1159921 Bijlage 7. Rapport ‘Onderbouwing Dienstenrichtlijn vestigingsbeperkingen en advies weigeren herziening bestemmingsplan’ d.d. 14 april 2023

AANVRAAG HERZIENING BESTEMMINGSPLAN BEDRIJVENTERREIN TATELAAR Onderbouwing Dienstenrichtlijn vestigingsbeperkingen en advies weigeren herziening bestemmingsplan 14 april 2023

1/61

DATUM KENMERK

14 april 2023 029900/20221523/002

PROJECT

Zevenaar, Bedrijventerrein Tatelaar, Dienstenrichtlijn

OPDRACHTGEVER Gemeente Zevenaar PROJECTNUMMER 20221523

2/61

SAMENVATTING VERZOEK RETAILPLAN B.V. HANDELEND NAMENS STICHTING BOOMWORTEL De gemeente Zevenaar heeft op 25 mei 2022 een verzoek ontvangen om het bestemmingsplan “Bedrijventerrein Tatelaar” te herzien ter plaatse van de Ampèrestraat 8 te Zevenaar. Verzoeker RetailPlan B.V. (hierna RetailPlan), gemachtigd namens eigenaar Stichting Boomwortel, stelt dat de hierin aanwezige branchebeperkende planregels strijdig zijn met de hogere regeling van artikel 15 van de Europese dienstenrichtlijn. RetailPlan stelt dat de gemeente beperkende planregels alsnog dient te motiveren dan wel de strijdige beperkingen dient te schrappen. De strijdigheid wordt niet concreet benoemd of aangetoond. RetailPlan attendeert erop dat bij de eventuele beoordeling van het besluit van de gemeenteraad, de rechter zal toetsten op de wijze zoals aan de orde in de Appingedam-uitspraak van 24 juli 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2569). Een ingebrekestelling is op 6 september 2022 verzonden met het verzoek om binnen twee weken alsnog een besluit toe te zenden bij gebreke, waarvan RetailPlan beroep zal instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Gemeente Zevenaar heeft RetailPlan op 19 september in de gelegenheid gesteld om het verzoek nader te onderbouwen. Deze blijft uit in de reactie van RetailPlan van 20 september 2022.

Verzoeker geeft aan dat er geen concreet project is en dat het verzoek enkel bedoeld is om een gemotiveerd besluit van gemeenteraad af te dwingen.

CONSTATERINGEN Vestigingsbeperkingen voor supermarkten in beleid en bestemmingsplannen Het bestemmingsplan Bedrijventerrein Tatelaar is vastgesteld in 2014. In het beleid van de gemeente en in de bestemmingsregelingen van diverse bestemmingsplannen zijn beperkingen opgenomen ten aanzien van de vestigingsmogelijkheden voor detailhandel. In de toelichting ontbreken een toetsing en motivering ten aanzien van de Dienstenrichtlijn. Dat een brancheringsregeling aan de Dienstenrichtlijn moet worden getoetst en voldoen is pas duidelijk geworden met de Appingedam-uitspraak in 2018. In de praktijk komt dit vaak voor en wordt in een later stadium, zoals in deze situatie met RetailPlan, alsnog een toetsing aan de Dienstenrichtlijn uitgevoerd, tenzij de rechter zonder nader onderzoek kan vaststellen dat zich strijd met de hogere rechtsnorm voordoet. Zie hiervoor ook de overweging 6.2 in de uitspraak van 11 mei 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:1370). Verzoek toetsing aan de Dienstenrichtlijn of herzien bestemmingsplan De aanvraag is gericht op het alsnog onderbouwen van de detailhandelsbeperkingen of het herzien van het bestemmingsplan Bedrijventerrein Tatelaar. Daarvoor is een raadsbesluit nodig waarin weloverwogen over het tweeledige verzoek een besluit wordt genomen.

RetailPlan attendeert erop dat het besluit moet worden getoetst aan de Europese Dienstenrichtlijn, op de wijze zoals dat in de Appingedam-uitspraak met het bestemmingsplan Stad Appingedam is gebeurd. De indruk kan ontstaan dat de gemeenteraad zich gelet op de Appingedam-uitspraak, genoodzaakt zou voelen medewerking te verlenen. Geen evidente strijdigheid van brancheringsregeling in bestemmingsplan Bedrijventerrein Tatelaar In de jurisprudentie over de Dienstenrichtlijn in relatie tot geldende bestemmingsplannen, waarin een toetsing aan de Dienstenrichtlijn ontbreekt, gaat het op de eerste plaats om de vraag of een bestemmingsregeling ‘evident’ in strijd is met de Dienstenrichtlijn. Tot op heden heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in geen enkele uitspraak over aanvragen voor detailhandel op bedrijventerreinen ‘evidente’ strijdigheid met de Dienstenrichtlijn geconstateerd. In het specifieke geval van een supermarkt heeft deze toets voor het bestemmingsplan Bedrijventerrein Tatelaar feitelijk al plaatsgevonden bij het initiatief van Lidl. Toen heeft de Afdeling geoordeeld dat de planregel niet evident in strijd is met artikel 15, derde lid, onder b en c, van de Dienstenrichtlijn (ECLI:NL:RVS:2022:1370). In dit onderzoek worden ook andere vormen van detailhandel betrokken.

Geconstateerd wordt dat RetailPlan niet stelt dat de bestemmingsregeling ‘evident’ strijdig is. Sterker nog, RetailPlan verzoekt de gemeenteraad om de beperkingen te boordelen en zo nodig van een onderbouwing te voorzien of te schrappen.

3/61

Geen toelichting op of onderbouwing door de aanvrager – onderbouwing door de gemeente Zevenaar Het is gebruikelijk dat een aanvrager zelf bij de aanvraag enige toelichting geeft op de beoogde ontwikkeling waarvoor de herziening wordt aangevraagd. Deze ontbreekt volledig. Het achterliggende doel van RetailPlan is niet duidelijk. RetailPlan laat het geheel aan de gemeenteraad over om zelf de toetsing aan het beleid en de eventuele effecten te beoordelen, in de breedste zin. Los van de voorgaande constateringen is de gemeente Zevenaar in voorliggende situatie gehouden aan het alsnog onderbouwen van de opgenomen beperking, zo blijkt uit de uitspraak van 26 februari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:595; r.o. 6.2).

ONDERBOUWING VESTIGINGSBEPERKING EN ADVIES VERZOEK TOT HERZIENING TE WEIGEREN In deze notitie is de brancheringsregeling in het bestemmingsplan bedrijventerrein Tatelaar van een onderbouwing voorzien. Tevens wordt geadviseerd het verzoek om het bestemmingsplan te herzien te weigeren, gebaseerd op de onderbouwing zoals in deze rapportage is opgesteld. De onderbouwing van de brancheringsregeling en het advies tot weigering het bestemmingsplan Bedrijventerrein Tatelaar te herzien voldoen aan artikel 15, derde lid onder a, b en c Dienstenrichtlijn en zal ook de toetsing van de Afdeling bestuursrechtspraak doorstaan vergelijkbaar als met de Appingedam-uitspraak.

ADVIES Geadviseerd wordt om: ● het vastgestelde beleid te handhaven; ● de opgenomen vestigingsbeperkingen in het bestemmingsplan Bedrijventerrein Tatelaar te handhaven; ● het verzoek tot medewerking aan herziening van het bestemmingsplan Bedrijventerrein Tatelaar te weigeren; ● en deze notitie aan te merken als onderbouwing voor het besluit en de toetsing hiervan aan artikel 15, derde lid onder a, b en c van de Dienstenrichtlijn.

4/61

INHOUD Samenvatting

3

1. 2.

