21. RIB 2023-041 Herstructureren inkoopfunctie

Pagina 20 van 34

lange termijn zijn opgenomen. Hierin moet minimaal duidelijk worden om welke inkoopprocedure het gaat en wanneer de aanbesteding van start gaat. Hiervoor is het nodig om proactief input op te halen over de behoeften bij afdelingen en waar nodig te sturen op het gezamenlijk inkopen van gezamenlijke behoeften.

Verbindingsgerichte processen 5.

Portfoliomanagement & marktonderzoek: organiseer minimaal twee tot driejaarlijks een marktonderzoek naar uitbestedingsvormen voor de samenwerkingsrelaties waarbij een verdere volwassenheid dan stadium 2 nodig is. In dit marktonderzoek wordt gekeken naar een bundel van inkooppakketten (inkoopportfolio) in plaats van losse inkopen.

6.

Strategisch leveranciersmanagement: onderhoud actief relaties met strategische samenwerkingspartners door invulling te geven aan sociale activiteiten zoals gezamenlijke vieringen, 360 graden feedback en door de geest/intentie van de samenwerking te vertalen in een sociaal contract.

7.

Aanbesteden & contractering: Zorg dat aanbestedingen op een uniforme wijze, aan de hand van de beschikbare templates, worden uitgevoerd. Hierbij is het noodzakelijk om inkoopkennis en kennis op gebied van rechtmatigheid beschikbaar te hebben, al dan niet door deze expertises in te huren. Herijk het proces van tactisch aanbesteden zoals nu opgenomen in JOIN op basis van het besloten besturingsmodel en zorg voor brede bekendheid met het proces.

Uitvoeringsgerichte processen 8.

Contract- & leveranciersmanagement (CLM): Beleg rollen, taken en verantwoordelijkheden op dit gebied en communiceer dit breed binnen de gemeente. En ontwikkel een uniforme en gedifferentieerde (naar gelang belang en omvang van het contract) methodiek waarmee uitvoering gegeven wordt aan het proces contractmanagement.

9.

Purchase-to-pay (P2P): Het gehele proces inclusief alle uitvoerende handelingen van bestellen tot betalen. Zorg voor een goed werkend purchase-to-pay systeem om administratieve lasten te beperken met aandacht voor scheiding tussen diverse mandaten (o.a. besteller versus budgethouder).

10. Contractbeheer: Hou de gegevens in het contractregister up-to-date. Werk hiervoor een eenduidig proces uit waarin ook staat opgenomen welke gegevens waar geregistreerd dienen te worden (reeds opgenomen als actie in het verbeterplan). Maak daarbij onderscheid in het aanbestedingsdossier, contractregister en contractdossier. Zorg voor sturing op de vervolgacties die genomen worden door de contracteigenaar als de expiratiedatum van een contract nadert en zorg voor het opslaan van relevante documenten die bij het contract horen (denk aan verbetervoorstellen of indexeringen).

3.5

Voorgaande stappen worden in 2023 en 2024 gerealiseerd Het advies is om de fundamentele besluiten en verdere stappen in het volgende tijdspad te voltooien. Hiermee wordt de gewenste situatie, volwassenheidsstadium 2, eind 2024 bereikt.

Figuur 6. Planning te nemen stappen

Pagina 21 van 34

Slotwoord Voorliggend adviesrapport wordt afgesloten met een aantal aanvullende adviezen met betrekking tot de samenwerking met RID De Liemers en de cultuuraspecten van de gemeente in relatie tot de veranderopgave.

Mocht gekozen worden om de flexibele schil in te richten met behulp van RID De Liemers, dan is er verandering nodig wat betreft de dienstverleningsafspraken, aangezien huidige afspraken niet aansluiten op actuele en toekomstige inkoopbehoeften. Het advies is dan ook om deze samenwerking en bijbehorende dienstverleningsafspraken op basis van dit adviesrapport en de resultaten uit het parallel lopende onderzoek in opdracht van RID De Liemers (het rapport ‘Quickscan RID De Liemers’) te herijken. Daarbij is steviger opdrachtgeverschap/stevigere sturing (vooral vanuit de ambtelijke organisatie) vanuit gemeente Zevenaar nodig. Ook voor andere samenwerkingen op gebied van inkoop en/of contract- en leveranciersmanagement (bijvoorbeeld MGR-samenwerkingsverband) geldt dat het nodig is om te onderzoeken of de hierbij horende dienstverleningsafspraken passen bij de gewenste situatie of op basis van dit adviesrapport herijkt moeten worden. In het Collegeprogramma 2022-2026 van gemeente Zevenaar staat in ‘0.3 Optimaliseren van bestuurlijk ambtelijk samenspel’: ‘Rolzuiverheid, verantwoording, evalueren en leren moeten structureel onderdeel zijn van het samenspel tussen raad en college.’ Dit zou onzes inziens breder voor de organisatie, in ieder geval voor de inkoopfunctie, moeten gelden. Voorliggend advies biedt handvatten om stappen te zetten ten aanzien van deze elementen.

Daarnaast vraagt het ook een verandering in specifieke gedragingen en waarden die kenmerkend zijn voor de cultuur van gemeente Zevenaar. In een plenaire sessie zijn deelnemers gevraagd om de cultuur van gemeente Zevenaar te beschrijven aan de hand van een zelfgekozen dier. Volgens de deelnemers kenmerkt de cultuur van de gemeente zich als vriendelijk, welwillend, loyaal, maar ook als traag en volgzaam. Voor de makkelijke weg kiezen, af en toe wegkijken, zichtbaar durven zijn, ontzorgd willen worden en vaart maken maar niet weten of er richting bepaald is zijn ook kenmerken die genoemd zijn. Uit interviews is naar voren gekomen dat men op dit moment elkaar niet aanspreekt, omdat niet duidelijk is wie waarvan is. Ook is uit het onderzoek gebleken dat veranderingsbereidheid en kansen zien niet vanzelfsprekende gedragingen zijn binnen de huidige cultuur. Niet voor niets zal ook dit een onderdeel zijn van het Collegeprogramma. Wij adviseren in de vervolgfase naast de inhoudelijke aanbevelingen ook aandacht te geven aan de gedragingen die nodig zijn om als Inkoop transparant en duidelijk te zijn over inkoopdoelstellingen en (bij) te sturen op realisatie ervan. En aandacht te geven aan waarden die nodig zijn om echt met elkaar in verbinding te staan om zodoende synergie te realiseren.

