontstond er een discussie over de praktische uitvoerbaarheid van een meervoudige vraagstelling. Bureau Verkiezingen gaf aan dat een meervoudige vraagstelling extra werk zou opleveren bij het tellen van de stemmen en voor wachtrijen zorgen bij het uitbrengen van de stem door inwoners. Er is echter geen proef gedaan of dit daadwerkelijk het geval was.

De referendumcommissie gaf in gesprekken aan dat zij tevens hebben voorgesteld de referendumuitslag op een later moment bekend te maken, zodat er meer tijd beschikbaar was om te tellen. De ambtelijke organisatie heeft een offerte aangevraagd voor extra stemmentellers. De samenwerking en communicatie tussen de uitvoerders van de verkiezingen en de referendumcommissie verliep stroef op dit punt. De burgemeester heeft tijdens de raadsvergadering waar de vraagstelling is besproken aangegeven dat een meervoudige vraagstelling meer geld zou gaan kosten. In de commissievergadering van 15 november 2021 bleek geen draagvlak (meer) te bestaan voor een meervoudige vraagstelling. Tijdens de raadsvergadering van 29 november 2021 (besluitvorming vraagstelling referendum) is een amendement ingediend voor een alternatieve formulering van de voorgestelde vraag ingediend door alle partijen behoudens de PvdA en Fractie van den Berg13. De referendumcommissie zag bezwaren in de formulering van de toelichting op de vraagstelling van dit amendement, maar omdat ze het amendement pas op de dag van de raadsvergadering heeft ontvangen had ze niet de mogelijkheid om de raad tijdig hierover te adviseren. Er is uiteindelijk tijdens de vergadering gereageerd door de referendumcommissie.

De vraagstelling zoals deze op de stembiljetten is weergegeven, luidde: Wilt u dat het nieuwe afvalbeleid wordt ingevoerd? De raad heeft gekozen voor een enkelvoudige vraag inclusief een uitgebreide toelichting.

13

In dit referendum wordt besloten de vraagstelling al volgt vast te stellen: Wilt u dat het nieuwe afvalbeleid wordt ingevoerd? Inclusief een uitgebreide toelichting op het stembiljet.

16

De toelichting op het stembiljet: Het nieuwe afvalbeleid moet ervoor zorgen dat de kosten voor het ophalen en verwerken van afval dalen. Belangrijk is dat het afval zo goed gescheiden wordt dat er veel minder restafval overblijft. De belangrijkste punten staan hieronder. 1.

Het doel is dat Zoetermeerders gemiddeld maximaal 100 kilo restafval per persoon per jaar weggooien, met als eerste stap 160 kilo restafval. (Op dit moment gooien Zoetermeerders gemiddeld 230 kilo restafval per persoon per jaar weg)

2.

Om dit doel te bereiken is het plan 'Afvalscheiden. Ik haal er alles uit!' opgesteld. Dat betekent het volgende:

3.

De gemeente stopt met het gratis ophalen van grofvuil aan huis. Ophalen van grofvuil gaat (vanaf) 42 euro per keer kosten. Voor mensen met een ZoetermeerPas is het mogelijk om één keer per jaar 32 euro korting te krijgen voor het ophalen van het grofvuil.

4.

Er komt een onderzoek over het scheiden van plastic, blik en drinkpakken. Gekeken wordt wat het beste is: iedereen houdt plastic, blik en drinkpakken apart (dat heet bronscheiden) of iedereen kan plastic, blik en drinkpakken bij het gewone afval gooien en dat wordt er dan later door een bedrijf uitgehaald (dat heet nascheiden). Afhankelijk van de uitkomst van dat onderzoek komen er extra ondergrondse containers om het plastic, blik en de drinkpakken in te verzamelen voor die huishoudens (Zoetermeerders/gezinnen) die nu hun afval weggooien in ondergrondse containers. Bij het onderzoek naar bronscheiding of nascheiding moet in ieder geval worden gekeken of het de gemeente minder geld kost, of er minder restafval overblijft, wat de keuze voor gevolgen heeft voor de korte termijn en de lange termijn, en wat de risico's zouden zijn.

