Bijlage 4 Advies van de bezwaarschriftencommissie (publicatie)

Kenmerken: 2025/223866 en 2025/229579 Advies van de commissie bezwaarschriften aan de raad van de gemeente Zandvoort Bezwaarden Datum bestreden besluit Data bezwaarschriften Inhoud bestreden besluit

: Holland Casino N.V. : : 17 december 2024 : 18 februari 2025 en 19 februari 2025 : het vestigen van een voorkeursrecht op verschillende percelen aan het Badhuisplein in Zandvoort

De samenstelling van de commissie is: Voorzitter : de heer mr. A.J. Elbertsen Leden : mevrouw mr. M.I. Houben mevrouw mr. E.M. van Bennekom De commissie wordt ambtelijk ondersteund door de secretaris, de heer mr. T.F. Baars. I. Verloop van de procedure Op 17 december 2024 heeft de raad van de gemeente Zandvoort (hierna: raad) besloten om op grond van artikel 9.1, eerste lid, onder c, van de Omgevingswet een voorkeursrecht te vestigen op de percelen, kadastraal bekend als gemeente Zandvoort, sectie C, nummers 6401, 6486, 6487, 6712 en 6714. Tegen dit besluit hebben Holland Casino N.V. (hierna: Holland Casino) en respectievelijk 18 februari 2025 en 19 februari 2025 bezwaar gemaakt.

op

Op 24 maart 2025 heeft de raad een reactie op de bezwaren ingediend. II. Hoorzitting De commissie heeft op 3 april 2025 een hoorzitting gehouden waarvoor bezwaarden en de raad zijn uitgenodigd. Aan de hoorzitting hebben deelgenomen: • de heer mr. J.C. van Oosten, advocaat, namens Holland Casino; • de heer mr. B.N. Cammelbeeck, advocaat, namens Holland Casino; • , namens Holland Casino; • , namens Holland Casino; • , namens Holland Casino; • de heer mr. P.C.J. Twaalfhoven, advocaat, namens • de heer mr. W.J. Bosma, advocaat, namens ; • mevrouw mr. L.C.G. Hoenselaar, advocaat, namens de raad; • , namens de raad; • , namens de raad; • , namens de raad; Bij de hoorzitting waren als toehoorder aanwezig: • de heer P. Berg, lid van de raad; • de heer mr. G. van Driel, griffier van de raad.

;

2025/223866 2 Tijdens de hoorzitting is – zakelijk weergegeven – het volgende gezegd: De heer Van Oosten De heer Van Oosten draagt een pleitnota voor. Deze pleitnota is als bijlage bij dit advies gevoegd (bijlage 1). De heer Bosma De heer Bosma draagt eveneens een pleitnota voor. Ook deze pleitnota is als bijlage bij dit advies gevoegd (bijlage 2). Mevrouw Hoenselaar Mevrouw Hoenselaar geeft aan dat de raad een voorkeursrecht heeft gevestigd op grond van artikel 9.1, eerste lid, onder c, van de Omgevingswet. Zij stelt dat uit jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) blijkt dat wanneer een voorkeursrecht op grond van dit artikel wordt gevestigd, de voorkeursrechtbeschikking slechts een globale beschrijving van de toegedachte functie hoeft te bevatten. Mevrouw Hoenselaar licht toe dat de raad een voorkeursrecht heeft gevestigd nadat Holland Casino had aangekondigd haar vestiging in Zandvoort met ingang van 1 februari 2025 te zullen sluiten. De reden hiervoor is dat de raad graag de regie wil behouden bij de ontwikkeling van het Badhuisplein. De raad is voornemens om voor deze locatie een nieuwe stedenbouwkundige visie of een nieuw stedenbouwkundig plan op te stellen. Mevrouw Hoenselaar zegt dat het wenselijk is en voor de hand ligt dat er woningen komen.

Op dit moment is echter nog niet bekend om hoeveel woningen het zal gaan en hoe die woningen er uit zullen komen te zien. Ambtenaren werken hard aan een nadere invulling. Er ligt al een soort blauwdruk, maar die moet nog worden vastgesteld. Mevrouw Hoenselaar voert aan dat de raad met het vestigen van een voorkeursrecht beoogt om prijsopdrijving te voorkomen. Zij stelt dat het bij prijsopdrijving veel moeilijker is om een betaalbaar woningbouwprogramma te realiseren. Mevrouw Hoenselaar betoogt dat het vestigen van een voorkeursrecht noodzakelijk is, omdat de raad geen andere mogelijkheden heeft om zijn doelen te bereiken. Volgens mevrouw Hoenselaar nemen andere instrumenten die de raad ter beschikking staan te veel tijd in beslag. Daarnaast voert mevrouw Hoenselaar aan dat de raad voldoende rekening heeft gehouden met de belangen van Holland Casino. Zij stelt dat de Omgevingswet allerlei procedurele waarborgen bevat die ervoor zorgen dat Holland Casino een eerlijke prijs krijgt, wanneer zij haar percelen aan de gemeente verkoopt. Mevrouw Hoenselaar stelt zich op het standpunt dat niet kan worden aangemerkt als belanghebbende bij het bestreden besluit, omdat hij een van Holland Casino afgeleid en parallel belang heeft. Volgens haar blijkt dit ook uit verschillende uitspraken van de Afdeling.

Deze uitspraken dateren weliswaar van voor de conclusie van advocaat-generaal Widdershoven, maar zijn daar niet door ingehaald, aldus mevrouw Hoenselaar.

2025/223866 3 Tot slot zegt mevrouw Hoenselaar dat en Holland Casino het overeengekomen voorkeursrecht van koop hadden kunnen inschrijven in de openbare registers. Nu zij dat niet hebben gedaan, prevaleert volgens haar het gemeentelijke voorkeursrecht. De heer Bosma De heer Bosma voert aan dat een contractueel voorkeursrecht niet kan worden ingeschreven in de openbare registers. De heer Bosma merkt op dat de uitspraken van de Afdeling waarnaar mevrouw Hoenselaar verwijst, betrekking hebben op situaties waarin sprake was van een koopoptie of -recht. Volgens hem is dat relevant, omdat een koopoptie of -recht wel kan worden ingeschreven in de openbare registers. De heer Bosma stelt dat op basis van de uitspraken van de Afdeling niet kan worden geconcludeerd dat een van Holland Casino afgeleid en parallel belang heeft. De heer Bosma betoogt dat een tegengesteld belang heeft aan Holland Casino, aangezien Holland Casino inmiddels met de gemeente onderhandelt over een verkoop van haar percelen. Dat Holland Casino ook bezwaar heeft gemaakt tegen het vestigen van een voorkeursrecht, doet daar zijns inziens niet aan af. Hij stelt dat Holland Casino alle opties open wil houden. De heer Bosma zegt dat Holland Casino in strijd handelt met het met overeengekomen voorkeursrecht van koop, wanneer zij haar percelen aan de gemeente verkoopt.