Kortom, het is bij het realiseren van voorgaande adviezen dus belangrijk om te zorgen dat ook de cultuur van de gemeente aansluit op de beoogde veranderingen.

Pagina 22 van 34

Bijlage A - Aanpak De onderzoeksopzet van Significant bestond uit de volgende vier stappen:

1. Organiseren van een kick-off Na de gunning van de opdracht is een startgesprek georganiseerd met Menno Bak (Manager Informatie) en Rob van Dick (strategisch adviseur ICT/inkoop). Hierin is nader kennisgemaakt en is het voorstel besproken, met onder andere aandacht voor planning, afhankelijkheden en mijlpalen. Ook zijn de documenten die relevant zijn voor de documentenstudie en de organisatie van de interviews in dit gesprek afgestemd.

2. Uitvoeren documentenanalyse Na de kick-off is een analyse uitgevoerd op alle relevante documenten die de afgelopen periode over de inkoopfunctie van gemeente Zevenaar zijn opgesteld. Dit betrof documenten als het inkoopbeleid, het Collegeprogramma, de mandaatregeling, de aanbestedingskalender en de managementletter van 2021.

3. Interviewen relevante functionarissen Als derde stap zijn in totaal 10 interviews met relevante functionarissen gevoerd. Dit betrof diverse betrokkenen vanuit de afdelingen Ruimtelijke Ontwikkeling, Bedrijfsvoering, Financiën, Informatie, een contract- en relatiemanager, een concerncontroller, een portefeuillehouder inkoop en een afgevaardigde van het inkoopteam van RID De Liemers. Onderwerpen die tijdens de interviews centraal stonden zijn: a.

Visie op inkoop en samenwerking met de markt;

b.

Rol/betrokkenheid van de functionaris binnen de inkoopfunctie van gemeente Zevenaar;

c.

Ontwikkelingen waarmee men te maken heeft en waaraan marktpartijen een bijdrage kunnen leveren;

d.

Aanwezige en benodigde inkoopondersteuning;

e.

Zicht en grip op inkoopuitgaven;

f.

Realiseren van algemene inkoopdoelstellingen;

g.

Verwachte ontwikkelnoodzaak voor wat betreft vaardigheden, competenties en procesuitvoering.

Na de interviews is op 13 december 2022 een ambitiesessie gehouden. Hierin zijn de eerste bevindingen vanuit de interviews gedeeld en is gezamenlijk met de aanwezigen de stip op de horizon (de gewenste situatie) vastgesteld. Ook is gezamenlijk verkend wat het best passende besturingsmodel zou zijn.

4. Opstellen en presenteren adviesrapport Tot slot zijn de resultaten van de eerdere stappen geanalyseerd en samengebracht in dit adviesrapport.

Pagina 23 van 34

Bijlage B - Huidige situatie In deze bijlage wordt ingegaan op de huidige situatie aan de hand van de inkoopprocessen, de huidige inkoopvolwassenheid en de huidige samenwerking met RID De Liemers.

Inkoopprocessen De mate waarin de vlakken met de inkoopprocessen in onderstaande figuur zijn opgevuld, geeft aan in hoeverre de inkoopprocessen in de huidige situatie zijn ingericht en ontwikkeld.

Veranderingsgerichte processen 1.

Beleidsontwerp: Er is een generiek inkoopbeleid vanuit RID De Liemers opgesteld dat voor alle drie de gemeenten geldt. Er is geen richtinggevend inkoopbeleidsstuk specifiek voor gemeente Zevenaar waarin de coalitiedoelstellingen zijn vertaald naar inkoopdoelstellingen.

2.

Inkoopsturing & monitoring: Op dit moment is er zeer beperkt tot geen zicht op doelrealisatie. Via RID De Liemers wordt regelmatig een spendanalyse uitgevoerd, maar het is niet voor iedereen binnen de gemeente duidelijk wat de uitkomsten betekenen en wat zij hiermee kunnen doen. Er wordt geen regie gevoerd op het signaleren en uitvoeren van bijsturingsmogelijkheden.

3.

Opdrachtgeverschap: Binnen gemeente Zevenaar is geen richtinggevende visie op de wijze waarop de gemeente zich positioneert richting de markt en wat gemeente Zevenaar als opdrachtgever typeert.

Beheersingsgerichte processen 4.

Inkooporganisatie, -formatie & besturing: Rollen, taken en verantwoordelijkheden zijn niet bewust en duidelijk belegd binnen de gemeente. Afdelingen zijn zelf verantwoordelijk voor inkopen, maar beschikken beperkt of niet over kennis over inkoop en aanbesteden en rechtmatigheid en doen dit ‘erbij’. Er is geen sprake van functies waarvan de focus op inkoop ligt, al wekken functietitels als ‘strategisch adviseur ICT/inkoop’ wel deze indruk. Verder is niet breed bekend welke afspraken met RID De Liemers zijn gemaakt in het kader van rollen, taken en verantwoordelijkheden. Voor medewerkers binnen de gemeente is daardoor niet altijd duidelijk welke inkoopactiviteiten RID uitvoert en welke door de gemeente zelf opgepakt moeten worden. Zowel de verwarrende functietitels als gebrek aan duidelijkheid en communicatie over de dienstverleningsafspraken zorgen doorgaans voor verwarring en verkeerde verwachtingen, wat leidt tot onvrede van medewerkers.

5.

Talent en competentiemanagement: Er is geen opleidingsplan voor medewerkers die inkooptaken uitvoeren. Inkoop maakt ook geen onderdeel uit van de onboarding van nieuwe medewerkers. Pagina 24 van 34

6.

Inkoopsystemen & -tools: Er zijn een aantal standaardtemplates aanwezig voor aanbestedingen, maar deze zijn mogelijk niet breed bekend binnen de gemeente. Er zijn twee verschillende systemen aanwezig, JOIN (het archiefsysteem) en 2AGREE (waar het contractregister in opgenomen is), maar er is nog geen sprake van één centraal inkoop- en contract- en leveranciersmanagementsysteem. Dit is overigens wel in ontwikkeling.

7.