5.

Alle huishoudens die nu een groene en grijze afvalbak ("kliko") van de gemeente hebben krijgen een extra afvalbak. Deze nieuwe afvalbak is bedoeld om plastic, blik en drinkpakken (PBD) in weg te gooien. Die nieuwe afvalbak wordt één keer in de 4 weken geleegd door de gemeente. Mensen die deze extra afvalbak niet willen kunnen hem weer laten ophalen.

6.

De grijze afvalbakken voor het restafval worden maximaal één keer in de 4 weken door de gemeente geleegd. (De groene GFT-afvalbakken worden even vaak geleegd als nu, een keer per 2 weken.)

7.

De gemeente gaat in de toekomst invoeren dat per keer dat restafval wordt weggegooid, betaald moet worden. Dus wie vaak restafval weggooit, betaalt meer dan iemand die dat minder vaak doet. Voor mensen met een laag inkomen die voor kwijtschelding van de afvalstoffenheffing in aanmerking komen, komt er een regeling waarbij zij gratis één keer per week een afvalzak kunnen weggooien of één keer per 4 weken de restafvalbak kunnen laten legen.

8.

De gemeente gaat deze nieuwe maatregelen uitleggen aan iedereen, en reclame maken voor het op de juiste manier scheiden van het afval.

Het toevoegen van een toelichting op het stembiljet valt binnen de bevoegdheden van de gemeenteraad. Echter, het is vrij ongebruikelijk dat er op een stembiljet een toelichting staat opgenomen aangezien dit de keuze van kiezers kan beïnvloeden en het stemproces van verlengen (wat leidt tot wachtrijen). Het feit dat deze toelichting is opgesteld door de gemeenteraad, zonder daarvoor vooraf advies te vragen aan de referendumcommissie als onafhankelijk adviesorgaan, draagt niet bij aan het waarborgen van onafhankelijke informatie op het stembiljet.

17

Naar aanleiding van het besluit van de gemeenteraad om te kiezen voor een enkelvoudige vraagstelling inclusief bovenstaande toelichting, stapt dhr. L. Schaap op als lid van de referendumcommissie. In zijn brief, die hij op 5 december 2020, naar de raad stuurt noemt hij het raadsbesluit wezenlijk verkeerd: “In meerderheid heeft uw raad besloten de referendumvraag op het stembiljet te voorzien van een toelichting die niet neutraal is …. Het resultaat is een referendum dat gericht lijkt te zijn op het verkrijgen van steun voor het genomen besluit door het geven van eenzijdige informatie (een type referendum, dat vooral in minder democratische landen voorkomt).” De overige leden van de referendumcommissie zijn aangebleven. 1.3.4. Inrichting subsidiestelsel Er was geen regeling voor subsidies opgenomen in de referendumverordening. De referendumcommissie heeft geadviseerd een regeling voor subsidies op te zetten om informatiecampagnes en politieke campagnes te ondersteunen. Vanwege de beschikbare tijd en andere pragmatische overwegingen, is hiervoor een collegeregeling opgesteld.

