RV26.014 Bijlage 2 Weerbaar of kwetsbaar - Rekenkameronderzoek naar de aanpak van ondermijning in Zeist

Rekenkameronderzoek naar de aanpak van ondermijning in Zeist

Weerbaar of kwetsbaar?

Groningen, december 2025

WEERBAAR OF KWETSBAAR?

Colofon Pro Facto Ossenmarkt 5 9712 NZ Groningen www.profacto.nl info@profacto.nl 050-3139853

Auteurs Opdrachtgever Datum Status

Mr. Joachim Bekkering, mr. Niko Struiksma en mr. Christine Veen Rekenkamer Zeist 1 december 2025 Eindrapport

1

WEERBAAR OF KWETSBAAR?

Inhoud Deel I: Bestuurlijke rapportage

4

Deel II: Nota van bevindingen

11

1

Inleiding

12

1.1 1.2 1.3 1.4

Context en aanleiding Onderzoeksvragen en -thema’s Onderzoeksmethoden Leeswijzer

12 13 13 14

Aard en omvang van ondermijning

16

2.1 Inleiding 2.2 Ondermijning in Zeist 2.2.1 Aard en omvang 2.2.2 Informatiepositie

16 16 16 20

Beleid

22

3.1 3.2 3.3 3.4

22 22 23 25

2

3

4

Inleiding Vastgestelde beleidsdocumenten Doelen van de ondermijningsaanpak Beleidsactiviteiten en -acties op het gebied van ondermijning

Uitvoering, inzet instrumenten en samenwerking

26

4.1 Inleiding 4.2 Capaciteit en organisatie 4.2.1 Budget en beschikbare capaciteit 4.2.2 Overlegstructuren 4.2.3 Interne samenwerking en melden van signalen

26 26 26 28 29

4.3 Inzet van het bestuurlijk instrumentarium en integrale controles 4.3.1 Inzet van het bestuurlijk instrumentarium 4.3.2 Integrale controles

30 30 31

4.4 4.5 4.6 4.7 4.8

32 33 34 35 36

Uitgevoerde acties en activiteiten De gemeentelijke regierol Samenwerking met ketenpartners Signalen van de inwoners en ondernemers Wijkaanpak

2

WEERBAAR OF KWETSBAAR?

4.9

5

6

Zorgfraude

36

Weerbaarheid

38

5.1 5.2 5.3

38 38 40

Inleiding Bewustzijn en weerbaarheid ambtelijke organisatie Organisatorische waarborgen

De rol van de gemeenteraad

42

6.1 6.2 6.3 6.4

42 42 43 44

Inleiding De kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad De informatievoorziening aan de gemeenteraad Bewustzijn en weerbaarheid van de raad

Bijlage 1: Deelvragen

45

Bijlage 2: Bestudeerde documenten

46

Bijlage 3: Overzicht van gesprekspartners

47

3

WEERBAAR OF KWETSBAAR?

Deel I: Bestuurlijke rapportage

4

WEERBAAR OF KWETSBAAR?

1.

Doelstelling van het onderzoek

Aanleiding De Rekenkamer liep in 2024 met een van de wijkmanagers door een woonwijk in Zeist. Daarbij werd opgemerkt dat de verwachting was dat er op een specifieke plek veel criminele activiteiten zouden plaatsvinden, maar dat bij een politieactie weinig werd gevonden. Het gaat hierbij nogal eens om ondermijnende criminaliteit, die schadelijk is voor de samenleving. Deze wandeling en de opmerking die werd gemaakt, wekte de belangstelling van de Rekenkamer als onderwerp van onderzoek. Ondermijning heeft namelijk systeem-ondermijnende effecten, zoals aantasting van het gezag van de overheid en verstoring van economische markten. Ook kunnen inwoners er het slachtoffer van worden en kunnen ondermijnende activiteiten inspanningen op het gebied van jongerenwerk en wijkteams ondergraven. Het kan namelijk aanlokkelijk zijn voor mensen die op zoek zijn naar status en snel geld. De maatschappelijke impact van ondermijning is voor de Rekenkamer dan ook een belangrijke aanleiding om een onderzoek te verrichten naar de aanpak van ondermijning in Zeist.

Doel en centrale vraag Het onderzoek heeft tot doel om beter inzicht te krijgen in de aard en omvang van ondermijnende criminaliteit binnen de gemeente Zeist en de aanpak ervan. Ook beoogt de Rekenkamer met het onderzoek inzicht te geven in de rol van de gemeenteraad bij de ondermijningsaanpak. De volgende vraag staat in het onderzoek centraal: Wat kan op basis van inzicht in (de aanpak van) ondermijnende praktijken in Zeist worden geconcludeerd over het Zeister ondermijningsbeleid en de uitvoering daarvan en op welke wijze geeft de gemeenteraad mede vorm aan dit beleid?

Onderzoeksmethoden Om de centrale onderzoeksvraag te beantwoorden is gestart met een documentenstudie. Vervolgens zijn er 19 interviews gevoerd met in totaal 22 bestuurders, medewerkers van de gemeente, ketenpartners en andere organisaties en hebben er twee interactieve groepsgesprekken plaatsgevonden: één met medewerkers van verschillende teams van de gemeente en één met raadsleden. Ook hebben de onderzoekers het lokaal ondermijningsoverleg bijgewoond. In paragraaf 1.3 van de Nota van bevindingen zijn de onderzoeksactiviteiten nader toegelicht. In dit eerste deel van het rapport worden de conclusies en aanbevelingen gepresenteerd. Het tweede deel van het rapport bevat de Nota van bevindingen waarin per onderzoeksthema de onderzoeksbevindingen worden beschreven.

5

WEERBAAR OF KWETSBAAR?

2. Conclusies Hoofdconclusies In het onderzoek hebben we vijf onderzoeksthema’s onderscheiden. Hieronder presenteren we eerst de twee hoofdconclusies van het onderzoek. Daarna presenteren we de conclusies per onderzoeksthema. De eerste hoofdconclusie van het onderzoek is dat de gemeente Zeist te weinig capaciteit beschikbaar heeft voor de aanpak van ondermijning. De adviseur openbare orde en veiligheid met het taakaccent ondermijning doet wat hij kan, maar heeft slechts beperkte tijd beschikbaar voor ondermijning. In die tijd kan niet alles gedaan worden wat gedaan zou moeten worden voor een effectieve aanpak van ondermijning. Doordat er te weinig capaciteit beschikbaar is, worden actiepunten niet uitgevoerd, kunnen controles niet frequent plaatsvinden, kan te weinig met signalen van ondermijning worden gedaan en kan niet organisatiebreed gewerkt worden aan het vergroten van het bewustzijn ten aanzien van signalen van ondermijning. Dit alles maakt de aanpak van ondermijning kwetsbaar en de organisatie onvoldoende weerbaar. De tweede hoofdconclusie dat de gemeenteraad te weinig spreekt over zijn rol ten aanzien van de aanpak van ondermijning en wat dit betekent voor de informatiepositie van de raad. Hierdoor kan de raad maar in beperkte mate zijn controlerende taak invullen.

Conclusies per onderzoeksthema Onderzoeksthema 1: Aard en omvang van ondermijning Wat er speelt binnen de gemeentegrenzen van Zeist als het gaat om de aard en omvang van ondermijning is niet precies duidelijk. De gemeente heeft een vermoeden van de fenomenen die zich in algemene zin voordoen, maar niet van de omvang van ondermijning binnen de gemeentegrenzen. De aard van ondermijning laat zich moeilijk in cijfers vangen. Ondermijning voltrekt zich grotendeels buiten het zicht: het gaat om verborgen structuren, om verwevenheid tussen de boven- en onderwereld en om gedragingen die juist bedoeld zijn om aan toezicht en registratie te ontsnappen. Daar komt bij dat de informatiepositie van de gemeente beperkt is. De organisatie is onvoldoende ingericht op het herkennen en doorzetten van signalen. Dat komt mede omdat er geen informatieanalist specifiek voor ondermijning en criminaliteit werkzaam is bij de gemeente. Bevindingen over de aard en omvang zijn in dit onderzoek daarom vooral gebaseerd op wat gesprekspartners daarover hebben gezegd. De meest voorkomende vorm van ondermijnende criminaliteit in Zeist is drugsgerelateerd, waarbij met name de handel in cocaine wordt gezien als een serieus probleem. Op basis van de beschikbare cijfers en de interviews kan worden geconcludeerd dat problemen rondom ondermijning het meest voorkomen in Zeist West.

6

WEERBAAR OF KWETSBAAR?

