RIB23.107 Reflectie Programma onderwijshuisvesting

Eisen luchtkwaliteit (COVID)

Een uitbraak van een nieuw virus als COVID was uiteraard bij het opstellen van het SHP in 2018 niet voorzien. Met de uitbraak kwam de luchtverwerkingssystemen van de scholen wel nadrukkelijker in beeld. Het aanpassen van deze systemen valt onder de verantwoordelijkheid van de schoolbesturen. Om de scholen te stimuleren om snel maatregelen te nemen, heeft het Rijk de SUVIS - uitkering in het leven geroepen. De Specifieke uitkering ventilatie in scholen (SUVIS) is een uitkering voor gemeenten om het 21

Reflectie Programma Onderwijshuisvesting gemeente Zeist

binnenklimaat van bestaande schoolgebouwen te verbeteren. Het gaat vooral om de financiering van bouw- en installatiekosten. 2.3.3.2

Opvang Vluchtelingen

Naast de reguliere verantwoordelijkheid voor de huisvesting van bestaande scholen voor primair en voortgezet onderwijs, heeft de gemeente besloten om op het Kamp van Zeist een Asielzoekerscentrum (AZC) te realiseren voor een periode van vijf jaar. Vooruitlopend op dit AZC vindt al noodopvang plaats. Daarnaast worden in Huis ter Heide Afghaanse evacués opgevangen. Ook hier is scholing van kinderen nodig en is de gemeente verantwoordelijk. Voor bekostiging van onderwijshuisvesting van asielzoekers bestaat een aparte regeling. Huisvesting is voor een kortere periode nodig (de duur van de bestuursovereenkomst, meestal 5 jaar). De (norm)bekostiging wordt verstrekt door het COA (Centraal Orgaan opvang Asielzoekers) op basis van de (aanwezige) leerlingen. Dit is de zogeheten OHBA-regeling. Naast de extra inzet die dit capacitair vraagt, betekent dat voor de gemeente een financieel risico door een aantal noodlokalen te regelen zonder helemaal duidelijk te hebben dat alles gedekt wordt door de normkostenregeling. Belangrijkste conclusies: • In deze paragraaf beschreven ontwikkelingen hebben als overeenkomst dat ze een prijsopdrijvend effect hebben dat niet was voorzien in de planningsfase van het SHP (met uitzondering van BENG) en waarvoor in de meeste gevallen (behalve de extra opgaven) geen middelen voorhanden zijn.

• Tevens zijn het ontwikkelingen die door een gemeente met voorbeeldfunctie niet genegeerd kunnen worden. • De ontwikkelingen genoemd onder knelpunten zijn een belangrijke oorzaak van de geconstateerde problemen in de uitvoering zoals vertraging in het programma en de noodzaak om maatwerk te leveren. • Voor de ambities zijn er geen middelen gereserveerd, dus die kunnen alleen gerealiseerd worden als de schoolbesturen dit zelf betalen.

2.4

Bevindingen deelvraag 4: Monitoring Programma Onderwijshuisvesting

Op welke wijze is de monitoring en bijsturing van het programma vormgegeven? Een belangrijk doel van het programma is dat de gemeente het vastgestelde programma realiseert binnen de financiële kaders. Dat vereist monitoring, rapportage en (bij-)sturing. Het gaat hier om interne stuurinformatie en de rapportage en verantwoording aan het college en de raad.

22

Reflectie Programma Onderwijshuisvesting gemeente Zeist

We hebben voor de beantwoording gekeken naar drie aspecten: 1. Monitoring van het programma 2. De verantwoording en de verantwoordingsinstrumenten 3. De bijsturing 1. Monitoring van het programma De monitoring van het programma is sterk gefocust op de financiële kaders en is er minder op gericht of de maatschappelijke doelen die het programma beoogt worden behaald. Om de kosten van het programma te dekken, heeft de raad de vorming van een reserve geaccordeerd: de reserve huisvesting Onderwijs. Hierbij wordt gebruik gemaakt van de SFI (Strategisch Financieel Instrumentarium) systematiek. Het verloop van deze reserve in de komende jaren is daarmee een belangrijke indicator als het gaat om de vraag of het programma binnen de financiële kaders blijft. Dat verloop valt te voorspellen door te kijken naar de verwachte onttrekkingen en dotaties aan de reserve. De onttrekkingen kunnen geprognotiseerd worden door de al gerealiseerde lasten die ten laste van de reserve worden gebracht te vermeerderen met de toekomstige verwachte lasten vanuit het onderwijshuisvestingsprogramma. De te verwachten lasten volgen voor het merendeel uit het geactualiseerde SHP en IHP. De lasten kunnen gedekt worden uit het bedrag dat voor onderwijshuisvesting in de algemene uitkering zit.