De heer Twaalfhoven De heer Twaalfhoven wijst erop dat in artikel 3:17 van het Burgerlijk Wetboek staat welke feiten kunnen worden ingeschreven in de openbare registers. Hij stelt dat een contractueel voorkeursrecht daar niet tussen staat. Er bestaat volgens hem ook geen andere wetsbepaling op grond waarvan een contractueel voorkeursrecht kan worden ingeschreven in de openbare registers. Mevrouw Hoenselaar Mevrouw Hoenselaar betoogt dat de raad zelfs een voorkeursrecht kan vestigen op een onroerende zaak, indien er een overeenkomst over die onroerende zaak is ingeschreven in de openbare registers. Volgens haar heeft het in dat geval echter minder zin om een voorkeursrecht te vestigen, omdat dit recht niet kan worden geëffectueerd. Mevrouw Hoenselaar voert aan dat het geconfronteerd worden met een gemeentelijk voorkeursrecht een vorm van overmacht is. Verder stelt zij dat het gebruikelijk is om in overeenkomsten een ontbindende voorwaarde op te nemen, waarop een beroep kan worden gedaan als er een gemeentelijk voorkeursrecht wordt gevestigd. Zij weet echter niet of de overeenkomst tussen Holland Casino en ook een dergelijke ontbindende voorwaarde bevat. De heer Van Oosten De heer Van Oosten is het met de heer Bosma eens dat Holland Casino haar percelen niet aan de gemeente kan verkopen, omdat zij dan in strijd zou handelen met het met overeengekomen voorkeursrecht van koop.

De heer Van Oosten stelt dat het bij een contractueel voorkeursrecht niet gebruikelijk is om

2025/223866 4 ontbindende voorwaarden op te nemen. Dat past volgens hem niet bij de aard van de overeenkomst, omdat daarmee nog geen recht van koop ontstaat. De heer Bosma De heer Bosma herhaalt dat een contractueel voorkeursrecht niet kan worden ingeschreven in de openbare registers. Pas nadat overeenstemming is bereikt over de koopprijs en overige voorwaarden, is volgens hem sprake van een voor inschrijving vatbare overeenkomst. De heer Bosma stelt dat de wetgever geen rekening heeft gehouden met de onderhavige situatie, waardoor Holland Casino nu klem zit. Mevrouw Hoenselaar Mevrouw Hoenselaar zegt dat zij de relevante bepalingen anders leest. Volgens haar kan een contractueel voorkeursrecht wel worden ingeschreven in de openbare registers. Commissielid mevrouw Van Bennekom Mevrouw Van Bennekom vraagt aan mevrouw Hoenselaar om toe te lichten waarom volgens de raad wordt voldaan aan de vereisten uit artikel 9.1, eerste lid, onder c, van de Omgevingswet. Mevrouw Hoenselaar Mevrouw Hoenselaar erkent dat in het bestemmingsplan ‘Middenboulevard 2009’ – dat onderdeel uitmaakt van het omgevingsplan van de gemeente Zandvoort – verschillende functies zijn toegedeeld aan de percelen, waaronder wonen. Volgens haar wijkt de in de voorkeursrechtbeschikking aan de percelen toegedachte functie daar echter van af, omdat sprake is van een intensivering.

Verder voert mevrouw Hoenselaar aan dat de toegedachte functie afwijkt van het bestaande gebruik. Het is volgens haar niet aannemelijk dat op deze locatie een nieuw casino zal wordt gevestigd, wegens het ontbreken van de benodigde exploitatievergunning. De heer Van Oosten De heer Van Oosten stelt dat de toegedachte functie geen wijziging van het bestemmingsplan vergt en dat om die reden niet wordt voldaan aan de vereisten uit artikel 9.1, eerste lid, onder c, van de Omgevingswet. De heer Bosma De heer Bosma is met de heer Van Oosten eens dat bepalend is of er in planologische zin iets verandert. Dat is volgens hem niet het geval wanneer de toegedachte functie reeds is toegestaan. Verder betoogt de heer Bosma dat de raad andere instrumenten ter beschikking staan om ervoor te zorgen dat op de percelen betaalbare woningen worden gerealiseerd. Hij stelt dat de raad hiertoe bijvoorbeeld het omgevingsplan kan wijzigen. Mevrouw Hoenselaar Mevrouw Hoenselaar voert aan dat uit jurisprudentie van de Afdeling volgt dat ook aan de vereisten uit artikel 9.1, eerste lid, onder c, van de Omgevingswet wordt voldaan wanneer een reeds toegestane functie intensiveert. Zij stelt dat in het onderhavige geval de woonfunctie intensiveert. Daarbij wijst zij

2025/223866 5 erop dat er in de bestaande situatie geen woningen zijn en dat er in de toekomst wel woningen komen. Om hoeveel woningen het precies gaat, hoeft volgens haar op dit moment nog niet duidelijk te zijn. Verder merkt mevrouw Hoenselaar op dat de raad het omgevingsplan zal moeten wijzigen, zodat enkel nog wonen met in de plint horeca, detailhandel en/of vergader- werk- of ontmoetingsplekken zijn toegestaan. Andere functies worden dan wegbestemd. De heer Bosma De heer Bosma betoogt dat om te kunnen concluderen dat wordt voldaan aan de vereisten uit artikel 9.1, eerste lid, onder c, van de Omgevingswet wel duidelijk moet zijn hoeveel woningen er zullen worden gerealiseerd. Anders is de stelling dat de woonfunctie intensiveert volgens hem niet meer dan een holle kreet. De heer Bosma stelt dat in de stedenbouwkundige visie en het stedenbouwkundig plan voor het Badhuisplein wordt uitgegaan van de continuering van Holland Casino. Volgens hem is onduidelijk hoe dit zich verhoudt tot de functie die in de voorkeursrechtbeschikking aan de percelen is toegedacht. Mevrouw Hoenselaar Mevrouw Hoenselaar geeft aan dat de raad het stedenbouwkundig plan heeft vastgesteld om de herontwikkeling van het Badhuisplein niet onnodig te vertragen.