6 10

verzoek actualisatie bestemmingsplan Onderbouwing weigeren verzoek

Bijlage 1 Bijlage 2 Bijlage 3 Bijlage 4

5/61

Uitspraak bestemmingsplan Tatelaar Analyse beleidskaders en bestemmingsplannen Bestemmingsplannen kern Zevenaar Marktverkenning

13 15 30 49

1. VERZOEK ACTUALISATIE BESTEMMINGSPLAN VERZOEK RETAILPLAN B.V. De gemeente Zevenaar heeft op 25 mei 2022 een verzoek ontvangen om het bestemmingsplan “Bedrijventerrein Tatelaar” te herzien ter plaatse van de Ampèrestraat 8 te Zevenaar. Verzoeker RetailPlan B.V. (hierna RetailPlan), gemachtigd namens eigenaar Stichting Boomwortel, stelt dat de hierin aanwezige branchebeperkende planregels strijdig zijn met de hogere regeling van artikel 15 van de Europese dienstenrichtlijn. RetailPlan stelt dat de gemeente beperkende planregels alsnog dient te motiveren dan wel de strijdige beperkingen dient te schrappen. De strijdigheid wordt niet concreet benoemd of aangetoond. RetailPlan attendeert erop dat bij de eventuele beoordeling van het besluit van de gemeenteraad, de rechter zal toetsten op de wijze zoals aan de orde in de Appingedam-uitspraak van 24 juli 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2569). In de brief van RetailPlan worden over het bestemmingsplan Bedrijventerrein Tatelaar diverse opmerkingen gemaakt. Dit heeft betrekking op de mogelijkheden en beperkingen die het bestemmingsplan biedt voor bedrijfsmatige activiteiten en volumineuze detailhandel. Als voorbeeld benoemt RetailPlan hierin specifiek de beperking voor vestiging van een hypermarkt, terwijl deze wel wordt benoemd in de Staat van Bedrijfsactiviteiten.

Hierbij wordt verwezen naar een recente uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 11 mei 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:1370; zie bijlage 1). RetailPlan vindt dat in zijn algemeenheid alle beperkingen aan de vestiging van detailhandel in niet-volumineuze goederen, en de beperkingen ten aanzien van de hypermarkt in het bijzonder, en daarmee het bestemmingsplan (onderbouwing en bestemmingsregeling) moeten voldoen aan de Dienstenrichtlijn en dat hiervoor een onderbouwing moet worden opgesteld. In ieder geval dient een besluit van de gemeenteraad te voldoen aan de Dienstenrichtlijn en de Appingedam-uitspraak. Een ingebrekestelling is op 6 september 2022 verzonden met het verzoek om binnen twee weken alsnog een besluit toe te zenden bij gebreke, waarvan RetailPlan beroep zal instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Gemeente Zevenaar heeft RetailPlan op 19 september in de gelegenheid gesteld om het verzoek nader te onderbouwen. Deze blijft uit in de reactie van RetailPlan van 20 september 2022. Verzoeker geeft aan dat er geen concreet project is en dat het verzoek enkel bedoeld is om een gemotiveerd besluit van gemeenteraad af te dwingen.

INHOUD BESTEMMINGSPLAN BEDRIJVENTERREIN TATELAAR ● ●

●

●

6/61

Ter plaatse zijn de gronden en bouwwerken in het bestemmingsplan Bedrijventerrein Tatelaar voorzien van de bestemming ‘Bedrijventerrein’. In artikellid 3.1 Bestemmingsomschrijving is ten aanzien van detailhandel het volgende bepaald: ‘De voor 'Bedrijventerrein' aangewezen gronden zijn bestemd voor: a. het uitoefenen van bedrijfsmatige activiteiten die staan vermeld in de categorie 1 t/m 2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten als opgenomen in de Bijlage 1; e. volumineuze detailhandel inclusief de verkoop van brancheverwante artikelen overeenkomstig de bepalingen in artikel 3.3.2;’; j. ondergeschikte productiegebonden detailhandel, met uitzondering van detailhandel in voedings- en genotmiddelen, textiel, schoeisel en lederwaren;’. ● In bijlage 1 staan de toelaatbare gestelde bedrijfsmatige activiteiten vermeld, waaronder: ‘Detailhandel en reparatie t.b.v. particulieren Bouwmarkten, tuincentra, hypermarkten – categorie 2’. In artikellid 3.3.1. Strijdig gebruik is opgenomen: ‘Tot een strijdig gebruik van gronden en bouwwerken wordt in ieder geval gerekend het gebruik voor: … e. detailhandel, met uitzondering van: 1. productiegebonden detailhandel als bedoeld in 3.1 sub l; 2. volumineuze detailhandel inclusief de verkoop van brancheverwante artikelen als bedoeld in 3.1 sub j; 3. ondergeschikte detailhandel bij internethandel, waarbij het moet gaan om ‘niet-frequente’ aankopen.’.

In artikel 3.3.2 is het volgende bepaald:

●

‘3.3.2 Verkoop van brancheverwante artikelen De verkoop van brancheverwante artikelen moet voldoen aan de volgende kenmerken: 1. de verkoop van brancheverwante artikelen is gekoppeld aan de verkoop van volumineuze artikelen; 2. de verkoopvloeroppervlakte van brancheverwante artikelen bedraagt maximaal 20% van de totale verkoopvloeroppervlakte; 3. het bepaalde onder a. en b. is niet van toepassing op de autobranche.’. In artikel 1 Begripsbepalingen zijn de volgende relevante begripsbepaling opgenomen: ● ‘1.30 Detailhandel Het bedrijfsmatig te koop aanbieden, waaronder begrepen de uitstalling ten verkoop, het verkopen, verhuren en leveren van goederen aan personen die die goederen kopen of huren voor gebruik, verbruik of aanwending anders dan in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit, waaronder grootschalige detailhandel, volumineuze detailhandel, tuincentrum en supermarkt. ● 1.51 Ondergeschikte detailhandel Soms kan sprake zijn van ondergeschikte detailhandel als nevenactiviteit en dat is dan wel toegestaan. Een nevenactiviteit is geen zelfstandige activiteit, maar komt rechtstreeks voort uit de hoofdactiviteit. Een soort bijvangst dus.

Indien het gaat om een bestemming die groothandel toelaat, is, incidenteel, in beperkte mate, en voortvloeiend uit en ondergeschikt aan de groothandelsactiviteiten, verkoop aan particulieren niet verboden.’ ● 1.57 Productiegebonden detailhandel Detailhandel in goederen die ter plaatse worden vervaardigd, gerepareerd en/of toegepast in het productieproces, waarbij de detailhandelsfunctie ondergeschikt is aan de productiefunctie. ● 1.68 Volumineuze detailhandel Detailhandel in volumineuze goederen zoals auto’s, boten, caravans, motoren, scooters, keukens, badkamers, sanitair, zwembaden, meubels, vloerbedekking/parket, zonwering – en daarmee direct samenhangende artikelen zoals accessoires, onderhoudsmiddelen en onderdelen en ondergeschikte mate van woninginrichting en stoffering -, tuincentra (waaronder tuinhuisjes, tuinmachines) en grootschalige bouwmarkten (> 1.000 m2). Onder volumineuze detailhandel wordt tevens verstaan detailhandel in rijwielen en scooters’.

CONSTATERINGEN NAAR AANLEIDING VAN DE BRIEVEN VAN RETAILPLAN B.V. Vestigingsbeperkingen voor niet-volumineuze goederen in beleid en bestemmingsplannen Het bestemmingsplan Bedrijventerrein Tatelaar is vastgesteld in 2014. In het beleid van de gemeente en in de bestemmingsregelingen van diverse bestemmingsplannen zijn beperkingen opgenomen ten aanzien van de vestigingsmogelijkheden voor detailhandel. In de toelichting ontbreken een toetsing en motivering ten aanzien van de Dienstenrichtlijn. Dat een brancheringsregeling aan de Dienstenrichtlijn moet worden getoetst en hieraan moet voldoen is pas duidelijk geworden met de Appingedam-uitspraak in 2018. In de praktijk komt dit vaker voor en wordt in een later stadium, zoals in deze situatie met RetailPlan, alsnog een toetsing aan de Dienstenrichtlijn uitgevoerd, tenzij de rechter zonder nader onderzoek kan vaststellen dat zich strijd met de hogere rechtsnorm voordoet. Zie hiervoor ook de overweging 6.2 in de uitspraak van 11 mei 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:1370).