Dit wordt gezien als een fictief budget, er wordt echter geraamd met de werkelijke en verwachte kosten vanuit het onderwijshuishuisvestingsprogramma. Afhankelijk van hoe de lasten zich de komende jaren gaan ontwikkelen (waarmee de onttrekking aan de reserve inzichtelijk is) wordt de benodigde dotaties aan de reserve in de komende jaren bepaald. Een (fictief) voorbeeld van hoe dit in de praktijk werkt: Reserve huisvestingsreserve onderwijs in € x € 1.000 Stand begin jaar Verminderingen: begrote lasten Vermeerderingen: stortingen in de reserve Stand einde jaar

Jaar t

Jaar t + 1

Jaar t + 2

Jaar t + 3

Jaar t + 4

7.000 1.500

7.300 2.500

6.600 3.500

4.900 4.500

2.200 5.500

1.800

1.800

1.800

1.800

1.800

7.300

6.600

4.900

2.200

-1.500

Volgens dit voorbeeld blijkt dat volgens de huidige prognoses van de lasten in de komende jaren en de al door de raad gefiatteerde dotaties aan de reserve de reserve over 4 jaar 23

Reflectie Programma Onderwijshuisvesting gemeente Zeist

negatief wordt. Dit mag volgens het BBV niet, dus betekent dit dat er een extra dotatie aan de reserve zal moeten worden gedaan om de reserve op voldoende niveau te houden. Dit is geeft snel inzicht in de stand van de financiële haalbaarheid van het programma. De cruciale factor om tot een goed en betrouwbaar beeld te komen van de toekomstige lasten (en dus onttrekkingen) is echter afhankelijk van een aantal factoren dat op basis van aannames tot stand komt: a. De planning van de voorzieningen: Daarbij wordt de planning van welk schoolgebouw gepland staat voor renovatie of nieuwbouw gebruikt zoals opgenomen in het jaarlijks geactualiseerde IHP voor de komende jaren. Uit de audit, maar ook andere analyses is gebleken dat relatief veel geplande voorzieningen gepland waren voor de jaren 2019 tot en met 2022, maar nog niet tot uitvoering zijn gekomen of zelfs niet gerealiseerd gaan worden. De voorzieningen worden dan vaak een jaar doorgeschoven in de planning. Op basis van de uitvoering van de afgelopen drie jaar kan achteraf geconcludeerd worden dat de opgave voor de eerste jaren te ambitieus is gebleken. Er is sprake van planningsoptimisme. Financieel betekent dat een incidenteel voordeel, maar voor het programma op langere termijn een nadeel (uitgaande van een nieuwbouw of renovatie die uiteindelijk wel doorgaat en oplopende prijzen). b.

Raming kapitaallasten: Op basis van de geplande voorzieningen (en de doorlooptijd van het werk) worden de kapitaallasten (rente en afschrijving) geraamd vanaf het jaar na afronding conform de bepalingen in het BBV en onze eigen afschrijvingsregels. Als afschrijvingstermijn wordt de levensduur van het soort investering gehanteerd: bij nieuwbouw wordt het constructieve deel in 65 jaar afgeschreven en het restdeel in 40 jaar. Voor de eerste inrichting wordt 40 jaar gehanteerd, voor renovatie 25 jaar en voor installaties 20 jaar. De kapitaallasten zijn lineair: daarmee zijn de kapitaallasten in het eerste jaar na afronding van een individueel activum (gerealiseerde voorziening) het hoogst en dalen ze de jaren erna. Maar hoe meer er wordt gerealiseerd van het programma hoe meer de kapitaallasten van het totale programma toenemen. De afname van de individuele kapitaallasten zal uiteindelijk ook op programmaniveau leiden tot een daling van de kapitaallasten, maar omdat het programma nog maar enkele jaren volgens de huidige financiële systematiek gaat, zal dat de komende 20 jaar nog niet het geval zijn. c. Indexatie van toekomstige voorzieningen: Jaarlijks worden de bijdragen voor voorzieningen die nog niet in een krediet zijn opgenomen geïndexeerd. Wij hanteren hiervoor de index zoals jaarlijks gepubliceerd 24