Zij stelt dat de raad voornemens is om voor de locatie van Holland Casino een nieuwe stedenbouwkundige visie of een nieuw stedenbouwkundig plan op te stellen. Het sluiten van het casino biedt volgens haar de mogelijkheid om de locatie op een andere manier bij de herontwikkeling te betrekken. Commissielid mevrouw Houben Mevrouw Houben vraagt wat voor Holland Casino nog het probleem is als zij met de gemeente tot een bevredigende koopprijs komt. De heer Van Oosten De heer Van Oosten antwoordt dat Holland Casino de percelen dan niet aan de gemeente kan leveren, omdat dit in strijd zou zijn met het met overeengekomen voorkeursrecht van koop. De heer Cammelbeeck De heer Cammelbeeck vraagt zich af of een notaris daaraan zou meewerken. De heer Bosma De heer Bosma stelt dat

dan een verbod tot levering zou vorderen.

Commissielid mevrouw Houben Mevrouw Houben vraagt aan mevrouw Hoenselaar waarom het niet aannemelijk is dat op de locatie van Holland Casino een nieuw casino wordt gevestigd. Mevrouw Hoenselaar Mevrouw Hoenselaar antwoordt dat het niet eenvoudig is om de benodigde exploitatievergunning te verkrijgen, omdat aan strikte voorwaarden moet worden voldaan.

2025/223866 6 De heer Van Oosten De heer Van Oosten zegt dat niet kan worden uitgesloten dat er een andere partij is die aan de gestelde voorwaarden voldoet. De heer Bosma De heer Bosma geeft aan dat voor de onderhavige procedure vooral relevant is dat het casinogebouw er nog staat en dat die functie planologisch is toegestaan. De heer Van Oosten De heer Van Oosten betoogt dat het bestreden besluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Hij stelt dat de raad met het vestigen van een voorkeursrecht zijn doelen niet bereikt. Volgens de heer Van Oosten ontstaat er juist een situatie die de raad niet heeft beoogd. Verder stelt hij dat de raad minder vergaande instrumenten ter beschikking staan waarmee hij zijn doelen wel kan bereiken. Mevrouw Hoenselaar Mevrouw Hoenselaar voert aan dat de andere instrumenten die de raad ter beschikking staan te veel tijd in beslag nemen. III. Bezwaren Holland Casino • Het bestreden besluit is in strijd met de Omgevingswet. o Vastgesteld moet worden of de toegedachte toekomstige bestemming van de aangewezen gronden afwijkt van het huidige gebruik daarvan. o De raad geeft aan dat door het sluiten van Holland Casino nieuwe mogelijkheden ontstaan om de locatie op een andere manier, bijvoorbeeld in de vorm van de realisatie van extra woningen, bij de herontwikkeling van het Badhuisplein te betrekken.

De raad geeft echter verder geen concretere duiding aan welke functie hij toedenkt aan de percelen, zodat er nu geen reden is om aan te nemen dat de toegedachte functie een wijziging van het bestemmingsplan ‘Middenboulevard 2009’ – dat onderdeel uitmaakt van het omgevingsplan van de gemeente Zandvoort – vergt. o In de jurisprudentie van lagere rechtspraak komt naar voren dat een bestuursorgaan voldoende moet onderbouwen dat er inderdaad sprake is van afwijkend gebruik. Holland Casino verwijst naar een uitspraak van de rechtbank Haarlem van 12 november 2007 (ECLI:NL:RBHAA:2007:BB8860, r.o. 2.7), een uitspraak van de rechtbank ’sGravenhage van 17 juni 2004 (ECLI:NL:RBSGR:2004:AS7079, r.o. 1), een uitspraak van de rechtbank Arnhem van 14 februari 2003 (ECLI:NL:RBARN:2003:AF4632, r.o. 2) en een uitspraak van de rechtbank Breda van 22 september 2000 (ECLI:NL:RBBRE:2000:AA8658, r.o. 2). o Een voorbeeld van afwijkend gebruik is als er een forse toename aan woningen mogelijk wordt gemaakt via planologische wijzigingen. Holland Casino merkt in dit verband op dat de beoogde plannen niet voorzien in andere of intensievere gebruiksvormen dan het bestemmingsplan ‘Middenboulevard 2009’ nu al toestaat. Onduidelijk is bijvoorbeeld hoeveel woningen er mogelijk komen en in hoeverre de infrastructuur rondom de percelen verandert.

De raad heeft enkel toegelicht dat met het voorkeursrecht mogelijkheden open liggen voor herontwikkeling, bijvoorbeeld woningbouw. Hoe die woningbouw wordt ingericht, blijft onduidelijk.

2025/223866 7 o

•

•

•

Op grond van het bestemmingsplan ‘Middenboulevard 2009’ zijn op de percelen onder meer ruime mogelijkheden aan wonen toegestaan. Daarbij geldt dat er ruimte is om in de hoogte te bouwen en dus meerdere woningen te realiseren (een bouwhoogte van 23 meter, niet zijnde aan de Burgemeester Engelbertsstraat/Thorbeckestraat). o Ook als enkel wonen wordt toegedacht middels de voorkeursrechtbeschikking is er geen sprake van intensiever gebruik, nu wonen al is toegestaan op grond van het bestemmingsplan ‘Middenboulevard 2009’. De mogelijkheden voor gebruik veranderen daarmee evenmin en worden ook niet intensiever. Een inperking zodat alleen wonen mogelijk is staat niet gelijk aan afwijkend gebruik: wonen was immers ai mogelijk. o De toegedachte gebruiksvorm wijkt niet af van de huidige gebruiksmogelijkheden. Het bestreden besluit is in strijd met het evenredigheidsbeginsel. o Holland Casino trekt de geschiktheid, de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid van het bestreden besluit in twijfel. o Het bestreden besluit is geen geschikte maatregel omdat de raad geen ander gebruik beoogt dan op basis van het bestemmingsplan ‘Middenboulevard 2009’ al mogelijk is. Het doel van de raad zou moeten zijn om meer planologische sturing te krijgen over de percelen om zo tot herontwikkeling van het gebied te komen.