Onderzoeksthema 2: Beleid De gemeente Zeist heeft een ondermijningsbeleid dat grotendeels geldt voor vier gemeenten, namelijk de gemeenten Bunnik, Leusden, Woudenberg en Zeist. In het ondermijningsbeleid (bestaande uit onder meer het Integraal Veiligheidsplan, het Uitvoeringsplan en het Jaarplan Veiligheid) is maar beperkt aandacht voor specifiek de gemeente Zeist. Het Jaarplan Veiligheid is het document dat voor de ondermijningsaanpak het meest richtinggevend is. Het beleid gaat echter niet uitgebreid in op ondermijning; de focus ligt op het veiligheidsdomein in brede zin. Een overzicht van alle relevante (beleids)documenten voor de ondermijningsaanpak in de gemeente is opgenomen in paragraaf 3.2 van de Nota van bevindingen. De gemeente heeft niet alle beleidsdocumenten vastgesteld die er zouden moeten zijn. Zo ontbreekt het beleid over het sluiten van drugspanden (het zgn. Damoclesbeleid). Wel is er in de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) aandacht voor ondermijning en zijn hierin regels over seksinrichtingen opgenomen en is recent het Bibob-beleid vernieuwd. Hierin is onder andere de reikwijdte van dat beleid uitgebreid in die zin dat ten aanzien van alle horecaondernemingen in Zeist een Bibob-onderzoek moet worden uitgevoerd. Dat is een positieve ontwikkeling. Uit het ondermijningsbeleid is niet af te leiden wat de concrete doelen zijn voor de aanpak van ondermijning.

De doelstellingen die zijn opgenomen in het ondermijningsbeleid zijn voornamelijk organisatorische randvoorwaarden die verwezenlijkt moeten worden om een aanpak van de grond te krijgen. De in het beleid opgenomen actiepunten ten aanzien van de uitvoering van de ondermijningsaanpak zijn grotendeels nog in ontwikkeling, mede door gebrek aan capaciteit. Onderzoeksthema 3: Uitvoering, inzet instrumenten en samenwerking De ondermijningsaanpak is in Zeist primair belegd bij het Team Openbare Orde en Veiligheid. Het is onderdeel van de reguliere werkzaamheden van primair één medewerker: een van de beleidsadviseurs OOV heeft (het coördineren van) de aanpak van ondermijning als taakaccent. Daarvoor heeft de betreffende beleidsadviseur gemiddeld 0,5 fte beschikbaar.1 Dit is ruim onder de gemiddelde capaciteit die beschikbaar is voor de aanpak van ondermijning in gemeenten van vergelijkbare omvang. In paragraaf 4.2.1 van de Nota van bevindingen wordt hierop nader ingegaan. Ook enkele boa’s in Zeist hebben een taakaccent ondermijning, zij houden zich bezig met de aanpak van ondermijning naast verschillende andere taken en aandachtsgebieden. Er is nu tijdelijk een speciale ondermijningsboa extern ingehuurd. Deze functie is echter niet structureel ingebed binnen de gemeente Zeist. In 2020 heeft RIEC in een weerbaarheidsscan aanbevelen een informatieanalist voor ondermijning aan te stellen.

Dat is nog niet gebeurd. Op basis van het onderzoek kan worden geconcludeerd dat de beschikbare capaciteit te weinig is waardoor dingen blijven liggen. De adviseur openbare orde en veiligheid met het taakaccent ondermijning doet wat hij kan en doet dat naar tevredenheid. Als hij meer tijd zou hebben voor de ondermijningsaanpak, zou hij meer dingen kunnen oppakken en de aanpak kunnen 1 In een interview voor dit rekenkameronderzoek – waarvan het gespreksverslag is geaccordeerd – heeft de betreffende beleids-

adviseur zelf aangegeven gemiddeld één dag per week (0,2 fte) beschikbaar te hebben voor de aanpak van ondermijning. In ambtelijk wederhoor is echter aangegeven dat de tijdsbesteding van de betreffende medewerker neerkomt op gemiddeld 0,5 fte met als argumentatie: “Veel tijd zit in het afstemmen en doorspreken en overleggen met partners, informeren in- en extern van mensen en besprekingen. Dat heeft soms ook indirect met ondermijning te maken. Zo is de betreffende medewerker bij een vraagstuk in een andere context betrokken bij het centrum en neemt hij het onderdeel ondermijning daar bijna ‘ongemerkt/naadloos’ in mee.”

7

WEERBAAR OF KWETSBAAR?

professionaliseren en uitbreiden. Er zou dan bijvoorbeeld gewerkt kunnen worden aan vergroting van het bewustzijn binnen de organisatie, in het beleid geformuleerde actiepunten zouden dan beter uitgevoerd kunnen worden en met signalen zou meer kunnen worden gedaan. De beschikbare bestuurlijke instrumenten om ondermijning aan te pakken worden in Zeist in vergelijking met omliggende gemeenten beperkt ingezet. De te lage capaciteit is hier mogelijk een van de oorzaken van. Ook vinden er weinig integrale controles plaats in Zeist. Het op eigen initiatief bezoeken van risicogebieden en -branches tijdens controles die los staan van casuïstiek gebeurt bijvoorbeeld niet. Een positief punt is de aanpak van zorgfraude. Op dat gebied zijn er de afgelopen jaren in Zeist grote stappen gezet, onder ander door het aanstellen van twee toezichthouders rechtmatigheid en Wmo en door het actief doorpakken in concrete casuïstiek. Een andere positieve ontwikkeling is dat begin 2025 een Bibob-coördinator is aangesteld. Het uitvoeren van Bibob-onderzoeken is een belangrijk preventief instrument in de aanpak van ondermijning. Met het aanstellen van de Bibob-coördinator wordt binnen de organisatie het belang van de toetsing beter onder de aandacht gebracht. Ten aanzien van de samenwerking met ketenpartners valt positief op dat de persoonlijke relaties goed zijn, mensen weten elkaar te vinden.

Wel wordt de samenwerking met de politie op het gebied van de uitvoering ervaren als knelpunt. De samenwerking met ketenpartners zou nog versterkt kunnen worden door bijvoorbeeld het organiseren van meer integrale controles, waarbij voor de gemeente een belangrijke regierol ligt. Ook dit zou met meer capaciteit beter van de grond komen. Het vergroten van de meldingsbereidheid onder inwoners en ondernemers is een blijvend punt van aandacht. Een goed werkend praktijkvoorbeeld in dat kader is het buurtgericht werken zoals dat in Zeist West gebeurt. De praktijk laat zien dat deze werkwijze merkbaar leidt tot lagere drempels voor inwoners en ondernemers om signalen te melden. Onderzoeksthema 4: Weerbaarheid Er is de laatste jaren meer aandacht voor weerbaarheid en ondermijning binnen de gemeentelijke organisatie, bijvoorbeeld door het geven van trainingen en bij de ‘onboarding’ van nieuwe medewerkers. Medewerkers zijn zich er ten dele van bewust van dat ondermijning voorkomt in Zeist. De mate van bewustzijn verschilt per afdeling, waarbij Burgerzaken en het Sociaal Domein positief opvallen. Toch zijn er wat betreft het bewustzijn en de weerbaarheid nog wel stappen te zetten. Zo is voor medewerkers niet altijd zichtbaar en tastbaar wat ondermijnende criminaliteit precies is en welke risico’s zich voor (kunnen) doen.

Intern worden signalen van ondermijning niet altijd herkend en opgepikt en ze worden niet altijd doorgezet naar het Team Openbare Orde en Veiligheid als dat wel nodig is. Ook hier speelt ten dele het capaciteitsgebrek een rol in, omdat niet de aandacht aan het creëren van bewustzijn kan worden gegeven die nodig is. Ook is niet altijd duidelijk dat medewerkers zelf dan wel de gemeentelijke organisatie interessant kunnen zijn voor criminelen, vanwege de werkzaamheden die zij verrichten en de informatie waarover zij beschikken.

8

WEERBAAR OF KWETSBAAR?