Op voorstel van de referendumcommissie is in de collegevergadering van 2 november 2021 budget vastgesteld voor campagneactiviteiten, de wijze waarop (door burgers of organisaties) financiering kan worden aangevraagd en verkregen om campagne te voeren, en de criteria waaraan een aanvraag voor ondersteuning zou moeten voldoen en op basis waarvan deze dus zou worden beoordeeld. De referendumcommissie adviseerde over elke subsidieaanvraag aan het college dat vervolgens het formele besluit nam. In veel gemeenten zou de referendumcommissie een rol kunnen hebben in het beoordelen van de informatie van subsidieaanvragers, bijvoorbeeld over het toetsen van ‘neutrale informatie’ of op het moment dat er klachten zijn over de besteding van de subsidiebedragen. Dat is ook opgenomen in de model-referendumverordening van de VNG. In een gesprek met de burgemeester is door de referendumcommissie aangeboden hier een rol in te spelen, maar de vraag is vervolgens niet gekomen vanuit het college. De referendumcommissie heeft dus geen rol gespeeld in het achteraf toetsen van de neutraliteit van informatie over het referendum, zij heeft alleen geadviseerd over verstrekking van de subsidies. In de verstrekking is wel aandacht besteed, zowel door de subsidiecoördinator als referendumcommissie, aan neutraliteit. 1.3.5.

Communicatie over het referendum Volgens de referendumverordening is het college van B&W verantwoordelijk voor de communicatie over het referendum. De ambtenaren die betrokken waren bij het opstellen van het nieuwe afvalbeleid hebben communicatie-uitingen gemaakt over het nieuwe beleid. Deze hadden ook voor het referendum gebruikt kunnen worden. De referendumcommissie werd in stelling gebracht om de communicatie over het referendum en het afvalbeleid te controleren op objectiviteit en het college daarover te adviseren. De ambtelijke organisatie heeft meerdere producten voorgelegd aan de referendumcommissie, die door de commissie zijn getoetst op objectiviteit. Onderdelen van de voorgenomen communicatie waren een website, informatie voor de gemeentepagina en informatiefolders. Met een groot deel van de communicatieuitingen is uiteindelijk niets gedaan.

18

De burgemeester was van mening dat de communicatie aan de raad voorgelegd moest worden. Dit is bijzonder, omdat dit volgens de referendumverordening een verantwoordelijkheid van het college is. Volgens de referendumcommissie is dit niet gebruikelijk en in dit geval qua planning ook ongelukkig. Het heeft namelijk voor vertraging in het proces gezorgd. Over de communicatie rondom het referendum ontstond vervolgens onenigheid tussen de raad, college en referendumcommissie. Het gevolg hiervan was dat de raad geprobeerd heeft om zelf de communicatie-uitingen te herschrijven. In de ogen van de raad wilde de referendumcommissie teveel zaken niet benoemen uit de angst niet objectief te zijn. Uiteindelijk is maar een heel beperkt deel van de informatie gedeeld met inwoners, na besluit van het seniorenconvent. Naar mening van de referendumcommissie is de gedeelde informatie te gering geweest en op onderdelen te gekleurd. Burgers konden zich onvoldoende informeren over het Afval- en grondstoffenbeleidsplan 2021, waar het referendum betrekking op had. De raad gaf in een gesprek aan dat er in hun ogen wel degelijk informatie was verstrekt en dat de toelichting op het stembiljet afdoende was.

1.4. Referendumcampagne en referendum Op verzoek van de raad en het college werd het referendum gelijktijdig met de gemeenteraadsverkiezingen georganiseerd met als belangrijkste argumenten de hogere opkomst en een mogelijke kostenbesparing. Door betrokkenen wordt hierop gereflecteerd als een ongelukkige keuze. Het referendum en de verkiezingen gingen door elkaar lopen en kreeg een bijzondere dynamiek in de campagne van politieke partijen. Achteraf geven verschillende gesprekspartners aan dat hierdoor zowel de gemeenteraadsverkiezingen als de referendumcampagne niet altijd de aandacht hebben gekregen die zij verdienden. 1.4.1. Ophef over subsidieverstrekking Er zijn vijf aanvragen voor subsidieverlening ontvangen door het subsidiebureau. Vier kiesgerechtigden vroegen subsidie aan voor een neutrale campagne, er werd één subsidieaanvraag gedaan voor een tegencampagne en er zijn geen aanvragen ten behoeve van een ‘voor’-campagne ingediend. In totaal is € 17.680,76 aan subsidie verleend. Een deel van de campagne bestond uit een onderzoek onder Zoetermeerders over wensen voor het afvalbeleid, er is een debat georganiseerd en een website met neutrale informatie gepubliceerd. De referendumcommissie bracht advies uit, en het college heeft vervolgens subsidie toegekend.