Reflectie Programma Onderwijshuisvesting gemeente Zeist

door de VNG en gaan voor de te indexeren jaren uit van het verwachte jaar van aanbesteding door de scholen. De index heeft een historisch en toekomstig element, maar is daardoor voor de huidige situatie, waarbij in de jaren 2022 en 2023 een grote stijging heeft plaatsgevonden, een groot knelpunt. Scholen ondervinden bij aanbestedingen die in 2022 plaats vonden een prijspeil dat meer dan 20 % of nog hoger lag dan waarmee rekening is gehouden in de normbedragen. d. Raming van overige lasten: De lasten bestaan niet alleen uit kapitaallasten. Er is ook sprake van andere structurele lasten. Voorbeelden zijn personele lasten, OZB , verzekering, huur tijdelijke huisvesting e.d. Ook werd rekening gehouden met een taakstelling die bij het opstellen van de rekening werd verantwoord. Deze taakstelling komt voort uit het in 2015 overhevelen van de verantwoordelijkheid voor groot onderhoud van gemeenten naar schoolbesturen. Sindsdien wordt gemeente Zeist gekort op de algemene uitkering voor onderwijshuisvesting voor een bedrag van jaarlijks € 700.000 per jaar. Dit is vervolgens als taakstelling verwerkt door de stortingen aan de reserve jaarlijks met € 700.000 te verlagen. Bij het bepalen van het Programma Onderwijshuisvesting blijven echter vanaf 2015 de lasten van groot onderhoud buiten beeld, omdat deze kosten niet meer voor gemeenterekening zijn.

Daardoor is niet inzichtelijk welke kosten er daadwerkelijk bespaard worden en kan niet worden vastgesteld of deze taakstelling wordt gerealiseerd. De raad heeft inmiddels besloten de taakstelling te schrappen. Hoe pakte dit in werkelijkheid uit? Toen het SHP in 2018 werd vastgesteld, ging het in totaal om investeringen van ruim € 100 mln (prijspeil 2018, o.b.v. € 2.150 per m2). In de normbedragen die hierbij gehanteerd zijn, is rekening gehouden met strengere duurzaamheidsnormen. Het uitgangspunt voor nieuwbouw is BENG. De jaarlijkse kapitaalslasten zouden naar verwachting oplopen naar € 7 mln per jaar. Ook de dekkingskant werd doorgerekend. De voorgenomen investeringen zouden een forse verhoging van de jaarlijkse dotatie aan de reserve noodzakelijk maken om de reserve (op dat moment € 8 mln) op termijn niet negatief te laten worden. De dotatie moest daarom stijgen van € 2,6 mln in 2018 naar uiteindelijk € 3,5 mln in 2027. En dat terwijl eerder al was besloten om de jaarlijks dotatie te laten stijgen met € 75.000 per jaar. Bij het SHP werd becijferd dat als alles volgens plan door zou gaan de reserve vanaf 2025 negatief zou worden. Daarom was een extra dotatie nodig van € 156.000 per jaar bovenop de € 75.000 extra. Om te zien hoe de reserve zich in werkelijkheid ontwikkelde zie tabel 2A.

25

Reflectie Programma Onderwijshuisvesting gemeente Zeist

Tabel 2A Stand reserve huisvesting onderwijs (jaarrekening) Reserve huisvestingsreserve onderwijs in € x € 1.000 Stand begin jaar Verminderingen Vermeerderingen Stand einde jaar

2018

2019

2020

2021

2022

7.645 3.610 4.313 8.349

8.349 3.875 3.046 7.419

7.419 4.090 3.490 6.819

6.819 4.121 3.854 6.640

6.640 4.554 4.939 7.025

Opvallend is dat er nog geen sterke toename te zien is van de onttrekking aan de reserve in de jaren 2018 t/m 2022, terwijl de verwachting was dat de kosten van het programma en daarmee de onttrekkingen zouden toenemen. Verder zien we dat de jaarlijkse dotatie aan de reserve vanaf 2019 toeneemt. Per saldo is de reserve met € 1,3 mln in 4 jaar tijd gedaald. Bij de jaarlijkse actualisatie worden bovenstaande variabelen goed in beeld gebracht en doorgerekend. In de uitvoering zien we een aantal aandachtspunten: •