Bij een aantal afdelingen – waaronder Burgerzaken en het sociaal domein – is merkbaar kennis over ondermijning, weten medewerkers wat weerbaar zijn betekent en zijn beheersmaatregelen genomen. Bij andere afdelingen kan dit nog worden verbeterd. Zo blijkt dat nog niet binnen alle teams bij het nemen van besluiten een vier ogen principe wordt toegepast en is een aantal aanbevelingen die in 2020 zijn gedaan in een weerbaarheidsscan van het RIEC (nog) niet opgepakt en uitgevoerd. Onderzoeksthema 5: De rol van de gemeenteraad Het bewustzijn over eigen risico’s van ondermijning is binnen de gemeenteraad wisselend. Bij een aantal raadsleden is er duidelijk bewustzijn dat zij vanuit hun functie zelf een risico kunnen lopen en dat er in de gemeente Zeist ondermijnende criminaliteit voorkomt. Een ander deel van de raadsleden heeft dit bewustzijn minder. De informatiepositie van de raad over ondermijning hangt samen met de rol die de raad zou willen spelen in de aanpak van ondermijning. Hierover bestaan bij de Zeister gemeenteraad uiteenlopende visies. Een deel van de raadsleden ziet vooral een controlerende rol voor de raad via de gebruikelijke verantwoordingscyclus. Een ander deel van de raadsleden zou wat meer willen sturen op de inhoud en uitvoering van de ondermijningsaanpak.

Tijdens de veiligheidspitches – die over het brede veiligheidsdomein gaan – is maar beperkt aandacht voor ondermijning. Tijdens dergelijke besprekingen kunnen in beslotenheid fenomenen, risicobranches en risicogebieden met de raad besproken worden om de raad een beter beeld bij de aanwezigheid van ondermijning te geven. Daar heeft de gemeenteraad behoefte aan, zo blijkt uit het groepsgesprek met raadsleden.

3.

Aanbevelingen

Op basis van de conclusies van het onderzoek komen we tot vier aanbevelingen. Aanbeveling 1: Vergroot de beschikbare capaciteit voor de ondermijningsaanpak Een 'ondermijningsregisseur' zou de ondermijningsaanpak binnen de gemeente Zeist kunnen aanjagen. Deze schakelt met ketenpartners en brengt hen in stelling en coördineert de aanpak. Ons advies is om één persoon volledig vrij te maken.2 Door het aanstellen van een ondermijningsregisseur kan de aanpak van ondermijning worden geïntensiveerd en waar nodig uitgebreid. Ook het structureel binnen de organisatie inbedden van een ondermijningsboa draagt bij aan het verbeteren en versterken van de ondermijningsaanpak en vergroot het zicht op signalen van ondermijning. Daarnaast is de aanpak van ondermijning in Zeist gebaat bij het aanstellen van een informatieen data-analist om zo meer zicht te krijgen op de omvang van verschillende ondermijningsfenomenen en de gemeentelijke informatiepositie te verbeteren. Aanbeveling 2: Werk aan verdere vergroting van de weerbaarheid en het bewustzijn binnen de organisatie Het is belangrijk de weerbaarheid en het bewustzijn binnen de organisatie verder te versterken door bijvoorbeeld het verder uitrollen van beheersmaatregelen en het in breder verband 2 Dat zou prima de huidige taakaccenthouder binnen het team OOV kunnen zijn, die zijn taak volgens gesprekspartners op een

goede wijze uitvoert maar daar in de praktijk te weinig tijd voor heeft.

9

WEERBAAR OF KWETSBAAR?

organiseren van bijeenkomsten voor medewerkers waarbij zij met elkaar over de thema’s ondermijning en weerbaarheid praten. Het organiseren van sessies zoals het voor dit onderzoek georganiseerde groepsgesprek met medewerkers zou daar een voorbeeld van kunnen zijn. Medewerkers gaven tijdens dit groepsgesprek aan het waardevol te vinden met collega’s van andere teams over ondermijning en weerbaarheid te kunnen praten, iets dat op dit moment niet vaak gebeurt binnen de organisatie. Aanbeveling 3: Bepaal als gemeenteraad welke rol je wil spelen bij de ondermijningsaanpak en welke informatiebehoefte daarbij past. Door als gemeenteraad met elkaar te bespreken en te bepalen welke rol de raad wil spelen bij de ondermijningsaanpak en welke informatiebehoefte daarbij past, kan de raad beter invulling geven aan zijn controlerende en kaderstellende rol. Maak hier vervolgens als raad afspraken over met de burgemeester en het college. Er zou kunnen worden overwogen de aanpak van ondermijning en daaraan gerelateerde thema’s als weerbaarheid en bewustzijn periodiek terug te laten komen in – al dan niet informele – besprekingen als raad. De start van een nieuwe gemeenteraad in maart 2026 biedt een goede gelegenheid om hiermee te beginnen.

Aanbeveling 4: Versterk de meldingsbereidheid onder inwoners en ondernemers De aanpak van ondermijning is iets wat de gemeente niet alleen doet, maar waar – naast bijvoorbeeld de politie – ook de lokale samenleving voor nodig is. Inwoners en ondernemers kunnen bijvoorbeeld waardevolle signalen binnenbrengen bij de gemeente. Versterk daarom de meldingsbereid onder inwoners en ondernemers. De in Zeist-West gehanteerde buurtaanpak zou hierbij als voorbeeld kunnen dienen.

10

WEERBAAR OF KWETSBAAR?

Deel II: Nota van bevindingen

11

WEERBAAR OF KWETSBAAR?

1 Inleiding

1.1

Context en aanleiding In 2024 liep de Rekenkamer met de wijkmanager door een woonwijk in Zeist. Daarbij werd opgemerkt dat de verwachting was dat er op een specifieke plek veel criminele activiteiten zouden plaatsvinden, maar dat bij een politieactie weinig werd gevonden. Het gaat hierbij nogal eens om ondermijnende criminaliteit, die schadelijk is voor de samenleving. Dit wekte de belangstelling van de Rekenkamer als onderwerp van onderzoek. Bij ondermijning is sprake van een basisdelict gerelateerd aan de georganiseerde criminaliteit waarmee (veel) geld wordt verdiend, zoals drugsgerelateerde criminaliteit, vastgoedfraude of witwassen. Daarnaast is kenmerkend voor ondermijning dat er verwevenheid is tussen de boven- en onderwereld. Daarmee wordt bedoeld dat criminelen gebruik maken van structuren, voorzieningen en diensten in de bovenwereld om hun criminele activiteiten mogelijk te maken. Denk aan het gebruik van advocaten, makelaars, notarissen en autobedrijven. Ook van gemeentelijke dienstverlening zou gebruik gemaakt kunnen worden, bijvoorbeeld in de vorm van vergunningen of identiteitspapieren. Dit alles leidt ertoe dat ondermijnende criminaliteit het functioneren van het samenlevingssysteem aantast.

Waar de aanpak van georganiseerde criminaliteit van oudsher in het strafrechtelijke domein lag (bij politie en Openbaar Ministerie) is er een steeds grotere rol weggelegd voor gemeenten, bijvoorbeeld omdat de gemeente bestuursrechtelijke instrumenten heeft die ondermijnende criminele activiteiten kunnen frustreren. Daarbij kan gedacht worden aan het sluiten of onteigenen van panden, het intrekken van (exploitatie)vergunningen, het opleggen van dwangsommen, bestuursdwang of boetes en de inzet van de Wet Bibob3. Ook heeft de gemeente vanwege haar publieke taak veel informatie die andere overheidspartners kunnen gebruiken om interventies te doen. In de samenwerking met haar partners vervult de gemeente een wettelijke regierol op het gebied van veiligheid. Ondermijning heeft systeem-ondermijnende effecten, zoals aantasting van het gezag van de overheid en verstoring van economische markten. Inwoners worden er het slachtoffer van en 3

De Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Bibob) is een (preventief) bestuursrechtelijk instrument. Als er een ernstig gevaar dreigt dat bijvoorbeeld een vergunning wordt misbruikt voor criminele doeleinden, dan kan de bevoegde overheidsinstantie de aanvraag weigeren of de afgegeven vergunning intrekken. Zo wordt voorkomen dat de overheid criminele activiteiten faciliteert en wordt bovendien de concurrentiepositie van bonafide ondernemers beschermd.

12

WEERBAAR OF KWETSBAAR?

ondermijnende activiteiten kunnen inspanningen op het gebied van jongerenwerk en wijkteams ondergraven. Dit omdat ze aanlokkelijk zijn voor mensen die op zoek zijn naar status en snel geld. De maatschappelijke impact van ondermijning is voor de Rekenkamer dan ook een belangrijke aanleiding voor een onderzoek naar de aanpak van ondermijning in Zeist.

1.2

Onderzoeksvragen en -thema’s De Rekenkamer wil met dit onderzoek beter inzicht krijgen in de aard en omvang van ondermijnende criminaliteit binnen de gemeente Zeist en de aanpak ervan. Daarnaast wil de Rekenkamer inzicht geven in de rol van de gemeenteraad bij de ondermijningsaanpak. Met het onderzoek wordt antwoord gegeven op de volgende centrale onderzoeksvraag: Wat kan op basis van inzicht in (de aanpak van) ondermijnende praktijken in Zeist worden geconcludeerd over het Zeister ondermijningsbeleid en de uitvoering daarvan en op welke wijze geeft de gemeenteraad mede vorm aan dit beleid? Om deze centrale hoofdvraag te beantwoorden zijn deelvragen geformuleerd die zijn verdeeld over de volgende zes onderzoeksthema’s: I. Aard en omvang van ondermijning II. Beleid III. Uitvoering en inzet instrumenten IV. Samenwerking V. Weerbaarheid VI. Rol van de gemeenteraad In bijlage 1 is een overzicht opgenomen van alle deelvragen.