Inkoopdatamanagement, -intelligence en forecasting: Op dit moment wordt nog geen gebruikgemaakt van inkoopintelligence. Wel is er een aanbestedingskalender aanwezig, maar deze is niet volledig en actueel en is enkel gericht op de korte termijn. Bovendien is deze kalender niet breed bekend dan wel breed gedragen.

Verbindingsgerichte processen 8.

Portfoliomanagement & marktonderzoek: Er is op dit moment geen sprake van portfoliomanagement. Marktonderzoek gebeurt mogelijk in het kader van aanbestedingen, maar is niet bewust ingericht.

9.

Strategisch leveranciersmanagement: Leveranciersmanagement is nog niet (bewust) ingericht. Er is geen visie vastgelegd op de wijze waarop (en voor welke onderwerpen) gemeente Zevenaar strategische samenwerkingen met de markt aangaat.

10. Aanbesteden & contractering: Afdelingen voeren zelf aanbestedingen uit en maken daarbij (boven de Europese drempelwaarden) gebruik van ondersteuning vanuit RID De Liemers. De aanbestedingsrechtelijke check wordt niet door RID uitgevoerd, maar ligt bij de afdelingen zelf. Binnen de gemeente is er onvoldoende kennis aanwezig over aanbesteden en relevante thema’s, zoals gunningsmethodieken.

Uitvoeringsgerichte processen 11. Contract- & leveranciersmanagement (CLM): Afdelingen zijn zelf verantwoordelijk voor de uitvoering van dit proces. Er is één functionaris aanwezig die is aangesteld voor de uitvoering van CLM (in het sociaal domein). Verder zijn rollen, taken en verantwoordelijkheden op dit gebied niet bewust belegd. 12. Purchase-to-pay (P2P): Facturen worden niet automatisch gekoppeld aan inkooporders. 13. Contractbeheer: Contracten zijn en worden geregistreerd in een centraal systeem (2Agree). Er vindt automatische signalering plaats wanneer de expiratiedatum nadert, maar dit signaal volgt niet altijd vroeg genoeg om zorgvuldig en tijdig een aanbestedingsprocedure te kunnen doorlopen. Er vindt geen sturing plaats op de vervolgacties die na de signalering genomen worden door de contracteigenaar. Ook is er sprake van stilzwijgende verlengingen in contracten. Het is niet zeker of het overzicht in het systeem (het contractregister) daadwerkelijk actueel en compleet is. Verder vindt er geen sturing plaats op contracten voor gelijksoortige behoeften. Hierdoor kan het voorkomen dat meerdere afdelingen dezelfde dienstverlening apart van elkaar inkopen.

Inkoopvolwassenheid In de huidige situatie bevindt de inkoopfunctie zich in volwassenheidsstadium 1, al zijn niet alle kenmerken daarvan van al van toepassing.

Pagina 25 van 34

In de huidige situatie is er sprake van enkele standaardtools en -formats, maar deze zijn mogelijk niet breed bekend binnen de gemeente. Ook wordt er een spendanalyse uitgevoerd, maar er wordt nog niet gestuurd op verbeteracties op basis van de uitkomsten hiervan. Verder is er een generiek inkoopbeleid vanuit RID De Liemers, maar mist een richtinggevend beleidsstuk specifiek voor gemeente Zevenaar. Offertetrajecten worden al wel in concurrentie uitgevoerd. Over het geheel gezien is de basis nog niet op orde.

Er is ook al sprake van een aantal kenmerken vanuit andere stadia, zoals samenwerking op inkoopgebied en stimuleren MKB, lokaal en duurzaamheid en er zijn al stappen gezet in de inrichting van contractbeheer.

Samenwerking met RID De Liemers In het uitgevoerde onderzoek is ook aandacht voor de samenwerking die gemeente Zevenaar heeft met de gemeenten Duiven en Westervoort, middels samenwerkingsverband RID De Liemers. Wat hierin allereerst opvalt is dat de nadruk binnen de samenwerking ligt op ICT-dienstverlening en inkoop slechts een klein aandeel heeft in de huidige dienstverleningsovereenkomst met RID. Uit de interviews blijkt dat inkoop in RID-overleggen beperkt aan bod komt en dat de betrokkenen vanuit de gemeenten beperkte affiniteit hebben met het vakgebied. Inkoop (breder dan voor ICT) kwam niet in het oorspronkelijke businessplan van RID voor en is later toegevoegd aan de samenwerking en zoals in de interviews naar voren kwam: “Inkoop krijgt niet de aandacht die het verdient”, zowel binnen RID als binnen de gemeente zelf. In het rapport ‘Quickscan RID’ van Significant, die parallel aan maar onafhankelijk van dit rapport is opgesteld, wordt dieper ingegaan op de huidige situatie van RID. De dienstverlening van RID bestaat, volgens het document ‘PDC RID De Liemers versie 2.0 dd 20-09-2021’, uit drie onderdelen: inkoopadvies, inkoop- en aanbestedingsbegeleiding en beleidsvorming. Uit het onderzoek blijkt dat dit advies veelal reactief is. Zo moeten afdelingen zelf hun inkoopbehoefte en daarmee de aanbesteding aanmelden (dit is vastgelegd in de ‘SLA RID v1.0 (herijkt 2022)’).

Er is geen sprake van een complete aanbestedingskalender waarmee de toekomstige inkoopbehoeften inzichtelijk zijn en waarbij RID initiatief kan nemen om de inkoop te starten. Als afdelingen een aanbesteding te laat aanmelden, bijvoorbeeld als gevolg van een nog niet volledig en optimaal ingericht contractregister, kunnen direct rechtmatigheidsrisico’s ontstaan.

Verder gebeurt de begeleiding van aanbestedingen niet altijd naar volle tevredenheid. Dit komt met name doordat er onduidelijkheid is over de afbakening van activiteiten die RID uitvoert. Zo bleek uit interviews dat men in de Pagina 26 van 34

veronderstelling is dat RID ook zorgt voor een juridische check wat betreft rechtmatigheid, maar dit zou bij de betrokkenen vanuit de gemeente zelf liggen. Verder is er een verouderd (dateert uit 2017) algemeen inkoopbeleid voor RID (die op dit moment wordt vernieuwd), en daarmee voor de drie gemeenten samen. Beleidsvoornemens van de individuele gemeenten zijn beperkt of niet vertaald naar inkoopdoelstellingen. Hiervoor wordt verwezen naar individuele beleidsstukken.