Dit doel kan echter met het bestreden besluit niet worden bereikt omdat het besluit niet in nieuwe gebruiksmogelijkheden voor het gebied voorziet. o Het bestreden besluit is niet noodzakelijk omdat er minder vergaande maatregelen mogelijk zijn om het doel te bereiken. De raad zou bijvoorbeeld met een eventuele koper van de percelen van Holland Casino aan tafel kunnen gaan zitten over de herontwikkelingen. In het bestreden besluit staat niets over eventuele alternatieve scenario’s die de raad in ogenschouw heeft genomen. Het bestreden besluit is daarom ook op dit punt onvoldoende gemotiveerd. o Ook de evenwichtigheid komt niet terug in het bestreden besluit. De raad heeft niet inzichtelijk gemaakt waarom de belangen van de gemeente voor het belang van Holland Casino gaan. Holland Casino heeft er groot belang bij dat zij het casino onbelast kan verkopen. Het voorkeursrecht belemmert dit belang. De belangenafweging ziet Holland Casino niet terug in het bestreden besluit. Bovendien weegt het belang van Holland Casino zwaarder dan het belang van de gemeente: de gemeente beschikt immers al over de mogelijkheden om de herontwikkelingen op planologische wijze te sturen. Het bestreden besluit is in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel.

o De raad heeft onvoldoende inzichtelijk gemaakt welke belangenafweging aan het bestreden besluit ten grondslag ligt en ook onvoldoende gemotiveerd dat het besluit in overeenstemming is met artikel 9.1 van de Omgevingswet. Het bestreden besluit is daarom in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. o In het bestreden besluit staat dat herontwikkeling extra woningen oplevert binnen de eisen van het Woningbouwprogramma Zandvoort 2019-2025. De raad heeft niet onderbouwd hoe de herontwikkelingen in lijn zijn met het Woningbouwprogramma Zandvoort 2019-2025. Ook op dit punt is het bestreden besluit in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. Het bestreden besluit is in strijd met het verbod op détournement de pouvoir. o Het doei dat de raad met het bestreden besluit wil bereiken sluit niet aan bij het doel van het voorkeursrecht in de Omgevingswet. De raad kan met het huidige planologische kader al de herontwikkelingen mogelijk maken. Hier hoeft de raad geen planologische

2025/223866 8

• •

•

wijzigingen voor aan te brengen. Bovendien heeft de raad al voldoende grip over de ontwikkelingen met het voorlopige bouwverbod dat op de bestemming rust. De motivering past ook niet bij het beleid, onder meer het stedenbouwkundig plan voor het Badhuisplein, dat er een hotel komt op de plek van Holland Casino. Dat betekent dat de raad het voorkeursrecht niet aanwendt ten behoeve van het doel waarvoor het voorkeursrecht in de Omgevingswet is vastgelegd, namelijk het grip houden op toekomstige planologische plannen. Holland Casino verzoekt om een vergoeding voor gemaakte proceskosten.

moet worden aangemerkt als belanghebbende bij het bestreden besluit. o In 2003 is met Holland Casino een voorkeursrecht van koop overeengekomen. Dit voorkeursrecht houdt in dat indien Holland Casino voornemens is om over te gaan tot vervreemding van het casinocomplex aan een derde, Holland Casino dat voornemen schriftelijk kenbaar dient te maken aan en zij binnen zestig dagen na dagtekening van dit schrijven overeenstemming dienen te hebben bereikt over de koopprijs en alle overige voorwaarden. Uitsluitend indien schriftelijk verklaart geen gebruik te willen maken van zijn voorkeursrecht van koop, is Holland Casino gerechtigd het casinocomplex te verkopen aan een derde onder de voorwaarden en voor de koopsom die Holland Casino goeddunkt. o Holland Casino heeft de gemeente op 8 november 2024, in navolging van het door het college gevestigde voorkeursrecht, voorgesteld om in onderhandeling te treden over een verkoop van haar percelen aan de gemeente. Naar aanleiding hiervan heeft de gemeente bij brief van 11 december 2024 te kennen gegeven dat het college op 10 december 2024 heeft besloten dat de gemeente in beginsel bereid is om deze percelen tegen nader overeen te komen voorwaarden te kopen.

o beoogt met zijn bezwaar te voorkomen dat Holland Casino haar percelen verkoopt aan de gemeente, omdat hij wil dat Holland Casino uitvoering geeft aan het met hem overeengekomen voorkeursrecht. o De belangen van Holland Casino en lopen niet parallel, maar zijn tegengesteld, zodat gelet op de huidige lijn in de rechtspraak niet kan worden gesteld dat slechts een afgeleid belang heeft. Het bestreden besluit is in strijd met de Omgevingswet. o De raad kan ingevolge artikel 9.1, eerste lid, onder c, van de Omgevingswet, enkel een voorkeursrecht vestigen op een onroerende zaak, indien sprake is van een afwijkend gebruik ten opzichte van de functie die in het omgevingsplan aan de betreffende onroerende zaak is toegedeeld. Aan deze voorwaarde wordt in het onderhavige geval niet voldaan. o De percelen waarop het voorkeursrecht is gevestigd, zijn op grond van artikel 15.1 van het bestemmingsplan ‘Middenboulevard 2009’ – dat onderdeel uitmaakt van het omgevingsplan van de gemeente Zandvoort – bestemd voor de functies detailhandel, horeca, dienstverlening, casino, kantoren, woningen, wellness, maatschappelijke doeleinden, aan-, uit-, en bijgebouwen, erven en bijbehorende voorzieningen, parkeren, verblijfsgebied, brandgangen, ontsluitingspaden, stoepen, stoeptreden en hellingbanen. o In het bestreden besluit staat dat het voorkeursrecht is gevestigd met het oog op een

2025/223866 9

o

•

(her)ontwikkeling voor – met name – (extra) woningen. De raad gaat er kennelijk van uit dat door het inperken van de gebruiksmogelijkheden sprake is van een afwijkend gebruik. Dit uitgangspunt is echter niet juist. Uit de rechtspraak volgt weliswaar dat sprake is van een afwijkend gebruik wanneer een groter aantal functies wordt toegedacht aan een locatie, maar uit deze rechtspraak volgt niet dat daarvan ook in het omgekeerde geval sprake is. Dat zou ook niet logisch zijn, aangezien in dat geval alle toegedachte gebruiksvormen voorheen ook al mogelijk waren. Uit het bestreden besluit volgt ook dat wordt beoogd om ‘ruimte voor winkels en horeca’ te creëren, zodat het maar de vraag is of daadwerkelijk sprake zal zijn van een inperking van functies. verzoekt om een vergoeding voor gemaakte proceskosten.