1.3

Onderzoeksmethoden Documentstudie Het onderzoek is gestart met een documentenstudie. In bijlage 2 is een overzicht van de bestudeerde documenten opgenomen. Interviews In totaal zijn 19 interviews gevoerd met bestuurders en medewerkers van de gemeente, ketenpartners en andere organisaties die betrokken zijn en/of een rol hebben op het gebied van de aanpak van ondermijning. Onderwerpen die in de gesprekken aan de orde zijn gekomen zijn de aard en omvang van ondermijnende criminaliteit in Zeist (verschijningsvormen, branches, risico’s, aandachtsgebieden), het beleid ten aanzien van de aanpak van ondermijning en de uitvoering daarvan, de samenwerking tussen de gemeente en haar ketenpartners, weerbaarheid en bewustzijn en de betrokkenheid van de gemeenteraad. De precieze gespreksonderwerpen hingen af van de functie en achtergrond van de gesprekspartner. In bijlage 3 is een overzicht opgenomen van de functies van de gesprekpartners. Groepsgesprek met medewerkers Naast de interviews is een interactief groepsgesprek gevoerd met medewerkers van de gemeente om de weerbaarheid tegen ondermijning en het bewustzijn van de aanwezigheid van ondermijning in beeld te brengen. Het betrof medewerkers van wie de functie interessant kan

13

WEERBAAR OF KWETSBAAR?

zijn voor criminelen, bijvoorbeeld om informatie of gemeentelijke producten (zoals een vergunning) te verkrijgen. Tijdens het interactieve groepsgesprek is aan de hand van stellingen ingegaan op verschillende onderwerpen. Het ging daarbij onder meer om (vormen van) ondermijnende criminaliteit in Zeist, het herkennen van signalen die kunnen duiden op ondermijning, wat te doen bij een signaal en de weerbaarheid van de betrokkenen, hun team/de gemeentelijke organisatie. Aan het groepsgesprek hebben in totaal negen personen deelgenomen. In bijlage 3 is een overzicht opgenomen van hun functies. Groepsgesprek met raadsleden Daarnaast is een interactief groepsgesprek met leden van de gemeenteraad georganiseerd. Tijdens het groepsgesprek met raadsleden is aandacht besteed aan ondermijnende criminaliteit in Zeist, de rol van de raad en aan de weerbaarheid van de raad. Voor het groepsgesprek hebben we van iedere gemeenteraadsfractie tenminste één raadslid uitgenodigd. In totaal hebben negen raadsleden deelgenomen van de volgende partijen: ChristenUnie-SGP, GroenLinks, Nieuw Democratisch Zeist, PvdA, SP, CDA en VVD. Meelopen met ondermijningscontroles Aanvankelijk werd beoogd om met twee integrale ondermijningscontroles mee te lopen.

Dit om nog meer inzicht te krijgen in de lokale problematiek, de aanpak die hierbij gekozen wordt en hoe de samenwerking tussen de deelnemende partijen verloopt. Omdat er gedurende de looptijd van het onderzoek (mei 2025 tot en met september 2025) geen integrale controles hebben plaatsgevonden, is deze onderzoeksmethode niet ingezet. Bijwonen lokaal ondermijningsoverleg Gedurende het onderzoek hebben we één bijeenkomst van het lokaal ondermijningsoverleg (casustafel) bijgewoond. Bij dit overleg worden door medewerkers van de gemeente, het Regionaal Informatie- en Expertisecentrum (RIEC) en de politie (mogelijke) signalen van ondermijning besproken. Door het observeren van dit overleg is inzicht verkregen hoe deze samenwerking verloopt en hoe de gemeente haar regierol invult. De in deze Nota van bevindingen gepresenteerde onderzoeksbevindingen zijn gebaseerd op een combinatie van de gebruikte onderzoeksmethoden, waaronder de interviews en groepsgesprekken. Dit is bij rekenkameronderzoek een gebruikelijke werkwijze. Waar mogelijk zijn de bevindingen gestaafd en geduid aan de hand van objectieve data. Dit was echter niet altijd mogelijk omdat de gemeente weinig tot geen objectieve data beschikbaar heeft die voor dit onderzoek bruikbaar waren.

1.4

Leeswijzer In deze Nota van bevindingen worden themagewijs de onderzoeksbevindingen gepresenteerd. Hoofdstuk 2 gaat in op de aard en omvang van ondermijning in Zeist en de informatiepositie van de gemeente. Hoofdstuk 3 beschrijft het beleid en hoofdstuk 4 gaat in op de uitvoering van de ondermijningsaanpak in de praktijk. In hoofdstuk 5 staat het bewustzijn bij en de weerbaarheid van de ambtelijke organisatie centraal. Ten slotte wordt in hoofdstuk 6 stilgestaan bij de rol van de gemeenteraad bij de aanpak van ondermijning en het bewustzijn binnen de raad van persoonlijke risico’s.

14

WEERBAAR OF KWETSBAAR?

In de Nota van bevindingen komen blauwe tekstvlakken voor. Deze tekstvlakken zijn opgenomen om zaken, waaronder werkwijzen, te verduidelijken en/of citaten uit beleidsdocumenten of gesprekken op te nemen. Ook gebruiken we ze om teksten uit te lichten die illustrerend of toelichtend zijn, maar niet in de lopende tekst passen. Het zijn dan meer terzijdes en intermezzo’s.

15

WEERBAAR OF KWETSBAAR?

2 Aard en omvang van ondermijning

2.1

Inleiding Dit hoofdstuk beschrijft de aard en omvang van ondermijning in Zeist. Daarbij wordt onder meer aandacht besteed aan de verschijningsvormen van ondermijning die zich in Zeist voordoen en de informatiepositie van de gemeente. De volgende deelvragen worden daarbij beantwoord. Deelvragen: — Wat zijn de belangrijkste fenomenen, werkwijzen en markten op het gebied van ondermijning in Zeist? — Hoe is de informatiepositie van de gemeente Zeist?

De informatie in dit hoofdstuk is gebaseerd op de documentenstudie en op interviews met betrokkenen bij de aanpak van ondermijning binnen en buiten de gemeente.

2.2

Ondermijning in Zeist

2.2.1

Aard en omvang Inleiding Op basis van de documentenstudie, de interviews en de groepsgesprekken wordt in deze subparagraaf een globaal beeld geschetst van de aard en omvang van ondermijning in Zeist. Daarvoor moeten we ons baseren op de meningen, beelden en vermoedens van onze gesprekspartners. We zouden de aard en omvang graag kwantitatief onderbouwen, maar de aard van ondermijning laat zich moeilijk in cijfers vangen. Ondermijning voltrekt zich grotendeels buiten het zicht: het gaat om verborgen structuren, om verwevenheid tussen de boven- en onderwereld, en om gedragingen die juist bedoeld zijn om aan toezicht en registratie te ontsnappen. Er bestaan daardoor nauwelijks betrouwbare registraties of meetbare indicatoren die een goed beeld kunnen geven van de aard en omvang van het fenomeen. Wat bekend is, komt voort uit signalen, casuïstiek en de percepties van betrokken professionals – waardevolle bronnen, maar geen harde data in statistische zin. Een bijkomende handicap daarbij is dat de informatiepositie van de gemeente ook zeer beperkt is. Hierover handelt paragraaf 2.2.2. Een exacte kwalificering en kwantificering van ondermijning in Zeist is daarom niet realistisch; het

16

WEERBAAR OF KWETSBAAR?