•

•

26

De focus ligt sterk op het op niveau houden van de reserve. Deze focus is goed verklaarbaar, omdat bij het vaststellen van het SHP nog een scenario werd geschetst van een reserve die in 2025 onder nul zou komen als het programma werd uitgevoerd en de dotatie niet zou stijgen. Zo is er in 2022 een incidentele onttrekking van € 1 mln uit de reserve Vastgoed ten gunste van de reserve huisvesting onderwijs gedaan. Ook zijn de afschrijvingsjaren voor nieuwbouw voor het constructieve deel opgehoogd naar 65 jaar. Bovendien is de jaarlijkse groei van de dotatie aan de reserve verhoogd met € 156.000 per jaar. We hebben uit het werkelijke verloop van de reserve van de afgelopen 5 jaar niet het beeld gezien van een sterk dalende reserve. Dat is deels het gevolg van bovenstaande bijsturing, maar er ligt een belangrijkere verklaring aan de lastenkant: de geplande voorzieningen zijn voor een significant deel nog niet gerealiseerd, gestart of gaan zelfs niet door. De oorzaken zijn in paragraaf 2.3 beschreven. De vertraging in het programma leidt tot uitstel van de kapitaallasten hetgeen voor de eerste jaren financieel een voordeel is, maar inhoudelijk voor het programma uiteraard niet.

Reflectie Programma Onderwijshuisvesting gemeente Zeist

Figuur 2B Prognose verloop Reserve huisvesting onderwijs (SHP en IHP 2020 - 2022)

Prognose verloop Reserve huisvesting onderwijs 10.000.000 8.000.000 6.000.000 4.000.000

SHP

2.000.000

IHP 2020

0 -2.000.000 -4.000.000

2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030

IHP 2021 IHP 2022

-6.000.000 -8.000.000 -10.000.000

Uit deze figuur is duidelijk af te leiden dat de laatste versie van het IHP een steeds ‘rooskleuriger’ beeld geeft van het verloop van de reserve: bij het SHP zou de reserve in 2025 onder nul komen, bij het laatste IHP (van 2022) is dat beeld nog lang niet in zicht. 2. De verantwoording en de verantwoordingsinstrumenten De raad heeft met het vaststellen van het SHP en de verordening de kaders vastgesteld voor uitvoering van het programma Onderwijshuisvesting. De uitvoering gebeurt door het college. De raad wordt geïnformeerd over de voorgang en daarbij wordt gebruik gemaakt van een aantal verantwoordingsinstrumenten: het IHP, de jaarrekening en individuele voorstellen voor de start van een voorziening (met kredietaanvraag). De raad moet haar controlerende taak kunnen uitvoeren en daarom kunnen verifiëren dat conform de verordening wordt gewerkt en het programma binnen de financiële kaders kan worden uitgevoerd. Er is hierbij ruimte voor verbetering. Het gaat niet om de verantwoordingsinstrumenten zelf, maar om de wijze waarop ze worden gebruikt. IHP In het IHP wordt de planning geactualiseerd en het verloop van de reserve geprognotiseerd. De focus ligt sterk op het verloop van de reserve. Dit is een belangrijke variabele, maar zegt niet alles.

Er is een concrete lijst van de voorzieningen die voor het komende jaar gepland zijn en de normbijdrage waarmee rekening wordt gehouden. Het is belangrijk om reëel te ramen. Gezien de knelpunten op het gebied van stagnerende RO procedures en stijgende prijzen is een programma van € 40 mln alleen al voor 2022 niet reëel. Bij het IHP lijkt de planning al een aantal jaren te ambitieus. De werkelijke uitvoering ligt al jaren sterk achter bij de realisatie. Er lijkt sprake van ‘planningsoptimisme’. Verder is het van belang dat de normbijdragen voor de geplande voorzieningen worden aangegeven in het aantal vierkante meters tegen het normbedrag om daarmee aan raad 27

Reflectie Programma Onderwijshuisvesting gemeente Zeist

inzichtelijk te maken welke aannames er onder een normbijdrage liggen. Dit is geen vast onderdeel van het IHP. Naast de begrotingsfunctie heeft het IHP ook een verantwoordingsfunctie. Deze functie kan beter worden benut. Zo worden de afwijkingen ter opzichte van de jaarplanning en de redenen van afwijking niet goed toegelicht. Ook mist een analyse van waar het programma staat en wat knelpunten en risico’s zijn. Hierdoor is de complexiteit van de uitvoering, de ontwikkelingen en de knelpunten die we in dit rapport schetsen niet terug te vinden in het IHP en worden college en raad onvoldoende in positie gebracht om bij te sturen. Jaarrekening Jaarlijks legt het college met de jaarrekening verantwoording af aan de raad. De jaarrekening is daarmee ook voor het programma Onderwijshuisvesting een belangrijk verantwoordingsmoment- en document. Het gaat daarbij om de gerealiseerde lasten ten opzichte van de geraamde en de daaraan gerelateerde onttrekking aan de reserve. Ook in de jaarrekening kan de toelichting op onderdelen uitgebreider. De verschillen tussen jaarrekening en begroting die de afgelopen jaren groot waren, kunnen beter worden toegelicht. Dat geldt ook voor het benoemen van de knelpunten en risico’s. Zo wordt alleen verklaard dat er sprake is van vertraging, maar worden de redenen van vertraging niet gegeven.

