RV26.021 Bijlage 1 Zeist - Nota grondbeleid 2026
Tekst van het document
Nota grondbeleid Zeist 2026
Colofon Opdrachtgever
Opdrachtnemer
Niets uit deze publicatie mag worden gereproduceerd, verspreid of overgedragen in welke vorm of op welke manier dan ook, met inbegrip van fotokopiëren, opnemen, of andere elektronische of mechanische wijze, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van GrondGidsen en de gemeente Zeist, tenzij dit ten dienste staat voor ruimtelijke plannen, de omgevingsvisie e.d. ten behoeve van de gemeente Zeist.
2
Inhoudsopgave Afwegingskader
4
6.
Samenwerken
21
A. Vormen van samenwerking. .......................................................................................................... 21
Inleiding: Waarom heeft Zeist een nieuw grondbeleid nodig?
5
B. Samenwerking per rol. ..................................................................................................................... 22 C. Principes bij samenwerking. .......................................................................................................... 22
Deel I Beleidskader:
5
Essentie.................................................................................................................................................. 22
Principes van het grondbeleid
5
7.
Financieel kader
23
Actief grondbeleid . .................................................................................................................................. 23
1.
Doelstelling van het grondbeleid
7
2.
Vertrekpunt van het grondbeleid
9
8.
3.
Rollen van het grondbeleid
11
Deel II: Verdieping instrumenten
Risicomanagement................................................................................................................................... 24
Rolverdeling en verantwoording
25 27
A. Actief grondbeleid............................................................................................................................. 11
A. Grondaankopen.................................................................................................................................. 27
B. Regisserend grondbeleid. ............................................................................................................... 11
Planmatige verwerving.................................................................................................................... 27
C. Faciliterend grondbeleid. ................................................................................................................ 11
Strategische aankopen. ................................................................................................................... 27
D. Niet meewerken. ................................................................................................................................ 11
Waardering van de grondaankopen op de balans. ............................................................... 29
E. Samenspel van rollen. ...................................................................................................................... 11
B. Voorkeursrecht.................................................................................................................................... 30 Wanneer zet de gemeente het voorkeursrecht in? . ............................................................. 30
4.
Toepassing van het grondbeleid: het afwegingskader
13
Vestigen van voorkeursrecht. ........................................................................................................ 30
A. Sturen op tijd en gemeentelijke inzet. ....................................................................................... 14
Aanbieding grondeigenaar............................................................................................................ 30
B. Sturing en regie . ................................................................................................................................ 15
Prijsvaststelling. .................................................................................................................................. 31
C. Samenwerken ..................................................................................................................................... 15
Haalbaarheid: ontwikkelmogelijkheden en businesscase.................................................. 31
D. Financiële haalbaarheid en risico’s . ............................................................................................ 15
Gemeente koopt niet aan. .............................................................................................................. 31
E. Grondpositie ....................................................................................................................................... 15
C. Onteigening......................................................................................................................................... 31
Uitkomst van stap 2........................................................................................................................... 15
D. Gronduitgifte....................................................................................................................................... 32 Uitgangspunt: openbare selectieprocedure ........................................................................... 32
5.
Inzet van instrumenten voor het grondbeleid
17
Uitzondering: één-op-één uitgifte .............................................................................................. 32
A. Specifieke Instrumenten actief grondbeleid. .......................................................................... 17
E. Vestigen van zakelijk rechten. ....................................................................................................... 33
B. Specifieke instrumenten actief faciliterend grondbeleid.................................................... 17
F. Grond- en uitgifteprijzen................................................................................................................. 33
C. Specifieke instrumenten faciliterend grondbeleid................................................................ 17
G. Sturing met planologische instrumenten................................................................................. 33
D. Publiek- en privaatrechtelijke instrumenten............................................................................ 17
Anterieure overeenkomst. .............................................................................................................. 34
E. Het ontwikkelkompas en de ontwikkelstrategie.................................................................... 18
H. Sturen met mensen .......................................................................................................................... 36
Essentie.................................................................................................................................................. 19
Bijlage I Toelichting samenwerkingsvormen
37
Bouwclaimmodel....................................................................................................................................... 37 Concessiemodel......................................................................................................................................... 37 Joint venture. .............................................................................................................................................. 37
3
Afwegingskader STAP
1
Vertrekpunt
ruimtelijk wenselijk(toets ruimtelijke ordening) maatschappelijke meerwaarde (toetsen aan beleid, visie, ambitie) noodzaak en urgentie (het kan niet wachten. Gemeente heeft een einddoel)
niet meewerken
STAP
initiatief laten uitvoeren
initiatief nemen
Afweging keuze grondbeleid
2
faciliterend
Faciliterend Neutraal
regisserend
Heroverweging
actief
De gemeente schat in dat marktpartijen het plan tot
De marktpartijen brengt het plan tot realisatie De gemeente
Er is sprake van marktfalen. Of de gemeente wil zekerheid dat haar ambities
gaan marktpartijen het plan
realisatie gaan brengen. Binnen welke termijn is niet van
wil meewerken in de uitvoering om te zorgen dat het plan
of functies met maatschappelijke impact worden verwezenlijkt en laat dit
realiseren binnen het tijdsbestek?
belang voor de gemeente. De gemeente is niet bereid om
het gewenste kwaliteitsniveau heeft en binnen het tijds-
niet aan de markt over.
concessie in haar ambities te doen.
bestek wordt gerealiseerd.
De gemeente laat de regie bij de marktpartij. De gemeente
De gemeente wil actieve regie en sturing hebben op de
De gemeente wil regie via eigendom om de kwalitatieve inhoud en
neemt een toetsende rol en stelt enkel kaders.
kwalitatieve inhoud en ontwikkeltijd van het ruimtelijk
ontwikkeltijd van het ruimtelijk initiatief te bepalen.
welke regie gaan we nemen?
initiatief, maar laat de uitwerkingen en risico over aan de markt.
is samenwerken noodzakelijk?
zijn we bereid om te investeren?
willen we (strategische) gronden
De gemeente beperkt zich tot de publiekrechtelijke samen-
De gemeente gaat een samenwerkingsovereenkomst aan
De gemeente wil zoveel mogelijk controle over de kwalitatieve kaders en
werking vanuit een toetsende rol en laat verdere invulling
met marktpartijen en is bereid in de samenwerking con-
vertaalt die in de uitgiftevoorwaarden voor de bouwrijpe grond.
aan de markt over.
cessies te doen op haar ambities en uitgangspunten .
De gemeente wil zo min mogelijk financieel risico nemen en
De gemeente is bereid om tijd en middelen te investeren
De gemeente is bereid om te (voor)investeren en risico te lopen om het
is niet bereid om te investeren.
en is bereid risico te lopen. De grootste risico’s blijven bij de
maatschappelijk en financieel rendement te optimaliseren. Een positief
marktpartij.
resultaat is niet noodzakelijk het uitgangspunt.
De gemeente heeft voor het ruimtelijk initiatief geen
De gemeente is bereid om (strategische) grondposities in
De gemeente is eigenaar van de grond of is bereid om de gronden
gronden of zet deze hiervoor niet in.
te brengen of grondbeleidinstrumenten in te zetten om het
strategisch of planmatig te verwerven.
inzetten of innemen?
STAP
3
initiatief door de marktpartij te verwezenlijken.
Bepalen instrumenten
privaatrechtelijk
faciliterend grondbeleid
regisserend grondbeleid
actief grondbeleid
(intentie- en) anterieure overeenkomst
(intentie- en) anterieure overeenkomst
(strategische) verwervingen, voeren grondexploitatie, gronduitgifte
publiekrechtelijk
4
sturen op functie
voorkeursrecht, onteigening, voorbereidingsbesluit, publiekrechtelijk kostenverhaal, sturen op functie
voorkeursrecht, onteigening, voorbereidingsbesluit, publiekrechtelijk kostenverhaal, sturen op functie
Inleiding: Waarom heeft Zeist een nieuw grondbeleid nodig?
