RIB23.107 Reflectie Programma onderwijshuisvesting
Tekst van het document
N
i] | |
Publiekshal « Het Rond 1, Zeist
www.zeist.nl » www.twittter.com/gemeentezeist
Postbus 513, 3700 AM, Zeist
www.facebook.com/gemeentezeist
Telefoon 14 030 = zeist@zeist.nl
Gemeente Zeist
“Dehandt Luo, Clie Áo. lo. 2023
Aan de gemeenteraad
Rie
Da
| ef
Datum
3-10-2023
Ons kenmerk
255749
Bijlage(n)
1
Behandeld door
Jongeling, Lara
Onderwerp
RIB Reflectie Programma Onderwijshuisvesting
Portefeuillehouder
Burgemeester Janssen
Uw kenmerk
Geachte leden van de raad, Onderwijshuisvesting is een wettelijke taak voor de gemeente en één van de taakgebieden waarbij gekozen is voor een Strategisch Financieel Instrument (SFI) waarbij gewerkt wordt met een reserve ter dekking van de jaarlijkse lasten. Toen SFI enige jaren geleden is ingesteld als verbeterd financieel instrument voor een aantal onderdelen van de gemeente Zeist waar grote investeringen periodiek plaats vinden, is met uw raad afgesproken dat er een evaluatie van het systeem zou plaats vinden om eventueel te kunnen bijsturen. Naast voor Onderwijshuisvesting wordt deze evaluatie ook uitgevoerd voor de andere SFI onderdelen binnen de gemeente Zeist zijnde SFI-VIS (Vervangingsinvesteringen in de openbare ruimte) en het RIOZ (Reserve Integrale Ontwikkeling Zeist). Deze volgen hun eigen route richting uw raad. Daarnaastis bij de vaststelling van het Strategisch Huisvestingplan (SHP)in 2018 voor de periode van 20192034 indertijd afgesproken na 5 jaar een evaluatie te houden. Het SHP vormt, naast de verordening voorzieningen huisvesting onderwijs, het belangrijkste kader voor de uitvoering van onderwijshuisvesting bij de gemeente Zeist. Reflectie Programma Onderwijshuisvesting Dit reflectie-onderzoek op de werking van het systeem van totstandkoming en realisatie van het Strategisch Huisvesting Plan (SHP) is inmiddels uitgevoerd.
In de bijlage vindt u de samenvatting van dit onderzoek. Dit onderzoekis uitgevoerd door Control aan de hand van de kwaliteitscirkel van Deming (plan, do, check en act). De volgende deelvragen zijn onderzocht: 1. Watzijn de kaders, uitgangspunten en aannames vanuit wet- en regelgeving bij de uitvoering van het programma Onderwijshuisvesting binnen de gemeente Zeist? 2. Hoe geeft de gemeente Zeist vorm aan de uitvoering van het programma huisvesting onderwijs?
3.
4.
Welke ontwikkelingen hebben plaatsgevonden gedurende de uitvoering sinds 2019 die van invloed zijn op het programma? Op welke wijze is de monitoring van het programma vormgegeven?
Er zijn daarbij documenten bestudeerd, interviews gehouden en een audit uitgevoerd bij 6 geplande onderwijs-voorzieningen uit het SHP.
Austerlitz « Bosch en Duin » Den Dolder = Huis ter Heide = Zeist
Bevindingen Dit heeft geleid tot een aantal bevindingen waarvan de belangrijkste zijn: e De kaders (wet- en regelgeving) zijn in beeld en er wordt naar gehandeld. Op basis van het SHP wordt het programma voor deze periode van 16 jaar financieel doorgerekend e en de benodigde hoogte van de reserve Onderwijshuisvesting bepaald. De verwachting wasdat de jaarlijkse lasten zouden stijgen, op grond hiervan is de dotatie aan de e reserve verhoogd. e Jaarlijks worden de normbedragen in het Integraal Huisvestingsprogramma (IHP) geïndexeerd, worden leerlingenprognoses bijgesteld en de benodigde schoolgebouwcapaciteit herrekend. De resultaten worden met de scholen besproken. _De normbedragen blijken veelal niet voldoende om de voorziening volgens bouwplan uit te voeren e door de gestegen prijzen waardoor de prognoses voor toekomstige jaren te laag zijn en geplande voorzieningen vastlopen door te lage normbedragen. Ook lopen projectenvertragingen op door langere RO procedures. Vanwege diverse redenen is er vaker maatwerk nodig. Duidelijke kaders hiervoor ontbreken momenteel en zouden indien maatwerk afwijkt van de verordening zou dit expliciet voorgelegd moeten worden aan de raad. Financiële afwijkingen ten opzichte van de normbedragen en krediet worden niet geëxpliciteerd aan e de raad.
Er zijn diverse wensen en ambities rondom onderwijshuisvesting (multifunctionele centra, inclusiviteit e en duurzaamheid) die tot extra kosten leiden maar waarvoor geen dekking aanwezig is binnen de reserve onderwijshuisvesting.
e
e
e
De reserve onderwijshuisvesting ontwikkelt zich positiever dan eerder gepland. Dit wordt hoofdzakelijk
veroorzaakt door de forse vertragingen in uitvoering. De geplande kosten worden niet gemaakt en vallen vrij ten gunste van de reserve. De financiële monitoring van het programma volgens de SFI systematiek is eenvoudig in zijn vorm, wantis sterk gericht op slechts één variabele: het op niveau houden van de reserve. Een strikt financieel kader ontbreekt echter doorde huidige systematiek en deze is niet conform het BBV (boekhoudregels van de gemeente). De monitoring en verantwoording van het SHP in de planning en controlcyclus behoeft verbetering. Het SHP wordt aan de raad ter besluitvorming voorgelegd, evenals het jaarlijkse IHP. Echter wordt nog onvoldoende verantwoording afgelegd over de realisatie en eventuele afwijkingen in tijd en geld.
Aanbevelingen Een aantal bevindingen is operationeel van aard en heeft geleid tot aanbevelingen aan het directieteam van gemeente Zeist. Deze worden op dit moment ten uitvoer gebracht. Het gaat daarbij om aanbevelingen om wijzigingen aan te brengen in het inrichten van werkprocessen en in het beleggen van werkzaamheden met als belangrijkste doel om kwetsbaarheden in deze processen opte heffen. De overige aanbevelingen zijn: Het SFI instrument verder doorontwikkelen, zodat er een strikt financieel kader ontstaat en voldaan e wordt aan de BBV-eisen. De bestaande verantwoordingsinstrumenten beter gebruiken om uw raad te informeren en te e positioneren. Dit kan door knelpunten in de uitvoering toete lichten, een analyse te geven van waar het programma staat, of het programma uitvoerbaaris binnen de (financiële) kaders en wat de knelpunten en risico's zijn. Het geven van helderheid over de vrijheid voor medewerkers om maatwerk toe te passen en vast te e leggen wanneerexpliciete goedkeuring nodig is Het afwegen van het temporiseren van voorzieningen of het aanpassen van normbedragen. e Verdere Proces Onderwijshuisvesting is door uw raad benoemd als één van de speerpunten van de jaarrekeningcontrole 2023. In dat kader heeft de auditcommissie van uw raad op 14 september jl. de reflectie besproken en haar waardering ervooruitgesproken.
Momenteel wordt het SHP geactualiseerd voor de periode van 2024 tot en met 2039. Dit zal eind 2023 ter vaststelling voorgelegd worden aan uw raad. De aanbevelingen worden nader uitgewerkt in concrete voorstellen. Een aantal zal onderdeel uitmaken van de doorontwikkeling van het SHP. Deze komen apart danwelals integraal onderdeel van het SHP aan de orde. Denk daarbij aan voorstellen welke kaders te
Austerlitz « Boschen Duin « Den Dolder « Huis ter Heide « Zeist
hanteren voor maatwerk, hoe de inrichting van de verantwoordingsdocumenten voorcollege en raad kan worden verbeterd, welke maatstaf gebruikt zal worden voor de normbedragen en wanneer deze (tussentijds) zullen worden aangepast, hoe we de planning van voorzieningen en daarmee de ramingen kunnen verbeteren en op welke wijze het totale programma beterfinancieel gemonitord kan worden. Om de huidige systematiek BBV-proof te maken, wordt bij de begroting 2024 een financieel-technisch voorstel gepresenteerd om (op termijn) zorg te dragen dat de structurele lasten die volgen uit het programma Onderwijshuisvesting worden gedekt met eenstructurele dekking. Verdere financiële gevolgen van de uitwerking van de verbeterpunten zijn nog niet bekend. Bij de nadere
uitwerking wordt dit bekend en zal dit voorgelegd wordenter besluitvorming, zoals bijvoorbeeld bij de actualisatie van het SHP.