In de toelichting van het bestemmingsplan Bedrijventerrein Tatelaar is het beleid voor bedrijventerreinen opgenomen evenals een toelichting op de bestemmingsregeling. Hieraan wordt in hoofdstuk 2 van deze notitie aandacht besteed. Een weergave van het provinciale en gemeentelijk beleid is opgenomen in bijlage 2. Hypermarkt Hypermarkten zijn niet toegestaan, zo blijkt uit rechtsoverweging 5 in de uitspraak van 11 mei 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:1370), als gevolg van artikellid 3.1, artikellid 3.1.1 juncto artikellid 1.68. ● Een hypermarkt is in beginsel ingevolge artikellid 3.1 onder a toegestaan door de vermelding in de Staat van Bedrijfsactiviteiten. ● Echter, ingevolge in artikellid 3.3.1 onder e.2 die een specificering van de in artikellid 3.1 weergegeven toelaatbaarheid van functies bevat, is een hypermarkt alleen in de vorm van volumineuze detailhandel toegestaan.

7/61

●

Een supermarkt is geen hypermarkt en is geen vorm van volumineuze detailhandel.

Verzoek toetsing aan de Dienstenrichtlijn of herziening van het bestemmingsplan De aanvraag is gericht op het alsnog onderbouwen van de detailhandelsbeperkingen of het herzien van het bestemmingsplan Bedrijventerrein Tatelaar. Daarvoor is een raadsbesluit nodig waarin weloverwogen over het tweeledige verzoek een besluit wordt genomen. RetailPlan attendeert erop dat het besluit moet worden getoetst aan de Europese Dienstenrichtlijn, op de wijze zoals dat in de Appingedam-uitspraak met het bestemmingsplan Stad Appingedam is gebeurd. De indruk kan ontstaan dat de gemeenteraad zich gelet op de Appingedam-uitspraak, genoodzaakt zou voelen medewerking te verlenen. Appingedam-uitspraak In het bestemmingsplan Stad Appingedam was voor het Woonplein een brancheringsregeling opgenomen: ● Op het Woonplein is zogeheten perifere detailhandel wel toegestaan: detailhandel in auto, boten, caravans (ABC-goederen), woonwinkels, bouwmarkten, tuincentra. ● Op het Woonplein is reguliere detailhandel, zoals mode en luxe en supermarkten, niet toegestaan. ● Detailhandel in mode en luxe en supermarkten moeten zich vestigen in de binnenstad of in wijkwinkelcentra. In het kader van de Appingedam-beroepsprocedure is hiervoor een onderbouwing opgesteld.

Daaruit bleek immers dat als in een centrumgebied het aandeel van detailhandel in mode & luxe en in dagelijkse goederen afneemt, het functioneren van het centrumgebied dan sterk achteruitgaat (minder winkelaanbod, kleinere winkels, kortere verblijfsduur bezoekers) en de leegstand toeneemt. Voorts blijkt uit de Appingedam-uitspraak dat een gemeenteraad per gebied een onderscheid in branches kan maken en dus in een bestemmingsplan een brancheringsregeling mag opnemen. Bestemmingsplannen in Zevenaar In bestemmingsplannen voor het stedelijk gebied van Zevenaar, inclusief de bedrijventerreinen, wordt een onderscheid gemaakt in branches van detailhandel (brancheringsregeling). ● Detailhandel is toegestaan in daartoe aangewezen (winkel)centra. ● Vormen van detailhandel die in deze gebieden niet ruimtelijk of planologisch inpasbaar zijn kunnen zich buiten deze centra vestigen: detailhandel in volumineuze goederen en grootschalige bouwmarkten en eventueel brand- en milieugevaarlijke stoffen. In de toelichting van het bestemmingsplan Bedrijventerrein Tatelaar ontbreekt een toetsing aan de Dienstenrichtlijn, omdat het bestemmingsplan in 2014 is vastgesteld. Dat een brancheringsregeling aan de Dienstenrichtlijn moet voldoen is pas duidelijk geworden met de Appingedam-uitspraak in 2018.

In de praktijk komt dit vaak voor en wordt in een later stadium, zoals nu deze situatie met RetailPlan, alsnog een toetsing aan de Dienstenrichtlijn uitgevoerd, tenzij de rechter zonder nader onderzoek kan vaststellen dat zich strijd met de hogere rechtsnorm voordoet. Geen evidente strijdigheid van brancheringsregeling in bestemmingsplan Bedrijventerrein Tatelaar In de jurisprudentie over de Dienstenrichtlijn in relatie tot geldende bestemmingsplannen, waarin een toetsing aan de Dienstenrichtlijn ontbreekt, gaat het op de eerste plaats om de vraag of een bestemmingsregeling ‘evident’ in strijd is met de Dienstenrichtlijn. In zo’n situatie zou de betreffende beperking onverbindend zijn en zou zich een supermarkt zonder meer kunnen vestigen ook al was hiervoor een verbod opgenomen. Van evidente strijdigheid is alleen sprake als de rechter zonder nader onderzoek kan vaststellen dat de regel in strijd is met de Dienstenrichtlijn. Zie hiervoor ook de overweging 6.2 in de uitspraak van 11 mei 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:1370; zie bijlage 1). In het specifieke geval van een supermarkt heeft deze toets voor het bestemmingsplan Bedrijventerrein Tatelaar feitelijk al plaatsgevonden bij eerder benoemd initiatief van Lidl; de Afdeling heeft geoordeeld dat de planregel niet evident in strijd is met artikel 15, derde lid, onder b en c, van de Dienstenrichtlijn (ECLI:NL:RVS:2022:1370).

In voorliggend onderzoek worden ook andere vormen van detailhandel betrokken.

8/61

Het is gebruikelijk dat een aanvrager zelf bij de aanvraag enige toelichting geeft op de beoogde ontwikkeling waarvoor de herziening wordt aangevraagd. Deze ontbreekt volledig. Het achterliggende doel van RetailPlan is niet duidelijk. RetailPlan laat het geheel aan de gemeenteraad over om zelf de toetsing aan het beleid en de eventuele effecten te beoordelen, in de breedste zin. Geconstateerd wordt dat RetailPlan in het verzoek aan de gemeenteraad volstaat met de vermelding dat een onderbouwing van de beperkingen ten aanzien detailhandel in de toelichting wordt gemist en dat dat strijdig is met de Dienstenrichtlijn. Niet wordt gesteld dat de bestemmingsregeling ‘evident’ strijdig is. Sterker nog, RetailPlan verzoekt of de gemeenteraad de beperking van een onderbouwing wil voorzien en anders het bestemmingsplan te herzien. RetailPlan heeft nagelaten zelf enige onderbouwing te geven waarom de brancheringsregeling strijdig zou zijn met de Dienstenrichtlijn. Onderbouwing door de gemeente Zevenaar Los van de voorgaande constateringen is de gemeente Zevenaar in voorliggende situatie gehouden aan het alsnog onderbouwen van de opgenomen beperking, zo blijkt uit de uitspraak van 26 februari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:595; r.o. 6.2).

ONDERBOUWING VESTIGINGSBEPERKING EN ADVIES VERZOEK TOT HERZIENING TE WEIGEREN In deze notitie wordt de brancheringsregeling in het bestemmingsplan Bedrijventerrein Tatelaar van een onderbouwing voorzien. Tevens wordt geadviseerd het verzoek om het bestemmingsplan te herzien te weigeren, gebaseerd op de hiervoor opgestelde onderbouwing. De onderbouwing van de brancheringsregeling en het advies het verzoek te weigeren voldoen aan artikel 15, derde lid onder a, b en c van de Dienstenrichtlijn en zal ook de toetsing van de Afdeling bestuursrechtspraak doorstaan, vergelijkbaar als met de Appingedam-uitspraak.

ADVIES Geadviseerd wordt om: ● het vastgestelde beleid te handhaven; ● de opgenomen vestigingsbeperkingen in het bestemmingsplan Bedrijventerrein Tatelaar te handhaven; ● geadviseerd het verzoek tot medewerking aan herziening van het bestemmingsplan Bedrijventerrein Tatelaar te weigeren; ● en deze notitie aan te merken als onderbouwing voor het besluit en de toetsing hiervan aan artikel 15, derde lid onder a, b en c van de Dienstenrichtlijn.