Binnen de ambtelijke organisatie was het subsidiebureau verantwoordelijk voor de uitkering en het controleren van de benodigde documenten. Hoewel de bedragen relatief klein waren (zeker in vergelijking met het totale bedrag aan subsidies dat gemeente Zoetermeer verstrekt) betrof het hier subsidies die direct invloed konden hebben op het politieke proces. Toch is gedurende het proces niet gecontroleerd of de aangevraagde subsidie ook correct besteed is door de aanvragers. Er is niet gecontroleerd of de ‘neutrale’ subsidie ook neutraal besteed is. Wel heeft na afloop van het proces een financiële verantwoording plaatsgevonden volgens de reguliere werkwijze van het subsidiebureau, op verzoek van de referendumcommissie. Dit had volgens de algemene subsidieverordening van de gemeente eigenlijk niet gehoeven aangezien de subsidies onder de 5.000 euro waren. Er heeft dus financiële verantwoording plaatsgevonden, maar geen inhoudelijke. De onderzoekers hebben gesproken met

19

aanvragers van subsidie. Zij geven allen aan het contact met de gemeente als prettig en professioneel te hebben ervaren. Volgens de subsidieregeling kan iedere kiesgerechtigde inwoner subsidie aanvragen om campagne te voeren voor, tegen of neutraal ten opzichte van het onderwerp van het referendum. Politieke groeperingen zijn op advies van de referendumcommissie uitgesloten omdat het een instrument van inwoners zou moeten zijn. In de praktijk bleek dat twee subsidieaanvragers zelf politiek actief waren, of in ieder geval op een kandidatenlijst stonden voor de gemeenteraadsverkiezingen. Dit leidde in de gemeenteraad tot enige ophef en in de referendumcommissie tot verwondering. Volgens de vastgestelde subsidieregeling was de verstrekking van de subsidie rechtsgeldig en correct, met dien verstande dat het de aanvragers is meegedeeld dat er op geen enkele wijze een link gelegd mag worden met een politieke groepering. De referendumcommissie heeft een brief gestuurd aan de gemeenteraad waarin daarover het volgende is opgenomen: “Als dat activiteiten betreft in de categorie neutraal en er een link wordt gelegd met een politieke groepering zal de vraag beantwoord moeten worden of er sprake is van een neutrale uiting.

Onze commissie volgt, in haar rol als toezichthouder op het hele referendumproces, alle activiteiten waarvoor subsidie is aangevraagd.”14 Leden van een politieke groepering en meer specifiek (kandidaat) raadsleden zijn ook kiesgerechtigde inwoners. Het is dus mogelijk dat (kandidaat) raadsleden als onderdeel van een collectief subsidie aanvragen. Ieder (kandidaat) raadslid overweegt voor zichzelf of dat ook wenselijk is. Bij de subsidieaanvragen is aan (kandidaat) raadsleden te kennen gegeven dat zij de subsidie hebben aangevraagd als inwoner en dat er op geen enkele wijze een link gelegd mag worden met een politieke groepering. Uit gesprekken blijkt dat de uitingen van aanvragers van subsidies niet op deze wijze zijn gecontroleerd. De referendumcommissie adviseert de raad om de politieke discussie over de subsidieverlening te laten rusten tot het evaluatiemoment. De gemeenteraad heeft dit als belerend opgevat, blijkt uit de gesprekken. Daarnaast was er onvrede over de rol van de referendumcommissie in het proces. Het toestaan van subsidies aan politiek betrokkenen heeft in de ogen van de raad afgedaan aan de geloofwaardigheid van de referendumcommissie als professionele partij, aldus enkele raadsleden. 1.4.2.