Individuele voorstellen voor de start van een voorziening Er is een belangrijk monitoringsmoment als een voorziening gaat starten. Aanvankelijk bij het toekennen van het voorbereidingskrediet en aansluitend bij het definitieve krediet. Bij het verzoek aan de raad om een krediet toe te kennen, wordt een korte toelichting gegeven. Als het krediet is geopend, wordt het krediet, net als alle kredieten, in de gemeentelijke administratie gemonitord en bij dreigende overschrijding volgt een voorstel aan de raad om het krediet op te hogen. Belangrijk is de raad te informeren over de redenen van overschrijding, zoals het toepassen van maatwerk, het ontstaan van nieuwe inzichten en met name de keuzes waarbij afgeweken wordt van de bepalingen van de verordening of werkwijze via het SHP. Voorbeelden zijn: met de school afspraken maken over onderdelen van de school die voor rekening zijn van de school. Afwijkingen van het jaar waarbij een school in aanmerking komt voor renovatie of nieuwbouw, andere berekeningstoepassingen van de normbijdragen, duurzaamheidseisen die afwijken, boven-normatieve bijdragen, etc. Ook extra realisatie (boven de norm, bijvoorbeeld gasloos) is belangrijk om te noemen. Ook bij deze aanvragen, is er ruimte voor verbetering van de toelichtingen.

28

Reflectie Programma Onderwijshuisvesting gemeente Zeist

3. Bijsturing Er zijn de laatste 3 jaar erg veel ontwikkelingen geweest die invloed hebben op de uitvoering van dit programma, het vertragen of risico’s vormen. Dit kan ook aanleiding zijn om bij te sturen. Er is sprake geweest van enkele financieel-technische aanpassingen met als doel om de kostenkant te verlagen (langere afschrijvingstermijnen) of het verhogen van de dotatie aan de reserve. Inhoudelijk is er nog niet bijgestuurd. De kaders die zijn vastgesteld met de verordening en het SHP zijn niet aangepast. In de afgesproken systematiek kan dat door het SHP aan te passen. Dit maakt het systeem wat minder flexibel, omdat het SHP in principe slechts één maal in de 5 jaar wordt geactualiseerd. Een actualisatie is voorzien voor dit jaar (2023). De inzichten, conclusies en aanbevelingen uit deze reflectie kunnen meegenomen worden bij deze actualisatie. Daarbij kan ook gekeken worden naar hoe we omgaan met prijsontwikkelingen en op welk moment die aangepast worden. Maatwerkoplossingen kunnen nodig zijn om een voorziening toch nog binnen de financiële mogelijkheden te realiseren. Maar er zijn geen duidelijke kaders voor deze maatwerkoplossingen. Deze kunnen afwijken van de bepalingen uit de verordening en vragen daarom om expliciete goedkeuring door de raad. Er ontbreekt door de huidige financiële systematiek een strak financieel kader.

Doordat de dotaties aan de reserve zijn opgehoogd als gevolg van de doorrekening van het SHP en de actualisaties via het IHP, is er binnen de huidige systematiek ruimte om de jaarlasten te laten stijgen in de komende jaren. Indien dat niveau niet bereikt wordt door bijvoorbeeld vertragingen in de uitvoering, biedt dit ruimte aan eventuele kredietoverschrijdingen op individuele voorzieningen. Ook kan er altijd besloten worden om de dotatie aan de reserve te verhogen, mocht dat nodig zijn. Dat maakt het systeem op financieel gebied flexibel, maar biedt het weinig kader aan de raad om bij overschrijdingen op kredietaanvragen grenzen te stellen. Een knelpunt van het systeem is verder dat op termijn een deel van de dekking die nu nog niet op onderwijshuisvesting wordt ingezet en dus gebruikt kan worden voor andere beleidsterreinen, naar verwachting over 10 tot 15 jaar als dekking nodig is voor onderwijshuisvesting. De exploitatielasten zullen als de eerste voorzieningen gerealiseerd zijn, gaan stijgen. Dat was al voorzien in het SHP (naar € 7 mln) in 2034, maar met de laatste prijsstijgingen kan dat naar de € 10 mln gaan. Daarmee is ook onduidelijk of er financieel ruimte is om het totale programma te dragen. Aan de andere kant groeit de dotatie nu geleidelijk naar een hogere bijdrage en worden de middelen niet onnodig geclaimd voor onderwijshuisvesting.