Deel I Beleidskader: Principes van het grondbeleid
Zeist staat voor grote ruimtelijke opgaven: voldoende woningen, versterking van de economie, behoud van natuur en landschap en verbetering van de leefomgeving. Grondbeleid is geen doel op zich, maar
De nota grondbeleid van Zeist bestaat uit acht principes. Deze acht principes zijn de dragers van
een middel om deze ambities te realiseren.
het nieuwe grondbeleid. De principes zijn bepalend voor inhoud en opbouw van de nota. De acht principes zijn:
De vorige nota Grondbeleid stamt uit 2008 en past duidelijk bij een andere tijd. Sommige opgaven
1. Grondbeleid als middel
zijn nog steeds hetzelfde, maar de wereld om ons heen is veranderd. We staan nu voor grotere
Grondbeleid is geen doel op zich, maar een instrument om gemeentelijke ambities en maatschappe-
uitdagingen, zoals stikstof, energie en het realiseren van betaalbare woningen. Ook is inmiddels de
lijke meerwaarde te realiseren, zoals verwoord in de Omgevingsvisie en sectorale beleidsstukken.
Omgevingswet ingevoerd, waardoor het wettelijke kader op onderdelen anders is geworden.
2. Dynamisch karakter We kiezen niet één vaste rol, maar we bepalen per initiatief of actief, regisserend of faciliterend
Om ons grondbeleid effectief in te kunnen zetten, leggen we in deze nieuwe nota vast hoe wij in Zeist
grondbeleid het beste past.
werken. Grondbeleid is dynamisch en kan per initiatief of situatie verschillen. Daarom beschrijven we
3. Rollen van het grondbeleid
hoe wij onze afweging maken. Zo is voor de gemeenteraad, het college en de organisatie helder welke
De drie rollen (actief, regisserend en faciliterend) geven richting aan de mate van regie, risico en
belangen een rol spelen, welke keuzes we maken en hoe we dit vertalen naar de uitvoering.
samenwerking die we bereid zijn te nemen. 4. Afwegingskader
Op deze manier leggen we vast hoe we werken en handelen als gemeente. Soms sluit dat naadloos
Bij elk initiatief wordt met een vast afwegingskader beoordeeld welke rol passend is. Dit kader
aan op wat we al gewend zijn, en soms is het prettig dat alles overzichtelijk bij elkaar staat.
weegt onder meer maatschappelijke meerwaarde, urgentie, financiële haalbaarheid, risico’s, grondpositie en capaciteit.
Met deze nota leggen we vast hoe we als gemeente met grond omgaan en welke rol wij daarbij kiezen:
5. Instrumenten per rol
soms nemen we het initiatief zelf, soms werken we samen met marktpartijen, en soms laten we het
Elke rol kent zijn eigen instrumenten. Denk aan verwerving, voorkeursrecht en onteigening bij
initiatief bij de markt. Zo houden we grip, zonder onnodige risico’s te nemen.
actief beleid, of samenwerkingsovereenkomsten en anterieure contracten bij faciliterend beleid. 6. Samenwerking met marktpartijen
Leeswijzer
Samenwerking wordt gezocht waar dit noodzakelijk is om kennis, capaciteit of investeringen te
De nota bestaat uit twee delen:
bundelen. We kiezen de samenwerkingsvorm die past bij het initiatief en het publieke belang.
•
•
Deel I – Beleidskader: het bestuurlijke kompas. Hierin staat welke keuzes de gemeente maakt,
7. Financiële discipline
wanneer zij actief of faciliterend optreedt en welke instrumenten daarbij horen. Dit deel is richting-
We hanteren de BBV-regels, borgen transparantie richting de raad en de samenleving, en we
gevend voor raad en college.
beheersen risico’s via monitoring en reserves.
Deel II – Toelichting: de praktische uitwerking. Hierin wordt uitgelegd hoe de instrumenten
8. Bestuurlijke sturing
werken en hoe de gemeente die inzet in de praktijk. Dit deel is bedoeld voor uitvoerders en
De raad stelt de kaders, het college voert uit. Deze rolverdeling versterkt democratische legitimiteit
samenwerkingspartners.
én bestuurlijke slagkracht.
De rode draad is het afwegingskader waarmee we per initiatief bepalen welke rol we innemen en hoe we instrumenten inzetten.
5
6
1. Doelstelling van het grondbeleid Ons grondbeleid is een middel om de ambities uit de Zeister Omgevingsvisie en andere beleidsstukken te verwezenlijken. Het geeft richting aan de inzet van de schaarse ruimte: waar bouwen we, hoe versterken we de leefomgeving, en hoe borgen we natuur en economische ontwikkeling? De aanleiding voor het toepassen van het grondbeleid kan divers zijn (zie figuur 1).
De kern is dat elk initiatief wordt beoordeeld op de maatschappelijke meerwaarde: draagt het bij aan een gezonde, duurzame en toekomstbestendige leefomgeving voor inwoners? Daarbij maken we steeds een bewuste afweging of we zelf initiatief nemen, of dat we samenwerken of faciliteren.
Zo vormt het grondbeleid een kompas waarmee bestuur en organisatie keuzes kunnen maken, risico’s kunnen beheersen en tegelijkertijd kansen benutten die bijdragen aan de toekomst van Zeist.
Figuur 1 Aanleiding afweging grondpolitiek
7
8
2. Vertrekpunt van het grondbeleid Grondbeleid is geen zelfstandig beleid, maar een instrument om andere beleidsdoelen mogelijk te maken (zie figuur 2). Het ondersteunt de uitvoering van de Zeister Omgevingsvisie, de woonvisie, het mobiliteitsbeleid, de duurzaamheidsagenda en andere bestuurlijke ambities. De vraag wanneer grondbeleid aan de orde is, kan vanuit twee richtingen ontstaan: •
Bestuurlijke ambitie: bijvoorbeeld de wens om meer betaalbare woningen te realiseren, de leefomgeving te verduurzamen of de economische vitaliteit te versterken.
•
Extern initiatief: een plan van een marktpartij of maatschappelijke organisatie dat om onze medewerking vraagt.
In beide gevallen moeten we kiezen welke rol we innemen. Die keuze wordt niet vooraf vastgezet in één model. Het maken van deze keuze gebeurt dynamisch: per situatie bepalen we of we actief optreden, actief faciliteren of faciliteren. Deze flexibiliteit zorgt ervoor dat we kunnen inspelen op veranderende omstandigheden, zonder onszelf te binden aan één standaardaanpak.
Het vertrekpunt van het grondbeleid is dus altijd: wanneer en op welke wijze is gemeentelijke rolneming nodig om ambities te verwezenlijken of initiatieven mogelijk te maken? De verdere afweging van wenselijkheid, maatschappelijke meerwaarde en urgentie volgt in het afwegingskader (hoofdstuk 4). Figuur 2 Relatie grondbeleid met gemeentelijk(e) beleid, visie en ambities
Welke afweging we uiteindelijk maken in onze keuze in het grondbeleid, doen we op basis van het afwegingskader grondbeleid.
9
10
3. Rollen van het grondbeleid Per initiatief nemen we een van de drie rollen in. Deze rollen samen vormen de basis van het
A. Actief grondbeleid
dynamisch grondbeleid.
Bij actief grondbeleid nemen we zelf het initiatief: beide gevallen moeten we kiezen welke rol we innemen. Die keuze wordt niet vooraf vastgezet in één model. Het maken van deze keuze gebeurt dynamisch: per situatie bepalen we of we actief optreden, actief faciliteren of faciliteren. Deze flexibiliActieve houding
Actief grondbeleid Kenmerken
- Regie en sturing
Actief faciliterend grondbeleid
Passieve houding
Niet meewerken
teit zorgt ervoor dat we kunnen inspelen op veranderende omstandigheden, zonder onszelf te binden aan één standaardaanpak. we kopen grond aan en de voeren de grondexploitatie. Deze rol wordt gekozen als het initiatief hoge urgentie heeft, grote maatschappelijke meerwaarde oplevert en directe
Faciliterend grondbeleid
regie nodig is. Actief optreden sluit samenwerking met marktpartijen niet uit, maar we behouden de regie.