ontbreken van zicht en registratie is juist kenmerkend voor dit verschijnsel. Dit is in het onderzoek ook bevestigd door betrokkenen die zich bezighouden met de repressieve aanpak van ondermijning. Beschikbare gegevens In het Integraal Veiligheidsplan Bunnik-Leusden-Zeist 2024-2027 is per gemeente een veiligheidsbeeld opgenomen met een paar relevante cijfers. Drugshandel, -vervaardiging en -bezit laten in 2022 een stijging zien ten opzichte van 2021. Het gaat echter om lage aantallen, 12 in 2022 en 10 in 2021. Actuelere cijfers zijn er niet. Andere cijfers in het plan zijn niet relevant als het gaat om ondermijning. Uit het Jaarplan Veiligheid 2025 van de gemeente Zeist blijkt dat 2024 dalende cijfers liet zien wat betreft het aantal misdrijven, diefstallen en huiselijk geweld. Over de aard en omvang van ondermijning in het algemeen of van vormen als witwassen of drugscriminaliteit staat in het plan niets vermeld. De website www.zichtopondermijning.nl4 vergelijkt op een aantal algemene indicatoren (wijken in) gemeenten met het landelijke beeld. De uitkomsten zijn als volgt. TABEL 2.1: INDICATOREN VAN ONDERMIJNING VERGELEKEN MET ALLE ANDERE GEMEENTEN

Wijk (indien uitgesplitst) Jonge aanwas

Verdachten en veroordeelden

Witwasindicatoren vastgoed Hennepkwekerijen Zorg (pgb)

Den Dolder Zeist-Noord Zeist Centrum Zeist-Oost Zeist-West Den Dolder Zeist-Noord Zeist Centrum Zeist-Oost Zeist-West Gemeente Zeist Gemeente Zeist Gemeente Zeist

Percentage wijken dat lager scoort 43% 49% 54% 24% 68% 32% 24% 24% 13% 51% 60% 63% 83%

Deze tabel moet als volgt gelezen worden. Als het gaat om het risico op jonge aanwas (jongeren die recent betrokken raken bij criminele activiteiten of net instromen in criminele netwerken) scoort 43% van de andere wijken in het land lager dan Den Dolder.5 Des te lager het percentage, des te beter het is. Wat opvalt is dat Zeist-West op beide onderdelen waarbij een uitsplitsing beschikbaar is, het slechtst scoort van alle vijf wijken van de gemeente. De gemeente als geheel scoort op alle indicatoren slechter dan gemiddeld, waarbij vooral het risico op fraude met persoonsgebonden budgetten (pgb) er negatief uitspringt. Het risico hierop is vergeleken met andere gemeenten dus bovengemiddeld groot.

4 Het dashboard komt voort uit een samenwerkingsverband tussen verschillende lokale en landelijke overheden, geïnitieerd door

het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). In dit dashboard worden CBS-data gecombineerd met data van andere betrouwbare landelijke bronnen. ‘Via het dashboard krijgt elke gemeente in Nederland extra inzichten in lokale criminele fenomenen’, aldus de site. 5 In de verantwoording wordt op www.zichtopondermijning.nl aangegeven dat de scores patronen in beeld brengen die mogelijk wijzen op een verhoogd risico op ondermijning. Op het moment dat een gemeente hoog scoort op een indicator, betekent dit niet automatisch dat er ook daadwerkelijk sprake is van ondermijning. In de balkjes worden gemeenten vergeleken met alle andere gemeenten. Een hoog percentiel (een hoge score ten opzichte van andere gemeenten, en dus een volgelopen balkje) hoeft niet altijd te betekenen dat er extreem hoog wordt gescoord op de indicator ten opzichte van het landelijk gemiddelde. Het kan in theorie zo zijn dat de hoogst scorende gemeente alsnog vrij dicht bij het landelijk gemiddelde zit.

17

WEERBAAR OF KWETSBAAR?

Ondermijningsbeeld 2018 In januari 2018 heeft het RIEC Midden-Nederland het Ondermijningsbeeld Zeist. Georganiseerde ondermijnende criminaliteit in de gemeente Zeist opgesteld. Het rapport was ‘een radarbeeld en heeft tot doel de bewustwording omtrent (de gevaren van) ondermijnende activiteiten te vergroten, aanknopingspunten te bieden aangaande het handelingsperspectief en ondermijningsvraagstukken op gemeentelijk niveau te prioriteren’. Ook dit Ondermijningsbeeld had de professionals als bron: ‘De professionals in de wijken en buurten vormen de belangrijkste informatiebron omdat zij in hun dagelijkse werkzaamheden immers mogelijk in aanraking komen met (signalen en gevolgen van) ondermijning. Dit rapport is dan ook grotendeels gebaseerd op hun professionele intuïtie, kennis, kunde en ervaring.’ Er is in de eerste plaats benoemd welke factoren een ondermijningsklimaat in de gemeente bevorderen. De geografische ligging en stedenbouwkundige inrichting werden als factoren gezien die het ondermijningsklimaat in Zeist bevorderen. Zo kent Zeist volgens het Ondermijningsbeeld relatief veel bosrijke gebieden, ligt het langs uitvalswegen en kent het relatief anoniem gelegen bedrijventerreinen. Dit maakt de gemeente aantrekkelijk voor bijvoorbeeld drugshandel. Dat is anno 2025 onveranderd.

In de tweede plaats zijn in het ondermijningsbeeld fenomenen benoemd die volgens de betrokken professionals speelden op het gebied van georganiseerde criminaliteit/ondermijning in de gemeente. Het ging daarbij om: — drugs (handel, gebruik, productie), — witwassen/fraude, — woon- en adresfraude, en — motorbendes. Het ondermijningsbeeld is na 2018 niet geactualiseerd. De reden is dat de focus van de RIEC’s vanaf ongeveer 2020 is verschoven van brede ondermijningsbeelden naar meer thematische of casusgerichte analyses (bijvoorbeeld rond vastgoed, motorbendes, drugsproductie of misbruik van rechtspersonen) en ook meer nadruk is gelegd op interventies en operationele samenwerking, in plaats van op brede, beschrijvende analyses. De gemeente heeft zelf ook geen eigen ondermijningsbeelden opgesteld. Aard en omvang Van de in 2018 in het Ondermijningsbeeld genoemde vormen van ondermijning beschrijven we hieronder het beeld zoals dat nu bestaat. Daarnaast benoemen we enkele andere vormen van ondermijning. Daarbij moet in aanmerking worden genomen dat het vaak om aannames, onderbuikgevoelens en inschattingen gaat, omdat feitelijke cijfers over de aard en omvang van ondermijning grotendeels ontbreken. Drugs In het Jaarplan Veiligheid 2025 staat dat drugs in woonwijken ‘een groot risico’ vormen.

‘Het trekt criminelen aan en kwetsbare mensen vinden het moeilijk om weerstand te bieden.' Volgens meerdere gesprekspartners is drugsgerelateerde ondermijning (nog steeds) de meest voorkomende vorm van ondermijnende criminaliteit in Zeist. Recente explosies in Zeist worden in verband gebracht met criminele families gerelateerd aan drugscriminaliteit. Ge-

18

WEERBAAR OF KWETSBAAR?

sprekspartners refereren ook aan de autohandel en de horeca als het gaat om drugscriminaliteit. Over de risico’s op ondermijning in de horeca zijn wel wisselende meningen. Eén gesprekspartner geeft aan dat de omvang van de horeca in Zeist beperkt is (en sinds corona alleen maar is afgenomen) en er geen grote problemen zijn met ondermijning (‘we kennen onze pappenheimers’), andere gesprekspartners zijn minder optimistisch en benoemen illegale bingo’s en ‘slecht levensgedrag’ van eigenaren van horecazaken in relatie tot witwassen of drugs. ‘Slecht levensgedrag’ in relatie tot ondermijning verwijst naar gedrag van een persoon dat niet strafbaar hoeft te zijn, maar wel wijst op onbetrouwbaarheid, risico’s voor integriteit of banden met criminele netwerken. Het kan bijvoorbeeld gaan om structurele contacten met bekende criminelen, opvallende levensstijl zonder legale inkomensbron, frequente betrokkenheid bij incidenten of overlast, dubieuze zakelijke activiteiten of financiële constructies of herhaalde schending van regels of voorschriften. Bij bijvoorbeeld de toepassing van de Wet Bibob (zie paragraaf 4.3.1) kan slecht levensgedrag reden zijn om een vergunning te weigeren of in te trekken, zelfs zonder strafrechtelijke veroordeling. Witwassen/fraude Volgens enkele gesprekspartners komt ook deze vorm van ondermijning nog steeds voor in Zeist.