Tot we op dat niveau komen, zijn we al jaren verder. Deze monitoring is goed en maakt dat de financiële kaders van het programma niet snel in beeld komen als de prijsindexatie wordt gevolgd of incidenteel overschreden wordt. Hiertegenover staat dat de huidige systematiek niet volgens de richtlijnen zijn van zowel BBV als provincie. Die zeggen dat incidentele middelen niet gebruikt mogen worden voor 29

Reflectie Programma Onderwijshuisvesting gemeente Zeist

structurele lasten. Het incidentele middel is hierbij de reserve onderwijshuisvesting. De structurele lasten zijn de jaarlijkse exploitatielasten die nog vele jaren doorlopen. Daarom wordt er momenteel gewerkt aan een alternatief voorstel waarbij dit (op termijn) wordt geregeld. Naar verwachting zal dit voorstel gepresenteerd worden bij de begrotingsbehandeling van 2024. Bij de kadernota van 2024 is er al om middelen gevraagd om dit te organiseren, ook voor de andere onderdelen waarbij dit speelt. De vraag is alleen of het gevraagde bedrag van € 2 miljoen voldoende zal zijn of dat er meer middelen nodig zijn. Belangrijkste conclusies: • De financiële monitoring van het programma volgens de SFI systematiek is eenvoudig in zijn vorm, want is sterk gericht op slechts één variabele: het op niveau houden van de reserve. Deze reserve laat zien de komende jaren nog niet aan zijn ondergrens te komen. • Een strikt financieel kader ontbreekt echter door de huidige systematiek. • Ook zegt het BBV dat de huidige systematiek niet mag, omdat structurele lasten niet gedekt mogen worden door incidentele middelen zijnde een reserve. • Het verloop van de reserve loopt tot nu toe anders dan verwacht.

De kapitaallasten zouden steeds verder toenemen door het tot stand komen van de voorzieningen (investeringen), maar bijvoorbeeld door vertragingen als gevolg van planningsoptimisme blijft dit in de praktijk achter. • In de verantwoording in de P&C-stukken zien we de verschillen tussen realisatie en begroting zoals redenen voor de vertraging echter onvoldoende toegelicht. • Ook de toelichting op de overschrijdingen bij individuele kredietaanvragen behoeft verbetering. • De normbedragen zijn niet langer marktconform door de gestegen prijzen waardoor de prognoses voor toekomstige jaren te laag zijn en geplande voorzieningen vastlopen door te lage normbedragen. • Vanwege meerdere redenen is er vaker maatwerk nodig. Duidelijke kaders hiervoor ontbreken momenteel en zouden indien het afwijkt van de verordening expliciet voorgelegd moeten worden aan de raad.

30

Reflectie Programma Onderwijshuisvesting gemeente Zeist

2.5

Beantwoording centrale vraag

In hoeverre leidt de uitvoering van de gemeente van het Strategisch huisvestingsplan tot een bijdrage aan de maatschappelijke thema’s die ze nastreeft binnen de financiële kaders en de wet- en regelgeving? De gemeente is verantwoordelijk voor het realiseren van onderwijshuisvesting. De huidige maatschappelijke uitgangspunten die in het SHP zijn opgenomen, zijn dat een kind in de wijk naar school kan, duurzaamheidsniveaus nagestreefd worden en iets recenter dat scholen aan minimale ventilatienormen voldoen en onderwijshuisvesting voor vluchtelingen beschikbaar is. Gebleken is dat de gemeente dat grotendeels uitvoert conform het kader, opgenomen in de verordening. De planning die gepresenteerd is in het SHP is financieel geduid en wordt gemonitord. Elk jaar wordt de planning via het IHP geactualiseerd en het verloop van de reserve gemonitord. Eventueel wordt dan de dotatie aan de reserve bijgesteld. Tot nu toe is het financiële kader nog niet in beeld. Er is ruimte voor stijgende kapitaallasten, maar dit gebeurt in de praktijk nog niet. De grootste knelpunten binnen het programma zijn de normprijzen die niet meer overeenkomen met de gestegen marktprijzen, en stagnerende ruimtelijke procedures. Hierdoor is er sprake van stagnatie van het voorgenomen programma.