Wij hopen u hiermee op dit moment voldoende te hebben geïnformeerd. Hoogachtend, burgemeester en wethouders van Zeist, de gemeentesecretaris,
bla loco Ms Tan kon ng dr. H.S. Grotens
Bijlage: Reflectie Programma Onderwijshuisvesting
Austerlitz » Bosch en Duin = Den Dolder = Huis ter Heide = Zeist
-
Reflectie Programma Onderwijshuisvesting gemeente Zeist
Samenvatting Reflectie Programma Onderwijshuisvesting in het kader van de SFI-evaluatie Gemeente Zeist
Team Control Augustus 2023
1
Reflectie Programma Onderwijshuisvesting gemeente Zeist
Inhoud Inleiding ................................................................................................................................................... 3 Samenvatting ........................................................................................................................................... 4 1
De reflectie ...................................................................................................................................... 6 1.1
2
Aanleiding reflectie.................................................................................................................. 6
1.1.1
Wettelijke taak ................................................................................................................. 6
1.1.2
Maatschappelijke doelen ................................................................................................ 6
1.1.3
Financieel kader............................................................................................................... 6
1.2
Doel reflectie ........................................................................................................................... 7
1.3
De onderzoeksopzet ................................................................................................................ 7
1.4
Structuur van het onderzoek ................................................................................................... 7
1.5
Onderzoeksvragen ................................................................................................................... 8
1.6
Methode onderzoek en afbakening ........................................................................................ 9
Bevindingen per onderzoeksvraag ................................................................................................ 10 2.1
Bevindingen deelvraag 1: Wet- en regelgeving: .................................................................... 10
2.1.1
Wettelijk kader............................................................................................................... 10
2.1.2
Verordening ................................................................................................................... 11
2.1.3
Strategisch Huisvestingsplan (SHP)................................................................................ 13
2.2
Bevindingen deelvraag 2: Uitvoering .................................................................................... 14
2.3
Bevindingen deelvraag 3: Ontwikkelingen ............................................................................ 19
2.3.1
Knelpunten programma................................................................................................. 19
2.3.2
Ambities ......................................................................................................................... 20
2.3.3
Extra opgaven ................................................................................................................ 21
2.4
Bevindingen deelvraag 4: Monitoring Programma Onderwijshuisvesting ............................ 22
2.5
Beantwoording centrale vraag .............................................................................................. 31
3
Aanbevelingen ............................................................................................................................... 32
4
Vervolgtraject ................................................................................................................................ 34
2
Reflectie Programma Onderwijshuisvesting gemeente Zeist
Inleiding Onderwijshuisvesting is voor de gemeente Zeist niet alleen een wettelijke taak die uitgevoerd moet worden. Er is ook een planning opgesteld met het Strategisch Huisvestingsplan Onderwijs (SHP) en een financieel monitoringssysteem georganiseerd. Het is één van de taakgebieden waarbij gekozen is voor een Strategisch Financieel Instrument (SFI) waarbij gewerkt wordt met een reserve ter dekking van de jaarlijkse lasten. Het is een complex taakgebied. Bij de uitvoering moet voldaan worden aan wettelijke kaders en aanvullende gemeentelijke regelgeving en binnen een financieel kader gehandeld worden. Daarbij gaat het om een langdurig programma met grote investeringen: zo staat er voor de komende 4 jaar een bedrag van € 90 miljoen ingepland aan investeringen (prijspeil 2023 tegen VNGnorm). Bovendien gaat het om huisvesting, een noodzakelijke voorwaarde voor goed onderwijs voor de kinderen en jongeren in het basisonderwijs, voortgezet onderwijs en speciaal onderwijs. Het gaat om ruim 13.000 leerlingen op 41 locaties. onderwijssoort
basisonderwijs (voortgezet) speciaal onderwijs voortgezet onderwijs totaal
aantal scholen (locaties) 24 9 8 41
aantal leerlingen per 1-10-2022 5.600 1.040 6.602 13.242
Een extra complicerende factor is een aantal maatschappelijke ontwikkelingen dat dit taakgebied beïnvloedt. Toen SFI enige jaren geleden is ingesteld als verbeterd financieel instrument voor een aantal onderdelen van de gemeente Zeist waar grote investeringen periodiek plaats vinden, is met de raad afgesproken dat er een evaluatie van het systeem zou plaats vinden om eventueel te kunnen bijsturen. Naast voor Onderwijshuisvesting wordt deze evaluatie ook uitgevoerd voor de andere SFI onderdelen binnen de gemeente Zeist zijnde SFI-VIS (Vervangingsinvesteringen in de openbare ruimte) en het RIOZ (Reserve Integrale Ontwikkeling Zeist ). Deze volgen hun eigen route richting raad en college. De reflectie op het onderdeel Onderwijshuisvesting is gehouden om te voldoen aan de SFIevaluatie wens. Daarnaast is bij de vaststelling van het SHP indertijd afgesproken na 5 jaar een evaluatie te houden. Deze reflectie is vervolgens breder getrokken om tevens een beeld te geven van de uitvoering van het programma Onderwijshuisvesting, knelpunten aan te geven en suggesties te doen voor de verbetering van de uitvoering. De inzichten die dit heeft opgeleverd die relevant waren voor de ambtelijke organisatie zijn gepresenteerd aan het Directieteam en worden momenteel door team Vastgoed nader uitgewerkt in een verbeterplan en gebruikt als nuttige input voor het Strategisch Huisvestingsplan.
Het SHP wordt momenteel geactualiseerd en zal naar verwachting eind 2023 worden vastgesteld voor de periode van 16 jaar. 3
Reflectie Programma Onderwijshuisvesting gemeente Zeist
Deze samenvatting beperkt zich tot de bevindingen en aanbevelingen die teruggevoerd kunnen worden tot de SFI-evaluatie. Dat is echter nog steeds het grootste deel van de reflectie, omdat het SFI-instrumentarium betrekking heeft op alles wat de reserve raakt en de monitoring daarvan, dus alle factoren die van invloed zijn op de stortingen aan, onttrekkingen van en de monitoring van de stand van de reserve. Leeswijzer: het rapport start met een hoofdstuk De reflectie (H1) waarin het taakgebied Onderwijshuisvesting binnen de gemeente Zeist wordt geïntroduceerd en het onderzoek uiteengezet. In het hoofdstuk Bevindingen (H2) worden de deelvragen beantwoord en de conclusies per deelvraag samengevat. Hoofdstuk 3 (H3) bevat de aanbevelingen. Een overzicht van het vervolgtraject van deze reflectie staat in hoofdstuk 4 (H4). Het totale rapport vraagt wat tijd om te lezen. Afhankelijk van de tijd en de informatiebehoefte kunt u ook kiezen voor het lezen van de samenvatting die hierna volgt, de conclusies van elke onderzoeksvraag in hoofdstuk 2 en de aanbevelingen (H3).