- Gedeelde regie
reguliere publiek-
- Noodzaak en
en deels loslaten
rechtelijke taak
urgentie
- Nadruk op samen-
en toetsinggeen
B. Regisserend grondbeleid
- Grondeigendom
werken, aanjagen,
of lage prioriteit
De exploitatie ligt bij de markt, maar we kiezen een actieve houding. We stellen kaders, maken capa-
of bereidheid om
stimuleren en
gemeente
aan te kopen
verleiden indien
- Grondexploitatie
nodig
- Hoger risico-
- Risico voor-
profiel
namelijk bij de markt
citeit vrij en we kunnen instrumenten inzetten om de ontwikkeling binnen de gewenste kaders en termijnen te realiseren. Deze rol past wanneer het initiatief maatschappelijke meerwaarde heeft, maar we het financiële risico niet volledig zelf hoeven of willen dragen. De markt doet haar werk en het initiatief kan door uitvoering van derde worden gerealiseerd binnen de kaders die we als gemeente stellen.
Figuur 3 Rollen in grondbeleid
C. Faciliterend grondbeleid In deze rol laten het initiatief volledig bij de markt. We toetsen uitsluitend aan publiekrechtelijke kaders en borgen afspraken via een anterieure overeenkomst, de regie en het initiatief laten we bij de markt. In de regel past deze rol bij initiatieven met beperkte meerwaarde of lagere prioriteit voor ons als gemeente. Het maakt voor ons niet uit wanneer het initiatief wordt gerealiseerd.
D. Niet meewerken Als een initiatief niet voldoet aan de beleidskaders verlenen we geen medewerking.
E. Samenspel van rollen De drie rollen vormen samen een glijdende schaal van maximale regie tot minimale betrokkenheid. Afhankelijk van de maatschappelijke waarde, urgentie en risico’s kan de rol in de tijd veranderen.
11
12
4. Toepassing van het grondbeleid: het afwegingskader STAP
1
Vertrekpunt
ruimtelijk wenselijk(toets ruimtelijke ordening) maatschappelijke meerwaarde (toetsen aan beleid, visie, ambitie) noodzaak en urgentie (het kan niet wachten. Gemeente heeft een einddoel)
niet meewerken
STAP
initiatief laten uitvoeren
initiatief nemen
Afweging keuze grondbeleid
2
faciliterend
Faciliterend Neutraal
regisserend
Heroverweging
actief
De gemeente schat in dat marktpartijen het plan tot
De marktpartijen brengt het plan tot realisatie De gemeente
Er is sprake van marktfalen. Of de gemeente wil zekerheid dat haar ambities
gaan marktpartijen het plan
realisatie gaan brengen. Binnen welke termijn is niet van
wil meewerken in de uitvoering om te zorgen dat het plan
of functies met maatschappelijke impact worden verwezenlijkt en laat dit
realiseren binnen het tijdsbestek?
belang voor de gemeente. De gemeente is niet bereid om
het gewenste kwaliteitsniveau heeft en binnen het tijds-
niet aan de markt over.
concessie in haar ambities te doen.
bestek wordt gerealiseerd.
De gemeente laat de regie bij de marktpartij. De gemeente
De gemeente wil actieve regie en sturing hebben op de
De gemeente wil regie via eigendom om de kwalitatieve inhoud en
neemt een toetsende rol en stelt enkel kaders.
kwalitatieve inhoud en ontwikkeltijd van het ruimtelijk
ontwikkeltijd van het ruimtelijk initiatief te bepalen.
welke regie gaan we nemen?
initiatief, maar laat de uitwerkingen en risico over aan de markt.
is samenwerken noodzakelijk?
zijn we bereid om te investeren?
willen we (strategische) gronden
De gemeente beperkt zich tot de publiekrechtelijke samen-
De gemeente gaat een samenwerkingsovereenkomst aan
De gemeente wil zoveel mogelijk controle over de kwalitatieve kaders en
werking vanuit een toetsende rol en laat verdere invulling
met marktpartijen en is bereid in de samenwerking con-
vertaalt die in de uitgiftevoorwaarden voor de bouwrijpe grond.
aan de markt over.
cessies te doen op haar ambities en uitgangspunten .
De gemeente wil zo min mogelijk financieel risico nemen en
De gemeente is bereid om tijd en middelen te investeren
De gemeente is bereid om te (voor)investeren en risico te lopen om het
is niet bereid om te investeren.
en is bereid risico te lopen. De grootste risico’s blijven bij de
maatschappelijk en financieel rendement te optimaliseren. Een positief
marktpartij.
resultaat is niet noodzakelijk het uitgangspunt.
De gemeente heeft voor het ruimtelijk initiatief geen
De gemeente is bereid om (strategische) grondposities in
De gemeente is eigenaar van de grond of is bereid om de gronden
gronden of zet deze hiervoor niet in.
te brengen of grondbeleidinstrumenten in te zetten om het
strategisch of planmatig te verwerven.
inzetten of innemen?
STAP
3
initiatief door de marktpartij te verwezenlijken.
Bepalen instrumenten
privaatrechtelijk
faciliterend grondbeleid
regisserend grondbeleid
actief grondbeleid
(intentie- en) anterieure overeenkomst
(intentie- en) anterieure overeenkomst
(strategische) verwervingen, voeren grondexploitatie, gronduitgifte
publiekrechtelijk
sturen op functie
voorkeursrecht, onteigening, voorbereidingsbesluit, publiekrechtelijk kostenverhaal, sturen op functie
voorkeursrecht, onteigening, voorbereidingsbesluit, publiekrechtelijk kostenverhaal, sturen op functie
13
Het afwegingskader is het hart van het dynamisch grondbeleid. Het biedt een gestructureerde en ruimtelijk wenselijk(toets
transparante methode om per initiatief te bepalen welke rol we als gemeente innemen.
ruimtelijke ordening)
Stap 1 – Vertrekpunt
maatschappelijke meerwaarde (toetsen aan beleid, visie, ambitie)
Voordat we een rol kiezen, wordt gekeken of een initiatief voldoende aansluit bij de ambities van Zeist. Daarbij staan drie vragen centraal:
1.
Is het initiatief ruimtelijk wenselijk? noodzaak en urgentie (het kan niet wachten. Gemeente heeft een einddoel)
Aan de omgevingstafel wordt beoordeeld of een initiatief past binnen de ruimtelijke kaders en of het goed kan worden ingepast. Daarbij gelden de criteria van ETFAL: effecten op milieu, gezondheid, veiligheid, bereikbaarheid, water, bodem en geluid, én de aansluiting op de Zeister
niet meewerken
Omgevingsvisie en het omgevingsplan.
2.
initiatief laten uitvoeren
initiatief nemen
Levert het initiatief maatschappelijke meerwaarde op? Eerst wordt getoetst of het initiatief actief bijdraagt aan het coalitieakkoord en onze uitvoerings-
Figuur 4 bepalen van het vertrekpunt van de grondpolitiek
programma’s en beleidsdoelen. Daarna wordt gekeken naar concrete invulling, zoals betaalbaar wonen, duurzaamheid, leefbaarheid, economie en natuurkwaliteit.
3.
Is uitvoering noodzakelijk en urgent?
Stap 2 – Keuze van rol
We bepalen of tijdige realisatie essentieel is, bijvoorbeeld voor woningbouwproductie,
In stap 2 worden de standpunten uit stap 1 vertaald naar een concrete rol.
gebiedsopgaven of het benutten van subsidies en koppelkansen.
•
Bij initiatief laten uitvoeren bepalen we of we een faciliterende rol (alleen toetsen en kostenverhaal) of een regisserend rol (actieve medewerking en instrumenten inzetten) kiezen.