Daarnaast blijkt dat niet alle verantwoordelijkheden uit de PDC van RID naar tevredenheid van gemeente Zevenaar worden uitgevoerd, zoals het adviseren over rechtmatigheid (in het kader van de aanbestedingsstrategie). Ook de evaluaties van aanbestedingen vinden niet structureel plaats. Over de afspraken die in de PDC staan heerst ontevredenheid. Deze ontevredenheid gaat met name over de rol van RID die beperkt is tot advisering en ondersteuning, terwijl de inkopende afdelingen liever aan de hand meegenomen worden. Er is dus behoefte aan het beleggen van meer verantwoordelijkheid bij Inkoop voor bijvoorbeeld het uitvoeren van meer onderdelen uit het tactisch inkoopproces.

Wat ook in de SLA naar voren komt is dat de mate van begeleiding door RID (geheel, gedeeltelijk of uitbesteed aan derde) afhankelijk is van de beschikbare capaciteit en kennis bij RID. Dit is opvallend aangezien RID dé flexibele schil van gemeente Zevenaar is voor het begeleiden van aanbestedingen.

Uit het onderzoek en de verschillende beschikbare documenten blijkt dus dat de dienstverlening van RID beperkt is tot het tactische inkoopproces (in adviserende en/of ondersteunende rol) en het opstellen van een algemeen inkoopbeleid. Overige inkoopprocessen zijn niet belegd bij RID. De PDC veronderstelt dat de dienstverlening wat uitgebreider is, gezien de uitwerking van de ondersteuning (waarbij onder andere inkoopactieplannen en ontwikkelen en implementeren van inkoopprocedures, -instrumenten en -systemen wordt genoemd), dit is echter niet verder uitgewerkt in de SLA.

Pagina 27 van 34

Bijlage C - Inkoopperspectieven en -processen

Bron: Significant Synergy

Pagina 28 van 34

Bijlage D - Inkoopvolwassenheidsmodel

Bron: Significant Synergy

Pagina 29 van 34

Bijlage E - Besturingsmodellen

Bron: Significant Synergy

Pagina 30 van 34

Bijlage F - CLM-volwassenheidsmodel

Bron: Significant Synergy

Pagina 31 van 34

Bijlage G – Vormen van inkoopsamenwerking Op dit moment neemt gemeente Zevenaar al deel aan diverse inkoopsamenwerkingen. In deze bijlage wordt toegelicht welke vormen van inkoopsamenwerking er zijn en wat deze inhouden.

Er zijn namelijk verschillende vormen van inkoopsamenwerking, die variëren qua complexiteit en intensiteit. Veelal is er sprake van een inkoopgroeimodel, waarbij een samenwerking steeds intensiever wordt. Dit wordt mede bepaald door de nut en/of noodzaak tot inkoopsamenwerking. Wij onderscheiden vier soorten van inkoopsamenwerking, namelijk: •

Ad-hocsamenwerking Een ad-hocsamenwerking is een samenwerking die bij toeval is ontstaan of die zelden plaatsvindt. Er zijn geen bestaande werk- of procesafspraken en de (inkoop)organisatie wordt gedurende de samenwerking vormgegeven. De deelnemers aan de samenwerking weten over het algemeen niet wie met welke inkoopthema’s aan de slag is. Sporadisch haken deelnemers aan bij elkaars aanbestedingen en worden over en weer vragen beantwoord vanuit eigen kennis en kunde.

•

Structurele samenwerking Van een structurele samenwerking is sprake als samenwerkingsverbanden regelmatig samenkomen of deelnemers elkaar standaard opzoeken voor zaken als kennisdeling of inkoop- en aanbestedingstrajecten. Hierbij kan gezamenlijk worden aanbesteed en kan gezamenlijk invulling gegeven worden aan het contractmanagement van de gezamenlijk ingekochte contracten. Ook het samen opstellen en onderhouden van aanbestedingstemplates, het delen van inzichten uit marktverkenningen en het beschikbaar stellen van een gezamenlijke kennisbank komen bij dit type samenwerking voor.

•

Ketensamenwerking Bij een ketensamenwerking wordt de gehele keten in ogenschouw genomen en geraadpleegd, met als doel om uitdagingen in de markt op te lossen. Zaken die hierbij horen zijn het organiseren van gezamenlijke bijeenkomsten met marktpartijen, gezamenlijk invulling geven aan leveranciersmanagement en de initiatie van innovatiepilots op bijvoorbeeld gebied van duurzaamheid.

•

Netwerksamenwerking Een netwerksamenwerking betreft een samenwerking met andere type (publieke) organisaties. Het doel van deze vorm van samenwerken is om grotere (maatschappelijke) uitdagingen op te lossen. Dit vraagt om een bredere vorm van kennisdeling en -ontwikkeling.

In iedere vorm van samenwerking dient men zich te realiseren dat er sprake is van een aantal karakteristieken, die in de samenwerking gemanaged moeten worden. De mate waarin en wijze waarop deze karakteristieken van toepassing zijn is afhankelijk van de samenwerkingsvorm: 1.

Verlies van autonomie: het is van belang dat alle deelnemers vertrouwen hebben dat het resultaat loont.

2.

Onduidelijkheid over macht: er kan sprake zijn van ingewikkelde en meervoudige governance.

3.

Mate van diversiteit: niet alle deelnemers zijn gelijk qua omvang, ambities, vaardigheden, netwerk.

4.

Concurrerende loyaliteiten: prevaleert de samenwerking of de ‘moeder’ organisatie?

5.

Verschillende belangen en ambities: deelnemers kunnen verschillende belangen en ambities hebben, dus het is belangrijk te streven naar gezamenlijkheid.

Pagina 32 van 34

Bijlage H – Nadere toelichting purchase-to-pay Purchase-to-pay (P2P) is het gehele proces van het doen van een bestelaanvraag tot en met de (automatische) betaling daarvan. Door het P2P-proces in te richten kunnen de stappen in dit proces geautomatiseerd worden. Denk daarbij bijvoorbeeld aan 3-way matching: het automatisch matchen van de bestelling, de levering en de factuur. Het automatisch laten matchen van deze drie elementen kan bij eenmalige bestellingen, maar juist ook bij bestaande (raam)contracten conform de afspraken uit het contract. Er zijn diverse systemen die P2P faciliteren en bureaus zoals Significant kunnen erbij helpen om deze systemen te verkennen, de best passende te selecteren en/of P2P vervolgens te implementeren (ook bij systemen die reeds in gebruik zijn binnen de gemeente).