Samenvatting Vanuit de portefeuille Strategisch Financieel Instrumentarium (SFI) heeft er een reflectie plaatsgevonden op het programma Onderwijshuisvesting. Hierbij heeft er aan de hand van de kwaliteitscirkel van Deming (plan, do, check en act) een onderzoek plaatsgevonden op de werking van het systeem van totstandkoming en realisatie van het Strategisch Huisvesting Plan (SHP). Er zijn daarbij documenten bestudeerd, interviews gehouden en een audit uitgevoerd bij 6 geplande onderwijs-voorzieningen uit het SHP. Daarbij zijn de volgende deelvragen onderzocht: 1. Wat zijn de kaders, uitgangspunten en aannames vanuit wet- en regelgeving bij de uitvoering van het programma Onderwijshuisvesting binnen de gemeente Zeist? 2. Hoe geeft de gemeente Zeist vorm aan de uitvoering van het programma huisvesting onderwijs? 3. Welke ontwikkelingen hebben plaatsgevonden gedurende de uitvoering sinds 2019 die van invloed zijn op het programma? 4. Op welke wijze is de monitoring van het programma vormgegeven? De belangrijkste bevindingen zijn: • • •
4
De kaders (wet- en regelgeving) zijn in beeld en er wordt naar gehandeld. Op basis van het SHP wordt het programma voor deze periode van 16 jaar financieel doorgerekend en de benodigde hoogte van de reserve Onderwijshuisvesting bepaald. De verwachting was dat de jaarlijkse lasten zouden stijgen, op grond hiervan is de dotatie aan de reserve verhoogd.
Reflectie Programma Onderwijshuisvesting gemeente Zeist
•
•
• •
• •
•
•
•
Jaarlijks worden de normbedragen in het IHP geïndexeerd, worden leerlingenprognoses bijgesteld en de benodigde schoolgebouwcapaciteit herrekend. De resultaten worden met de scholen besproken. De normbedragen blijken veelal niet voldoende om de voorziening volgens bouwplan uit te voeren door de gestegen prijzen waardoor de prognoses voor toekomstige jaren te laag zijn en geplande voorzieningen vastlopen door te lage normbedragen. Ook lopen projecten vertragingen op door langere RO procedures. Vanwege diverse redenen is er vaker maatwerk nodig. Duidelijke kaders hiervoor ontbreken momenteel en zouden indien maatwerk afwijkt van de verordening zou dit expliciet voorgelegd moeten worden aan de raad. Financiële afwijkingen ten opzichte van de normbedragen en krediet worden niet geëxpliciteerd aan de raad. Er zijn diverse wensen en ambities rondom onderwijshuisvesting (multifunctionele centra, inclusiviteit en duurzaamheid) die tot extra kosten leiden maar waarvoor geen dekking aanwezig is binnen de reserve onderwijshuisvesting. De reserve onderwijshuisvesting ontwikkelt zich positiever dan eerder gepland. Dit wordt hoofdzakelijk veroorzaakt door de forse vertragingen in uitvoering. De geplande kosten worden niet gemaakt en vallen vrij ten gunste van de reserve.
De financiële monitoring van het programma volgens de SFI systematiek is eenvoudig in zijn vorm, want is sterk gericht op slechts één variabele: het op niveau houden van de reserve. Een strikt financieel kader ontbreekt echter door de huidige systematiek en deze is strijdig met het BBV (boekhoudregels van de gemeente). De monitoring en verantwoording van het SHP in de planning en controlcyclus behoeft verbetering. Het SHP wordt aan de raad ter besluitvorming voorgelegd, evenals het jaarlijkse IHP. Echter wordt nog onvoldoende verantwoording afgelegd over de realisatie en eventuele afwijkingen in tijd en geld.
Tot slot zijn onze aanbevelingen: • •
• •
5
Het SFI instrument verder doorontwikkelen, zodat er een strikt financieel kader ontstaat en voldaan wordt aan de BBV-eisen. De bestaande verantwoordingsinstrumenten beter gebruiken om de raad te informeren en te positioneren. Dit kan door knelpunten in de uitvoering toe te lichten, een analyse te geven van waar het programma staat, of het programma uitvoerbaar is binnen de (financiële) kaders en wat de knelpunten en risico’s zijn. Het geven van helderheid over de vrijheid voor medewerkers om maatwerk toe te passen en vast te leggen wanneer expliciete goedkeuring nodig is Het afwegen van het temporiseren van voorzieningen of het aanpassen van normbedragen.
Reflectie Programma Onderwijshuisvesting gemeente Zeist
1
De reflectie
1.1 Aanleiding reflectie Het SHP kent een programma van 16 jaar waarbij de afspraak is gemaakt om na 5 jaar een tussentijdse evaluatie te houden. Het doel van de gemeente is om de wettelijke taak die bij haar ligt, de zorgplicht voor de huisvesting van scholen, binnen de door de raad gestelde kaders te realiseren. Het gaat, naast de wettelijke taak, om het realiseren van een maatschappelijk doel. Er is alleen niet één doel, maar de gemeente streeft in het geval van onderwijshuisvesting meerdere doelen na. Het realiseren van de maatschappelijke doelen binnen de beschikbare middelen is, vergelijkbaar met andere programma’s, een derde element dat het beleidsprogramma complex maakt. Aan de hand van deze drie begrippen gaan we kort in op de aanleiding van dit onderzoek. 1.1.1 Wettelijke taak De gemeente geeft uitvoering aan haar wettelijk taak om voor onderwijshuisvesting te zorgen. Op basis van wetgeving, een verordening en het uitvoeringsprogramma die daar nader invulling aan geven, voldoet de gemeente aan deze wettelijke taak. Er is daarbij vanuit het bestuur behoefte aan meer transparantie, voorspelbaarheid en discipline. Het gaat dan om duidelijkheid over wat de gemeente betaalt en wat voor rekening is van de school. Daarbij is financiële haalbaarheid van het programma een belangrijke doelstelling. Dit vraagt om discipline bij de uitvoering van het programma.
Dat alles draagt bij aan het begrip voorspelbaarheid. 1.1.2 Maatschappelijke doelen De uitvoering van het programma is complex, omdat de gemeente meerdere (maatschappelijke) belangen heeft. Naast de zorgplicht die de gemeente heeft, streeft de gemeente andere doelen na die een nauwe relatie hebben met onderwijshuisvesting. Een risico daarbij is dat het programma breder wordt opgepakt dan beoogd en niet binnen de financiële kaders blijft. Dat vraagt om monitoring en consequente uitvoering. 1.1.3 Financieel kader Het SHP is gebaseerd op vele aannames en het is essentieel om te onderzoeken of deze aannames nog kloppen. De raad heeft het SHP vastgesteld en daarmee de financiële kaders. Het college monitort deze financiële kaders en legt hierover verantwoording af aan de raad. Om de financiële kaders meerjarig te kunnen monitoren is een monitoringssysteem georganiseerd waarbij volgens de SFI-systematiek gewerkt wordt met een reserve ter dekking van de jaarlijkse lasten. Behalve het Strategisch Huisvestingsplan Onderwijs maken ook de Reserve Integrale Ontwikkeling Zeist (RIOZ) en SFI VIS (Vervanging Investering Systematiek) Openbare Ruimte gebruik van het SFI-systeem. We hebben afgesproken met de raad om in 2023 deze onderdelen op hun werking te evalueren. Deze reflectie wordt ingezet om de werking en betekenis van dit onderdeel te toetsen.
Het betreft een programma met een hoog investeringsvolume van vele miljoenen euro.
6
Reflectie Programma Onderwijshuisvesting gemeente Zeist
Een centrale vraag is daarbij of er voldoende middelen beschikbaar zijn voor de opgave en ook of de monitoringssystematiek en de instrumenten waarvan gebruik wordt gemaakt bijdragen aan een effectieve financiële monitoring. 1.2 Doel reflectie Deze reflectie heeft als doel om op basis van een brede analyse van de eerste jaren van ervaring met het SHP knelpunten te analyseren, te leren en daarmee bij te dragen aan een effectieve uitvoering van het vervolg van het SHP en om opvolging te geven aan de wens van de raad om het SFI-instrumentarium te evalueren. Dit doen we c.q. hebben we gedaan door: -
-
-
De bevindingen, conclusies en aanbevelingen te presenteren aan medewerkers die dagelijks uitvoering geven aan het programma, de leidinggevende van de afdeling die (eind)verantwoordelijk is en de financieel adviseur om een gezamenlijk beeld te creëren en te komen tot verbeteringen. (Gerealiseerd) Het directieteam de bevindingen, conclusies en aanbevelingen te presenteren met het doel goedkeuring te vragen om opvolging te geven aan de onderdelen die ambtelijk opgepakt kunnen worden. (Gerealiseerd). Een presentatie te geven van de bevindingen, conclusies en aanbevelingen aan het college en de audit commissie van de raad met het doel om opvolging te kunnen geven aan de overige onderdelen.