9/61

2. ONDERBOUWING WEIGEREN VERZOEK BELEID EN BESTEMMINGSPLANNEN Hierna wordt onderbouwd dat het bestemmingsplan Bedrijventerrein Tatelaar voldoet aan de Dienstenrichtlijn en dat geadviseerd wordt het verzoek voor herziening te weigeren. Herziening van het bestemmingsplan door het opheffen van de beperkingen is strijdig met het gemeentelijk beleid, zoals vastgesteld in de structuurvisie van de gemeente Zevenaar uit 2013. Daarin is het uitgangspunt opgenomen detailhandel te concentreren in het centrumgebied van Zevenaar. Ook provinciaal beleid gaat er van uit dat vestiging op een perifere locatie alleen mogelijk is als dit door ruimtelijke eisen binnenstedelijk moeilijk inpasbaar is, zoals detailhandel in volumineuze goederen. Reguliere detailhandel in niet-volumineuze goederen, waaronder supermarkten, is naar aard en omvang inpasbaar in winkelcentra. Nieuwe niet-volumineuze detailhandel is dan ook niet aanvaardbaar op bedrijventerreinen. Dit volgt ook uit de strekking van het bestemmingsplan Bedrijventerrein Tatelaar.

SAMENVATTING BELEID Algemeen ● Het gemeentebestuur van Zevenaar staat voor een majeure opgave: behoud en versterking van de positie van het centrumgebied in een krimpende markt, behoud van de posities van de wijkwinkelcentra waarin supermarkten een essentiële rol vervullen en realisatie van het Fashion Outlet Zevenaar. ● Het provinciaal, regionaal en gemeentelijk beleid zijn erop gericht detailhandelsontwikkelingen te laten plaatsvinden in de daarvoor aangewezen winkelgebieden: de binnenstad en de wijkwinkelcentra. Buiten deze detailhandelsstructuur is alleen ruimte voor volumineuze detailhandel en detailhandel die elders geen plaats kan krijgen zonder dat hiermee de posities van de winkelgebieden wordt aangetast. Deze samenvatting van het beleid is uitvoerig in tal van beleidsdocumenten op de drie relevante niveaus van provincie, regio en gemeente vastgelegd en voorzien van afzonderlijke onderbouwingen en toelichtingen die op hoofdlijnen gelijkluidend zijn. ● De positie van Zevenaar is zwakker dan de posities van andere centrumgebieden, zoals die van Arnhem, Doetinchem en Nijmegen met veel recreatief aanbod.

● Het loslaten van de beperking tot volumineuze detailhandel zou betekenen dat elders, zoals op het bedrijventerrein Tatelaar, ruimte ontstaat voor detailhandel die ook in de winkelgebieden past en dus concurrerend wordt en gelet op de krimpende markt, voor relevante leegstand zorgt. Dit gaat ten koste van de vitaliteit en leefbaarheid van de winkelgebieden. Bestemmingsplan Bedrijventerrein Tatelaar ● Het beleid en de toelichting van het bestemmingsplan Bedrijventerrein Tatelaar zijn niet gericht op het bieden van ruimte voor algemene detailhandelsontwikkeling op het bedrijventerrein Tatelaar. De opgenomen beperkingen leveren een bijdrage aan het situeren en juist ook het concentreren van niet-volumineuze detailhandel in winkelgebieden (zie bijlage 2). ● Vestiging van bepaalde vormen van detailhandel, die door ruimtelijke eisen binnenstedelijk moeilijk inpasbaar zijn, zijn toegestaan op bedrijventerrein Tatelaar. De onderbouwing voor het niet toestaan van detailhandel in niet-volumineuze goederen ter plaatse van het bedrijventerrein Tatelaar is goed te herleiden uit het beleid en de daaraan ten grondslag liggende overwegingen met de uitwerking hiervan in bestemmingsplannen (zie bijlage 2).

MARKTVERKENNING Bevindingen Voor het te nemen besluit door de gemeenteraad is een actuele marktverkenning uitgevoerd: ● De uitkomst van de marktverkenning onderstreept de noodzaak van het beleid en de geldende bestemmingsregelingen, gericht op concentratie van detailhandel in winkelgebieden (zie bijlage 3). ● De huidige oppervlakte aan detailhandel, zowel in dagelijkse goederen als niet-dagelijkse goederen, is al overbemeten en het functioneren hiervan staat al onder druk. ● Afgelopen jaren is terughoudend omgegaan met nieuwe detailhandelsontwikkeling in en rondom het centrum.

10/61

●

Het laten vervallen van de detailhandelsbeperkingen in het bestemmingsplan Bedrijventerrein Tatelaar en vergelijkbare bestemmingsplannen, zou ten koste gaan van de vitaliteit van het centrumgebied en van het nieuwe, in ontwikkeling zijnde Fashion Outlet Zevenaar.

Analyse Winkels in niet-volumineuze goederen dienen in de winkelgebieden te worden gerealiseerd (zie bijlage 2) voor het behoud en versterking van de positie van die winkelgebieden. Het beleid en het coherent en systematisch handelen om detailhandel in niet-volumineuze goederen te vestigen in de daarvoor aangewezen winkelgebieden mag niet worden verlaten door nieuwvestiging van deze winkels buiten de winkelgebieden toe te staan. Dit beleid en handelen dragen bij aan het beter laten functioneren van winkels in winkelgebieden. Conclusie Het weigeren van het verzoek voor medewerking aan herziening van het bestemmingsplan Bedrijventerrein Tatelaar is in lijn met consistent gemeentelijk beleid gericht op het behoud van de vitaliteit van de winkelgebieden en concentreren van niet-volumineuze detailhandel in de aangewezen winkelgebieden.

DIENSTENRICHTLIJN Arrest Visser Vastgoed en Appingedam-uitspraak Uit het arrest van het Europese Hof van Justitie van 30 januari 2018 in de zaak Visser Vastgoed (HvJ 30 januari 2018, ECLI:EU:C:2018:44) volgt dat een bestemmingsregeling moet voldoen aan de Dienstenrichtlijn. De Dienstenrichtlijn bepaalt – kort gezegd – dat een bestemmingsplan alleen vestigingsbeperkingen ten aanzien van een dienst mag bevatten als deze vestigingsbeperkingen: a. niet-discriminerend, b. noodzakelijk en c. evenredig zijn. Detailhandel in goederen is een dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn en een beperking moet dus aan die voorwaarden voldoen. Hierover heeft de Afdeling bestuursrechtspraak de eerste richtinggevende uitspraak gedaan inzake het bestemmingsplan Stad Appingedam (ECLI:NL:RVS:2019:2569; 201309296/6/R3.; 24 juli 2019). RetailPlan en Rho Adviseurs waren direct bij dit arrest en de uitspraak betrokken. Op grond van een serie Afdelingsuitspraken over bestemmingsplannen en de Dienstenrichtlijn, in het verlengde van de Appingedam-uitspraak, blijkt dat branche- en maatvoeringsbeperkingen mogelijk zijn in het licht van de Dienstenrichtlijn, mits goed onderbouwd. ● Het uitsluiten van supermarkten en andere vestigingsbeperkingen voldoen doorgaans aan het discriminatieverbod.

● Uit jurisprudentie blijkt dat het actief sturen op detailhandelsstructuur ter bescherming van de vitaliteit en leefbaarheid van de binnenstad en wijk- en buurtcentra als een dwingende reden van algemeen belang geldt en daarmee wordt voldaan aan de voorwaarde van ‘noodzakelijkheid’ van die beperking. ● Of een vestigingsbeperking de evenredigheidstoets doorstaat vergt veelal specifiek onderzoek. Hierna wordt in het kort toegelicht dat de vestigingsbeperkingen in het bestemmingsplan Bedrijventerrein Tatelaar en het advies het verzoek voor herziening van het bestemmingsplan te weigeren, voldoen aan artikel 15, derde lid van de Dienstenrichtlijn. De weigering levert ook een zinvolle bijdrage aan het bereiken van de hiervoor genoemde doelen. Bijlage 2 bevat hiervoor een uitvoeriger onderbouwing. Discriminatieverbod Het bestemmingsplan Bedrijventerrein Tatelaar maakt ten aanzien van de opgenomen vestigingsbeperking voor detailhandel, geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel van de te vestigen winkels. Hiermee wordt derhalve voldaan aan het discriminatieverbod in artikel 15, derde lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn.