IV. Overwegingen van de commissie 1. Bij besluit van 17 december 2024 heeft de raad op grond van artikel 9.1, eerste lid, onder c, van de Omgevingswet een voorkeursrecht gevestigd op de percelen, kadastraal bekend als gemeente Zandvoort, sectie C, nummers 6401, 6486, 6487, 6712 en 6714. 2. Tegen dit besluit hebben Holland Casino en bezwaar gemaakt. Holland Casino is eigenaar van de percelen met nummers 6401 en 6487. Daarnaast heeft Holland Casino een recht van opstal op de percelen met nummers 6712 en 6714. is in 2003 een voorkeursrecht van koop overeengekomen met Holland Casino. Dit contractuele voorkeursrecht houdt in dat Holland Casino, indien zij voornemens is om over te gaan tot vervreemding van het casinocomplex, dat voornemen schriftelijk kenbaar dient te maken aan en zij binnen zestig dagen na dagtekening van dit schrijven overeenstemming dienen te hebben bereikt over de koopprijs en alle overige voorwaarden. 3. In het navolgende zal de commissie eerst ingaan op de ontvankelijkheid van het bezwaar van . Daarna zal de commissie het bezwaar van Holland Casino inhoudelijk beoordelen. Ontvankelijkheid van het bezwaar van 4. Ingevolge artikel 7:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), gelezen in samenhang met artikel 8:1 van die wet, kunnen alleen belanghebbenden bezwaar maken tegen een besluit.

Op grond van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. 5. In de onderhavige procedure staat niet ter discussie dat Holland Casino moet worden aangemerkt als belanghebbende bij het bestreden besluit. Wel staat ter discussie of kan worden aangemerkt als belanghebbende bij dat besluit. wordt in zijn belang geraakt doordat hij met Holland Casino een voorkeursrecht van koop is overeengekomen. Het bestreden besluit brengt namelijk met zich mee dat Holland Casino eerst de gemeente in de gelegenheid moet stellen om haar percelen te kopen, waardoor zij haar overeenkomst met niet kan nakomen.

2025/223866 10 6. De raad heeft aangevoerd dat niet kan worden aangemerkt als belanghebbende bij het bestreden besluit, omdat zijn belang niet rechtstreeks bij dat besluit is betrokken. Volgens de raad heeft slechts een van Holland Casino afgeleid belang en loopt zijn belang parallel met dat van Holland Casino. Ter onderbouwing verwijst de raad naar drie uitspraken van de Afdeling, te weten een uitspraak van 24 maart 2000 (ECLI:NL:RVS:2000:AA5426, r.o. 2.4), een uitspraak van 22 oktober 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3786, r.o. 4.1) en een uitspraak van 8 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1083, r.o. 3.1). In laatstgenoemde uitspraak overweegt de Afdeling als volgt: ‘Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, heeft de vestiging van een voorkeursrecht tot gevolg dat eigenaren dan wel rechthebbenden van de aangewezen percelen worden beperkt in de mogelijkheid van vervreemding van hun percelen. Voorts heeft zij met juistheid overwogen dat het belang van een partij die als koper dan wel houder van een koopoptie zijn aankoopmogelijkheden geringer ziet worden, een daarvan afgeleid belang en derhalve geen rechtstreeks belang als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb is. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 24 maart 2000 in zaak nr. 199900855/1 (AB 2000, 228).

De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat [appellant] als koper geen belanghebbende is bij het besluit van 3 juni 2013. Daarbij heeft zij terecht van belang geacht dat de koopovereenkomst op het moment van vestigen van het voorkeursrecht niet in de openbare registers was ingeschreven, zodat niet aan de in artikel 10, derde lid, van de Wvg neergelegde vereisten is voldaan. Dat, naar [appellant] stelt, de omstandigheid dat hij het desbetreffende perceel heeft gekocht aanleiding is geweest voor het vestigen van het voorkeursrecht, wat daar ook van zij, doet er niet aan af dat hij slechts een afgeleid belang heeft. [appellant] heeft verder geen andere omstandigheden gesteld op grond waarvan hij als belanghebbende dient te worden aangemerkt.’ 7. heeft aangevoerd dat zijn belang niet parallel loopt met dat van Holland Casino en dat hem om die reden niet kan worden tegengeworpen dat hij een van Holland Casino afgeleid belang heeft. Daarbij verwijst hij naar de tweede vuistregel uit de conclusie van advocaat-generaal Widdershoven van 7 november 2018 (ECLI:NL:CRVB:2018:3474, r.o. 8.11). stelt dat zijn belang tegengesteld is aan dat van Holland Casino, omdat Holland Casino zich bereid heeft getoond om met de gemeente te onderhandelen over een verkoop van haar percelen. wil juist voorkomen dat Holland Casino haar percelen aan de gemeente verkoopt.