1.3 De onderzoeksopzet Bestuurlijk opdrachtgever van het onderzoek is burgemeester Koos Janssen vanuit zijn rol als portefeuillehouder van SFI. Eric Westerhof, nog in zijn rol als concerncontroller, vertolkte de rol van opdrachtnemer. Het onderzoek is uitgevoerd door Martijn Brakenhoff (strategisch controller). Het vervolg zoals het finaliseren van de rapportage en het houden van presentaties voor het team Onderwijshuisvesting, Directieteam, portefeuillehouder Onderwijs, college van B&W (en straks raad) is c.q. zal worden uitgevoerd door Lara Jongeling (strategisch controller). 1.4 Structuur van het onderzoek De structuur van het onderzoek is gebaseerd op de kwaliteitscyclus van Deming, de PDCAcyclus (zie figuur 1A). Deze cyclus maakt onderscheid in 4 fases die helpen bij het evalueren van beleid. De start is een plan, in dit geval een SHP en de verordening die leidend zijn voor de uitvoering, die gemonitord worden en waarover gerapporteerd wordt. Bij knelpunten in de uitvoering of als gevolg van een omgeving die verandert, kan er bijgestuurd worden. Het plan wordt dan aangepast en de cyclus start weer opnieuw. Een sterk punt van dit model is de aanname dat de uitvoering complex is en bijsturing belangrijk is om het doel te halen.
7
Reflectie Programma Onderwijshuisvesting gemeente Zeist
Figuur 1A
Deming Cirkel
1.5 Onderzoeksvragen De reflectie beantwoordt één centrale vraag en drie onderzoeksvragen: Centrale vraag In hoeverre leidt de uitvoering van de gemeente van het Strategisch huisvestingsplan tot een bijdrage aan de maatschappelijke thema’s die ze nastreeft binnen de financiële kaders en de wet- en regelgeving? We kijken dan vanaf de start van het SHP (2019) tot aan medio 2022. Om de centrale vraag te kunnen beantwoorden zijn deelvragen geformuleerd: Deelvragen 1. Wat zijn de kaders, uitgangspunten en aannames vanuit wet- en regelgeving bij de uitvoering van het programma Onderwijshuisvesting binnen de gemeente Zeist? We gaan daarbij uitvoeriger in op de kaders vanuit wet- en regelgeving. Wat zijn de wettelijke plichten voor de gemeente, wat is de taakverdeling tussen de schoolbesturen en de gemeente, wat zijn de uitgangspunten en aannames? De wetgeving, verordening en het SHP vormen hiervoor de basis.
8
Reflectie Programma Onderwijshuisvesting gemeente Zeist
2. Hoe geeft de gemeente Zeist vorm aan de uitvoering van het programma huisvesting onderwijs? Daarbij kijken we hoe de organisatie is ingericht en wat de belangrijkste processen zijn. Welke rollen zijn er en hoe zijn de verantwoordelijkheden verdeeld? Wat is de keuze- en interpretatieruimte? Een belangrijke vraag is ook of er gewerkt wordt conform het wettelijke kader. 3. Welke ontwikkelingen hebben plaatsgevonden gedurende de uitvoering sinds 2019 die van invloed zijn op het programma? Het slagen van het programma dat in 2019 is opgezet is niet alleen afhankelijk van de uitvoering van het programma, maar ook van de ontwikkelingen in het werkveld of de maatschappij. Aannames en uitgangspunten kunnen in de praktijk anders uit pakken. We zullen deze ontwikkelingen beschrijven en de relatie met de doelen van het programma leggen. 4. Op welke wijze is de monitoring van het programma vormgegeven? Een belangrijk doel van het programma is dat de gemeente het vastgestelde programma realiseert binnen de financiële kaders. Dit vereist monitoring, rapportage en (bij-)sturing. Zowel binnen de ambtelijke organisatie als naar het college en de raad. Hoe wordt er gerapporteerd over het programma? Welke risico’s zijn er en hoe wordt de (financiële) rapportage gemonitord? En leidt de monitoring en rapportage ook tot bijsturing als dat nodig is?
1.6 Methode onderzoek en afbakening Met de betrokken medewerkers, de teamleider van team Vastgoed, financieel adviseur en beleidsmedewerker Onderwijs en de portefeuillehouder Onderwijs vanuit het college zijn interviews afgenomen. De onder de deelvragen genoemde invalshoeken stonden bij de interviews centraal. De betrokken medewerkers zijn actief betrokken bij het onderzoek om te zorgen voor een gemeenschappelijk beeld. Daarnaast is een aanzienlijk deel documentenstudie geweest. Verder hebben we 6 voorzieningen (nieuwbouw of renovatie) getoetst op een aantal kaders uit de verordening en het SHP. De focus lag op de gemeentelijke organisatie. Schoolbesturen en andere actoren buiten de organisatie zijn niet geraadpleegd, want dit viel buiten de scope van het onderzoek.
9
Reflectie Programma Onderwijshuisvesting gemeente Zeist
2
Bevindingen per onderzoeksvraag
In dit hoofdstuk beschrijven we de bevindingen van deze reflectie aan de hand van de vier onderzoeksvragen inclusief de centrale onderzoeksvraag. 2.1 Bevindingen deelvraag 1: Wet- en regelgeving: Wat zijn de kaders, uitgangspunten en aannames vanuit wet- en regelgeving bij de uitvoering van het huisvestingsprogramma binnen de gemeente Zeist? De gemeente is verantwoordelijk voor de huisvesting van scholen. Het gaat om het schoolgebouw, gymlokalen en ook de eerste inrichting. Deze verantwoordelijkheid is verankerd in de wet. Deze wettelijke taken zijn voor de gemeente Zeist in december 2019 uitgewerkt in de Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs gemeente Zeist 2020. Tot slot heeft de raad in februari 2019 het SHP vastgesteld. Het gaat om een uitvoeringsprogramma waaronder een concreet bouwprogramma voor de jaren 2019 t/m 2034 waarmee ook het financiële kader voor het huisvestingsprogramma Onderwijs is vastgesteld. De wetgeving, verordening en het SHP vormen de basis voor de geldende weten regelgeving. 2.1.1 Wettelijk kader De financiële verantwoordelijkheid voor de gemeente voor verschillende onderwijshuisvestingsvoorzieningen is vanaf 1 januari 2015 gewijzigd. Het volledige onderhoud en aanpassingen aan schoolgebouwen is van de gemeente over gegaan naar de schoolbesturen. Schoolbesturen krijgen hier sindsdien zelf de middelen voor van het Rijk.