11/61

Noodzakelijkheid Het beleid ten aanzien van het centrumgebied en andere winkelgebieden, het beleid gericht op concentratie van niet-volumineuze detailhandel in die gebieden in het bijzonder alsmede de systematiek van bestemmingsregelingen in verschillende bestemmingsplannen in Zevenaar, maken in samenhang duidelijk dat de ‘bescherming van het milieu en het stedelijk milieu’ de dwingende reden van algemeen belang is voor de concentratie van niet-volumineuze detailhandel in winkelgebieden en het uitsluiten ervan elders. Aan de vestigingsbeperkingen voor detailhandel in het bestemmingsplan bedrijventerrein Tatelaar en meer specifiek in artikel 3 Bedrijventerrein liggen dan ook dwingende redenen van algemeen belang ten grondslag. Dit rechtvaardigt ook het weigeren van het verzoek voor medewerking aan herziening van het bestemmingsplan op het perceel ter hoogte van Ampèrestraat 8 te Zevenaar. De bestemmingsregeling en het advies voor weigering van het verzoek voldoen aan het noodzakelijkheidscriterium in artikel 15, derde lid onder b van de Dienstenrichtlijn (noodzakelijkheid). Evenredigheid De vestigingsbeperking in het bestemmingsplan Bedrijventerrein Tatelaar voor volumineuze detailhandel is een evenredige maatregel.

Deze maatregel is namelijk geschikt en effectief, wordt coherent en systematisch toegepast en doorstaat de hypocrisietest, gaat niet verder dan nodig om het nagestreefde doel/de nagestreefde doelen te bereiken en het effect kan niet worden bereikt met andere, minder beperkende maatregelen voor het gebruik als detailhandel. Deze maatregel waarborgt ook de vitaliteit van en dynamiek in het centrumgebied en andere winkelgebieden. De brancheringsregeling en de afwijzing van het verzoek voor een herziening van het bestemmingsplan voldoen aan het evenredigheidscriterium in artikel 15, derde lid onder c van de Dienstenrichtlijn.

CONCLUSIE EN ADVIES Aan het verzoek van RetailPlan om de vestigingsbeperking waarmee nieuwe niet-volumineuze detailhandel op het bedrijventerrein wordt uitgesloten, te voorzien van een onderbouwing die voldoet aan de Dienstenrichtlijn, wordt voldaan. Dat betekent dat het uitsluiten van vormen van detailhandel, anders dan volumineuze detailhandel, ter plaatse van het bestemmingsplan Bedrijventerrein Tatelaar – evenals voor de vergelijkbare de bedrijventerreinen - in stand blijft. Geadviseerd wordt het verzoek om het bestemmingsplan te herzien voor het alsnog mogelijk maken van vormen van detailhandel anders dan volumineuze detailhandel, te weigeren. Dit is noodzakelijk en evenredig in het licht van de Dienstenrichtlijn, om het functioneren en de vitaliteit van de aangewezen winkelgebieden in de kern Zevenaar te behouden en te kunnen blijven versterken en daarmee toename van leegstand als gevolg van vestiging van niet-volumineuze detailhandel buiten de winkelgebieden te voorkomen en hiervoor een hiervoor een uitgebalanceerde bestemmingsregeling te behouden die evenredig is.

12/61

Bijlage 1 Uitspraak bestemmingsplan Tatelaar In deze bijlage is het onderdeel 6 van de uitspraak van 11 mei 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:1370) opgenomen. Dienstenrichtlijn 6. Lidl betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de planregeling in strijd is met Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB 2006, L 376/36; hierna: Dienstenrichtlijn). Anders dan de rechtbank heeft overwogen heeft het college niet gemotiveerd waarom de planregel voldoet aan de noodzakelijkheids- en evenredigheidseis uit artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. Een planregeling die wel (andere) vormen van volumineuze detailhandel toestaat, maar niet een hypermarkt, zonder dat daarvoor een afdoende motivering is gegeven, is in strijd met de Dienstenrichtlijn, aldus Lidl. 6.1. Artikel 15 van de Dienstenrichtlijn luidt: "1. De lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen. 2.

De lidstaten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen: a) kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters; […] 3. De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen: […]; b) noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang; c) evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt. […]." 6.2. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 19 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:520 en 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:616) ligt het in een gerechtelijke procedure als deze op de weg van degene die een beroep doet op de Dienstenrichtlijn om te beargumenteren dat sprake is van een eis die een beperking oplevert. Het ligt op de weg van het college om bij de beslissing over het verlenen van een omgevingsvergunning te onderbouwen dat die eis in overeenstemming is met de Dienstenrichtlijn.

De mogelijkheid om in een procedure als deze de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen kan alleen succesvol zijn als deze bestemmingsplanregeling evident in strijd is met de Dienstenrichtlijn. Dat is alleen het geval als de rechter zonder nader onderzoek kan vaststellen dat zich strijd met de hogere rechtsnorm voordoet. Dit is bijvoorbeeld het geval als iedere motivering ontbreekt.

13/61

6.3. Bij de beantwoording van de vraag of een eis noodzakelijk is in de zin van artikel 15, derde lid, onder b, van de Dienstenrichtlijn, dient te worden bezien of deze eis gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang. Uit artikel 4, aanhef en onder 8, van de Dienstenrichtlijn volgt dat hiervan sprake kan zijn als een eis wordt gesteld met het oog op de bescherming van het stedelijk milieu. Tussen partijen is niet in geschil dat Lidl diensten aanbiedt in de zin van de Dienstenrichtlijn. De toelichting bij het bestemmingsplan bevat geen onderbouwing waarom de in het plan neergelegde beperkingen wat betreft de vestiging van detailhandel in niet-volumineuze goederen gerechtvaardigd zijn in het licht van de daaraan in de Dienstenrichtlijn gestelde eisen. Het college heeft ter nadere motivering verwezen naar de motivering in het besluit van 18 juli 2019 waarom detailhandel in niet-volumineuze goederen op het bedrijventerrein "Tatelaar" ongewenst en in strijd met een goede ruimtelijke ordening vindt. Die motivering komt er samengevat op neer dat de vestiging van detailhandel, zoals door Lidl is aangevraagd, op het bedrijventerrein ongewenst is met het oog op de bescherming van de bestaande detailhandelsstructuur in de gemeente.

Daarbij heeft het college overwogen dat de vestiging van detailhandel die niet uitsluitend is gericht op volumineuze goederen vooral binnen of bij winkelcentra is voorzien, omdat dat bijdraagt aan de versterking van winkelgebieden. Vestiging van detailhandel in de vorm zoals Lidl heeft aangevraagd, zijnde niet detailhandel in uitsluitend volumineuze goederen, buiten bestaande winkelcentra kan, zeker gelet op de omvang daarvan, negatieve effecten hebben op het (hoofd)winkelcentrum, aldus het college. Nu het college heeft gemotiveerd waarom de brancheringsregeling niet in strijd is met de Dienstenrichtlijn, ziet de Afdeling zich gesteld voor de vraag of hetgeen Lidl heeft aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat deze motivering evident in strijd met de Dienstenrichtlijn is. Deze vraag beantwoordt de Afdeling ontkennend. Dat het hier gaat om een hypermarkt, zoals door Lidl benadrukt, acht de Afdeling onvoldoende. Deze stelling miskent dat het hier gaat om detailhandel in voornamelijk niet volumineuze goederen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college voldoende heeft onderbouwd dat de planregel niet evident in strijd is met artikel 15, derde lid, onder b en c, van de Dienstenrichtlijn. Het betoog slaagt niet.

14/61

Bijlage 2 Analyse beleidskaders en bestemmingsplannen BELEID PROVINCIE GELDERLAND OMGEVINGSVERORDENING PROVINCIE GELDERLAND (GECONSOLIDEERDE VERSIE, 2022) Volumineuze detailhandel en supermarkten De provincie Gelderland heeft als doel het terugdringen van overtollige winkelmeters en het maken van scherpe keuzes voor perifere detailhandel. Grote nieuwe ontwikkelingen (> 1.500 m2 bvo) met een bovenlokale functie vereisen regionale afstemming. Regionale afstemming betekent niet dat alle gemeenten het onderling eens moeten zijn. Wel moeten de belanghebbende gemeenten in de gelegenheid worden gesteld om een reactie (of standpunt) kenbaar te maken. ● Het doel van het beleid is het behoud van een evenwichtige en toekomstbestendige detailhandelsstructuur in Gelderland, die bijdraagt aan de vitaliteit van steden en dorpen. Het vernieuwen en aanpassen van bestaande centra en winkelgebieden aan een afnemende vraag naar winkels en nieuwe marktontwikkelingen heeft prioriteit. Het doel is supermarkten te realiseren dicht bij de burgers en supermarkten dragen bij aan versterking van nieuwe en bestaande winkelgebieden. ● Detailhandel kan in principe alleen op perifere locaties worden toegestaan, wanneer dit uit oogpunt van ruimte of veiligheid vereist is.