Standpunten na stap 1 •
Niet meewerken – het initiatief voldoet niet of levert te weinig meerwaarde; we stoppen de inzet.
•
•
14
•
Bij zelf initiatief nemen toetsen we of actief grondbeleid haalbaar is (met verwerving en eigen exploitatie), of dat omstandigheden vragen om terug te schakelen naar een regisserend rol.
We toetsen het door ons ingenomen standpunt aan de hand van vijf stellingen:
Initiatief laten uitvoeren – het initiatief sluit voldoende aan bij de ambities; in stap 2 wordt bepaald welke rol en instrumenten we inzetten.
A. Sturen op tijd en gemeentelijke inzet
Zelf initiatief nemen – het initiatief heeft grote meerwaarde en urgentie; we kiezen voor een
We maken een afweging of we vertrouwen hebben of de markt een ruimtelijk initiatief zelf realiseert of
actieve rol. Dit werken we uit in stap 2.
dat hiervoor gemeentelijke capaciteit nodig is om het binnen de tijdstermijnen en urgentie te laten slagen.
Dit bepaalt of we een actieve rol in het initiatief krijgen of dat we uitsluitend toetsend aan de beleids-
Welke risico’s zijn we bereid te lopen en welke laten we bij marktpartijen? Dit vanuit het perspectief
kaders, wet- en regelgeving meewerken. Als we denken dat de markt het initiatief niet oppakt binnen
van financieel, bestuurlijk en maatschappelijk risico. We wegen deze af tegen de maatschappelijke en/
onze urgentie, kiezen we voor actief grondbeleid.
of financiële meerwaarde dat het risico ons oplevert. Ook de keuze om een marktpartij het voortouw te laten nemen of om zelf actieve regie te gaan voeren, al dan niet in een samenwerkingsverband,
B. Sturing en regie
wordt afgewogen tegen het risico dat we hierbij lopen en of dit risico aanvaardbaar en beheersbaar is.
Hoeveel sturing en regie we bij een ruimtelijk initiatief wensen hangt samen met de ambities en de maatschappelijke meerwaarde. Hoe hoger een ambitie op de bestuurlijke agenda staat, hoe meer
E. Grondpositie
sturing en regie gewenst is. Willen we absolute regie houden om een ruimtelijk initiatief tot stand te
Beschikken we zelf over de benodigde gronden voor de ontwikkeling? Of is het noodzakelijk om deze
brengen? Of hebben we vertrouwen in een marktpartij die het ruimtelijk initiatief realiseert binnen
gronden aan te kopen, al dan niet door middel van strategische aankopen? Als een marktpartij al een
voor ons aanvaardbare concessies op de ambities en beleidsopgaven? Willen we regie houden via
positie heeft ingenomen, wensen wij dan alsnog eigenaar te worden? Of kunnen we met deze markt-
eigendom van gronden (actief grondbeleid) of is dat onnodig omdat een marktpartij met zijn
partij afspraken maken over hoe zij het ruimtelijk initiatief oppakt binnen de gemeentelijke kaders?
grondposities hetzelfde zou kunnen bereiken?
Uitkomst van stap 2 C. Samenwerken
•
Passief faciliterend – bij beperkte meerwaarde, waarbij we alleen toetsen en kosten verhalen.
Willen we een vorm van samenwerking met een marktpartij aangaan? Dan kunnen we kiezen om
•
Actief faciliterend – bij grote meerwaarde, met gedeelde bedoelingen en verdeling van risico’s
dit vanuit een gemeentelijke grondexploitatie te doen of laten we de markt het voortouw nemen? Betekent samenwerken een meerwaarde voor de realisatie van het ruimtelijk initiatief? Wat levert een
tussen ons en de markt. •
Actief grondbeleid – bij hoge urgentie en noodzaak tot volledige regie.
samenwerking ons op? Zorgt de samenwerking voor het beheersen van de (financiële) risico’s? En houden we nog voldoende mate van regie op de ontwikkeling?
D. Financiële haalbaarheid en risico’s Waar ligt voor ons de grens om een ruimtelijk initiatief financieel haalbaar te laten zijn en hoe wegen we dit af ten opzichte van de maatschappelijke meerwaarde die het ruimtelijk initiatief oplevert? Zijn we bereid om gemeentelijke middelen in te zetten of laten we de markt investeren? We wegen af of we onze schaarse middelen ter beschikking stellen aan een ruimtelijk initiatief als blijkt dat het initiatief met onze ambities niet rendabel is. De inzet van middelen is dan een investering in de verbetering van de leefbaarheid van de gemeente. Zijn we bereid en hebben we de mogelijkheden om gemeentelijke middelen hiervoor in te zetten?
15
16
5. Inzet van instrumenten voor het grondbeleid Na de rolkeuze volgt de inzet van instrumenten. Instrumenten zijn het gereedschap waarmee we
•
Stedelijke kavelruil
afspraken maken, kwaliteit borgen en risico’s beheersen. Ze zijn geen doel op zich, maar maken het
Eigenaren ruilen vrijwillig grond of gebouwen om versnipperd eigendom te bundelen en
grondbeleid uitvoerbaar.
ontwikkelingen mogelijk te maken. We kunnen dit proces begeleiden.
•
Kavelruil landelijk gebied
A. Specifieke Instrumenten actief grondbeleid
We ruilen vrijwillig grond met agrariërs, of agrariërs ruilen onderling om landbouw, recreatie of
Bij actief grondbeleid treden we op als grondproducent. We kunnen eigen grond inzetten of actief
natuur te versterken. We kunnen hierbij faciliteren, bijvoorbeeld door kosten te vergoeden.
grond aankopen. Zo houden we regie over het hele ontwikkelproces: van stedenbouwkundig ontwerp tot programma en gronduitgifte.
C. Specifieke instrumenten faciliterend grondbeleid Bij faciliterend grondbeleid ligt het initiatief volledig bij de private partij. We toetsen de plannen aan
Instrumenten:
publiekrechtelijke kaders. Bij een aanvaardbaar plan worden afspraken vastgelegd in een kostenver-
•
Grondaankoop
haalovereenkomst (vanaf nu anterieure overeenkomst).
We kopen grond om maatschappelijke doelen en regie te waarborgen. Dit kan strategisch
Verdere toelichting over de instrumenten en de inzet staat in bijlage I.
(vooruitlopend op plannen) of planmatig (als er al een grondexploitatie is). Strategische
•
•
•
aankopen (waaronder ruilgrond) geven ons een sterkere positie bij toekomstige projecten.
D. Publiek- en privaatrechtelijke instrumenten
Voorkeursrecht
De instrumenten van het grondbeleid zijn te verdelen in twee groepen: privaatrechtelijk en publiek-
We kunnen bepalen dat grond eerst aan ons moet worden aangeboden bij verkoop. Dit geeft
rechtelijk. Beide zijn onmisbaar, maar hebben een ander karakter zoals weergegeven in Figuur 8.
een betere marktpositie, maar verplicht een eigenaar niet tot verkoop.
•
Privaatrechtelijke instrumenten
Onteigening
Afspraken en handelingen waarbij een gemeente optreedt als marktpartij, zoals (intentie- en)
Als er een zwaarwegend maatschappelijk belang is en minnelijk overleg geen oplossing biedt,
anterieure overeenkomsten, strategische verwervingen of het voeren van een eigen grond-
kunnen we ook onteigenen. Dit is ingrijpend, kostbaar en een zwaar instrument dat ingrijpt op
exploitatie. Deze instrumenten bieden flexibiliteit en snelheid, maar brengen meer financiële
het eigendomsrecht. Inzet hiervan vraagt een duidelijke strategie.
verantwoordelijkheid en risico’s mee.
Gronduitgifte
•
Publiekrechtelijke instrumenten
Standaard geven we grond uit in volle eigendom. Wanneer de situatie daarom vraagt geven we
Bevoegdheden die een gemeente inzet vanuit haar wettelijke taak, zoals het omgevingsplan een
ook grond uit in erfpacht of met huur.