Er is in het verleden een aantal zaken gesloten in verband met witwassen. Witwassen wordt genoemd als uitvloeisel van vastgoedfraude. Op witwassen met vastgoed scoort Zeist bovengemiddeld slecht, zo blijkt ook uit tabel 2.1. Woon- en adresfraude Woon- en adresfraude vormen nog steeds een punt van aandacht en er is op dit punt ook een werkgroep ingesteld. Ondermijning door woon- en adresfraude houdt in dat criminelen valse of onjuiste adresgegevens gebruiken om toezicht en handhaving te ontwijken, bijvoorbeeld bij uitkeringsfraude, mensenhandel of illegale bewoning. Niet elke vorm van woon- en adresfraude is echter ondermijning. Sommige gesprekspartners zien woonfraude in Zeist als uitingsvormen van uitbuiting en mensenhandel. Motorbendes Motorbendes waren jarenlang een zichtbare en belangrijke vorm van ondermijning in Nederland, met clubs als Satudarah, Hells Angels en Bandidos die betrokken waren bij drugscriminaliteit, witwassen, geweld en intimidatie. Door succesvolle politieacties en gerechtelijke verboden zijn veel van deze clubs verboden en ontmanteld. Als gevolg daarvan is hun zichtbaarheid en invloed sterk afgenomen. Uit de gesprekken is niet gebleken dat motorbendes nog steeds een problematische vorm van ondermijning vormen in Zeist.

Zorgfraude Zorgfraude is de opzettelijke misleiding door zorginstanties door bewust niet te leveren wat contractueel afgesproken is, bijvoorbeeld door het declareren van niet-geleverde zorg of door het inzetten van minder gekwalificeerd (en dus goedkoper) personeel. Er zijn in Zeist relatief veel zorginstellingen6; door veel gesprekspartners wordt zorgfraude dan ook als een in Zeist voorkomende vorm van ondermijning aangemerkt. Volgens één gesprekspartner zijn er binnen de gemeente Zeist ongeveer vijf zorgorganisaties actief die extra aandacht behoeven omdat 6 Volgens www.zorgkaartnederland.nl zijn er in de gemeente Zeist 301 zorginstellingen geregistreerd; heel Nederland telt onge-

veer 67.269 zorginstellingen. Verspreid over 342 gemeenten zijn dat gemiddeld bijna 197 per gemeente. Zeist ligt dus boven dat landelijke gemiddelde.

19

WEERBAAR OF KWETSBAAR?

er mogelijk sprake is van zorgfraude. Drie van die organisaties zijn actief op het gebied van de Jeugdwet. Een indicatie van het risico is ook dat in 2022 een zorginstelling met een hoofdkantoor in Zeist failliet is gegaan nadat zorgfraude was geconstateerd. In 2024 zijn door de gemeente Zeist 217 persoonsgerichte budgetten (PGB’s) afgegeven. Uit eerdere onderzoeken blijkt dat PGB’s gevoelig kunnen zijn voor zorgfraude. In Zeist is dat bovengemiddeld het geval, zo blijkt uit tabel 2.1.

Mensenhandel Sommige gesprekspartners wijzen op de aanwezigheid van illegale prostitutie waarbij paspoorten zijn ingenomen van de buitenlandse prostitués zonder werkvergunning; dit is een vorm van mensenhandel. Als voorbeeld is illegale prostitutie in een hotel genoemd. ‘Iedere Zeistenaar weet dat er in dat hotel illegale prostitutie plaatsvindt’, aldus een gesprekspartner. Een andere gesprekspartner geeft aan dat signalen over mensenhandel en illegale prostitutie in golven komen. Kwetsbare gebieden In de interviews zijn diverse gebieden binnen de gemeente genoemd waar sprake zou zijn van een groot risico op ondermijning. Het gaat daarbij onder meer om Noord- en West Zeist, bedrijventerrein West, woonwagenkamp Beukbergen en de Laan van Vollenhove. Daarbij wordt in gesprekken aangegeven dat het vooral zou gaan om handel in cocaïne en om witwassen van crimineel verkregen gelden. In welke mate hier ook daadwerkelijk ondermijning plaatsvindt is op basis van dit onderzoek niet vast te stellen. Jongeren in Zeist Het onderzoek laat zien dat verschillende vormen van ondermijning ook onder jongeren in Zeist voorkomen. Scholen in Zeist hebben bijvoorbeeld te maken met leerlingen die drugsrunner of uithaler7 zijn. Ook hebben een of meer leerlingen als ‘geldezels’ hun bankgegevens ter beschikking gesteld aan criminelen om gestolen geld weg te laten sluizen.

Uit interviews blijkt dat de ondermijningsproblematiek met jongeren de afgelopen jaren is gegroeid. Het snel en makkelijk geld verdienen en het meer georganiseerd zijn van de criminaliteit speelt daarbij een belangrijke rol. Daar waar vroeger sprake was van een kruimelgeval, blijkt nu dat er soms een hele criminele organisatie om heen zit. De geografische ligging van Zeist (vlakbij Utrecht bijvoorbeeld) vormt volgens verschillende gesprekspartners in dat kader een risicofactor. 2.2.2

Informatiepositie Uit onze interviews is gebleken dat het inzicht dat de gemeente heeft van de aard en omvang van ondermijning, fragmentarisch en incompleet is. Daar zijn volgens gesprekspartners meerdere verklaringen en redenen voor: — Er is onvoldoende kennis bij grote delen van de organisatie om signalen van ondermijning te herkennen (zie verder paragraaf 5.2). Uitzonderingen zijn medewerkers van de afdeling Burgerzaken en medewerkers in het sociaal domein. — Er worden geen risicoanalyses uitgevoerd en er is geen informatie-analist die de wel beschikbare informatie kan analyseren en verrijken. Een risicoanalyse is een systematisch onderzoek naar waar en hoe criminele invloeden vat kunnen krijgen op legale structuren binnen een gemeente of organisatie. Daarbij worden kwetsbaarheden, signalen en (lokale) fenomenen in kaart gebracht om gerichte maatregelen te kunnen nemen. — Boa’s kunnen op straat veel signalen van ondermijning zien, maar dat gebeurt in de praktijk nog onvoldoende. Eén boa heeft ondermijning als één van de taakaccenten 7 Uithalers vervullen een sleutelrol in het drugsnetwerk.

20

WEERBAAR OF KWETSBAAR?

(deze boa is daarnaast ook horecacontroleur, wijkboa en senior) en er is één (tijdelijke) boa die zich specifiek met de aanpak van ondermijning bezighoudt. De overige acht zogenaamde ‘integrale’ boa’s worden betrokken bij ondermijningsacties en moeten letten op signalen van ondermijning. Echter, ‘ondermijning kun je er niet even bij doen’, aldus een gesprekspartner. Wel hebben de boa’s in oktober 2025 een training gehad in het herkennen van signalen. In paragraaf 4.2.1 gaan we verder in op de beschikbare boacapaciteit. De gemeente heeft een adviseur veiligheid die belast is met de aanpak van ondermijning. Signalen van ondermijning moeten bij hem terecht komen. In het lokaal ondermijningsoverleg (zie paragraaf 4.2.2.) worden dergelijke signalen vervolgens besproken. Omdat de signalen niet altijd herkend worden, komen ze vaak niet terecht bij de adviseur veiligheid en in het lokaal ondermijningsoverleg. Dat betekent dat er geen actie kan worden ondernomen op signalen en ook dat er geen informatie is over veelvoorkomende signalen en fenomenen en van probleemgebieden. Dit maakt dat de informatiepositie van de gemeente Zeist over ondermijning beperkt is. Uit gesprekken met betrokkenen van buiten de gemeente blijkt dat de informatiepositie van Zeist ook in vergelijking met vergelijkbare gemeenten uit de omgeving, beperkt is.

Overigens verschilt de perceptie van de informatiepositie bij direct betrokkenen. Een voorbeeld betreft de integrale ondermijningscontroles die één of twee keer per jaar worden gehouden (zie paragraaf 4.3.2) en waarbij weinig signalen van ondermijning worden aangetroffen. De ene gesprekspartner ziet hierin het bewijs dat het wel meevalt met de aard en omvang van de ondermijning, terwijl de andere gesprekspartner van mening is dat signalen van ondermijning niet herkend worden en dat het daarmee lijkt alsof ondermijning niet voorkomt.

21

WEERBAAR OF KWETSBAAR?

3 Beleid

3.1

Inleiding In dit hoofdstuk wordt het ondermijningsbeleid van de gemeente Zeist beschreven. Daarbij wordt onder andere ingegaan op de in het beleid opgenomen doelstellingen. De volgende deelvraag wordt in dit hoofdstuk beantwoord. Deelvraag: — Welk beleid heeft de gemeente Zeist vastgesteld om georganiseerde (ondermijnende) criminaliteit aan te pakken en welke doelen en activiteiten vloeien voort uit dit beleid?

De informatie uit dit hoofdstuk is primair gebaseerd op bevindingen uit de documentenstudie en is aangevuld met wat gesprekspartners over het beleid konden vertellen.