Gedacht kan worden aan detailhandel in volumineuze goederen, zoals tuincentra, bouwmarkten, meubelwinkels, handel in auto’s en boten en detailhandel die uit veiligheidsoverwegingen niet in winkelgebieden kan worden gevestigd. Andere vormen van detailhandel zijn op perifere locaties uitgesloten. Dit geldt ook voor supermarkten. Supermarkten ● Supermarkten trekken veel bezoekers en zorgen voor synergie met ander dagelijks aanbod. Ze zijn daarom van belang voor de vitaliteit en het functioneren van winkelcentra als geheel. Zoals hiervoor aangegeven is het doel supermarkten te realiseren dicht bij de burgers. Daarbij dragen supermarkten bij aan de versterking van de winkelgebieden. Het vestigen van supermarkten in bestaande winkelcentra past binnen het algemene uitgangspunt van het beleid dat detailhandel die ruimtelijk inpasbaar is in een binnenstedelijk winkelcentrum daar een plek moet krijgen. Daarnaast is het doel de beschikbaarheid en bereikbaarheid van detailhandelsvoorzieningen te garanderen. Voor dagelijkse boodschappen, zoals een supermarkt, spelen centra in wijken en dorpen hierin een belangrijke rol. ● De vestiging van een supermarkt is alleen mogelijk binnen of aansluitend aan een winkelcentrum, tenzij vanwege bijzondere omstandigheden vestiging op zo’n locatie niet mogelijk is (bijvoorbeeld in het historische centrum van een kleine kern).

Er moet dan worden onderbouwd dat vestiging in een winkelcentrum redelijkerwijs niet mogelijk is. In die gevallen wordt vestiging van een supermarkt toegestaan op een, vanuit een goede ruimtelijke ordening, geschikte locatie net buiten een centrum of op een goed ontsloten plek (ook voor langzaam verkeer) in een dorp of woonwijk. ● In de meeste gevallen zijn supermarkten op perifere locaties vanuit een goede ruimtelijke ordening niet gewenst. Denk hierbij aan locaties op bedrijventerreinen, solitaire locaties aan de rand van een stad of perifere detailhandelslocaties die bedoeld zijn voor volumineuze goederen. ● De provincie overweegt, als daar behoefte aan is, ook solitaire ontwikkelingen in woonwijken toe te staan. Als in een (nieuwe) woonwijk nog geen supermarkt is gevestigd, dan kan – binnen de kaders van de Ladder voor duurzame verstedelijking en als dat bijdraagt aan een fijnmazige detailhandelsstructuur – worden meegewerkt aan de vestiging van een solitaire buurtsupermarkt. ● Tot slot dient de omvang van de supermarkt in overeenstemming te zijn met de verzorgingsfunctie en dienen er geen (blijvende) negatieve effecten op te treden op de bestaande detailhandelsstructuur.

Een bestemmingsplan maakt de vestiging van een supermarkt alleen mogelijk binnen of aansluitend aan een winkelcentrum of, als daaraan behoefte is, solitair in een woonwijk, tenzij vanwege bijzondere omstandigheden vestiging op zo’n locatie niet mogelijk is. Een ontwikkeling op een perifere locatie kan toch mogelijk worden gemaakt onder de volgende voorwaarden: ● Er wordt voldaan aan de eisen van een Ladder voor duurzame verstedelijking;

15/61

● ●

Er heeft aantoonbaar regionale afstemming plaatsgevonden over deze ontwikkeling; en Gedeputeerde Staten stemmen in met deze ontwikkeling.

BELEID REGIO ZEVENAAR REGIONAAL PROGRAMMA DETAILHANDEL 2013 – STADSREGIO ARNHEM NIJMEGEN (2013) In de detailhandelsstructuur van de regio Arnhem-Nijmegen neemt het centrum van Zevenaar een duidelijke plek in als regionaal verzorgend centrum. De meubelboulevard van Zevenaar is een bestaande perifere locatie. Uitbreiding van het perifere winkelaanbod in Zevenaar vindt plaats langs de Spoorallee, waar de Fashion Outlet Zevenaar wordt gerealiseerd. De ambitie van de regio Arnhem-Nijmegen is om de regionaal en bovenregionaal verzorgende positie van het winkelaanbod te versterken. Meer bezoekers van buiten de regio betekent dat er meer draagvlak ontstaat voor meer (bijzonder) detailhandelsaanbod. Daarnaast is de ambitie om de regiobevolking te voorzien van een zo compleet en gevarieerd mogelijk pakket aan winkels en aanverwante publieksgerichte voorzieningen passend bij het beoogde verzorgingsniveau, zo veel mogelijk geclusterd op goed bereikbare locaties en in voor de consument herkenbare centra, die ieder een eigen taak en functie hebben in de gehele detailhandelsstructuur.

De volgende subdoelstellingen zijn geformuleerd in het regionaal programma detailhandel: ● Kwaliteit als leidraad om kansen te kunnen grijpen; ● Complementair aan centra om leegloop tegen te gaan; ● Aandacht voor kwantiteit om overaanbod te voorkomen; ● Inzetten op clustering om verdere versnippering te voorkomen; ● Concentratie in het middengebied om mobiliteit te beperken. Daarnaast is het voorkomen van leegstand in perspectiefrijke winkelgebieden belangrijk en wordt ingezet op het aanpakken van leegstand in winkelgebieden zonder perspectief, bijvoorbeeld door transformatie. Voor zover verspreide bewinkeling niet structuurverstorend is, kan deze blijven bestaan. Anders wordt functieverandering nagestreefd. Daarnaast zal schaalvergroting zorgvuldig ingepast moeten worden in de detailhandelsstructuur van de regio. Hierbij vormen aspecten als branche en bezoekersintensiteit belangrijke afwegingscriteria, evenals de ontwikkelingen in vraag (consumentengedrag) en aanbod (marktomstandigheden). Handhaving van complementariteit vormt een belangrijk uitgangspunt voor het beleid met betrekking tot de detailhandel op perifere locaties. Het hoofddoel is: Ruimte bieden aan branches en soorten winkels die vanwege het volumineuze karakter van de gevoerde artikelen en/of de aard en de schaal van de zaak niet of zeer moeilijk inpasbaar zijn in of aan de rand van de bestaande winkelcentra.

Hierbij moet rekening worden gehouden met de Europese Dienstenrichtlijn. Voor de detailhandel op perifere locaties geldt hierbij dat dit met name gericht is op het voorzien in doelgericht en laagfrequente aankopen doen. Daarbij richt het beleid zich specifiek op: ● ruimtelijke clustering van specifieke soorten perifere detailhandel op een beperkt aantal aangewezen locaties; ● waar mogelijk en wenselijk aansluiting bij bestaande perifere winkelgebieden; ● waar mogelijk en gewenst thematisering; ● rekening houden met de inpassing in de ruimtelijke structuur van en de ruimtelijke ontwikkelingen in de regio (onder meer infrastructuur, woongebieden); ● het zeer weloverwogen omgaan met een uitbreiding van het perifere detailhandelsaanbod. Voor initiatieven die door aard en/of omvang bovengemeentelijke effecten hebben, en daarmee de regionale detailhandelsstructuur raken, is regionale afstemming gewenst. De Ladder voor Duurzame Verstedelijking is als inspiratiekader gebruikt om detailhandelsinitiatieven in de stadsregio te kunnen beoordelen. Aan nieuwe winkelontwikkelingen wordt in principe beleidsmatig meegewerkt als de initiatiefnemer kan aantonen dat het initiatief meerwaarde heeft voor de lokale

16/61

en/of regionale detailhandelsstructuur (bijvoorbeeld consumentenbehoefte of versterking van detailhandelslocatie) en dat het initiatief geen (blijvende) negatieve effecten heeft op de bestaande detailhandelsstructuur (afname keuzemogelijkheden consumenten, aantasting verzorgingsfunctie van bestaande winkelgebieden). In de huidige situatie komen op zeer veel bedrijventerreinen in de regio vormen van perifere detailhandel voor. De betreffende bestemmingsplannen maken dit gewoonlijk via afwijkingsregelingen ook mogelijk. Het regionale beleid is erop gericht een verdere verspreiding van de detailhandel op perifere locaties te voorkomen. De afzonderlijke gemeenten worden daartoe opgeroepen de vestigingsmogelijkheden voor perifere detailhandel op een deel van hun bedrijventerreinen of delen van die terreinen te beperken, om zo onder andere versnippering van het regionale detailhandelsaanbod te voorkomen. Bedrijventerrein Hengelder/Tatelaar in Zevenaar wordt tot de hoofdstructuur van perifere detailhandelslocaties in de regio gerekend. Voor deze locatie geldt dat de uitgangssituatie gerespecteerd wordt en dat bestemmingsplanmatig vastgelegde vestigingsmogelijkheden gehandhaafd blijven (tenzij de betreffende gemeente de vestigingsmogelijkheden wil beperken).