Tot slot merkt op dat de genoemde uitspraken van de Afdeling dateren van voor de conclusie van advocaat-generaal Widdershoven en geen betrekking hebben op situaties waarin sprake was van een contractueel voorkeursrecht. Om die reden kan volgens hem op grond van deze uitspraken niet worden geconcludeerd dat hij geen belanghebbende is bij het bestreden besluit. 8. De enkele omstandigheid dat de uitspraken van de Afdeling dateren van voor de conclusie van advocaatgeneraal Widdershoven, betekent naar het oordeel van de commissie niet dat deze uitspraken niet meer relevant zijn. Uit de conclusie blijkt immers dat de Afdeling al sinds 2006 geen afgeleid belang aanneemt als het belang van de derde tegengesteld is aan, dan wel niet soortgelijk is als dat van de geadresseerde direct-belanghebbende (zie r.o. 6.13). Verder blijkt uit de conclusie dat de geformuleerde vuistregels voortbouwen op bestaande rechtspraak en de kring van belanghebbenden maar in beperkte mate uitbreiden. Alleen de derde vuistregel betekent mogelijk een uitbreiding (zie r.o. 8.15). Hoewel de

2025/223866 11 uitspraken van de Afdeling geen betrekking hebben op situaties waarin sprake was van een contractueel voorkeursrecht, gaat de daarin gevolgde redenering naar het oordeel van de commissie ook op voor die situaties. is – net als de appellanten in de situaties waarop de uitspraken van de Afdeling zien – een potentiële koper van de percelen waarop een voorkeursrecht is gevestigd en heeft alleen een van de verkopende eigenaar, Holland Casino, afgeleid belang. Zijn belang loopt parallel met dat van Holland Casino, aangezien zij met de ingediende bezwaren hetzelfde resultaat nastreven. en Holland Casino willen allebei dat het bestreden besluit wordt herroepen, zodat Holland Casino niet eerst de gemeente in de gelegenheid hoeft te stellen om haar percelen te kopen. Gelet hierop is de commissie van oordeel dat niet kan worden aangemerkt als belanghebbende bij het bestreden besluit. De commissie adviseert de raad dan ook om het bezwaar van niet-ontvankelijk te verklaren. In het navolgende zal de commissie enkel het bezwaar van Holland Casino inhoudelijk beoordelen. Inhoudelijke beoordeling van het bezwaar van Holland Casino Inleidende overwegingen 9. De percelen met nummers 6401, 6486, 6487, 6712 en 6714 zijn gelegen in een gebied waarvoor de raad op 29 september 2009 het bestemmingsplan ‘Middenboulevard 2009’ heeft vastgesteld.

Dit bestemmingsplan maakt tegenwoordig onderdeel uit van het omgevingsplan van de gemeente Zandvoort. De percelen hebben op grond van het bestemmingsplan de bestemming ‘Centrum – uit te werken 2’. Ingevolge artikel 15.1 van het bestemmingsplan zijn de percelen bestemd voor: wonen; detailhandel; dienstverlening; horecabedrijven categorie A tot en met D; horecabedrijven categorie F; casino; wellness; maatschappelijke doeleinden; kantoren; aan-, uit- en bijgebouwen; erven en bijbehorende voorzieningen; parkeren; verblijfsgebied; brandgangen en ontsluitingspaden; stoepen, stoeptreden en hellingbanen. 10. Op 21 december 2021 heeft de raad een stedenbouwkundige visie voor het Badhuisplein vastgesteld. De stedenbouwkundige visie gaat ervan uit dat Holland Casino op het Badhuisplein gevestigd blijft. 11. Op 17 december 2024 heeft de raad, zoals gezegd, besloten om op grond van artikel 9.1, eerste lid, onder c, van de Omgevingswet een voorkeursrecht te vestigen op de percelen met nummers 6401, 6486, 6487, 6712 en 6714. In het besluit staat: ‘Het Badhuisplein is een centrale plek in het dorp. Het is ook de overgang van het centrum van het dorp, via de Kerkstraat, naar de boulevard. Het is belangrijk dat het Badhuisplein niet alleen goed is voor het toerisme in Zandvoort, maar ook voor het leven in en de economie van het dorp zelf.

Daarom wil de gemeente deze plek mooier maken met nieuwe gebouwen, ruimte voor winkels en horeca, en een afwisselende inrichting van het plein zelf. Ook levert dit extra woningen op, binnen de eisen van het Woningbouwprogramma Zandvoort 2019-2025. De gronden in het gebied zijn in eigendom bij verschillende eigenaren. De gemeente is eigenaar van de openbare ruimte (het Badhuisplein) en van de gronden die zijn gelegen aan de noordkant van het plein. De grond aan de zuidkant van het plein is in eigendom van een projectontwikkelaar. Holland Casino is eigenaar van de grond waarop het casino is gevestigd.

2025/223866 12 Aangezien Holland Casino recent te kennen heeft gegeven de vestiging in Zandvoort vanaf februari 2025 te sluiten, is het wenselijk om voor deze gronden een nieuwe stedenbouwkundige visie te ontwikkelen. Door het sluiten van het casino ontstaat er wellicht een mogelijkheid om deze locatie op een andere manier, bijvoorbeeld in de vorm van de realisatie van extra woningen, bij de herontwikkeling van het Badhuisplein te betrekken.’ Verder staat in het besluit dat de percelen op grond van het bestemmingsplan ‘Middenboulevard 2009’ ruime bouw- en gebruiksmogelijkheden hebben en dat door middel van de in de voorkeursrechtbeschikking toegedachte functie de bouwmogelijkheden kunnen worden aangepast en/of de gebruiksmogelijkheden kunnen worden ingeperkt. 12. Op 25 februari 2025 heeft de raad een stedenbouwkundig plan voor het Badhuisplein vastgesteld. Het stedenbouwkundig plan is een uitwerking van de stedenbouwkundige visie. In het stedenbouwkundig plan staat: ‘Recent heeft Holland Casino besloten de vestiging te sluiten. In dit Stedenbouwkundig plan is het Holland Casino is zijn huidige vorm meegenomen. In de komende periode wordt onderzocht hoe een ontwikkeling van het kavel, die aansluit bij de uitgangspunten van dit stedenbouwkundig plan, kan worden gestart.’ 13.

In het navolgende zal de commissie aan de hand van hetgeen Holland Casino heeft aangevoerd, beoordelen of de raad terecht en op goede gronden heeft besloten om een voorkeursrecht te vestigen op de percelen met nummers 6401, 6486, 6487, 6712 en 6714. Wordt voldaan aan de vereisten uit artikel 9.1, eerste lid, onder c, van de Omgevingswet? 14. Artikel 9.1, eerste lid, onder c, van de Omgevingswet luidt: ‘De gemeenteraad, provinciale staten of Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties kunnen bij voorkeursrechtbeschikking op een onroerende zaak een gemeentelijk, provinciaal of nationaal voorkeursrecht vestigen, voor zover die zaak deel uitmaakt van een locatie waaraan in de voorkeursrechtbeschikking een niet-agrarische functie of moderniseringslocatie wordt toegedacht en waarvan het gebruik afwijkt van die functie en de functie niet is toegedacht in een gemeentelijke, een provinciale respectievelijk de nationale omgevingsvisie of een programma en niet is toegedeeld in een omgevingsplan.’ 15. Er moet in het onderhavige geval dus aan verschillende vereisten worden voldaan. Ten eerste moet in de voorkeursrechtbeschikking aan de percelen een niet-agrarische functie of moderniseringslocatie worden toegedacht. Ten tweede moet de in de voorkeursrechtbeschikking toegedachte functie afwijken van het huidige gebruik van de percelen.