Voor de voorzieningen waar de gemeente verantwoordelijk voor is gebleven, krijgt de gemeente middelen van het Rijk via de algemene uitkering. De schoolbesturen die volgens de afgesproken planning toe zijn aan het realiseren van onderwijsvoorzieningen, krijgen middelen van de gemeente en realiseren deze (in principe) in eigen beheer. Het college is verantwoordelijk voor de uitvoering en verantwoordt de besteding jaarlijks in de jaarrekening. De wettelijke basis voor deze verantwoordelijkheid is opgenomen in 4 wetten: a) Wet op het Voortgezet onderwijs b) Wet op het Primair onderwijs c) Wet op de Expertisecentra d) Gemeentewet Uit de eerste drie wetten (a t/m c) kan worden afgeleid dat de gemeente de zorgplicht heeft voor primair en voortgezet onderwijs, maar ook speciaal onderwijs. In de drie wetten is bepaald dat de gemeente een verordening opstelt met daarin onder andere: • • • 10
De voorzieningen (lees: het soort investering) die door de gemeente betaald worden De oppervlakte en indeling schoolgebouwen In welk jaar een school in aanmerking komt voor nieuwbouw
Reflectie Programma Onderwijshuisvesting gemeente Zeist
• • • • • •
Het budgetplafond voor deze investering Criteria voor verhuur en medegebruik van het schoolgebouw Verplichting voor schoolbesturen om relevante informatie aan de gemeente te verstrekken Normen op basis waarvan de gemeente de toe te kennen bedragen bepaalt De afstemming tussen de gemeente en de schoolbesturen over planning en de toegekende bedragen De Onderwijsraad een advies te laten formuleren
De gemeentewet (d) voegt een verantwoordelijkheid op het gebied van de verantwoording toe. De voorzieningen worden toegewezen door het college en voor deze taken, conform alle gemeentelijke taken, stelt de raad jaarlijks bedragen beschikbaar in de begroting. De wet eist verder dat de begroting structureel in evenwicht is en dat het begrotingsjaar het verantwoordingsjaar is. Het wettelijke kader is daarmee een algemeen kader waarin de verantwoordelijkheden van een gemeente worden genoemd. Voor de nadere uitwerking wordt verwezen naar de verordening. Daarnaast is de financiële verantwoording van het programma Onderwijshuisvesting onderdeel van het programma Onderwijs (vanaf de begroting 2020 programma Vitale gemeenschappen) en gebonden aan alle financiële verantwoordingsregels die voor de gemeente van toepassing zijn. 2.1.2 Verordening In december 2019 heeft de raad de Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs Gemeente Zeist 2020 vastgesteld. Voor deze verordening is gebruik gemaakt van een model verordening door het VNG waar veel gemeenten gebruik van maken. In het raadsvoorstel staat dat de bestaande verordening op een aantal punten is gewijzigd, zodat deze aansluit bij de afspraken die met schoolbesturen zijn gemaakt in het Strategisch Huisvestingsplan 2019. Dit SHP bespreken we in de volgende paragraaf. Nu eerst de verordening.
De belangrijkste wijzigingen worden in het raadsvoorstel genoemd: 1. Verdeling van de verantwoordelijkheden voor renovatie 2. Aanpassen van de normbedragen 3. Inbedden van het IHP in de procedure 1. Verdeling van de verantwoordelijkheden voor renovatie Sinds 2015 is de verantwoordelijkheid en budgetten voor onderhoud en aanpassingen van de schoolgebouwen van de gemeente naar het schoolbestuur overgegaan. De gemeente is daarmee verantwoordelijk voor: • (vervangende) nieuwbouw • uitbreiding • 1e inrichting 11
Reflectie Programma Onderwijshuisvesting gemeente Zeist
• •
constructiefouten herstel schade in geval van bijzondere omstandigheden.
Het schoolbestuur is verantwoordelijk voor: • het volledige onderhoud • aanpassingen van de schoolgebouwen De gemeente bleef na 2015 verantwoordelijk voor de onderwijsvoorziening (lees: de nieuwbouw van een school). Een knelpunt daarbij is dat renovatie ook invloed kan hebben op de levensduur van een gebouw en dan komen de verantwoordelijkheid voor renovatie en onderwijsvoorziening bij elkaar. Er is in samenspraak met de PO-raad, VO-raad en de VNG een wetsvoorstel in de maak waarin de verantwoordelijkheid voor de kosten van ‘renovatie’ aan de gemeente worden toegeschreven als daarmee de levensduur van het schoolgebouw wordt verlengd. Met de schoolbesturen zijn vervolgens voorsorterend op deze wetgeving afspraken gemaakt wanneer een schoolgebouw in aanmerking komt voor renovatie en wanneer voor vervangende nieuwbouw en hoe de kosten worden verdeeld: - na 65 jaar heeft een schoolbestuur recht op vervangende nieuwbouw. - na 40 jaar heeft een schoolbestuur recht op een bijdrage voor renovatie van de gemeente. Deze bedraagt 30% van de nieuwbouwnorm. Het idee hierachter is dat een renovatie na 40 jaar de levensduur van het schoolgebouw met 25 jaar kan verlengen tot het moment dat er vervangende nieuwbouw kan plaats vinden. 2. Aanpassen van de normbedragen De normbedragen voor huisvestingsvoorzieningen zijn tegen het licht gehouden.
De normbedragen liepen al een paar jaar achter op de werkelijke prijsontwikkelingen in de markt. Deze normbedragen zijn bijgesteld en aangenomen werd dat deze daarmee weer toereikend waren om schoolgebouwen te kunnen bouwen volgens de geldende (en toekomstige) bouwkundige eisen. Een belangrijke bouwkundige eis is daarbij een duurzaamheidseis: BENG (Bijna Energie Neutraal). 3. Inbedden van het IHP in de procedure In het voorstel van de PO-raad, VO-raad en de VNG werd ook voorgesteld te werken met een Integraal Huisvestingsplan (IHP) over een periode van 16 jaar, waarin wordt vastgelegd welke voorzieningen in deze periode verwacht worden. De gemeente kan daarmee ook berekenen of de reserve Onderwijshuisvesting op niveau blijft om de voorgenomen investeringen te kunnen dekken. De schoolbesturen krijgen meer rechtszekerheid en er wordt aan de schoolbesturen perspectief geboden wanneer voorzieningen zijn ingepland. Dit beleid is in 2018 vormgegeven in het Strategisch Huisvestingsplan (SHP) 2019 – 2034. Het SHP wordt elk jaar geactualiseerd met een IHP. Het werken met een IHP is in de verordening vastgelegd. Het IHP wordt samen met de schoolbesturen opgesteld aan het eind 12
Reflectie Programma Onderwijshuisvesting gemeente Zeist
van elk begrotingsjaar. Het bevat voor het komende begrotingsjaar een lijst met voorzieningen waarvoor de realisatie gaat starten. Tevens worden voor de drie opvolgende jaren de planning van voorzieningen inzichtelijk gemaakt. Deze 4 jaar vormt het zg. uitvoeringsprogramma voor Onderwijshuisvesting. In overleg met de schoolbesturen kan eventueel met voorzieningen geschoven worden, mochten de (gewijzigde) omstandigheden en/of de financiën van de gemeente daartoe aanleiding geven. Het college stelt het IHP vast en informeert de raad middels een RIB hierover. De verordening is een omvangrijk document van 87 pagina’s dat invulling geeft aan de verantwoordelijkheid van de gemeente. Denk daarbij aan begripsbepalingen, procedurevereisten, normbedragen, maar ook bepalingen voor termijnen bij aanvragen en reactietermijnen. 2.1.3 Strategisch Huisvestingsplan (SHP) Het Strategisch huisvestingsplan (SHP) 2019 – 2034 is eerder door de raad vastgesteld dan de verordening die we in de vorige paragraaf hebben toegelicht. In het voorstel staan dan ook veel uitgangspunten en beleidsregels die later in de verordening zijn opgenomen. Periodiek wordt het SHP op de gehanteerde uitgangspunten geactualiseerd. Hier is geen vaste termijn voor genoemd, maar zal in principe elke 5 jaar plaats vinden.
Dit zal afhangen van in hoeverre de uitgangspunten (normbedragen, bouwkundige eisen, etc.) van het SHP nog overeenkomen met de werkelijkheid. Er is een actualisatie gepland dit jaar (2023) voor de nieuwe periode van 16 jaar van 2024 tot en met 2039. Het SHP is naast een voorstel met uitgangspunten vooral interessant omdat er een planning is gemaakt voor een periode van 16 jaar en doorgerekend is wat het financiële effect is van deze planning. Op basis van de groeimodellen van diverse wijken en de bouwjaren van de scholen is per school een prognose gemaakt van het aantal leerlingen. Het uitgangspunt is daarbij om kinderen in de wijk waar ze wonen naar school te laten gaan. Ook is een planning gemaakt voor 16 jaar welke school recht heeft op een renovatie of nieuwbouw. Het vastgestelde SHP is leidend, maar de planning kan in overleg met het schoolbestuur verschuiven. In totaal ging het bij het SHP 2019 – 2034 om investeringen van ruim € 100 mln. In de normbedragen die hierbij gehanteerd zijn, is rekening gehouden met strengere duurzaamheidsnormen. Het uitgangspunt voor nieuwbouw is BENG (Bijna Energie Neutraal). Op grond van het SHP is een financiële doorrekening van het programma gemaakt en is inzichtelijk gemaakt hoe de reserve zich de volgende jaren zou gaan ontwikkelen.