3.2

Vastgestelde beleidsdocumenten De gemeente werkt binnen de basisteamdriehoek samen met de gemeenten Bunnik, Leusden en Woudenberg en met de politie en het Openbaar Ministerie (OM). In het kader van die samenwerking is het Integraal Veiligheidsplan 2024-2027 (IVP) opgesteld. Het IVP is op 3 oktober 2023 vastgesteld door de gemeenteraad van Zeist en beschrijft onder meer welke doelen de vier gemeenten stellen en welke aanpak zij kiezen voor het bereiken van die doelen. Het IVP vormt daarmee de algemene visie van de vier gemeenten op het gebied van veiligheid en is dus breder ingestoken dan alleen de aanpak van ondermijning. Met het IVP willen de gemeenten bereiken dat iedereen zich veilig voelt en dat de criminaliteitscijfers laag en stabiel zijn. Daarnaast streven zij een leefbare en veilige samenleving voor inwoners, ondernemers en bezoekers na. In het IVP is benadrukt dat de gemeenten en hun samenwerkingspartners gezamenlijk de verantwoordelijkheid dragen voor een veilig leven.8 Het IVP vormt ook voor de gemeente Zeist het vertrekpunt om in gezamenlijkheid te werken aan prioriteiten. Die samenwerking is voor 2024 en 2025 vastgelegd in een gezamenlijk uitvoeringsplan, het Uitvoeringsplan 2024-2025 (UVP).

In het UVP zijn de gezamenlijke prioriteiten nader uitgewerkt en is beschreven wat de vier gemeenten gaan doen om te werken aan de prioriteiten en de daarbij gestelde doelen te behalen. In het Jaarplan Veiligheid heeft de 8 Zie het Integraal Veiligheidsplan (IVP) 2024-2027, p. 3.

22

WEERBAAR OF KWETSBAAR?

gemeente Zeist op lokaal niveau invulling gegeven aan de vastgestelde prioriteiten.9 Het Jaarplan Veiligheid is het meest richtinggevende beleidsdocument in de aanpak van ondermijning door de gemeente Zeist. Daarnaast is er nog een aantal andere relevante beleidsdocumenten. In de onderstaande tabel is een overzicht opgenomen van die beleidsdocumenten, waarvan een deel is vastgesteld door de gemeenteraad en een ander deel door het college en/of samenwerkingspartners. TABEL 3.1 VASTGESTELDE BELEIDSDOCUMENTEN ONDERMIJNINGSAANPAK

Integraal Veiligheidsplan (IVP) Zeist, Bunnik, Leusden en Woudenberg 2024 - 2027 Uitvoeringsplan Integrale Veiligheid Zeist, Bunnik, Leusden en Woudenberg 2024-2025 Uitvoeringsplan Districtelijk Team Oost-Utrecht 2025-2026 Jaarplan Veiligheid 2025 Jaarplan Veiligheid 2024 Jaarplan Veiligheid 2023 Jaarplan 2025 - Toezicht en handhaving Wmo en Jeugdwet gemeente Zeist Algemeen controleplan Jeugdwet gemeente Zeist Beleidsplan toezicht en handhaving sociaal domein (Wmo/Jeugdwet) Afwegingskader Toezicht en handhaving Wmo/Jeugdwet Beleidsregel voor de Wet Bibob gemeente Zeist Beleidslijn voor de toepassing van de wet Bibob in Zeist

Vastgesteld in 2023 Vastgesteld in 2023 Vastgesteld in 2024 Vastgesteld in 2024 Vastgesteld in 2023 Vastgesteld in 2022 Vastgesteld in 2025 Vastgesteld in 2025 Vastgesteld in 2024 Vastgesteld in 2024 Vastgesteld in 2025 Vastgesteld in 2008

Naast de vastgestelde beleidsdocumenten is er ook een aantal documenten dat relevant is voor de ondermijningsaanpak in de gemeente Zeist, maar formeel geen beleidsdocument zijn. Dit betreft de volgende documenten: — het door het RIEC in 2018 vastgestelde Ondermijningsbeeld voor de gemeente Zeist; — de rapportage van de door het Districtelijk Team Ondermijning Oost in 2020 uitgevoerde Weerbaarheidsscan. De gemeente beschikt niet over drugsbeleid (waaronder Damoclesbeleid10), prostitutiebeleid of bijvoorbeeld beleid met betrekking tot de weerbaarheid van de organisatie tegen georganiseerde criminaliteit. In de weerbaarheidsscan uit 2020 is onder meer aanbevolen om prostitutiebeleid, dan wel regels rondom seksinrichtingen in de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) op te nemen. De gemeente heeft ervoor gekozen geen prostitutiebeleid op te stellen, maar de APV aan te passen. In de APV 2025 zijn in hoofdstuk 3 regels opgenomen met betrekking tot seksinrichtingen, sekswinkels, straatprostitutie e.d.

3.3

Doelen van de ondermijningsaanpak De gemeente richt zich samen met de andere drie gemeenten specifiek op de aanpak van georganiseerde ondermijnende (drugs-)criminaliteit en digitale veiligheid & cybercriminaliteit

9 In 2026 zal geen jaarplan meer worden vastgesteld en wordt een gezamenlijk uitvoeringsplan voor twee jaar opgesteld met

daarin een hoofdstuk specifiek voor de gemeente Zeist. 10 Damoclesbeleid is de benaming voor het gemeentelijke beleid dat uitvoering geeft aan artikel 13b van de Opiumwet. Op grond van dat artikel mag de burgemeester een woning of lokaal sluiten als daar drugs worden verkocht, afgeleverd of aanwezig zijn met het oog op handel.

23

WEERBAAR OF KWETSBAAR?

(gezamenlijke prioriteiten).11 Verder is het thema veiligheid in de wijk voor de gemeente Zeist een belangrijk lokaal speerpunt.12 Op basis van het IVP en UVP stellen de vier gemeenten gezamenlijk op het gebied van openbare orde en veiligheid (waarvan de aanpak van ondermijning onderdeel uitmaakt) de volgende doelen:13 Georganiseerde ondermijnende (drugs)criminaliteit ’Samen met professionals en inwoners signaleren, voorkomen en bestrijden van de onzichtbare criminaliteit die het gezag ondermijnt en het vertrouwen van de samenleving in de autoriteiten aantast. De gemeenten ZBLW maakt haar inwoners weerbaarder tegen ondermijnende criminaliteit.’ Digitale veiligheid en cybercriminaliteit ’Inwoners in ZBLW zijn weerbaar tegen digitale criminaliteit en cybercriminaliteit.’

In het IVP en in de Jaarplannen Veiligheid 2023, 2024 en 2025 is voor de gemeente Zeist met betrekking tot openbare orde en veiligheid de volgende specifieke doelstelling vastgelegd:14 Doelstelling op gebied van openbare orde en veiligheid Zeist ‘een daling van 10% van het totale criminaliteitsbeeld komende vier jaar. Dit betekent een daling van 2,5% per jaar.’

Specifiek met betrekking tot ondermijning heeft de gemeente in het Jaarplan Veiligheid 2025 een algemene doelstelling opgenomen.15 Over het thema veiligheid in de wijk beschrijft de gemeente per wijk het veiligheidsbeeld van het afgelopen jaar en heeft het verschillende doelen vastgelegd. Een aantal van die doelen heeft betrekking op ondermijning.16 Hieronder is een aantal voorbeelden opgenomen van doelen die de gemeente met betrekking tot ondermijning in het Jaarplan Veiligheid 2025 heeft vastgelegd. Algemeen doel ten aanzien van ondermijning in Zeist ’We blijven aandacht vragen voor signalen van ondermijnende criminaliteit. Door zichtbaar te handelen in ondermijningscasuïstiek, laten we aan de samenleving zien dat onze aanpak van ondermijning serieus is. Dat draagt bij aan een weerbare samenleving. Ook wordt met de gemeenten Bunnik, Leusden en Woudenberg op het gebied van ondermijning samengewerkt. Dat gaat over beleid, kennis en het gelijktijdig organiseren van controles.’ Doel ondermijning Zeist-west ’Het Wijkteam richt zich op preventie bij jongeren, met name op bewustwording van schade die verschillende soorten drugs en lachgas kunnen veroorzaken. In samenwerking met Bureau Halt krijgen ze informatie die specifiek is afgestemd op hun doelgroep.