BOPA, het instellen van een voorkeursrecht of het toepassen van onteigening. Deze instrumenten geven stevige juridische sturing, maar vragen vaak een zwaarder proces.
B. Specifieke instrumenten actief faciliterend grondbeleid Hier realiseert een private partij een project dat bijdraagt aan onze gemeentelijke doelen, terwijl we
Privaat- en publiekrechtelijk vullen elkaar aan: privaatrechtelijk biedt ruimte voor samenwerking en
met instrumenten helpen. Naast voorkeursrecht en onteigening zijn er vooral deze middelen:
maatwerk, publiekrechtelijk biedt zekerheid en borging.
17
E. Het ontwikkelkompas en de ontwikkelstrategie Instrumenten worden niet los ingezet, maar altijd binnen een ontwikkelstrategie. Het ontwikkelkompas in Figuur 9 laat zien dat elk instrument verbonden is met andere instrumenten. Samen vormen ze een netwerk waarin keuzes elkaar beïnvloeden.
We kiezen meestal een voorkeursroute (plan A): een logische volgorde van instrumenten die de voorkeur heeft. Tegelijk houden we een alternatieve route (plan B) achter de hand. Bijvoorbeeld: eerst werken via een anterieure overeenkomst en gronduitgifte, maar als dat spaak loopt kan een publiekrechtelijke route met een voorbereidingsbesluit of onteigening nodig zijn.
Zo ontstaat een ontwikkelstrategie die bestaat uit: •
Een bewuste keuze van rol (hoofdstuk 4).
•
Een samenhangende set instrumenten, gekozen in een logische volgorde.
•
Een duidelijke route en handelingsperspectief voor het inzetten van instrumenten.
Het ontwikkelkompas maakt deze strategie zichtbaar: de instrumenten zijn geen losse knoppen, maar een samenhangend geheel dat we strategisch kunnen inzetten afhankelijk van de situatie.
18
Essentie Instrumenten zijn de schakel tussen de gekozen rol en de uitvoering in de praktijk. Hun waarde zit niet in het instrument op zichzelf, maar in de bewuste koppeling van rol, strategie en instrument. Juist die combinatie maakt ruimtelijke initiatieven haalbaar en borgt dat ze maatschappelijke waarde opleveren.
19
20
6. Samenwerken Samenwerking is een essentieel onderdeel van ons grondbeleid. We kunnen ruimtelijke ambities niet alleen realiseren: kennis, middelen en capaciteit van andere partijen zijn vaak onmisbaar. Samenwerking is nodig om maatschappelijke meerwaarde te bereiken en projecten haalbaar te maken.
A. Vormen van samenwerking We werken samen met verschillende partijen, afhankelijk van de aard en schaal van een initiatief: •
Publiek-publiek – samenwerking met andere overheden (gemeente, rijksoverheid, provincie, waterschap) om integrale opgaven te realiseren.
•
Maatschappelijke partners – samenwerking met maatschappelijke organisaties (bijvoorbeeld: woningbouwcorporaties) of bewonersinitiatieven die bijdragen aan leefbaarheid en duurzaamheid
•
Publiek-privaat – samenwerking met marktpartijen, waarbij afspraken worden gemaakt over taken, verantwoordelijkheden en verdeling van risico’s.
21
B. Samenwerking per rol De mate en vorm van samenwerking hangt af van de rol die we kiezen in het grondbeleid: •
Actief grondbeleid – we voeren zelf de grondexploitatie, maar werken vaak samen met marktpartijen voor kennis en uitvoering.
•
Actief faciliterend grondbeleid – samenwerking staat centraal: de markt voert uit, wij ondersteunen, stellen kaders en dragen bij met middelen of instrumenten.
•
Passief faciliterend grondbeleid – de samenwerking is beperkt tot het maken van juridische afspraken (anterieure overeenkomst) en de publiekrechtelijke toets.
C. Principes bij samenwerking Bij elke vorm van samenwerking gelden vaste principes: •
Transparantie – duidelijke afspraken over doelen, inzet en verdeling van risico’s.
•
Evenwicht – taken en verantwoordelijkheden liggen daar waar ze het effectiefste zijn.
•
Maatschappelijk belang – de samenwerking moet bijdragen aan de publieke doelen van Zeist, niet alleen aan private belangen.
Essentie Samenwerking maakt het mogelijk om ambities sneller en beter te realiseren. We kiezen daarbij steeds voor de vorm van samenwerking die past bij onze rol en bij het initiatief. Heldere afspraken en een duidelijke verdeling van verantwoordelijkheden zorgen dat samenwerking leidt tot maatschappelijke waarde en niet tot onnodige risico’s. Zie bijlage II voor verdere toelichting.
22
7. Financieel kader Grondbeleid raakt onze financiële positie direct. Het vraagt om duidelijke spelregels, zodat het bestuur,
Actief grondbeleid
de raad en de samenleving weten hoe kosten en risico’s worden beheerst. Het financieel kader zorgt
Bij actief grondbeleid voeren we een grondexploitatie voor eigen rekening en risico. Vaak vraagt dit
voor transparantie, voorkomt verrassingen en maakt het mogelijk om weloverwogen keuzes te maken.
om investeringen ten behoeve van grondaankoop en planontwikkeling die we pas na enkele jaren geheel of gedeeltelijk kunnen terugverdienen.
Bij zowel actief als (actief ) faciliterend grondbeleid gaan we financiële verplichtingen en risico’s aan. De beheersing hiervan vindt plaats binnen de wettelijke kaders van het BBV (Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten) en binnen de interne regelgeving en onze planningen-controlcyclus. Als de Commissie BBV aanvullende richtlijnen voorschrijft1 of de richtlijnen wijzigen, dan passen we deze toe. Hiervoor is geen aanpassing van de nota grondbeleid nodig. BBV richtlijnen De commissie BBV geeft de richtlijnen bij grondexploitaties onder andere voor: o De verliezen dekt de gemeente af met een verliesvoorziening. Het betreft het verwachte verlies op eindwaarde; o de (tussentijdse) winstneming op basis van de POC-methode. Bij het bepalen van de tussentijdse winstneming houdt de gemeente rekening met de projectspecifieke risico’s. De gemeente stort eventuele tussentijdse winstnemingen in de reserve weerstandsvermogen; o voor de voorbereidingskosten treft de gemeente een voorziening in het geval deze nooit kunnen worden geactiveerd in een grondexploitatie. o de kostensoorten; o de rentetoerekening; o de disconteringsvoet; o de looptijd.
Bij haalbaarheidsonderzoeken voor: o activeren plankosten (IMVA); o activeren van grondaankopen (MVA).
1
De meest actuele notitie betreft ‘Grondbeleid in begroting en jaarstukken’ (2023).
23
Risicomanagement Bij het openen van een grondexploitatie en bij de tussentijdse herziening van een grondexploitatie maken we altijd een risicoanalyse. Dit gebeurt binnen de geldende financiële en ruimtelijke (beleids-) kaders. Het risicomanagement omvat het identificeren van risico’s, waarbij de kans van optreden en de mogelijke financiële gevolgen worden ingeschat. De risico’s kunnen op meerdere manieren worden opgevangen, binnen de grondexploitaties zelf of vanuit de (bestemmings)reserve grondbedrijf. Als het beschikbare bedrag in laatstgenoemde reserve onvoldoende is om risico’s op te vangen, dan wordt deze aangevuld uit de algemene reserve. Mocht er een overschot in de reserve grondbedrijf zitten dan wordt deze in de Reserve integrale Ontwikkeling Zeist (RIOZ) gestort. De wisselwerking tussen de grondexploitaties en reserves/voorzieningen is schematisch uitgewerkt in het onderstaande schema. In het Meerjaren Perspectief Stedelijke Ontwikkeling (MPSO) 2024 leggen we jaarlijks verslag over de grondexploitaties en faciliterende projecten. De kaders voor de reserves leggen we vast in de nota reserves en voorzieningen.