Duidelijk werd daarmee dat de toevoegingen en onttrekkingen aan de reserve niet meer in evenwicht waren en dat een extra dotatie van € 156.000 per jaar nodig was. Deze kwam bovenop de al eerder gevoteerde € 75.000 extra. In het raadsvoorstel bij het SHP werd toegelicht dat het voordeel van een ingroeimodel is dat niet in één keer het gat tussen toevoeging en onttrekking hoeft te worden gedicht. Afhankelijk van de investeringen en het tempo van 13
Reflectie Programma Onderwijshuisvesting gemeente Zeist
realisatie kan de extra toevoeging worden bijgesteld. Dit wordt jaarlijks geactualiseerd bij het vaststellen van het IHP. De gemeente ontvangt via de algemene uitkering middelen om haar taak op het gebied van onderwijshuisvesting te kunnen vervullen. Deze middelen zijn niet geoormerkt en daarmee valt niet vast te stellen of deze middelen besteed worden aan het SHP. Het SHP geeft inzichten om tijdig in te spelen op een toename van de algemene middelen die ingezet moeten worden om het programma uit te voeren. Belangrijkste conclusies: • In 4 wetten is o.a. vastgelegd wat de gemeente betaalt, wat de scholen, welke zaken er in een verordening dienen te worden geregeld, wat de financieringssysteem is en welke verantwoordingseisen er zijn. • In de in 2020 vastgestelde verordening zijn o.a. de verantwoordelijkheden nader vastgelegd, worden de begripsbepalingen geduid en staan de procedurevereisten om budget toegekend te krijgen. • De normbedragen worden jaarlijks conform de VNG-normen geactualiseerd. • In het SHP (2019 – 2034) zijn diverse ambities vastgelegd, bijvoorbeeld die op duurzaamheid (BENG). • Op basis van het SHP wordt het programma voor de 16 jarige looptijd financieel doorgerekend en de benodigde hoogte van de reserve Onderwijshuisvesting bepaald. • Op grond van het SHP 2019 – 2034 is de jaarlijkse dotatie aan de reserve verhoogd.
• Het SHP wordt jaarlijks voor de komende 4 jaar geactualiseerd: dit is het IHP. 2.2 Bevindingen deelvraag 2: Uitvoering Hoe geeft de gemeente Zeist vorm aan de uitvoering van het programma huisvesting onderwijs? We hebben hierbij gekeken naar de organisatie en processen van het programma en een audit gedaan op zes geplande voorzieningen. Organisatie De uitvoering van het programma is voor een groot deel de verantwoordelijkheid van het team Vastgoed. We hebben een aantal kwetsbaarheden en knelpunten in de uitvoering geconstateerd die te maken hebben met de specifieke expertise die het onderwerp vraagt, het feit dat het om een klein team gaat en het feit dat vacatures lastig in te vullen zijn waarbij de huidige krappe arbeidsmarkt de situatie heeft verslechterd. Gezien de verschillende afdelingen die bij het programma betrokken zijn, vraagt het om een meer programmagerichte aansturing. De aanbevelingen die op dit onderdeel gericht waren, zijn inmiddels door de ambtelijke organisatie overgenomen en zijn al opgevolgd of worden nader uitgewerkt.
14
Reflectie Programma Onderwijshuisvesting gemeente Zeist
Processen De monitoring van het programma is erg belangrijk. Er zijn termijnen om te bewaken, er worden afspraken gemaakt met schoolbesturen en het programma wordt jaarlijks geactualiseerd. Het gaat om veel bepalingen, zoals opgenomen in de verordening en waar de gemeente zich aan moet houden, en een groot investeringsvolume. Er zijn vier belangrijke processen geïdentificeerd. Het gaat daarbij om: 1. Actualiseren van noodzakelijke capaciteit per schoolgebouw Jaarlijks moet worden bepaald of de aanwezige capaciteit per schoolgebouw nog overeenkomt met de verwachte leerlingenaantallen, want dan kan worden bepaald of uitbreiding nodig is of dat er sprake is van overcapaciteit. De berekening van de benodigde schoolgebouwcapaciteit start bij de uitvraag bij de externe partij die de organisatie bij dit proces ondersteunt (I&O Reasearch en Pronexus) om de verwachte leerlingenaantallen per school te actualiseren. Behalve met de huidige leerlingenaantallen en het belangstellingspercentage per school, wordt rekening gehouden met de woningvoorraad en bevolkingssamenstelling van de buurt waar de school staat. Op basis van de uitkomst wordt een berekening gemaakt van de benodigde capaciteit en een vergelijking gemaakt met de huidige capaciteit. Eventuele verschillen leiden tot een voorstel om uit te breiden. Dat is onafhankelijk van de leeftijd van de school.
Indien er sprake is van overcapaciteit wordt er bepaald wat te doen met deze extra ruimte. Deze resultaten worden met de schoolbesturen besproken. 2. Jaarlijkse actualisatie van het IHP Voor elke soort investering (nieuwbouw, uitbreiding, renovatie etc.) is er een normbedrag bepaald dat de gemeente hiervoor aan de scholen betaalt. Deze dienen jaarlijks geïndexeerd te worden vanwege prijsstijgingen. Voor de normbedragen en indexaties hiervan worden de bedragen en percentages van de VNG gebruikt. Dit is in de verordening vastgelegd. Deze indexatie loopt altijd achter op de actuele ontwikkelingen, omdat de VNG ze aan het eind van elk kalenderjaar publiceert. We merken dat dit door de sterke prijsstijgingen de laatste jaren problemen geeft, omdat de indexaties achterlopen. De normbedragen worden vervolgens door het college vastgesteld. Deze normbedragen worden vervolgens toegepast op de investeringen die nog niet in uitvoering zijn genomen. Op grond van de geactualiseerde normbedragen, indexaties en ontwikkelingen in de benodigde capaciteit (stap 1.) wordt de financiële prognose bijgesteld en het IHP opgesteld (zie pag. 14). Het IHP wordt samen met de schoolbesturen besproken in het OOGO (Op Overeenstemming Gericht Overleg).
Een belangrijke indicator dat dit proces in de praktijk goed werkt, is het feit dat de laatste jaren er bij het IHP geen schoolbestuur was met bezwaren over de actualisatie.
15
Reflectie Programma Onderwijshuisvesting gemeente Zeist
3. Incidentele aanvragen buiten het IHP om Het IHP is vervolgens in principe leidend voor de uitvoering in de komende paar jaren, maar er kunnen omstandigheden zijn die onvoorzien zijn en spoed hebben. De school kan dan een verzoek indienen bij de gemeente. In de praktijk gebeurt dit nauwelijks, het gaat om slechts 1 á 2 aanvragen per jaar. Indien het kan worden toegekend, wordt er een collegebesluit genomen. De eventuele kosten komen ten laste van de in de begroting opgenomen post spoedeisende zaken. 4. Begeleiden van schoolbestuur bij recht op renovatie of nieuwbouw Als in het IHP een voorziening aan de beurt is voor uitvoering, worden de prognose van de leerlingenaantallen nogmaals bijgesteld en op grond van de capaciteitsbehoefte het normbedrag bepaald. Meestal heeft het schoolbestuur de regie over de bouw. Zij starten met de voorbereidingen en zodra de eerste kosten worden gemaakt, vragen ze een voorbereidingskrediet aan bij de gemeente die 10% van de totale bijdrage bedraagt. Via een technische begrotingswijziging keurt de raad dit krediet goed. Daarna kan een architect en eventueel andere deskundigen worden ingehuurd om een plan van aanpak te maken en een offerte uit te vragen bij een uitvoerder die binnen de normbijdrage van de gemeente past. De gemeente toetst of er aan de eisen van het bouwbesluit (incl. de duurzaamheidseisen) is voldaan.