Voordelen van P2P zijn onder andere: •

De besteller wordt beter geholpen in gemak, doorlooptijd en assortiment.

•

Het gebruik van raamovereenkomsten is beter geborgd, waardoor scherpere condities mogelijk zijn en risico’s beter worden geborgd in voorwaarden en overeenkomsten.

•

De informatie over de uitgaven, het bestel- en facturatieproces in het contractmanagement kan beter worden gebruikt voor het continu verbeteren van de inkoopfunctie en de doelmatigheid van de uitgaven.

Het inrichten van het purchase-to-pay (P2P-)proces helpt gemeente Zevenaar dus om in control te komen over haar uitgaven en de doelmatigheid daarvan. Daarbij vindt de financiële administratie efficiënter plaats en wordt de tevredenheid van gebruikers verhoogd.

In onderstaande figuur wordt per processtap weergegeven wat doorgaans de huidige situatie is bij organisaties (blauwe tekst) en daaronder (oranje tekst) wat bij elke stap de toegevoegde waarde van P2P is.

Pagina 33 van 34

Ter verkenning van de toepassing van P2P kan gemeente Zevenaar bijvoorbeeld een integrale businesscase opstellen op basis van de huidige uitgaven en contractgebruik vanuit inkoop en de administratieve afhandeling. Tot slot adviseren wij om bij de invoering van het purchase-to-pay proces een aantal KPI’s te hanteren om de werking van het proces te monitoren en te kunnen toetsen. Zo kunnen er KPI’s opgesteld worden op basis van de volgende thema’s: 1.

Kosten per factuur

2.

Order/factuur ratio

3.

Doorlooptijd ‘ontvangst factuur - betaling’

4.

Doorlooptijd van bestellen tot goedkeuring bestelling

5.

Aantal leveranciers per 1000 facturen

6.

Ratio bestellingen bij gecontracteerde leveranciers

7.

Matchingsratio bestelling – factuur (first time match)

Pagina 34 van 34

Collegevoorstel Advies aan Voorstelnummer Onderwerp

Burgemeester en wethouders Z/22/427558-ADV/23/1159947 Herstructureren inkoopfunctie

Beslispunten Wij adviseren u om: 1. in te stemmen met het herstructureren van de inkoopfunctie door deze meer lokaal te organiseren; 2. het Dagelijks Bestuur van SDL mede te delen dat u (a) voornemens bent de taken op het gebied van inkoopsamenwerking per 1 januari 2024 op een andere wijze dan via de gemeenschappelijke regeling SDL te gaan uitoefenen en (b) te verzoeken de procedure in gang te zetten om de daarmee gepaard gaande financiële en andere gevolgen op een rij te zetten. 3. de raad d.m.v. de raadsinformatiebrief op de hoogte te stellen van de ontwikkelingen. Samenvatting advies (voor toelichting besluitenlijst en website) Het college gaat de inkoopfunctie zodanig anders positioneren dat deze past bij de huidige ambitie van de organisatie en het bestuur. De ambitie en de noodzaak ligt in het grip krijgen op het inkoopproces om zo doelstellingen en opgaven te realiseren en rechtmatig te acteren. Door de inkoopfunctie te herstructureren en meer lokaal te organiseren is de gemeente in staat steviger te sturen en te monitoren. Daardoor is de inkoopsamenwerking binnen Samenwerking de Liemers (SDL) voor deze werkzaamheden niet meer nodig en worden stappen gezet de inkoopsamenwerking te beëindigen. Openbaarheid van het advies Openbaar Motivering n.v.t.

Afdeling

Steller

Informatiebeheer naam/functie (overleg met)

Rob van Dick

Overlegstructuren Overleg ondernemingsraad

overeenstemming brief/voorstel bijgevoegd financiële dekking portefeuillehouder stand budget

Tom Noordermeer (CC), Astrid Peters (Fin.), Harry Marinus (JZ), Damian Wüst (Com) ja Raadsinformatiebrief ja A. Boone

n.v.t.

Behandeling in de vergadering van: Raadscommissie(s) Cie. Raadsvergadering

d.d. d.d.

Inleiding Sinds een aantal jaar wordt mede door de accountant geconstateerd dat regels en procedures op het gebied van inkoop en aanbesteden in Zevenaar niet altijd goed nageleefd worden. Dertien jaar geleden is gekozen voor het centraliseren van een deel van de inkoopkennis binnen de SDL. In die tijd was het inkoop- en (met name) het aanbestedingsproces minder complex. De afgelopen jaren is gebleken dat de afspraken met RID voor meer onduidelijkheid zorgen dan dat het voordelen oplevert. Om grip te krijgen op het complexe inkoopproces, is professionalisering van de inkoopfunctie nodig. In september 2022 is Significant Synergy gevraagd om een advies uit te brengen over de inrichting van de inkoopfunctie binnen gemeente Zevenaar. Het advies (bijgevoegd) is om de inkoopfunctie te herstructureren door een zogenoemd gecoördineerd inkoopbesturingsmodel te implementeren, die het beste past bij de wensen en behoeften die leven binnen de organisatie. Bij dit inkoopbesturingsmodel zijn afdelingen zelf verantwoordelijk voor inkoop- en contractmanagement. Daarnaast vindt centrale coördinatie plaats, wat inhoudt dat afdelingen begeleid en ondersteund worden op centraal niveau. Ook betekent dit dat inkoop meer lokaal georganiseerd wordt en juridische inkoop- en aanbestedingsexpertise aangetrokken wordt.