Het Meerjaren Perspectief Stedelijke Ontwikkeling (MPSO) van de gemeente Zeist wordt jaarlijks opgesteld en biedt een gestructureerd overzicht van alle ruimtelijke projecten binnen de gemeente. Het document bevat een actualisatie van de financiële resultaten van grondexploitaties, een analyse van risico’s, en een toelichting op de stand van zaken per project. De verslaglegging is opgebouwd in thematische hoofdstukken, waaronder de ontwikkeling van grondexploitaties, faciliterende projecten, en overige programma’s. Hiermee voldoet de gemeente aan de eisen van het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) en wordt transparantie geboden over de ruimtelijke en financiële koers van Zeist.
24
8. Rolverdeling en verantwoording De raad heeft een kaderstellende en controlerende rol. Het college zorgt voor de uitvoering en doet dit
Bij privaatrechtelijke rechtshandelingen die ingrijpende gevolgen voor ons kunnen hebben, geeft het
binnen de kaders die de raad stelt. Het college legt verantwoording af over de uitvoering van het grond-
college de raad vooraf de mogelijkheid om wensen en bedenkingen in te brengen 2.
beleid. De verantwoording is een onderdeel van de jaarlijkse planning-en-controlcyclus. Het college
De verdeling van de rollen binnen onze organisatie staan in het onderstaande schema
informeert de raad op twee momenten per jaar over de uitvoering van het grondbeleid, namelijk bij de begroting en bij de jaarrekening (onderdeel paragraaf grondbeleid). Dit is conform de regels van het BBV. De nota grondbeleid wordt herzien (conform de financiële verordening) als daar aanleiding toe is.
Grondbeleid
Raad
College
Vaststellen van de nota grondbeleid
Uitvoeren van het grondbeleid
Controleren van de uitvoering door college (paragraaf grondbeleid bij begroting en jaarrekening)
Verantwoording afleggen over de uitvoering (paragraaf grondbeleid bij begroting en jaarrekening)
Financieel
Vaststellen van (tussentijdse) winst- en verliesnemingen, beschikken over reserves en voorzieningen
Voorbereidingskrediet
Beschikbaar stellen van voorbereidingskredieten
Uitvoeren van voorbereidingskredieten
Grondexploitaties
Openen en vaststellen van nieuwe grondexploitaties met een raadsbesluit, vaststellen van planinhoudelijke wijzigingen en autonome wijzigingen met materiële financiële gevolgen bij grondexploitaties met een raadsbesluit, herzien en afsluiten van grondexploitaties als onderdeel van de paragraaf grondbeleid
Uitvoeren van de grondexploitaties en afronden van afgesloten grondexploitaties
Verwerving
Instemmen met transacties van strategische verwervingen van meer dan € 2,5 mln. per transactie of als de totale balanswaarde van overige strategische verwervingen meer dan € 5 mln. bedraagt
Gronden verwerven tot een bedrag van maximaal € 2,5 miljoen per transactie, met een totale balanswaarde voor overige strategische verwervingen van maximaal € 5 miljoen. Voor iedere verwerving geldt dat de (structurele) lasten gedekt zijn door beschikbare financiële middelen Sluiten van een koopovereenkomst met ontbindende voorwaarde voor raadsinstemming voor transacties van meer dan € 2,5 mln. per transactie en als de balanswaarde van overige strategische verwervingen € 5 mln. of hoger is/wordt actie of als de totale balanswaarde van overige strategische verwervingen meer dan € 5 mln. bedraagt
Beschikbaar stellen van budget voor het exploiteren van strategische verwervingen Planmatig verwerven Bestendigen van een voorkeursrecht
Voorvestigen van een voorkeursrecht
Nemen van een onteigeningsbeschikking
2
Gemeentewet artikel 169 lid 4
25
Raad
College
Gronduitgifte
Vaststellen van beleidskaders voor gronduitgifte als onderdeel van de nota grondbeleid
Vaststellen van uitvoeringskaders voor gronduitgifte, vaststellen van algemene verkoopvoorwaarden, aanpassen van het lotingsreglement particuliere bouwkavels en bedrijfskavels, gronduitgifte (inclusief selectieprocedures, tenders)
(Grond)prijzen
Vaststellen van de kaders voor (grond)prijzen als onderdeel nota grondbeleid
Vaststellen van de grondprijzenbrief, grondprijzen en prijzen voor pacht, zakelijke rechten, huur en bruikleen
Kostenverhaal
Vaststellen van het programma kostenverhaal en financiële bijdragen
Sluiten van privaatrechtelijke overeenkomsten, waaronder anterieure en posterieure overeenkomsten en het in rekening brengen van exploitatiebijdragen binnen de kaders van het programma kostenverhaal en financiële bijdragen en de nota grondbeleid
Samenwerking
26
Aangaan van samenwerkingsovereenkomsten, oprichten van een of deelnemen in een privaatrechtelijke rechtspersoon
Deel II: Verdieping instrumenten A. Grondaankopen
Strategische aankopen
Met grondverwerving nemen we bewust een grondpositie in om onze gemeentelijke ambities te
Een strategische verwerving heeft als voordeel dat we een concurrerende en marktconforme positie
realiseren en zelf de volledige regie van de ontwikkeling in de hand te houden. Het besluit om
kunnen innemen. Door cruciale (grond)posities in te nemen, krijgen we een betere onderhandelings-
gemeentelijk eigendom in te zetten of grond te verwerven kan een weloverwogen keuze zijn die
positie om invloed te kunnen uitoefenen op de richting en uitkomst van de ontwikkeling in een
volgt uit de keuze om actief grondbeleid te voeren.
gebied waar ook marktpartijen een positie hebben ingenomen of kunnen innemen. Het voorkeursrecht kan ons hierbij helpen.
Een goede voorbereiding draagt bij aan een optimaal resultaat in het aankoopproces. Een aankoopstrategie helpt daarbij. Afhankelijk van de mate van concreetheid van het toekomstig ruimtelijk
Een bijkomend voordeel bij strategische verwerving kan zijn dat de verwervingskosten vaak lager
initiatief onderscheiden we twee vormen van aankoop, namelijk strategische aankopen en planmatige
liggen dan bij planmatige aankopen. De verkopende partij neemt (vaak) zelf het initiatief tot verkoop,
aankopen.
waardoor er geen schade hoeft worden vergoed zoals bij een aankoop in het algemeen belang. Het ontbreken van een ruimtelijk besluit kan betekenen dat de markt vaak nog in onzekerheid
Planmatige verwerving
verkeert over de ontwikkelmogelijkheden. Dat kan invloed hebben op de grondprijs.
Bij planmatige verwerving is de (voorgenomen) planologische beslissing of het ruimtelijk bestuurlijk besluit bekend. De grondeigenaar is dus bekend met de nieuwe functie of activiteit. Vaak heeft de
Grondverwerving is niet zonder risico. Het is goed om vooraf inzichtelijk te hebben waarvoor de
raad ook een grondexploitatie vastgesteld waarin de verwerving van gronden is voorzien.
verwerving nodig is. Daarnaast maken we een financiële onderbouwing (een grove grondexploitatieberekening) en brengen we de risico’s van de aankoop in beeld met een risicoanalyse. De risico’s zijn
Met de vaststelling van de grondexploitatie geeft de raad het college mandaat om binnen de kaders
met name financieel van aard. Onderstaand vier voorbeelden van dergelijke risico’s.
van de grondexploitatie gronden te verwerven. Er is dus geen separaat raadsbesluit nodig. Met duidelijkheid over de nieuwe functie of activiteit en (toekomstig) vastgestelde grondexploitatie (of
• Afwaardering gronden
een aankoopbudget) is het doel van de verwerving helder en zijn de risico’s transparant en beheers-
Om de gemeentelijke ambities te realiseren is vaak een planologische wijziging nodig. Als deze
baar. Vanzelfsprekend moet de verwerving worden verantwoord door een marktconform taxatie-
gewenste planologische wijziging uitblijft, dan kan het zijn dat we moeten afwaarderen naar de
rapport.
huidige waarde. Het komt ook voor dat grond is aangekocht tegen een hogere waarde, omdat er rekening gehouden is met een toekomstige ontwikkeling.