Als er bij eventuele bestemmingsplanwijzigingen geen bezwaren uit de omgeving zijn, wordt de wijziging onherroepelijk en kan er in principe gestart worden met de bouw. Via een collegevoorstel en raadsvoorstel met begrotingswijziging wordt toestemming verkregen en budget toegekend. De gemeente maakt vervolgens in termijnen delen van het normbedrag over aan het schoolbestuur. In de meeste gevallen loopt het proces echter anders en is er meer betrokkenheid vanuit de gemeente nodig. Bijvoorbeeld als er complicerende factoren zijn. Een aantal kan financiële gevolgen hebben. De belangrijkste zijn: a. Tijdelijke huisvesting De schoolfunctie moet door gaan bij verbouw of nieuwbouw. Er is daarom behoefte aan tijdelijke huisvesting gedurende de bouw. Dit is een verantwoordelijkheid van de gemeente. Een erg lastige taak, want de locaties die geschikt blijken, zijn zeer schaars en een te grote afstand tot de locatie van de oorspronkelijke school is niet wenselijk. Er wordt jaarlijks in het IHP rekening gehouden met de kosten van tijdelijke huisvesting. b. Vertraging De realisatie van voorzieningen loopt bij een aantal geplande voorzieningen vertraging op. Bij het doorlopen van een bouwproces moet met steeds meer factoren rekening worden gehouden. Als nieuwbouw van een school moet plaats vinden binnen het bestaande bestemmingsplan, beperkt dat de mogelijkheden voor nieuwbouw.
Tevens hebben we als 16
Reflectie Programma Onderwijshuisvesting gemeente Zeist
gemeente net als bij andere ruimtelijke projecten steeds meer te maken met bezwaren van belanghebbenden en beroepsprocedures. Met als gevolg dat voorzieningen met (flinke) vertraging tot stand komen. c. Budgettaire krapte In principe krijgt de school het normbedrag, maar deze is tegenwoordig krap. Het is veelal door de gestegen prijzen niet mogelijk om in één keer een offerte te krijgen die binnen de normbedragen valt. Bij offertes die niet financieel uitvoerbaar bleken, is tot nu toe altijd een oplossing gevonden. Soms door programmaonderdelen niet te doen, soms door meerdere scholen in een gebouw te plaatsen en soms door een deel van de investering door de school zelf te laten betalen. Een hogere bijdrage is incidenteel ook wel toegekend als dat de enige oplossing was. d. Maatwerk Hoewel de verordening op veel punten kaders biedt in het handelen door de gemeente zijn er specifieke situaties waarvoor de verordening geen kaders biedt en die derhalve vragen om een creatieve oplossing en dus maatwerk. Er kan sprake zijn van een school waarbij er gedeeltes recht hebben op nieuwbouw en andere gedeeltes op renovatie, maar waarbij de uitvoeringsjaren verschillend zijn. In dat geval kan de formule voor renovatie aangepast worden en de twee bijdragen op één moment ingezet worden.
Ook blijkt dat de renovatie van een monumentaal gebouw duurder is en dat de normbedragen daar geen rekening mee houden. Verder zijn monumentale panden moeilijker te isoleren en worden duurzaamheidseisen daardoor minder makkelijk gehaald. Er kan besloten worden om een school zelf een bijdrage te laten doen. Dat is wel gebonden aan voorwaarden. Scholen mogen geen geld besteden aan huisvesting, maar als een school middelen heeft opgebouwd voor renovatiedoeleinden kan hier wel gebruik van worden gemaakt. Een school kan dan bijvoorbeeld extra investeren in duurzaamheid om zo lagere energielasten te hebben. Een eigen aandeel voor rekening van de school kan ook een oplossing zijn als de school investeringen wil doen waar de gemeente niet financieel verantwoordelijk voor is. Audit Om een extra beeld te krijgen of de uitvoering van het beleid conform de bepalingen van de verordening is, hebben we een audit gedaan op zes voorzieningen (investeringen) die opgenomen stonden in het SHP. Daarbij is voor elke voorziening een aantal artikelen uit de verordening getoetst. Ook is een aantal artikelen op programmaniveau getoetst. De voorzieningen zijn willekeurig gekozen waarbij we wel hebben gestreefd naar diversiteit (basisonderwijs en voortgezet, renovatie en nieuwbouw, schoolgebouw en gymlokaal). Verder stonden er vier voorzieningen opgenomen in de jaarplanning voor 2019 en twee voor 2020.
In totaal ging het om een investering van € 16 miljoen, zodat het een goed beeld gaf van de hele groep investeringen voor de eerste twee jaren van het SHP.
17
Reflectie Programma Onderwijshuisvesting gemeente Zeist
De bevindingen waren: •
•
•
•
•
•
•
Van de 6 voorzieningen die gepland waren voor 2019 en 2020 is nog geen enkele afgerond: 2 zijn gestopt, 3 nog in een voorbereidingsfase en 1 in uitvoering. Er is dus over de breedte flinke vertraging. De normbedragen die in het SHP zijn gepresenteerd, zijn als gevolg van indexatie flink opgehoogd. Het gaat in 4 jaar tijd om 25 tot 30 procent. Hierin is ook een opslag opgenomen voor het voldoen aan BENG. In 3 van de 4 voorzieningen die wel doorgaan blijkt ondanks de hoge indexatie de normbijdrage medio 2022 niet voldoende om de voorziening volgens bouwplan uit te laten voeren. De kaders die getoetst zijn, komen overeen met de richtlijnen. Jaarlijks zijn de normbedragen geïndexeerd, is een IHP opgesteld, worden prognoses van de leerlingenaantallen gemaakt en met scholen besproken. Wel wordt er afgeweken van de 10 procent voor een voorbereidingskrediet. Uiteindelijk zijn er twee voorstellen voor een krediet aan de raad voorgelegd. Bij beide is er uiteindelijk sprake van hogere investeringen dan het normbedrag. Dit wordt bij de ene school gedekt doordat het schoolbestuur eigen middelen inzet. In het andere geval is de normbijdrage onderbouwd opgehoogd. In het geval van een combinatie van nieuwbouw en renovatie en monumentale gebouwen wordt het uiterste gedaan om de businesscase rond te krijgen. Daarbij is afgeweken van de kaders.
In de collegevoorstellen wordt ingegaan op de afwijkende normbedragen, maar worden deze niet expliciet ter besluit aan het college of raad voorgelegd. Er is twee keer positief afgeweken van de minimale duurzaamheidsnorm BENG: er wordt meer duurzaamheid gerealiseerd dan de BENG norm, want in beide gevallen wordt waarschijnlijk ook de norm gasloos gerealiseerd.
Belangrijkste conclusies: • Bij de analyse van de werkzaamheden van het team en de gehouden audit zien we een aantal complicerende factoren die van invloed zijn op de benodigde inzet van het team, maar er ook voor zorgen dat het programma niet volgens planning verloopt danwel om specifieke creatieve (financiële) oplossingen vraagt. We komen hier nader op terug bij deelvragen 3 (ontwikkelingen) en 4 (monitoring). • De audit laat zien dat de uitvoering van het programma voor een groot deel verloopt conform de richtlijnen en uitgangspunten.