Het referendum en het vervolg Onder verantwoordelijkheid van het college en de burgemeester wordt het referendum gelijktijdig met de gemeenteraadsverkiezingen georganiseerd. De verkiezingsdag zelf verliep zonder problemen. De opkomst tijdens het referendum kwam uit op 51,9%. Hiervan heeft een meerderheid (81%) van de kiezers tegen het voorgenomen nieuwe afvalbeleid gestemd. Dat het referendum met de gemeenteraadsverkiezingen werd gecombineerd, bleek uiteindelijk ook een positief effect te hebben gehad op de verkiezingsopkomst. Normaal is de lokale verkiezingsopkomst in Zoetermeer lager dan het Nederlands gemiddelde, maar nu was deze juist hoger. In alle gemeenten daalde de opkomst bij

14

Raadsmemo voortgang referendum Afval- en grondstoffenbeleidsplan Zoetermeer 2021. 4 februari 2021.

20

gemeenteraadsverkiezingen, in Zoetermeet steeg deze in 2022 juist wat (zie tabellen 1 en 2). De combinatie met het referendum, over een onderwerp dat ontegenzeggelijk leefde onder de Zoetermeerse kiezer, zal hier zeker aan bijgedragen hebben. Omgekeerd kan het combineren van het referendum met gemeenteraadsverkiezingen ook positief hebben uitgepakt voor de opkomst bij het referendum. Bij de gemeentelijke referenda ligt de opkomst gemiddeld rond de 40%,15 nu was de opkomst flink hoger. Als mensen de tocht naar het stembureau hebben gemaakt, stemmen zij over het algemeen voor alle uitgeschreven verkiezingen. Dit verklaart ook het minimale verschil tussen de opkomst voor het referendum en de gemeenteraadsverkiezingen.

Tabel 1. Opkomst gemeenteraadsverkiezingen Zoetermeer

Tabel 2. Opkomst gemeenteraadsverkiezingen landelijk gemiddelde

2010 2014 2018 2022

2010 2014 2018 2022

50,6% 50% 51,3% 52,3%

54,1% 54% 55,0% 51,0%

De raad heeft op 28 maart 2022, met raadsbesluit 2022-017930, de rechtmatigheid van het referendum vastgesteld overeenkomstig de taak zoals benoemd in de referendumverordening. De gemeenteraad heeft vervolgens besloten om het nieuwe afvalbeleid in te trekken. De raad benoemt en ontslaat de leden van de referendumcommissie. Hoewel de referendumcommissie pas in ingesteld na het besluit tot het houden van een referendum, had het in de lijn van de verwachting gelegen dat de referendumcommissie na het referendum zou worden ontbonden. Tot op heden is dat niet gebeurd; de commissie is formeel niet opgeheven. Belangrijk daarbij op te merken is dat de evaluatie van de referendumcommissie ook nog niet formeel door de raad is behandeld.

15

Van de Krieken, K. (2019).Winst of verlies? Het lokale referendum in Nederland, 1906-2018. Tilburg: TiU, pg 83.

21

2. Rolopvatting van betrokkenen In dit hoofdstuk wordt de volgende deelvraag beantwoord: 7.

Hoe hebben de verschillende betrokkenen hun rol ingevuld? Wat was hun rolopvatting?