In het regionale beleid is een lijst genoemd met toegestane branches op perifere winkelgebieden (supermarkten zijn onder andere niet toegestaan). Een verdere brancheverbreding is uitgesloten. Vanwege hun mogelijke effecten op de voorzieningenstructuur, met name op de winkelcentra die een belangrijke functie op het gebied van boodschappen doen hebben, wordt de solitaire vestiging van megasupermarkten niet toegestaan, evenals de vestiging van dergelijke supermarkten op perifere detailhandelslocaties.

ECONOMISCHE ANALYSE REGIO DE LIEMERS (2019) Algemeen De gemeenten Zevenaar, Montferland, Duiven, Westervoort en Doesburg hebben een gezamenlijke economische visie opgesteld. Het belangrijkste doel is om samenhang en focus aan te brengen in regionaal perspectief. Door te kiezen voor een aantal centrale thema’s (logistiek en maakindustrie, retail, vrijetijdseconomie, arbeidsmarkt en energietransitie) wordt de regionale economie versterkt. De vijf thema’s zijn vertaald in een voorstel voor een uitvoeringsprogramma. Doelstellingen Op het gebied van detailhandel wil de regio De Liemers de volgende vier doelen realiseren: 1] Meer samenhang in het aanbod De blik moet meer gericht worden op de kwaliteit, uitstraling en beleving van het bestaande aanbod en de openbare ruimte en minder op uitbreiding. De Liemers hanteert de volgende randvoorwaarden: ● De regio is terughoudend met het bijbouwen van nog meer winkeloppervlakte en zet in op transformatie van onnodige, onrendabele en leegstaande winkelmeters. Nieuwe initiatieven moeten vooral in bestaande kansrijke winkelgebieden plaatsvinden; ● Waar (structureel) leegstand is, moet het kernwinkelgebied compacter gemaakt worden en winkelpanden gelegen buiten dit compacte centrum moeten worden gesloopt of herbestemd.

Dit wordt echter niet regionaal opgepakt; ● De versterking van de structuur van de detailhandel vraagt ook dat gemeenten adequaat handhaven op bestemmingsplannen; ● Meer samenhang in het regionale aanbod is gewenst. 2] Aantrekkelijke en vitale retailstructuur De gewenste retailstructuur in De Liemers is een attractief retailaanbod waarbij de behoefte van mensen en de leefbaarheid van kernen voorop staan. Uitbreiding buiten de bestaande kernen is niet wenselijk, tenzij het om ondergeschikte en locatiegebonden detailhandel gaat. Door verhoging van de kwaliteit en beleving wordt de retailsector versterkt.

17/61

3] Groei e-commerce Aan de ene kant is e-commerce een bedreiging voor fysieke winkels. Aan de andere kant komen nieuwe bedrijven in e-commerce op en komen er op bedrijventerreinen nieuwe (grootschalige) distributiecentra bij. De regio wil ruimte bieden aan nieuwe bedrijvigheid in de e-commerce en het retailaanbod zo sterk mogelijk maken. 4] Promotie en marketing van de Liemers In marketing wil de regio inzetten op clustervorming en een gezamenlijke profilering van de winkelgebieden in de regio. Zo kan de regio bijvoorbeeld ‘meeliften’ op de marketingactiviteiten voor het nieuwe Fashion Outlet Zevenaar (FOZ). Op en rond het FOZ kunnen consumenten uit heel Nederland en Duitsland kennismaken met de kracht van de regio.

REGIONAAL PROGRAMMA WERKLOCATIES (RPW) REGIO ARNHEM-NIJMEGEN, PERIODE 2021 T/M 2024 Het Regionaal Programma Werklocaties regio Arnhem-Nijmegen (RPW) vormt de kaders voor het regionaal bedrijventerreinenbeleid. De huidige actualisatie geldt voor de periode 2021 tot 2024. Bij de spelregels ten aanzien van detailhandelsgebieden wordt in het RPW onderscheid gemaakt tussen reguliere detailhandel enerzijds en perifere en grootschalige detailhandelsvestigingen (PDV/GDV) anderzijds. Afspraken ten aanzien van reguliere detailhandel Bij nieuwe initiatieven in reguliere detailhandelsgebieden is onder bepaalde omstandigheden regionale afstemming door middel van toetsing van het initiatief vereist. Toetsing op regionaal niveau vindt plaats bij detailhandelsinitiatieven die mogelijk negatieve effecten hebben op de bestaande of beoogde structuur van de reguliere detailhandel. Initiatieven kunnen voorgedragen worden door zowel gemeenten als andere partijen. Er is geen regionale afstemming nodig indien het detailhandelsinitiatief kleiner is dan 1.500 m² bvo.

Initiatieven voor winkelvestiging of –uitbreiding in de reguliere detailhandel worden, voor regionale toetsing voorgedragen indien: ● groter dan 1.500 m² bvo in de niet-dagelijkse detailhandel in de lokaal verzorgende reguliere winkelcentra; ● groter dan 1.500 m² bvo in de dagelijkse detailhandel buiten stads-, dorps- wijk en buurtcentra, met een bovengemeentelijk effect op de verzorgingsstructuur (bijvoorbeeld door de grensligging van een initiatief). ● Voor initiatieven groter dan 1.500 m2 bvo in de bovenregionaal en regionaal verzorgende reguliere winkelcentra volstaat een melding in het IOW. Deze afspraken zijn van toepassing op alle initiatieven in de reguliere detailhandel. Voor bepaalde vormen van reguliere detailhandel is een verbijzondering vereist. Perifere en grootschalige detailhandelsvestigingen Algemene afspraken ten aanzien van PDV/GDV: ● Lokaal verzorgende perifere en grootschalige detailhandelsvestigingen buiten concentratiegebieden < 1.500 m² bvo blijven mogelijk. Gemeenten maken zelf de afweging voor dergelijke kleine ontwikkelingen met een vooral lokale functie.

Indien (na vaststelling van het RPW) door uitbreiding een bestaande detailhandelsvoorziening groter wordt dan 1.500 m² bvo is regionale afstemming vereist; ● Nieuwe initiatieven voor perifere detailhandel met een oppervlakte > 1.500 m² worden, na regionale afstemming, bij voorkeur in concentratiegebieden gevestigd. Daarbij is maatwerk belangrijk. Per geval wordt bekeken of de ontwikkeling wenselijk is vanuit de doelen van het RPW en/of het past binnen de gestelde beleidskaders; ● Binnen de perifere detailhandelsvestigingen is het toegestaan om niet aan het kernassortiment gerelateerde artikelen te voeren tot maximaal 10% van de winkelverkoopoppervlakte met een maximum van 100 m2 wvo; ● Uitbreiding van bestaande perifere detailhandel is mogelijk tot 1.500 m². Als de vestiging na uitbreiding groter is dan 1.500 m² bvo is regionale afstemming vereist; ● Dit geldt ook voor verplaatsingen, waarbij de som van de winkeloppervlakte van het nieuwe pand en het vrijkomende pand hoger is dan 1.500 m². In dat geval wordt bekeken wat publiekrechtelijke en/of privaatrechtelijke is vastgelegd

18/61

●

● ●

over de detailhandelsbestemming van het pand dat na de verplaatsing vrij komt. Dit vraagt om een zorgvuldige onderbouwing, (o.a. toetsing aan de ladder voor duurzame verstedelijking). Aangetoond moet worden dat de uitbreiding bedrijfseconomisch nodig is en verplaatsing niet nodig/mogelijk is; Na bedrijfsbeëindiging op solitaire locaties wordt het gebruik ‘bevroren’: bestaande vestiging en gebruik wordt gehandhaafd, maar er kunnen geen vierkante meters detailhandel toegevoegd worden. Bedrijfsopvolging is dus toegestaan, zolang de locatie in gebruik blijft voor dezelfde functie. Het gaat om voortgezet identiek gebruik (zelfde soort perifere detailhandel); Bij bedrijfsbeëindiging op solitaire (en/of overige perifere) winkellocaties zet de gemeente na een periode van langdurige leegstand in op het wegnemen van de detailhandelsbestemming en/of transformatie; In dit RPW is geïnventariseerd hoe groot het aanbod verborgen plan- en restcapaciteit voor pdv is. De regio gaat ervan uit dat het overgrote deel van deze plan- en restcapaciteit nu bekend is. Wanneer in de toekomst blijkt dat er toch nog verborgen capaciteit is binnen een gemeente, dan zal de betreffende gemeente zich inspannen om deze ruimte zo spoedig mogelijk uit de markt te nemen en de planologische maatregelen nemen die daarvoor nodig zijn.