De focus ligt niet alleen op de gebruikers, maar ook op het opsporen en aanpakken van dealers.’ Doel ondermijning Kernen Den Dolder, Huis ter Heide, Bosch en Duin en Austerlitz ’Ook in 2025 blijft het Wijkteam zich inzetten om ervoor te zorgen dat vergunningen worden nageleefd. Het Wijkteam wil de bereidheid om te melden onder bewoners en ondernemers vergroten. Hiervoor maakt het Wijkteam gebruik van bestaande overlegvormen, wijkkrantjes en buurtapp-groepen. In samenwerking met instellingen, de politie en handhaving organiseert het Wijkteam gerichte 11 Integraal Veiligheidsplan (IVP) 2024-2027, p. 14-17. 12 Jaarplan Veiligheid, p. 3. 13 Integraal Veiligheidsplan (IVP) 2024-2027, p. 15 en 16. 14 Integraal Veiligheidsplan (IVP) 2024-2027, p. 27. 15 Jaarplan Veiligheid 2025, p.11. 16 Jaarplan Veiligheid 2025, p. 5, 7, 9 en 10.

24

WEERBAAR OF KWETSBAAR?

acties om de pakkans van drugsdealers in Den Dolder te verhogen. Dit naar aanleiding van de meldingen van inwoners.’ Doel ondermijning Zeist-centrum ’Het Wijkteam zal bij bijeenkomsten van bewonersverenigingen/commissie dit thema op de agenda blijven zetten en op verzoek hierover een themabijeenkomst organiseren. Het Wijkteam heeft dit als speerpunt in de jaarkalender veiligheid staan om bij eigen signalen van ondermijning hier actief op in te zetten met betrokken partners.’ Doel ondermijning Zeist-noord ’Het Wijkteam organiseert een training in het herkennen van ondermijning voor de wijkprofessionals. De huidige samenwerking rondom woonfraude bestendigt het Wijkteam in een convenant. Dit om eventuele woonfraude tegen te gaan.’

De doelstellingen met betrekking tot ondermijning zijn algemeen geformuleerd en zijn vaak een beschrijving van de gehanteerde werkwijze. In het IVP, het UVP en in het Jaarplan Veiligheid zijn bijvoorbeeld geen concrete doelstellingen opgenomen die de gemeente met de ondermijningsaanpak wil bereiken. De opgenomen doelstellingen zijn (deels) gebaseerd op landelijke en regionale plannen. Een effectieve aanpak van ondermijning op gemeentelijk niveau vraagt echter om een lokale doorvertaling van deze regionale en landelijke plannen in concrete lokale doelstellingen. In de Begroting 2025 is met betrekking tot georganiseerde ondermijnende criminaliteit het volgende opgenomen:17 Doel: weerbaarheid van de samenleving versterken ’We willen de weerbaarheid van de samenleving versterken tegen criminele invloeden in hun wijk/buurt. Dat doen we onder meer door Meld Misdaad Anoniem meer bekendheid te geven en door in gesprek te gaan met inwoners tijdens een Veiligheidsmarkt. Waar aanleiding bestaat organiseren we een (integrale) controle om ondermijnende activiteiten tegen te gaan en te verstoren.’

3.4

Beleidsactiviteiten en -acties op het gebied van ondermijning De gemeente wil de hierboven beschreven doelen bereiken door samen te werken met andere organisaties, preventief te handelen en zich te focussen op specifieke gebieden in de gemeente. Over de bestrijding van georganiseerde ondermijnende criminaliteit zijn in het uitvoeringsplan diverse gezamenlijke activiteiten en acties benoemd. Het gaat dan onder meer om het uitvoeren van een weerbaarheidsscan, het organiseren van een bewustwordingssessie en het vaststellen van (nieuwe) beleidsregels.18 Met betrekking tot digitale veiligheid en cybercriminaliteit zijn in het uitvoeringsplan ook aparte acties vastgelegd, waaronder het doorlopend organiseren van interactieve workshops en het geven van cybercrime-trainingen voor ondernemers.19 In paragraaf 4.4 wordt beschreven in hoeverre de in het beleid vastgelegde activiteiten en acties op het gebied van ondermijning daadwerkelijk zijn uitgevoerd.

17 Begroting 202, p 58. 18 Uitvoeringsplan Integrale Veiligheid 2024-2025, p. 7 en 8. 19 Uitvoeringsplan Integrale Veiligheid 2024-2025, p. 9 en 10.

25

WEERBAAR OF KWETSBAAR?

4 Uitvoering, inzet instrumenten en samenwerking

4.1

Inleiding In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de uitvoering van het ondermijningsbeleid in Zeist, de inzet van bestuurlijke instrumenten en de samenwerking met ketenpartners. De onderstaande deelvragen worden in dit hoofdstuk beantwoord. Deelvragen: — Zijn de organisatorische randvoorwaarden aanwezig die noodzakelijk zijn voor een adequate aanpak van ondermijning? — In welke mate is er gebruik gemaakt van het bestuurlijke instrumentarium en welke andere acties en maatregelen zijn uitgevoerd? — Welke resultaten zijn behaald en wordt daarmee voldaan aan de doelstellingen van het beleid? — Welke problemen, knelpunten en kansen zien bewoners, ondernemers en professionals in Zeist als het gaat om de aanpak van ondermijning? — Hoe verloopt de samenwerking tussen gemeente en haar samenwerkingspartners? — Hoe vult de gemeente haar regierol in?

De bevindingen in dit hoofdstuk zijn primair gebaseerd op de interviews met medewerkers van de gemeente en ketenpartners. Daarnaast is geput uit het groepsgesprek met medewerkers en de observatie van het lokaal ondermijningsoverleg. Ook zijn gegevens opgevraagd bij de gemeente.

4.2

Capaciteit en organisatie

4.2.1

Budget en beschikbare capaciteit Budget In de begroting van Zeist voor het jaar 2025 is voor openbare orde en veiligheid – waar de aanpak van ondermijning onder valt – in totaal € 2.497.000 beschikbaar. Dit totaalbudget kent veel verschillende onderdelen. De aanpak van ondermijning valt onder het potje ‘Veiligheids-

26

WEERBAAR OF KWETSBAAR?

plan’. Daarvoor is in 2025 een bedrag begroot van € 156.661. Hieronder vallen de uitvoeringskosten, dus niet de kosten voor de beschikbare formatie. Kosten die voor de aanpak worden gemaakt, worden uit dit budget betaald. Voor ondermijning is geen specifiek budget opgenomen binnen het totaal dat beschikbaar is voor het ‘Veiligheidsplan’. Dit maakt het voor de gemeenteraad lastiger om goed inzicht te krijgen in de voor de ondermijningsaanpak benodigde budgetten. Daardoor kan de raad – indien nodig – ook minder makkelijk bijsturen. Beschikbare capaciteit binnen de gemeente Binnen de gemeente is de aanpak van ondermijning niet bij een speciaal ondermijningsteam belegd, maar onderdeel van de werkzaamheden van het team Openbare Orde en Veiligheid (OOV). De gemeente heeft aangegeven dat er bij dit team vijf mensen werkzaam zijn (met een totale formatiecapaciteit van 4,89 fte). Een van de beleidsadviseurs openbare orde en veiligheid heeft (het coördineren van) de aanpak van ondermijning als taakaccent. Daarvoor is gemiddeld 0,5 fte per week beschikbaar.20 De betreffende beleidsadviseur werkt nauw samen met de collega’s binnen het team OOV die gaan over jeugd en de persoonsgerichte aanpak. Onderdelen van de coördinerende taak zijn onder andere het voorzitten van het ondermijningsoverleg en het onderhouden van contacten met collega’s en ketenpartners.

Naast de betreffende adviseur veiligheid zijn medewerkers van verschillende andere teams – bijvoorbeeld jeugd en horeca en evenementen – inhoudelijk betrokken bij de aanpak van ondermijning. Daarnaast is er binnen de gemeente een Bibob-coördinator. Ook de wijkmanagers zijn betrokken bij de aanpak van ondermijning. Zo is één van de wijkmanagers aanwezig bij het casusoverleg. In de eerder uitgevoerde weerbaarheidsscan was als aanbeveling opgenomen om een informatieanalist aan te stellen. Zoals in paragraaf 2.2.1 al werd benoemd, is aan deze eerdere aanbeveling geen uitvoering gegeven. Daardoor worden er geen analyses gemaakt van alle informatie die beschikbaar is binnen de gemeente en is de gemeente niet pro-actief, maar reactief bezig met de aanpak van ondermijning. Op de vraag of er voldoende capaciteit voor de ondermijningsaanpak beschikbaar is binnen de gemeente reageren gesprekspartners verschillend. Sommige gesprekspartners hebben het idee dat met de huidige inrichting voldoende tijd aan de aanpak van ondermijning kan worden besteed. Andere gesprekspartners hebben het idee dat de capaciteit ontoereikend is en dat de gemeente veel meer zou kunnen zien wat er speelt aan ondermijning als er meer capaciteit beschikbaar zou zijn.