De meerwaarde van de inkoopsamenwerking binnen Samenwerking de Liemers (SDL) is dan niet meer aanwezig en er worden stappen gezet deze wordt beëindigen. Genoemde rapportage is ook aan de directie van 1Stroom ter beschikking gesteld. Beoogd effect (Meer) grip op het inkoopproces, waarbij het naleven van regels en procedures (rechtmatigheid) vanzelfsprekend is en een bijdrage wordt geleverd aan het realiseren van de gemeentelijke doelstellingen. Argumenten 1.1 Het college heeft het positioneren van de inkoopfunctie en verbetering van de interne beheersing in het collegeprogramma 2022-2026 opgenomen In resultaat 0.4 geeft u aan: • “Een goede interne beheersing is de basis voor een transparante en betrouwbare gemeente, die zijn doelstelling weet te realiseren en verantwoord omgaat met de middelen die zij beheert.” Door het herstructureren van de inkoopfunctie krijgt de gemeente meer grip op haar uitgaven. Zo is er door de centrale coördinatie meer sturing op het rechtmatig besteden van (financiële) middelen. Ook wordt (meer) aanbestedingsrechtelijke expertise aangetrokken. Hiermee zorgen we ervoor dat de middelen van de gemeente verantwoord en volgens de juiste procedures en regels worden besteed.

• “Tevens positioneren we de inkoopfunctie zodanig dat deze past bij de huidige ambitie van de organisatie en het bestuur.” Het intern organiseren van de inkoop past bij de ambitie en behoeften van gemeente Zevenaar, want de ambitie is om in controle te zijn op gebied van inkoop. Dit vraagt om een stevigere sturing en monitoring. Daarnaast is er onder andere behoefte aan een centraal aanspreekpunt en meer ondersteuning in inkooptechnisch opzicht. Bovendien wordt met dit inkoopbesturingsmodel recht gedaan aan de expertise van vakmensen binnen de afdelingen. 1.2 De huidige verdeling van taken en verantwoordelijkheden met de RID geeft onduidelijkheid Dertien jaar geleden is gekozen voor het centraliseren van een deel van de inkoopkennis binnen het Regionaal ICT en Inkoop Dienstencentrum (RID De Liemers). In die tijd was het inkoop- en (met name) het aanbestedingsproces minder complex en werd er ervaring opgedaan met deze wijze van ondersteuning.

zaaknummer Z/22/427558

pagina 2 van 7

De afgelopen jaren is gebleken dat de afspraken (“dienstverleningsovereenkomst”) met RID voor meer onduidelijkheid zorgen dan dat het voordelen oplevert. Het gebruik van RID is veelal facultatief en daarnaast is het borgen van de rechtmatigheid geen expliciete taak van RID. Niet alle aanbestedingsprocessen lopen via RID, ook niet alle Europese aanbestedingen. Daarnaast geeft RID advies over de rechtmatigheid, maar is niet eindverantwoordelijk voor de juistheid van dat advies. Door de invulling van de rol van RID is er een veronderstelling van compleetheid en juistheid, die niet altijd strookt met de werkelijkheid. Bij de rechtmatigheidscontrole van de aanbestedingen in de afgelopen jaren lopen organisatie en accountant elke keer tegen deze veronderstellingen aan, met meerdere geconstateerde rechtmatigheidsfouten tot gevolg. 1.3 Er is een nadrukkelijke roep vanuit de organisatie om inkoop op orde te brengen Grip krijgen op het inkoopproces vraagt om een goed ingerichte inkoopfunctie (rollen, taken, verantwoordelijkheden, werkprocessen en systemen). Er is intern steeds meer behoefte aan duidelijkheid op het gebied van inkoop, die op dit moment onvoldoende wordt ervaren. Met de herstructurering van de inkoopfunctie richten we deze elementen in, zodat we weten wat er van ons wordt verwacht en wat wij van anderen mogen verwachten.

Door inkoop te laten uitvoeren door medewerkers van de gemeente of onze flexibele inkoopschil is inkoopexpertise geborgd binnen de eigen organisatie. Door de centrale coördinator wordt de uitvoering op lokaal niveau gemonitord en ondersteund. Hiermee borgen we dat inkoop op optimale wijze wordt uitgevoerd en meer aansluit op lokale (college)doelstellingen. 1.4 We kopen meer doelmatig en doeltreffend in en er is meer zicht op (toekomstige) inkoopbehoeften Met centrale coördinatie van het inkoopproces zorgen we dat gelijksoortige behoeften afdelingsoverstijgend worden ingekocht. Hiermee besteden we financiële middelen efficiënter. De herstructurering van de inkoopfunctie betekent ook dat contract- en leveranciersmanagement ingericht en centraal gecoördineerd wordt. We sturen actiever op het nakomen van contractafspraken, waarmee we zorgen dat we (vaker) krijgen geleverd wat we hebben afgesproken. Ook toetsen we structureel of contractafspraken nog passen bij de behoefte van de (inwoners van de) gemeente, waarmee we voorkomen dat we diensten of producten afnemen waar niet langer behoefte aan is. Door inkoop dichterbij huis te organiseren, is er beter zicht op toekomstige inkoopbehoeften. Lijnen zijn korter doordat inkoop fysiek niet op afstand zit.

De centrale coördinator heeft slechts 1 ‘klant’ te bedienen, namelijk de gemeente Zevenaar, waardoor het eenvoudiger is integraal overzicht te houden op toekomstige inkoopbehoeften. 1.5 Het nieuwe inkoopbeleid is meer richtinggevend Het huidige inkoopbeleid is opgesteld voor alle drie de samenwerkende gemeenten. Het is daardoor een meer abstract beleid dat weinig richtinggevend is voor inkopende medewerkers. Bij een lokale organisatie van de inkoopfunctie kan het inkoopbeleid meer op maat gemaakt en daarmee meer concreet worden. 1.6 Door binnen de gemeente Zevenaar grip te hebben op de inkoopfunctie kan gerichter worden gestuurd op doelstellingen die behaald kunnen/moeten worden met aanbestedingsbeleid Het toevoegen van duurzaamheid en SROI (inzetten van mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt) is nu afhankelijk van of de aanbesteding via RID loopt en of de budgethouder weet dat dit relevant is. Bij de voorgestelde wijziging kan hier nadrukkelijker over worden gecommuniceerd en kan daar beter op worden gestuurd.