Om het aankoopproces van planmatige verwerving effectief te laten zijn, mag een eventuele
• Kosten om de grond geschikt te maken voor de toekomstige bestemming
onteigening nooit uit het oog worden verloren. Het is daarom verstandig om in voorkomende gevallen
Bij aankoop stellen we een globale grondexploitatie op. In deze berekening worden inschattingen
al te handelen alsof de grondverwerving geschiedt in het kader van het algemeen belang. Het schade-
gedaan voor de kosten van het bouw- en woonrijp maken. Het kan zijn dat de werkelijke kosten
loosstellingsrecht uit het onteigeningsrecht is dan van toepassing. Dit betekent dat volledige
hoger uitvallen dan vooraf ingeschat.
schadeloosstelling de basis vormt voor de verwerving. Op deze manier wordt geanticipeerd op een
• Prijsontwikkeling, opbrengsten, beheerkosten tijdelijk beheer en looptijd
eventuele inzet van onteigening. Blijft overeenstemming uit, dan kunnen we zonder tijdverlies
In de globale grondexploitatie staan inschattingen voor de ontwikkeling van de kosten- en
overschakelen naar de formele onteigeningsprocedure. Het onderhandelingsdossier is dan namelijk
opbrengstenindex, de rente en de looptijd. Deze kunnen zich in de praktijk anders ontwikkelen.
al op een onteigening afgestemd.
27
• Gemeentelijke ambities, provinciaal en rijksbeleid
4. Prioriteit en urgentie
Als na de aankoop van de grond, de gemeentelijke ambities of kaders vanuit de provincie of het
We wensen snel in te zetten op een ruimtelijk initiatief en daarbinnen het gewenste programma en
rijk veranderen, dan kan dit leiden tot bijvoorbeeld hogere kosten in de aanleg van openbare
een vertaling van de ambities en beleidsdoelstellingen te realiseren.
ruimte (hogere kwaliteitseisen), meer natuurcompensatie (strengere natuurwetgeving) of minder grondopbrengsten bij de verkoop van bouwgrond (hoger aandeel betaalbare woningen).
5. Financiële dekking De eventuele afwaardering van de grondaankoop naar huidige waarde wordt gedekt uit de reserve
Onderstaande factoren komen in ieder geval in de onderbouwing en rechtvaardiging van de aankoop
grondbedrijf. Een planmatige aankoop wordt direct afgedekt uit de grondexploitatie of een ander
aan bod.
budget dat de raad ter beschikking heeft gesteld.
1. Duiding van het ruimtelijk initiatief We moeten een duidelijk beeld of doel hebben waarvoor we de grondverwerving doen. Denk hierbij aan een ontwikkelvisie of een masterplan.
6. Marktconformiteit De aankoopprijs voor grondaankopen is marktconform (highest and best use) en is onderbouwd met een actuele taxatie van een taxateur. De taxateur neemt in de waardebepaling alle
2. Noodzaak van een sterke gemeentelijke sturing in het gebied Het toekomstige ruimtelijk initiatief behoeft een sterke gemeentelijke sturing. We willen volledige regie voeren om het ruimtelijk initiatief binnen onze ambities en termijnen te realiseren. Dit willen we bereiken met de grondverwerving. 3. Toegevoegde waarde en effect voor de gewenste ontwikkeling De aankoop dient ons belang, onze ambities en onze beleidsdoelstellingen. Met de verwerving sturen we op impact en waardecreatie op de lange termijn. Grondaankoop kan ook zorgen dat de prijsontwikkeling in het gebied niet verder oploopt. Zeker in combinatie met de toepassing van het vestigen van een voorkeursrecht kan dit een waardevol instrument zijn.
28
componenten van de grondaankoop mee. Denk hierbij bijvoorbeeld aan het verkrijgen van een ontwikkelrecht (bouwclaim).
Waardering van de grondaankopen op de balans Onderstaand schema laat zien hoe de grondaankopen op de balans gewaardeerd mogen worden.
Ruilgronden en snippergroen
Strategische verwerving: gronden voor een toekomstige ontwikkeling
Planmatige verwerving:
bijvoorbeeld van woningbouw of bedrijventerrein Marktconforme verwervingsprijs
Huidige waarde
Huidige waarde of waarde toekomstige bestemming
Huidige waarde of waarde toekomstige bestemming
Activeren gronden op de balans
MVA - voorraad handelsgoederen
MVA - gronden en terreinen
OHW - BIE
Waardering op de balans
Verwervingskosten
Verwervingskosten
Verwervingskosten
Voldoet de verwerving aan alle vijf de voorwaarden? 1. De gronden maken deel uit van een visie of programma dat door raad of college is vastgesteld voor (een) concrete en binnen afzienbare tijd te starten grondexploitatie(s), waarin de gebiedsontwikkeling van totaalplan naar deelgrondexploitaties is vastgelegd; 2. de (toekomstige) functie(s))/activiteiten betreffende het plangebied zijn goed onderbouwd; 3. de gebiedsontwikkeling conflicteert niet zodanig met de uitkomst van de inventarisatie van bedreigingen die de ontwikkeling in de weg kunnen staan, bijvoorbeeld op het gebied van milieu of bereikbaarheid; 4. de visie/het programma is niet strijdig met beleid van de provincie en/of rijk; 5. periodiek (minimaal eens in de 2 jaar) worden de gronden getaxeerd tegen de waarde volgens de toekomstige functie, met inachtneming van de inherente onzekerheden van de ontwikkelmogelijkheden. Ja
Nee
Verliesvoorziening
N.v.t.
Dotatie verliesvoorziening t.l.v.
N.v.t.
Activeren voorbereidingskosten op de balans
N.v.t.
IMVA Maximaal 5 jaar De raad stelt voorbereidingskrediet beschikbaar
Grondexploitatie
Exploitatiebudget ruilgronden
Reserve strategische verwervingen
Grondexploitatie
Verwervingskosten -/- waarde
Verwervingskosten-/toekomstige functie huidige waarde
Reserve strategische verwervingen
Reserve strategische verwervingen
Verwacht verlies grondexploitatie (breder dan alleen planmatige aankoop) Algemene reserve
Exploitatielasten en exploitatieopbrengsten
MVA = materiële vaste activa
IMVA = immateriële vaste
activa OHW = onderhanden werk
BIE = bouwgrond in exploitatie of grondexploitatie
29
B. Voorkeursrecht Als gemeente kun je het voorkeursrecht inzetten om een (wettelijke) voorkeurspositie in te nemen
Het vestigen en bestendigen van een voorkeursrecht gaat gepaard met verplichte stappen en termijnen.
op de grondmarkt (inclusief vastgoed, dus opstallen). Het voorkeursrecht is een passief verwervings-
Denk hierbij aan de publicatie van het voorkeursrecht, het informeren van de grondeigenaren met
instrument. Zolang de grondeigenaar niet wenst te verkopen, gebeurt er niets. Het voorkeursrecht
een aangetekende brief, het inschrijven in de Basisregistratie Kadaster Publiekrechtelijke beperkingen
dwingt geen verkoop aan ons af. Na vestiging van het voorkeursrecht, moet de eigenaar als hij zijn
(BRK-PB o.b.v. de Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen onroerende zaken) etc. Belang-
grond wil verkopen deze grond als eerste aan ons te koop aanbieden. Hierdoor kunnen we de
hebbenden kunnen hiertegen een zienswijze, bezwaar of beroep indienen.
gronden tegen een marktconforme prijs en onder marktconforme voorwaarden aankopen.