Op de winkellocaties op bedrijventerreinen die in het RPW niet als concentratiegebied voor PDV/GDV zijn aangewezen (zowel cluster als solitair), kan in principe geen nieuw pdv/gdv aanbod toegevoegd worden. Er geldt een “nee, tenzij”-beleid in de regio. Er wordt verschil gemaakt tussen locaties waar nu al meer dan 1.500 m² wvo aan PDV/GDV aanwezig is en locaties waar nu nog minder dan 1.500 m² wvo PDV/GDV aanwezig is (maar waar wel harde of zachte planvoorraad voor nieuwe PDV/GDV bestaat om 1.500 m² te overstijgen). Nieuwe detailhandel is op de bedrijventerreinen niet toegestaan, tenzij de ontwikkeling qua omvang en verkeersaantrekkende werking past bij de functie van het verzorgingsgebied. Bij ‘tenzij’-ontwikkelingen moet worden aangetoond dat er: ● geen ruimte is in concentratiegebieden; ● sprake is van lokale uitbreiding/verplaatsing; en/of ● elders in de gemeente/subregio planologische ruimte voor PDV/GDV wordt wegbestemd. In het kader van het RPW wordt voorgesteld om marktinitiatieven onder voorwaarden te concentreren op de overige winkellocaties (> 1.500 m² bvo). Het betreft circa 34 kleinere concentraties van perifere detailhandelslocaties en een aanzienlijk aantal solitaire winkels (veelal lokaal verzorgend) met meer dan 1.500 m² wvo aan pdv/gdv-aanbod.

BELEID GEMEENTE ZEVENAAR STRUCTUURVISIE GEMEENTE ZEVENAAR 2030 (2013) De Structuurvisie Zevenaar geeft het ontwikkelingskader aan van de gemeente Zevenaar tot 2030. Zevenaar is een gemeente waar het goed wonen, werken en recreëren is en waar een breed aanbod aan voorzieningen en cultuur aanwezig is. Mede hierdoor is Zevenaar de centrumgemeente van de Liemers. De ambitie is om dit te behouden en waar mogelijk te versterken en uit te bouwen. In de Structuurvisie is een vijftal opgaven geformuleerd: 1. Versterken van de identiteit van Zevenaar; 2. Voldoende plek voor stedelijke ontwikkelingen tot 2030; 3. Behoud van kwalitatief goede woon- en werkgebieden, behoud van goede voorzieningen; 4. Tegengaan van versnippering van de leefomgeving; 5. Nadrukkelijker inzetten op een duurzame ontwikkeling. Voor de gemeente Zevenaar ligt de nadruk hierbij op de kern Zevenaar. Specifieke aandacht gaat uit naar het centrum en de ontwikkeling van Zevenaar-Oost met haar woningbouw, bedrijvigheid, station en voorzieningen. Daarnaast ligt de aandacht bij de bestaande woongebieden en bedrijventerreinen om deze ook in de toekomst vitaal te houden. Door de ligging aan de A12 en de aanwezigheid van het spoor is Zevenaar interessant als vestigingsplaats voor bedrijven. Het vestigingsklimaat is goed; veel inwoners kunnen hun inkomen verdienen in eigen woonomgeving.

De direct aan consument leverende detaillisten zijn rechtstreeks voorzienend aan de burger. Er bevinden zich meerdere bedrijventerreinen in Zevenaar, waar ca. 40% van de werkgelegenheid is te vinden, die sterk verschillen in leeftijd, omvang en ter plekke

19/61

plaatsvindende activiteiten. De nieuwste toevoeging is bedrijventerrein 7Poort, waar ook ruimte is voor gemengde bedrijvigheid rondom het station, zoals detailhandel en leisure (Spoorallee). Om bedrijven aan te trekken en gevestigd te houden in de gemeente is het van belang om een goed vestigingsklimaat te scheppen en te behouden. De gemeente beschikt over een sterk winkelapparaat; het heeft een bovengemiddelde hoeveelheid winkelvloeroppervlak (wvo) per inwoner. Daarnaast is Zevenaar het uitgaanshart van de Liemers. Zowel qua winkelaanbod als voorzieningenaanbod vervult Zevenaar een centrumfunctie voor omliggende gemeenten. Dit is ook belangrijk voor recreatie en toerisme. In de structuurvisie wordt ingezet op het benutten van potentiële kansen in en rondom het centrum, zodat het centrum van Zevenaar het ontspannen, complete winkelalternatief wordt voor de grote nabijgelegen binnensteden.

KOERSDOCUMENT OMGEVINGSVISIE ZEVENAAR (2021) Op dit moment werkt de gemeente Zevenaar aan het opstellen van een Omgevingsvisie, een strategische, integrale termijnvisie (2040) voor de fysieke leefomgeving. Een speciaal koersdocument beschrijft de aanleiding en context waarbinnen het traject van het opstellen van de Omgevingsvisie vorm krijgt. De gemeente Zevenaar streeft ernaar om de vrijetijdseconomie in de gemeente te versterken. Binnenkort opent de Fashion Outlet Zevenaar, waar naar verwachting veel mensen op af komen. De vrijetijdssector raakt steeds meer verweven met allerlei ruimtelijke functies. De leefomgeving wordt steeds meer een “beleefomgeving”. De focus moet komen te liggen op kwaliteit en beleving. Men moet functies in relatie tot elkaar beschouwen en op zoek gaan naar koppelkansen die zowel de leefomgeving als de beleving ten goede komen. De vrijetijdseconomie kan hierbij als verbindend thema fungeren. Een belangrijke vraag die hierbij gesteld wordt is op welke manier er een verbinding wordt gemaakt tussen het centrum van Zevenaar en de Fashion Outlet. De gemeente wenst ook haar internationale positie te versterken door meer inzet op het aantrekken van Duitse bezoekers.

CENTRUMVISIE ZEVENAAR 2015-2025 (2015) Door verschillende maatschappelijke en economische ontwikkelingen neemt de leegstand in het centrum van Zevenaar langzaam toe. Om de vitaliteit en leefbaarheid in het centrum te behouden is in een centrumvisie bepaald welke opgaven er zijn, welke ambitie hierbij past en welke maatregelen genomen moeten worden. De doelstelling van de gemeente voor het centrum van Zevenaar is: het behoud van economische vitaliteit (als bovenlokaal winkelgebied) en leefbaarheid. Van oudsher heeft Zevenaar een bovenlokale verzorgingsfunctie; het aanbod winkels en voorzieningen sluit hierop aan. De gemeente Zevenaar zet zich in op het behoud van het ruime voorzieningenniveau met een attractief centrum waar beweging, beleving en het diverse aanbod bezoekers trekt. Naast de eigen bewoners richt de gemeente zich op de regio en de Duitse consument, bijvoorbeeld door de ontwikkeling van het Factory Outlet Village dat in aanbod aanvullend moet worden op het aanbod in het centrum. Door het goed benutten van de marketingactiviteiten van het Factory Outlet Village wordt het bereik van de Duitse markt enorm vergroot. Voor het centrum wordt ingezet op een compact(er) centrum. De herontwikkeling van het Raadhuis(plein) speelt hierin een belangrijke rol.