Ook zijn er nieuwe ambities gekomen na vaststelling van het huidige SHP waar momenteel (behalve BENG) geen financiële middelen voor zijn gereserveerd. In het volgende SHP kunnen doelen en middelen weer nader afgewogen worden.

31

Reflectie Programma Onderwijshuisvesting gemeente Zeist

3

Aanbevelingen

Op basis van onze bevindingen naar aanleiding van deze reflectie hebben we een aantal aanbevelingen gedaan aan het directieteam van gemeente Zeist. Deze zijn door het DT overgenomen en worden op dit moment ten uitvoer gebracht. Het gaat daarbij om het opheffen van kwetsbaarheden in de processen door deze anders in te richten, het prognosemodel dat gebruikt wordt om de (toekomstige) onttrekkingen aan een dotaties aan de reserve door te rekenen te verbeteren en de betrokken disciplines effectiever in te zetten. Daarnaast zijn vacatures ingevuld waardoor de kwetsbaarheid als gevolg van het feit dat werkzaamheden belegd waren bij een te beperkt aantal mensen (op termijn) kan worden weggenomen. De kennis kan vergroot worden door te netwerken met andere gemeenten en zodoende te leren van elkaar. Ook gaan er rapportages om het inzicht en dus de monitoring te verbeteren ontwikkeld worden. De overige aanbevelingen zijn: 1. Doorontwikkeling SFI instrumentarium De financiële kaders worden gemonitord aan de hand van het verloop van de reserve huisvesting Onderwijs. Volgens de SFI-systematiek dekt deze reserve de gerealiseerde en verwachte lasten en wordt deze jaarlijks aangevuld met stortingen zodat de reserve op niveau blijft. Dit systeem heeft als belangrijk voordeel dat het eenvoudig is. Er is wel een belangrijke afhankelijke, namelijk dat de kwaliteit van de ramingen op orde is.

Deze kan kwalitatief beter. Dit punt wordt momenteel al nader uitgewerkt. Het systeem heeft ook een tweetal belangrijke nadelen: -

-

Door de provincie is expliciet gemaakt dat bij bovenstaande systematiek gebruik wordt gemaakt van incidentele dekking voor structurele lasten. Dat is niet conform de uitgangspunten van het BBV. Een tweede nadeel is dat een strikt financieel kader ontbreekt. Er is met de stijgende dotatie aan de reserve de komende jaren nog veel ruimte om de kapitaallasten van investeringen te dekken, maar onduidelijk is of het totale programma (inclusief toekomstige prijsstijging en rekening houdend met afschrijving) gedekt kan worden. Dat vraagt om meer handvaten om te monitoren.

Het eerste genoemde punt wordt verder uitgewerkt in een voorstel dat bij de begroting 2024 gepresenteerd zal worden en waarbij er (in elk geval op termijn) gezorgd zal worden dat de structurele lasten gedekt gaan worden door structurele baten. Wat betreft het tweede punt moet dit nog nader uitgewerkt worden en een voorstel door team Vastgoed in afstemming met team Financiën en Control voorbereid worden waarbij afwegingen worden gemaakt en eventueel een andere methodiek wordt geïntroduceerd. Een voorwaarde daarbij blijft dat de geprognotiseerde oplopende lasten jaarlijks gedekt kunnen worden, maar dat er daarnaast een hanteerbaar financieel kader wordt geboden.

32

Reflectie Programma Onderwijshuisvesting gemeente Zeist

2. De bestaande verantwoordingsinstrumenten beter gebruiken om raad te informeren en te positioneren Het is belangrijk dat de raad geïnformeerd wordt waar de knelpunten in de uitvoering liggen zoals bijvoorbeeld redenen van afwijkingen ten opzichte van de jaarplanning, een analyse van waar het programma staat, of het programma uitvoerbaar is binnen de (financiële) kaders en wat de knelpunten en risico’s zijn. Met deze informatie wordt de raad beter in positie gebracht om eventueel bij te sturen. De bestaande P&C-documenten kunnen met deze informatie uitgebreid worden. Dit punt is ook afhankelijk van de hiervoor genoemde aanbeveling. Een volgende stap is dan om ook gerichter te sturen op de beheersing van de knelpunten. Zeker als er sprake is van meerdere belangen voor de gemeente, kan het ook helpen als er een keuze wordt gemaakt waarbij het belang van onderwijshuisvesting wordt meegewogen. 3. Helderheid over vrijheid voor medewerkers om maatwerk toe te passen en wanneer expliciete goedkeuring nodig is Op uitvoeringsniveau worden de (financiële) kaders over het algemeen goed toegepast, maar wordt uit praktische overwegingen maatwerk toegepast. Deze toepassingsvrijheden passen allemaal binnen de geest van de afspraken, maar vereist in gevallen wel een expliciete goedkeuring door de raad.