Wanneer zet de gemeente het voorkeursrecht in?
Actie
Termijnen
We kunnen het voorkeursrecht vestigen als wij voorzien dat private partijen gronden om prijs-
Voorlopig voorkeursrecht (collegebesluit)
3 maanden
Zelfstandige voorkeursbeschikking (raadsbesluit)
3 jaar
Omgevingsvisie of omgevingsprogramma
3 jaar
Omgevingsplan
5 jaar
Beschikking tot verlenging voorkeursrecht op grond van omgevingsplan
5 jaar
opdrijvende redenen aan willen kopen, dus om speculatie te voorkomen. We kunnen dit ook doen als we door grondaankopen regie op de ontwikkeling willen behouden, wanneer de ontwikkelaars door voorgenomen aankopen onze positie in het gebied kunnen aantasten. Daarnaast kunnen we ons voorkeursrecht ook inzetten om een plek aan de onderhandelingstafel te krijgen. In dit geval gebruiken we ons voorkeursrecht niet om eigenaar van de grond te worden, maar regie te houden op de verkoop van de grond door de grondeigenaar. Zo sturen we vanuit een passief verwervingsinstrument op de partij die de grond wil aankopen en kunnen we met deze partij aan de voorkant afspraken maken over het resultaat dat zij met de grond wil bereiken, zonder eigenaar te worden en de (financiële) risico’s te
Figuur 10 Schema duur voorkeursrecht onder Omgevingswet
dragen.
Vestigen van voorkeursrecht3
Aanbieding grondeigenaar
We kunnen als gemeente het voorkeursrecht vestigen als we voor de betreffende gronden een andere
Als een grondeigenaar grond aanbiedt dan moet dit volgens de wettelijke regels4 gebeuren. Hij moet
functie of activiteit beogen. Er dient een concrete vestigingsgrondslag te bestaan. Deze grondslag
zijn voornemen kenbaar maken door een aangetekende brief te sturen die voldoet aan de wettelijke
geeft concreet inzicht in de voorziene functiewijziging van de grond. De functiewijziging is al toe-
vereisten. We moeten dan binnen zes weken5 met een collegebesluit laten weten of wij in beginsel
bedeeld in een omgevingsplan, een omgevingsvisie of een omgevingsprogramma. Als dit nog niet
de grond wil aankopen. De onderhandeling over de grondaankoop begint dan. De onderhandeling is
het geval is, kunnen we door middel van een gemotiveerde voorkeursbeschikking een functie
niet aan een termijn gebonden.
toedenken aan een perceel grond.
30
3
Artikel 7.1 Ob
4
Artikel 9.12 Ow
5
Artikel 9.13 Ow
Prijsvaststelling
worden toegepast als is voldaan aan de criteria van onteigeningsbelang, noodzaak en urgentie. Om
Als we samen met een grondeigenaar geen overeenstemming bereiken over de prijs, dan kan de
aan het onteigeningsbelang te voldoen moet het ruimtelijk initiatief mogelijk zijn gemaakt in een
grondeigenaar ons verzoeken om de rechtbank te vragen om een prijsvaststellingsprocedure6 te
vastgesteld omgevingsplan, projectbesluit of een verleende omgevingsvergunning voor een BOPA.
starten. De rechtbank benoemt dan deskundigen die de werkelijke waarde7 vaststellen. Na het vonnis
De toekomstige vorm van ontwikkeling moet hierbij afwijken van de huidige functie van de grond.
van de rechtbank heeft de grondeigenaar de keuze om tot verkoop over te gaan. Als een grondeigenaar besluit om het verkoopproces te staken, blijft het voorkeursrecht gevestigd op deze gronden. We
In de onteigeningsprocedure wordt een duidelijk onderscheid gemaakt tussen het bestuursrechtelijke
kunnen op basis van het voorkeursrecht een grondeigenaar niet dwingen om verder te gaan met het
spoor en het privaatrechtelijke spoor. Het bestuursrechtelijke spoor regelt de eigendomsovergang.
verkoopproces. Als we niet zouden meewerken aan een prijsvaststellingsprocedure of als we hierover
Onze gemeenteraad krijgt in dit publiekrechtelijke spoor een prominentere rol. Zij neemt de ont-
geen besluit hebben genomen, dan kan een grondeigenaar de rechtbank verzoeken om te bepalen
eigeningsbeschikking nadat de belanghebbenden hun zienswijze kenbaar hebben kunnen maken.
dat we medewerking moeten verlenen aan de eigendomsoverdracht.
De gemeenteraad legt de onteigeningsbeschikking ter bekrachtiging voor aan de bestuursrechter. De belanghebbenden kunnen bij de bestuursrechter bedenkingen indienen. Hoger beroep is bij de Raad
Haalbaarheid: ontwikkelmogelijkheden en businesscase
van State. De eigendomsoverdracht vindt bij notariële akte plaats.
Om een gedegen besluit te kunnen nemen om voorkeursrecht te vestigen, is het essentieel om de ontwikkelmogelijkheden en de businesscase helder te hebben. Wat voor type (woningbouw)
De hoogte van de schadeloosstelling volgt het privaatrechtelijke spoor. Wij verzoeken de civiele
programma kan er gerealiseerd worden? Wat is het globale financiële plaatje? En wat zijn de risico’s?
rechter na bekendmaking van de onteigeningsbeschikking om de schadeloosstelling vast te stellen.
Na het bestendigen van het voorkeursrecht kan een integrale projectgroep de haalbaarheid van de
Wij streven altijd naar een minnelijke oplossing bij grondaankoop. Wij hebben daarom niet de ambitie
locatie nader onderzoeken en een ontwikkel- en verwervingsstrategie opstellen.
om het instrument van onteigening in te zetten. Echter, in uitzonderingsgevallen kan een onteigening ons uitkomst bieden om het eigendom van de grond te verkrijgen. Dit speelt in gevallen waarin
Gemeente koopt niet aan
sprake is van een groot maatschappelijk belang en we binnen de grenzen van redelijkheid en billijk-
Als we niet overgaan tot aankoop, nadat de grondeigenaar ons zijn gronden heeft aangeboden, dan is
heid tot het uiterste zijn gegaan om de grond op minnelijke wijze te verkrijgen, maar de grond-
de grondeigenaar gedurende een periode van drie jaar vrij om zijn grond aan derden te verkopen. Het
eigenaar niet wil verkopen of aan de verkoop objectief toetsbare en onredelijke voorwaarden stelt.
voorkeursrecht als grondbeleidsinstrument verliest dan zijn waarde. Bovendien kan het een stimulans
Als er geen alternatieven denkbaar zijn en de ontwikkeling dreigt hierdoor te vertragen dan wel niet
zijn voor andere grondeigenaren om hun met voorkeursrecht belaste gronden ook aan te bieden aan
realiseerbaar te zijn, dan kan onteigening als instrument een oplossing bieden.
de gemeente, in de hoop dat wij deze gronden ook niet wil aankopen en zij zodoende vrij zijn om gedurende drie jaar hun gronden te verkopen aan derden.
De inzet van onteigening moet daarom een afweging zijn in een aankoopstrategie. Aan de voorkant van het aankoopproces kunnen we een inschatting maken of we de gronden op een minnelijke wijze
C. Onteigening
kunnen verkrijgen of dat we verwachten om het instrument van onteigening eventueel in te zetten.
De toepassing van het instrument onteigening geldt als laatste redmiddel. Onteigening kan alleen
Deze afweging bepaalt de wijze waarop de grondverwerving wordt ingestoken. Het zogenaamde
6
Artikel 9.16 Ow
7
Conform artikel 15.21 tot en met 15.25 juncto 15.52 Ow
31
‘tweesporenbeleid’ in de grondverwerving is een beproefde methode om efficiënt te kunnen
de hand van de kwalitatieve en kostenverhaalregels in het omgevingsplan. Als we twijfelen aan de
overschakelen naar een onteigening, mocht dat nodig zijn.