Ten derde mag de in de voorkeursrechtbeschikking toegedachte functie niet zijn toegedacht in een gemeentelijke omgevingsvisie of een programma. Ten vierde moet de in de voorkeursrechtbeschikking toegedachte functie afwijken van de functie die in het omgevingsplan aan de percelen is toegedeeld.

2025/223866 13 16. Holland Casino is van mening dat niet wordt voldaan aan de vereisten uit artikel 9.1, eerste lid, onder c, van de Omgevingswet. Holland Casino heeft aangevoerd dat uit jurisprudentie blijkt dat de raad voldoende moet onderbouwen dat de in de voorkeursrechtbeschikking toegedachte functie afwijkt van de functie die in het omgevingsplan aan de percelen is toegedeeld. Ter onderbouwing verwijst zij naar een uitspraak van de rechtbank Haarlem van 12 november 2007 (ECLI:NL:RBHAA:2007:BB8860, r.o. 2.7), een uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van 17 juni 2004 (ECLI:NL:RBSGR:2004:AS7079, r.o. 1), een uitspraak van de rechtbank Arnhem van 14 februari 2003 (ECLI:NL:RBARN:2003:AF4632, r.o. 2) en een uitspraak van de rechtbank Breda van 22 september 2000 (ECLI:NL:RBBRE:2000:AA8658, r.o. 2). Volgens Holland Casino heeft de raad onvoldoende concreet gemaakt welke functie hij toedenkt aan de percelen, zodat er geen reden is om aan te nemen dat deze functie afwijkt van de functie die in het omgevingsplan aan de percelen is toegedeeld. 17. Daarnaast heeft Holland Casino aangevoerd dat, indien de toegedachte functie enkel wonen betreft, deze functie niet afwijkt van de functie die in het omgevingsplan aan de percelen is toegedeeld. Holland Casino stelt dat een inperking van de gebruiksmogelijkheden niet betekent dat sprake is van een afwijkende functie.

Zij wijst erop dat wonen reeds is toegestaan op grond van het bestemmingsplan ‘Middenboulevard 2009’. Verder stelt Holland Casino dat de in de voorkeursrechtbeschikking toegedachte functie niet voorziet in een intensiever gebruik. Zij wijst erop dat de maximale bouwhoogte 23 meter bedraagt (met uitzondering van de zijde aan de Burgemeester Engelbertssraat/Thorbeckestraat), waardoor het nu al mogelijk is om meerdere woningen te realiseren. 18. Tot slot heeft Holland Casino aangevoerd dat in het bestreden besluit staat dat met de herontwikkeling niet alleen wordt beoogd om meer woningen mogelijk te maken, maar ook om ruimte te creëren voor winkels en horeca. Holland Casino stelt dat dit gebruik ook reeds is toegestaan op grond van het bestemmingsplan ‘Middenboulevard 2009’. 19. De raad is van mening dat wel wordt voldaan aan de vereisten uit artikel 9.1, eerste lid, onder c, van de Omgevingswet. In zijn reactie op de bezwaren heeft de raad verduidelijkt welke functie hij toedenkt aan de percelen, namelijk: ‘woningen, met in de plint zo mogelijk horeca, detailhandel en/of vergader- werkof ontmoetingsplekken’. De raad stelt dat de toegedachte functie afwijkt van de functie die in het omgevingsplan aan de percelen is toegedeeld, omdat de toegedachte functie voorziet in een vergelijkbaar, maar intensiever gebruik. 20.

Daarnaast heeft de raad aangevoerd dat kan worden volstaan met een meer globale beschrijving van de toegedachte functie. Dit blijkt volgens de raad uit jurisprudentie van de Afdeling over het vestigen van een voorkeursrecht op grond van artikel 5 van de Wet voorkeursrecht gemeenten (hierna: Wvg), de voorloper van artikel 9.1, eerste lid, onder c, van de Omgevingswet. De raad stelt dat de uitspraken waarnaar Holland Casino verwijst betrekking hebben op situaties waarin een voorkeursrecht was gevestigd op grond van artikel 2 van de Wvg, de voorloper van artikel 9.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet. Volgens de raad worden er in dat geval zwaardere eisen gesteld aan de onderbouwing.

2025/223866 14 21. De commissie is het met de raad eens dat wordt voldaan aan de vereisten uit artikel 9, eerste lid, onder c, van de Omgevingswet. De commissie stelt vast dat aan de percelen een niet-agrarische functie wordt toegedacht (te weten: ‘woningen, met in de plint zo mogelijk horeca, detailhandel en/of vergader- werkof ontmoetingsplekken’), dat deze functie afwijkt van het huidige gebruik van de percelen en dat deze functie niet is toegedacht in een gemeentelijke omgevingsvisie of een programma. De commissie is van oordeel dat de toegedachte functie afwijkt van de functie die in het omgevingsplan aan de percelen is toegedeeld, omdat de toegedachte functie een aanzienlijke inperking van de gebruiksmogelijkheden betekent. Op grond van het bestemmingsplan ‘Middenboulevard 2009’ mogen de percelen immers worden gebruikt voor: wonen; detailhandel; dienstverlening; horecabedrijven categorie A tot en met D; horecabedrijven categorie F; casino; wellness; maatschappelijke doeleinden; kantoren; aan-, uit- en bijgebouwen; erven en bijbehorende voorzieningen; parkeren; verblijfsgebied; brandgangen en ontsluitingspaden; stoepen, stoeptreden en hellingbanen. De commissie vindt steun voor dit oordeel in een uitspraak van de Afdeling van 1 augustus 2001 (ECLI:NL:RVS:2001:AN6863, r.o. 2.2.2).