2.1. De burgemeester De burgemeester is als zelfstandig bestuursorgaan verantwoordelijk voor de kwaliteit van de gemeentelijke besluitvorming en de kwaliteit van de procedures op het gebied van burgerparticipatie (art. 170-1a en 1c Gemeentewet). Uit hoofde van deze verantwoordelijkheden ziet de burgemeester toe op een correcte uitvoering van de referendumverordening. Dit is in de grote lijn gebeurd. Omdat de verantwoordelijkheid van de burgemeester in de praktijk kwam te liggen bij de bestuurlijke driehoek, waar doorgaans ook de belangen van de gemeenteraad en de ambtelijke organisatie worden meegewogen, kwam de zelfstandige rol van de burgemeester bij het bewaken van de referendumspelregels niet altijd tot zijn recht. Hierdoor is niet altijd geheel gehandeld naar de letter of de geest van de plaatselijke referendumverordening, zoals bij het vaststellen van de vraagstelling of bij de toelichting op het stembiljet. Daarnaast is de burgemeester voorzitter van het college van B&W en voorzitter van de gemeenteraad. Deze drie rollen zorgden ervoor dat het niet altijd duidelijk was voor betrokkenen (zoals ambtenaren of de referendumcommissie) welke verantwoordelijkheden bij de burgemeester lagen en vanuit welke rol de burgemeester handelde.

2.2. De griffier De griffier ondersteunt en adviseert de gemeenteraad bij zijn werkzaamheden. Het referendum is primair onderdeel van het instrumentarium waarover de raad beschikking heeft. Het primaat van de organisatie van een referendum zou dan logischerwijs bij de gemeenteraad, en de griffier als adviseur, liggen. Hoewel het referendum voor de raad een groot en omvattend project was, heeft de griffier in het gehele proces (formeel) een beperkte rol gehad. Ook voor hem geldt dat de sterke nadruk op het overleg in de bestuurlijke driehoek zijn eigen rol en verantwoordelijkheid wat heeft verzwakt. Het had immers in de lijn der verwachting gelegen dat de griffier namens de raad het initiatief had genomen bij de samenstelling van de referendumcommissie en ambtelijke bijstand had gevraagd om de gemeenteraad bij andere referendum-aangelegenheden te ondersteunen aangezien een referendum primair een raadsproces is. De onduidelijkheid over de rol heeft het functioneren van de referendumcommissie bemoeilijkt (zie onder) en heeft de gemeenteraad niet de ondersteuning gegeven die het nodig had. De gemeenteraad heeft ook niet gevraagd aan de griffier om meer taken op zich te nemen in het proces.

De griffier is vooral betrokken geweest bij het referendum in contact met de referendumcommissie over adviezen, als lid van de bestuurlijke driehoek en in afstemming met het seniorenconvent van de

22

gemeente. De gemeenteraad heeft niet gevraagd om een grotere betrokkenheid van zijn vertegenwoordiger in de organisatie.

2.3. De gemeentesecretaris De gemeentesecretaris is hoogste adviseur van het college van B&W en geeft leiding aan het ambtelijk apparaat. De gemeentesecretaris heeft op basis van de verordening geen bevoegdheden of taken, maar logischerwijs is hij een gesprekspartner als het gaat over de inzet van ambtelijke capaciteit. De gemeentesecretaris is onderdeel van de bestuurlijke driehoek, waarin een groot deel van de lijnen is uitgezet. Reeds in de start van het proces is er een keuze gemaakt om afstemming over het referendum in de driehoek te laten plaatsvinden. Geïnterviewden geven aan dat hier voornamelijk praktische argumenten aan ten grondslag lagen. Deze pragmatische houding is terug te zien in het gehele proces. Het referendum is formeel een instrument van de gemeenteraad, waarin uiteraard de ambtelijke organisatie kan ondersteunen. Doordat een groot deel van de afstemming in de driehoek plaatsvond, is er nooit een officieel verzoek is gedaan tot ambtelijke bijstand. De ambtelijke organisatie heeft de toebedeelde taken consequent uitgevoerd zonder dat duidelijk was wie op dat moment verantwoordelijk was. Ook voor de projectleiders was niet altijd duidelijk hoe de formele verhoudingen in elkaar staken. Dit heeft niet bijgedragen aan duidelijkheid en heeft er volgens enkele geïnterviewden toe geleid dat het proces als onprettig werd ervaren door de ambtelijke organisatie.