Een eerste stap is door (in voorstellen en RIB’s) toe te lichten welke keuzes zijn gemaakt hetgeen zou kunnen leiden om op voorhand afspraken te maken over welke handelingsvrijheid medewerkers hebben en welke keuzes expliciet ter besluitvorming aan de raad moeten worden voorgelegd. Voorbeelden zijn: • • • • •

Een school maakt de afspraak met gemeente om een deel van de bouwopdracht voor eigen rekening uit te voeren Er wordt afgeweken van de leeftijd van een gebouw (40 bij renovatie en 65 bij nieuwbouw) en percentages (100 procent bij nieuwbouw en 30 procent bij renovatie) Er wordt afgeweken van duurzaamheidsnormen (bijvoorbeeld bij een gebouw met monumentale status of er wordt juist gasloos gebouwd) Er wordt meer toegekend dan het normbedrag Er wordt afgeweken van de 10 procent voor een voorbereidingskrediet

4. Afwegen van het temporiseren van voorzieningen of het aanpassen van normbedragen Het SHP en de verordening zijn vastgesteld in 2018 en kaderstellend, maar in de opvolgende jaren zijn er veel ontwikkelingen geweest waarmee geen rekening is gehouden. Deze ontwikkelingen vragen voor een deel om een aanpassing van de vastgestelde kaders en een deel om bijsturing binnen de bestaande kaders. Een goed voorbeeld is de prijsstijging. De normbedragen uit de verordening staan vast en worden jaarlijks geïndexeerd. Voor een aanpassing (verhoging) van de toegepaste indexering (die dan weer aansluiten bij de markt)

33

Reflectie Programma Onderwijshuisvesting gemeente Zeist

is een aanpassing van het SHP nodig. Dit zal meegenomen worden in het nieuwe SHP waar momenteel aan wordt gewerkt. Een andere oplossing is temporiseren. We zien dat de afgelopen jaren al veel voorgenomen voorzieningen met vertraging tot stand zijn gekomen of zelfs nog niet zijn gerealiseerd. De scholen kunnen niet meer de voorzieningen binnen de normbijdragen realiseren. In overleg met de scholen kan voorgesteld worden om de planning van de voorziening aan te passen bijvoorbeeld op basis van de ervaringen die er zijn opgedaan over het verloop van het proces. Dat is per voorziening een afweging, maar de verordening biedt gemeenten wel de mogelijkheid om dit te doen. Voor de voorzieningen die wel volgens planning door gaan, zal een (tijdelijke) aanpassing van de normbedragen noodzakelijk zijn.

4

Vervolgtraject • •

•

•

34

Onze reflectie heeft tot inzichten en aanbevelingen geleid die momenteel nader uitgewerkt worden door de ambtelijke organisatie. Het onderdeel Onderwijshuisvesting van team Vastgoed ondersteund door ICS adviseurs is momenteel het SHP aan het actualiseren voor de periode van 2024 tot en met 2039. Dit zal eind 2023 ter vaststelling voorgelegd worden aan college en raad. Bovenstaande aanbevelingen maken onderdeel uit van de doorontwikkeling van het SHP en deze zullen apart danwel als integraal onderdeel van het SHP aan de orde komen. Denk daarbij aan voorstellen welke kaders te hanteren voor maatwerk, hoe de inrichting van de verantwoordingsdocumenten voor college en raad kan worden verbeterd, welke maatstaf gebruikt zal worden voor de normbedragen en wanneer deze (tussentijds) zullen worden aangepast, hoe we de planning van voorzieningen en daarmee de ramingen kunnen verbeteren en op welke wijze het totale programma beter financieel gemonitord kan worden. Er volgt bij de begroting 2024 een financieel-technisch voorstel om (op termijn) zorg te dragen dat de structurele lasten die volgen uit het programma Onderwijshuisvesting worden gedekt met een structurele dekking, conform de bepaling in het BBV.

Deze reflectie is één van de drie onderdelen in het kader van de SFI evaluatie: naast deze heeft er een evaluatie van het RIOZ plaats gevonden en zal de evaluatie van SFI VIS naar verwachting gereed zijn in het vierde kwartaal van 2023.