zaaknummer Z/22/427558

pagina 3 van 7

1.7 Flexibel opschalen van categoriekennis en betere borging van de leercurve Door gebruik te maken van een bredere flexibele inkoopschil kan gemakkelijker categoriekennis aangetrokken worden voor specifieke inkopen. Zoals het inkopen van WMO hulpmiddelen of inhuur expertise. Ook geldt dat door zelf regie te houden op ‘lessons learned’, ervaringen en ‘best practices’ uit de markt, er een betere borging van de leercurve bij medewerkers mogelijk is. RID De Liemers kent momenteel slechts 1 vaste aanstelling, de overige inkoopcapaciteit wordt ingehuurd. Er vinden nauwelijks tot geen evaluaties plaats waardoor ‘lessons learned’ onbenut blijven. 2.1 Voor het wijzigen van taken en bevoegdheden van SDL is instemming en toestemming vereist In de Gemeenschappelijke Regeling Samenwerking De Liemers - waartoe Zevenaar is toegetreden op 30 november 2010 - staat onder andere het taakveld inkoopsamenwerking genoemd. Daarnaast staat de Gemeenschappelijke Regeling voor beleidsvoorbereidende en uitvoerende taken met betrekking tot de RSD en RID. Wij willen de beoogde wijziging in gang zetten door het bestuur van de SDL mede te delen dat de gemeente Zevenaar voornemens is de taken en bevoegdheden op het gebied van inkoopsamenwerking per 1 januari 2024 op een andere wijze dan via de Gemeenschappelijke Regeling Samenwerking De Liemers te gaan uitoefenen.

Ook verzoeken wij de SDL om de procedure in gang te zetten om de daarmee gepaard gaande financiële en andere gevolgen op een rij te zetten en ons over de uitkomsten te informeren. De andere deelnemers aan de gemeenschappelijke regeling zijn inmiddels informeel geïnformeerd over ons toekomstbeeld met betrekking tot het organiseren van de inkoopfunctie. Overigens hebben de gemeente Duiven en Westervoort nog geen standpunt ingenomen over de samenwerking op inkoop. Uiteraard zullen we in het vervolgproces nauw samen optrekken. Nadat de gevraagde informatie vanuit de RID bekend is, zal uw college de raad gaan voorstellen genoemd onderdeel in de Regeling te wijzigen, waarna het Algemeen Bestuur van de SDL met de wijziging moet instemmen. Kanttekeningen 1.1 Er zijn grenzen aan de inzet van middelen zoals budget en capaciteit De gemeente Zevenaar staat aan de lat voor verschillende grote projecten en maatschappelijke opgaven: van de energietransitie en woningbouw, tot armoedeaanpak en zorg voor het welzijn van onze inwoners. Bij alle opgaven is samenwerking met marktpartijen onvermijdelijk en daarmee vraagt het ook veel van de inkoopfunctie om best passende samenwerking te contracteren. Maar de middelen voor de organisatie van de inkoopfunctie inclusief bijkomend contractmanagement zijn beperkt.

We kijken daarbij goed naar welke middelen we (in welke volgordelijkheid) inzetten om de herstructurering van de inkoopfunctie door de hele organisatie een impuls te geven. Te beginnen met het op orde brengen van een solide basis voor de inkoopfunctie. 1.2 Centrale coördinatie binnen Zevenaar zorgt voor tegendruk Meer centrale coördinatie creëert tegendruk/countervailing power die mogelijk niet altijd gewenst is of gewaardeerd wordt. Het vraagt om een andere vorm van samenwerking om het gecoördineerde inkoopbesturingsmodel te laten slagen, waarbij over en weer begrip en erkenning is voor de expertise van vakmensen. Overigens adviseert Significant aan Zevenaar om te kiezen voor een gecoördineerd besturingsmodel. De daadwerkelijke keuze is onderdeel van de bedrijfsvoering en zal worden (mee)genomen in het traject van de organisatieontwikkeling.

zaaknummer Z/22/427558

pagina 4 van 7

2.1 Kleinere schaalvoordelen Lokaal inkopen betekent mogelijk kleinere schaalvoordelen dan wanneer binnen de SDL werd ingekocht. Waar mogelijk gaan we bij aanbestedingen na of we kunnen samenwerken met 1Stroom of andere aanbestedende diensten. 2.2 Efficiëntere inzet van capaciteit Als de inkoopfunctie binnen de RID op de huidige wijze wordt gecontinueerd, is er wellicht sprake van een meer efficiënte inzet van capaciteit voor het procesmatig begeleiden van aanbestedingen. Hiertegenover staat dat gemeentelijk doelstellingen en rechtmatig aanbesteden baat hebben bij het fundamenteel anders organiseren. 2.3 De Liemerse samenwerking op inkoop krijgt een ander karakter Samenwerking binnen de Liemerse gemeenten is een belangrijk thema op de politieke agenda. Door in te stemmen met het voorgenomen besluit zal in de toekomst worden bepaald hoe samenwerking op gebied van inkoop anders ingevuld kan worden. In het DB van SDL van 23 maart jl. heeft Zevenaar aangekondigd de wens te hebben inkoop meer lokaal in te richten, zonder daarbij een vorm van samenwerking uit te sluiten. De partners Duiven en Westervoort hebben nog geen standpunt ingenomen over deze ontwikkeling.

2.4 De huidige gemeenschappelijke regeling voorziet niet in de mogelijkheid om onderdelen uit het basispakket niet meer af te nemen De huidige regeling biedt niet de mogelijkheid om onderdelen uit het basispakket niet meer af te nemen. Toen de regeling is gemaakt, is men uitgegaan van het principe ‘samen uit, samen thuis’. Het niet bieden van de mogelijkheid om bepaalde taken niet (meer) af te nemen, is voor meerdere gemeenten aanleiding geweest om in de gemeenschappelijke regeling een zogenaamd cafetaria-model in te voeren. Dat betekent een basispakket + een facultatief pakket of een regeling met een modulaire opbouw. Denk bijv. aan de regeling MGR sociaal domein centraal Gelderland. Als een deelnemer niet meer alle taken wil afnemen, dan moet de regeling eerst worden gewijzigd welke wijziging onder meer voorziet in de mogelijkheid voor een deelnemer om een deel van de taken niet langer af te nemen. Bij het opnemen van die mogelijkheid hoort ook een regeling hoe e.e.a. financieel wordt afgewikkeld. Omdat de inkooptaak een zeer beperkt onderdeel is binnen de Gemeenschappelijke Regeling (in loonsom 3%) en de urgentie om het proces inkoop anders te organiseren hoog is, wordt u geadviseerd niet te wachten op deze wijziging van de regeling en reeds nu het standpunt van Zevenaar aan de SDL kenbaar te maken.