2.4. De referendumcommissie De referendumcommissie is een adviserende en toezichthoudende commissie die door de raad wordt ingesteld. De formele taken van de referendumcommissie bestaan uit: • • • • •

te adviseren over de vraagstelling en de antwoordcategorieën; te adviseren over het verloop en de zorgvuldige organisatie van het referendum; toezicht op de objectiviteit van de door de gemeente te verstrekken voorlichting; bij een referendum over een beleidskwestie: er in het bijzonder op toezien dat het overzicht van argumenten, als bedoeld in artikel 9, derde lid, een objectieve weergave is; te adviseren over binnengekomen klachten.

Er is in de referendumverordening niet heel precies vastgelegd aan wie de referendumcommissie zijn adviezen richt, in tegenstelling tot de VNG modelverordening waarin er is vastgelegd op welke gebieden verschillende actoren worden geadviseerd. Na het besluit tot het houden van een referendum zijn de leden voor de referendumcommissie benaderd en is de commissie benoemd. In veel gemeenten is een vaste referendumcommissie benoemd zodat deze vanaf het eerste begin van het referendumproces betrokken is en kan adviseren, bijvoorbeeld

23

over de referendabiliteit van een besluit. De referendumcommissie heeft haar eigen rol als volgt beschreven: “Een referendumcommissie bestaat uit deskundigen, is onafhankelijk en heeft een adviserende en toezichthoudende rol bij het referendum. Een referendum vindt plaats in een bijzondere politieke omgeving, het onderwerp is een besluit dat eerst door het college en daarna door de gemeenteraad is genomen en wat daarna door een deel van de inwoners ter discussie wordt gesteld. Besluiten van de raad hebben vaak een lange voorgeschiedenis, met veel betrokkenheid van de raad. Als na het raadsbesluit een referenduminitiatief wordt gestart, levert dit een zekere (politieke) spanning op. Simpel gezegd, de raad en het college zijn voor, de initiatiefnemers en ondersteuners van het referendum zijn vaak tegen, zo ook hier. Daarom wordt een onafhankelijke referendumcommissie ingesteld die zowel gevraagd als ongevraagd kan adviseren. Daarnaast heeft een referendumcommissie kennis en ervaring met referenda en kan daardoor raad, burgemeester, college, griffier en ambtenaren informeren en adviseren.”16 De referendumcommissie zag voor zichzelf hier vooral een adviserende en toezichthoudende rol bij het referendum.

Hoewel de referendumcommissie formeel adviseert over onderwerpen die zowel bevoegdheid van het college en van de raad zijn, is de referendumcommissie allereerst een commissie van de gemeenteraad. De rol van deze commissie wordt gedurende het proces niet voor alle betrokkenen duidelijk. Zowel ambtelijk, bestuurlijk als vanuit de raad komt het signaal dat de invulling van de rol van referendumcommissie anders had gemoeten. Zowel de gemeenteraad als de referendumcommissie zijn niet tevreden over de samenwerking tussen beide gremia. Voor de referendumcommissie voelde het alsof zij en de raad tegenover elkaar stonden in plaats van met elkaar samenwerkten. Ook ervaarde de referendumcommissie dat er niet altijd respectvol werd gesproken over of met de referendumcommissie. De gemeenteraad ervaarde de samenwerking als moeizaam omdat zij het lastig vonden om contact te krijgen met de referendumcommissie, er onvoldoende ondersteuning vanuit de referendumcommissie kwam in het nemen van besluiten en de taak- en rolverdeling onduidelijk was. De gemeenteraad is niet in zijn geheel, en niet vanaf het begin, betrokken geweest bij de samenstelling van een referendumcommissie. Het seniorenconvent heeft uiteindelijk inzicht gekregen in de kandidaten en advies gegeven alvorens de leden benoemd werden door de gemeenteraad.