18
Reflectie Programma Onderwijshuisvesting gemeente Zeist
2.3 Bevindingen deelvraag 3: Ontwikkelingen Welke ontwikkelingen hebben plaatsgevonden gedurende de uitvoering sinds 2019 die van invloed zijn op het programma? Het SHP is bijna 4 jaar geleden door de raad vastgesteld. Daarbij zijn diverse aannames gedaan. Er is sprake van een aantal ontwikkelingen, soms voorzien, soms nieuw, die invloed hebben op het behalen van de programmadoelen. De beantwoording van deze deelvraag heeft als doel een aantal belangrijke ontwikkelingen kort te beschrijven en de invloed op de uitvoering van het programma weer te geven. De ontwikkelingen kunnen in drie thema’s onderverdeeld worden: knelpunten, ambities en extra opgaven. 2.3.1 Knelpunten programma Hierbij gaat het om de grootste knelpunten binnen het programma die direct of indirect ook financiële implicaties hebben naast dat ze problemen geven bij de uitvoering. 2.3.1.1
Sterke prijsstijging op grondstoffen, energie en uitvoering
Sinds 2018 is er sprake van snel stijgende bouwprijzen. Aanvankelijk was die stijging vooral het gevolg van een oververhitte markt met relatief weinig aanbieders. Daarbij kiezen uitvoerders bewust voor opdrachtgevers of type bouwwerken waar meer marge op gehaald kan worden of offreren daarom relatief hoge prijzen. In 2022 is daar nog de invloed van de oorlog in Oekraïne bijgekomen. De energieprijzen en de prijzen van belangrijke bouwmaterialen zijn in de afgelopen periode flink gestegen. De normprijzen die de gemeente hanteert zijn in 2019 als marktconform gekwalificeerd en daarna jaarlijks geïndexeerd met een percentage. Bij deze berekening die de VNG maakt, wordt gebruik gemaakt van CBS indexen over eerdere jaren en een inschatting van de prijzen in het komende jaar. Het effect hiervan is dat in een normbedrag voor een school de recente prijsstijgingen nog niet zijn verwerkt. Dit heeft steeds vaker geleid tot offertes die boven de normbedragen uitstegen waardoor er naar andere oplossingen gezocht moest worden. 2.3.1.2
Ruimtelijke procedures en inspraak
Een aantal beoogde voorzieningen heeft vertraging opgelopen door bezwaren vanuit de buurtbewoners. Een complicerende factor daarbij is dat de gemeente veelal niet de bouw begeleidt of verantwoordelijk is voor de inspraak of participatie, maar dat bewoners soms de gemeente aanspreken op de plannen waardoor we als gemeente toch actie moeten ondernemen. Door de zo ontstane vertragingen wordt de oorspronkelijke planning niet gehaald. 2.3.1.3
Afwijkende ontwikkeling leerlingen in wijken
Jaarlijks wordt bekeken of de per school geprognotiseerde aantallen nog kloppen. Deze ontwikkeling wordt goed in de gaten gehouden, maar blijkt toch soms moeilijk te bepalen. Zo kan het dat een recent gebouwde school al tamelijk snel na oplevering uitbreiding nodig heeft. Dat is het geval bij de Brede school Kerckebosch en Pirapoleon in Austerlitz Dat kan komen door nieuwbouwwijken waar meer kinderen komen te wonen dan ingeschat of
19
Reflectie Programma Onderwijshuisvesting gemeente Zeist
doordat een nieuwe school na voltooiing extra intrek raakt en ook leerlingen van buiten de wijk aantrekt 2.3.1.4
Weinig geschikte plekken voor nieuwbouw en tijdelijke huisvesting
In 2020 is een inventarisatie gedaan van locaties binnen de gemeente Zeist waar tijdelijke huisvesting mogelijk zou kunnen zijn. In totaal zijn zo’n 10 locaties genoemd en uiteindelijk is er één overgebleven als bruikbaar. Dit geeft aan dat het moeilijk is om goede locaties te vinden, ook voor de scholen zelf. Er spelen veel afwegingen. Zo heeft de gemeente ook andere belangen (woonvoorraad vergroten), of is er weerstand omdat omwonenden vaak niet blij zijn met een (uitbreiding van een) school naast de deur. Soms is bouwen überhaupt niet mogelijk (stikstof) of is de locatie te ver van de woonwijken. Het vinden van een locatie voor een nieuwe school is een zeer ingewikkelde klus. Bij nieuwbouw op de oude locatie en renovatie speelt dit natuurlijk niet. 2.3.2 Ambities Ambities zijn ontwikkelingen die maatschappelijk relevant zijn en waar een gemeente in meer of mindere mate voor kiezen kan. Maar dit zijn wel ontwikkelingen die voor een gemeente met voorbeeldfunctie lastig te negeren zijn. Met uitzondering van de duurzaamheidseis bij BENG (bij nieuwbouw), is er financieel geen rekening gehouden met deze ontwikkelingen in het SHP of de verordening. Dat kan betekenen dat indien de gemeente deze ambities wil waarmaken dit financiële gevolgen heeft voor de gemeente, omdat er momenteel niet van schoolbesturen kan worden geëist dat ze meewerken aan deze ambities. 2.3.2.1
Aanvullende duurzaamheidsnormen
In het SHP is rekening gehouden met BENG als energieprestatienorm voor nieuwbouw. Uiteindelijk is dit in 2021 ook voor nieuwbouw als eis in het bouwbesluit opgenomen. De scholen hebben de mogelijkheid om een stap verder te gaan naar nul op de meter of gasloos, maar moeten de extra investeringen dan zelf dragen. Het uitgangspunt daarbij is dat scholen door de extra investering lagere jaarlijkse energielasten zullen hebben en de investering zo terugverdiend kan worden. Met de recente ontwikkelingen van de energieprijzen blijkt dat met een extra investering in duurzaamheid veel bespaard kan worden, maar veel scholen hebben niet voldoende middelen om deze investering te doen. Daarbij blijkt het moeilijk om een lening van een bank te krijgen. 2.3.2.2 Multifunctionele centra Uit de interviews kwam naar voren dat onder andere de wethouder enthousiast is over een kindcentrum, een locatie waar naast een school ook andere kind gerelateerde functies gehuisvest kunnen worden. Denk daarbij aan een BSO, een centrum voor dyslexie, het CJG of peuterspeelzaal. Voor de realisatie van zo’n centrum moet de gemeente een regierol pakken. Ook moeten de verschillende partijen mee willen doen en een geschikte locatie gevonden worden. Dit concept is toegepast in de Brede school Kerckebosch, een gebouw waar twee basisscholen, een BSO en een peuterspeelzaal gevestigd zijn.
Met de combinatie van twee scholen hebben beide schoolbesturen een school kunnen bouwen waarbij dat individueel 20
Reflectie Programma Onderwijshuisvesting gemeente Zeist
niet was gelukt. In dat geval is de gemeente veel meer betrokken bij de planvorming en de uitvoering. Deze wens voor een multifunctioneel gebouw vraagt dus veel meer inspanning van de gemeente. De ervaring leert bovendien dat veel scholen toch een eigen pand prefereren. 2.3.2.3
Inclusiviteit
Er zijn allerlei onderzoeken die van invloed zijn op de inrichting van een schoolgebouw. Een goed voorbeeld is het doel van veel scholen om te werken aan inclusiever onderwijs en daarmee een aantal kinderen dat speciaal onderwijs nodig heeft niet door te verwijzen naar het gespecialiseerd onderwijs. Deze scholen gaan voldoen aan de eisen die deze groep nodig heeft. Denk aan een rolstoelvriendelijk gebouw, lokalen met extra voorzieningen, etc. Uit recent onderzoek komt naar voren dat scholen die hier aan willen gaan werken, de geschiktheid van het gebouw en de financiële middelen als een belangrijke knelpunt hebben ervaren. 2.3.2.4
Circulair bouwen
Circulair bouwen is een vorm van duurzaam bouwen waarbij de principes van circulariteit in de bouw worden toegepast. Een gebouw is circulair als bij de bouw en het beheer benodigde materialen in een gesloten kringloop worden gehouden, zonder schadelijke emissies naar lucht, water en bodem. Voor het ontwerp, de realisatie en exploitatie van een school zijn geen forse budgetten beschikbaar. Zo wordt van iedere ontwerpkeuze de kosten en baten meerdere malen zorgvuldig afgewogen. Een school wordt gezien als een type gebouw om het circulaire model mee te testen: er is geen ruimte voor verspilling en alles moet in dienst staan van toekomstbestendig onderwijs. Een circulaire school is ook een flexibele school, die je in de toekomst met een geringe inspanning geschikt kunt maken voor een nieuwe onderwijsmethode. Verder kun je aan de hand van een gebouw een nieuwe generatie veel leren: hoe materialen tot stand komen en gebruikt worden, hoe je energie opwekt, hoe je met regenwater om kunt gaan en hoe je de diversiteit van flora en fauna kunt versterken bijvoorbeeld. Bij een aantal bouwtrajecten wordt ervaring opgedaan met circulair bouwen. 2.3.3 Extra opgaven Extra opgaven zijn ontwikkelingen waar de gemeente een rol van het Rijk heeft gekregen om gedurende de onderzoeksperiode beleid uit te voeren. Tevens zijn hiervoor extra middelen verstrekt door het Rijk. 2.3.3.1