Risicobeheer 1.1 Bij de herstructurering van de inkoopfunctie zorgen we voor breed draagvlak binnen onze organisatie De herstructurering vraagt niet alleen om de inrichting van verschillende elementen van de inkoopfunctie, maar ook om een verandering in specifieke gedragingen en waarden binnen onze organisatie. Om alle betrokkenen binnen onze organisatie mee te krijgen in deze veranderingen, communiceren we duidelijk en tijdig over de transitiestappen en de gevolgen voor de betrokkenen. 2.1 Rechtmatigheidsrisico’s worden verkleind Wij kennen als gemeente een mandaat dat de budgethouders op individueel niveau de bevoegdheid geeft om aanbestedingen aan te gaan. Hierdoor is het risico groter dat zij bij onvoldoende sturing naar eigen inzicht aanbestedingen aangaan. De wet- en regelgeving, aangevuld met gemeentespecifieke doelen, zijn

zaaknummer Z/22/427558

pagina 5 van 7

omvangrijk en complex, waardoor het risico bestaat dat een individuele budgethouder bij onvoldoende sturing deze complexiteit onvoldoende doorziet en onjuist toepast bij het opstarten van een aanbestedingsproces. 2.2 Neveneffecten in de samenwerking Het beëindigen van de inkoopsamenwerking binnen SDL heeft consequenties voor alle betrokken samenwerkingspartijen. Zo volgt er op dit taakveld een zogenoemd ontvlechtingsvraagstuk. Ook kan het besluit tot lokaal inkopen mogelijk een toekomstig effect hebben op andere (regionale) inkoopsamenwerkingsverbanden. De RID is overigens zelf ook een onderzoek gestart naar toekomstbestendige scenario’s voor de inkoopscenario’s. Juridische paragraaf Er zijn geen wetten die direct betrekking hebben op de inrichting en positionering van de inkoopfunctie. Wel is er een wet en een verplicht richtsnoer die invloed hebben op het inkoopproces: - Aanbestedingswet 2012. Deze wet bevat de regels voor het uitvoeren van aanbestedingen. - Gids Proportionaliteit. Dit richtsnoer geeft invulling aan het beginsel van proportionaliteit en is verplicht bij Europese, nationale en meervoudig onderhandse aanbestedingsprocedures. - Aanbestedingsreglement Werken 2016 (ARW 2016). Dit reglement beschrijft de procedures voor het aanbesteden van opdrachten voor werken.

De procedure voor wijziging van de Gemeenschappelijke Regeling Samenwerking De Liemers staat vermeld in argument 2.1. en kanttekening 2.4. Paragraaf klimaat en duurzaamheid n.v.t. Communicatie/participatie Medewerkers binnen de gemeente worden geïnformeerd over de vaststelling van de beslispunten en daarmee de beoogde transitie. Na besluitvorming zal een transitieplan opgesteld worden waarin ‘communicatie’ een prominente plek kent. Hierbij wordt aansluiting gezocht bij de organisatieontwikkeling. In het vervolg zal expliciet aandacht zijn voor de afstemming met SDL en 1Stroom. Financiën Voor het verwezenlijken van deze overgang en het borgen van met name het strategisch inkoop, contracten leveranciersmanagement zijn incidentele middelen voor 2024 en 2025 (€ 96.000,--) en in 2025 en volgende jaren 0,6 fte structurele formatie extra benodigd. Deze middelen zijn aangevraagd in de Kadernota 2024, welke op 5 juli aan de raad wordt voorgelegd. We gaan er bij deze berekening van uit dat bij de “ontvlechting” dezelfde formatie naar Zevenaar terugvloeit als indertijd door de voormalige gemeenten Rijnwaarden en Zevenaar zijn ingebracht, namelijk 1,5 fte. Planning/verdere procedure Voor de intern realisatie van de herstructurering en het meer lokaal organiseren van de inkoopfunctie zal een plan worden opgesteld. Hierbij wordt aansluiting gezocht bij de organisatieontwikkeling.

Als het gaat om beëindiging van deze taak binnen de SDL gaan wij het bestuur van de SDL vragen om de procedure in gang te zetten om tot ontvlechting over te gaan.

zaaknummer Z/22/427558

pagina 6 van 7

Bijlage(n) 1. 1147280 Adviesrapport Significant herstructurering inkoopfunctie gemeente Zevenaar 2. 1164029 Herstructurering inkoopfunctie – RIB 3. 1164099 Herstructurering inkoopfunctie - brief bestuur SDL

zaaknummer Z/22/427558

pagina 7 van 7

.

Aan het Dagelijks Bestuur van Samenwerking De Liemers

datum zaaknummer onderwerp contactpersoon

15 juni 2023 Z/22/427558/UIT/23/1164099 Herstructurering inkoopfunctie Rob van Dick

Geacht bestuur, Zoals onze vertegenwoordiger in de vergadering van 23 maart jl aangekondigde zijn wij voornemens de inkoopfunctie zodanig anders positioneren dat deze past bij de huidige ambitie van de organisatie en het bestuur van Zevenaar. De ambitie en de noodzaak ligt in het grip krijgen op het inkoopproces om zo doelstellingen en opgaven te realiseren en rechtmatig te acteren. Door de inkoopfunctie te herstructureren en meer lokaal te organiseren zijn wij naar onze mening in staat steviger te sturen en te monitoren. Consequentie hiervan is dat de inkooptaak binnen Samenwerking de Liemers voor deze werkzaamheden niet meer nodig is. Wij verzoeken u de procedure in gang te zetten en de daarmee gepaard gaande financiële en andere gevolgen op een rij te zetten zodat de inkoopsamenwerking op een zorgvuldige wijze per 1 januari 2024 kan worden beëindigd. Het collegebesluit dat we hierover namen alsmede de Raadsinformatiebrief over dit onderwerp treft u hierbij aan. Wij zullen de colleges van Duiven en Westervoort middels een afschrift van deze brief informeren over deze ontwikkeling.

Met vriendelijke groet, burgemeester en wethouders van Zevenaar,

Danielle Jansen secretaris

Lucien van Riswijk burgemeester

Bijlage(n) 1. 1164029 Herstructurering inkoopfunctie – RIB 2. 1159947 Herstructurering inkoopfunctie .

zaaknummer Z/22/427558

pagina 2 van 2