Deze uitspraak heeft weliswaar betrekking op een situatie waarin een voorkeursrecht was gevestigd op grond van artikel 8 van de Wvg (oud), de voorloper van artikel 5 van de Wvg en artikel 9.1, eerste lid, onder c, van de Omgevingswet, maar is naar het oordeel van de commissie nog steeds relevant onder de Omgevingswet. 22. De commissie volgt Holland Casino niet in haar stelling dat de raad onvoldoende concreet heeft gemaakt welke functie hij toedenkt aan de percelen. De Afdeling heeft meermaals overwogen (zie bijvoorbeeld een uitspraak van 22 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3786, r.o. 4.3) dat het inherent is aan de toepassing van artikel 5 van de Wvg dat van de toekomstige bestemming nog slechts een globaal beeld bestaat. Ook deze jurisprudentie is naar het oordeel van de commissie nog steeds relevant onder de Omgevingswet. Is het bestreden besluit in strijd met het evenredigheidsbeginsel? 23. Het evenredigheidsbeginsel is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Dit artikel bepaalt dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Blijkens een uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285, r.o.

7.8) kunnen de geschiktheid, de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid een rol spelen bij de toetsing van een besluit aan artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. 24. In haar bezwaarschrift heeft Holland Casino de geschiktheid, de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid van het bestreden besluit in twijfel getrokken. Tijdens de hoorzitting is Holland Casino nader ingegaan op de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid. Ten aanzien van de noodzakelijkheid van het bestreden besluit heeft Holland Casino aangevoerd dat het doel van de raad is om grip te houden op de herontwikkeling van het Badhuisplein en prijsopdrijving te voorkomen en dat de raad dit doel kan bereiken door een omgevingsplan vast te stellen. Daarbij wijst zij erop dat in een omgevingsplan woningbouwcategorieën – zoals sociale huurwoningen, sociale koopwoningen en middenhuurwoningen – kunnen worden opgenomen en dat op deze categorieën maximale huren en koopprijzen van toepassing zijn. Holland Casino betoogt dat het vaststellen van een omgevingsplan voor haar minder belastend is dan het vestigen van een voorkeursrecht. Daarnaast heeft Holland Casino aangevoerd dat

2025/223866 15 de gemeente ook in de periode totdat een omgevingsplan is vastgesteld grip heeft op de herontwikkeling, omdat het bestemmingsplan ‘Middenboulevard 2009’ een voorlopig bouwverbod bevat. Holland Casino stelt dat het college hierdoor eerst gebruik moet maken van zijn bevoegdheid om binnenplans af te wijken, voordat een omgevingsvergunning voor bouwen kan worden verleend. Daarbij merkt zij op dat deze bevoegdheid discretionair van aard is. 25. Ten aanzien van de evenwichtigheid van het bestreden besluit heeft Holland Casino aangevoerd dat het vestigen van een voorkeursrecht voor haar onredelijk bezwarend is, omdat zij jaren geleden met een voorkeursrecht van koop is overeengekomen. Holland Casino stelt dat een concrete bieding heeft gedaan, maar dat zij deze bieding niet kan accepteren als gevolg van het bestreden besluit. Holland Casino betoogt dat het met overeengekomen voorkeursrecht van koop bovendien in de weg staat aan een verkoop van haar percelen aan de gemeente, waardoor zij nu klem zit. Deze situatie is volgens haar onwenselijk voor de gemeente en haar inwoners, omdat het pand leegstaat totdat de percelen zijn verkocht. 26. In het bestreden besluit staat dat de raad een voorkeursrecht heeft gevestigd om de regie bij de herontwikkeling van het Badhuisplein te behouden en te vergroten en om prijsopdrijving tegen te gaan.

De raad stelt dat dit voorkeursrecht gedurende het proces om tot herontwikkeling van het gebied te komen dient als beschermingsinstrument, waardoor ongewenste verkopen, al dan niet bedoeld als speculatie, kunnen worden tegengegaan. Prijsopdrijving kan volgens de raad nadelige gevolgen hebben voor de uitvoerbaarheid van het plan. 27. In zijn reactie op de bezwaren heeft de raad aangevoerd dat in het Woningbouwprogramma Zandvoort 2019-2025 is vastgelegd dat bij nieuwbouw moet worden uitgegaan van 30% sociale huurwoningen, 40% betaalbare en middeldure woningen en 30% ’overige’ woningen. De raad stelt dat het door prijsopdrijving te voorkomen mogelijk blijft om sociale en betaalbare woningen te realiseren. Daarnaast heeft de raad aangevoerd dat het voorlopige bouwverbod hem onvoldoende grip geeft op de herontwikkeling. De raad wijst erop dat het college een omgevingsvergunning voor een binnenplanse omgevingsplanactiviteit kan verlenen, indien een aanvraag voldoet aan de uitwerkingsregels uit artikel 15.2.2 van het bestemmingsplan ‘Middenboulevard 2009’, waardoor het bouwverbod wordt opgeheven. De raad benadrukt dat hij hiervoor niet het bevoegde gezag is.

Tot slot heeft de raad de belangen bij het vestigen van een voorkeursrecht afgewogen tegen de belangen van Holland Casino: ‘Ten aanzien van de noodzakelijke belangenafweging geldt dat het algemeen belang is gediend met de beoogde herontwikkeling van het gebied, temeer als op de locatie van Holland Casino mogelijk (extra) woningen alsmede functies die zijn gericht op de toeristische- en zakelijke markt kunnen worden toegevoegd. Aangezien het individuele belang van de betrokken eigenaar vooral financieel van aard is, dient het algemeen belang in dit geval zwaarder te wegen. Bovendien heeft het gevestigde voorkeursrecht niet tot gevolg dat de grondeigenaar zijn eigendomsrecht niet meer kan uitoefenen. Het voorkeursrecht heeft uitsluitend tot doel de gemeente, indien de grondeigenaar wenst te verkopen, een eerste recht van koop op de gronden te verschaffen.’

2025/223866 16 28. De commissie is van oordeel dat het bestreden besluit niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Naar het oordeel van de commissie is het vestigen van een voorkeursrecht noodzakelijk, omdat het daarmee beoogde doel – het waarborgen van de regiefunctie bij de herontwikkeling van het Badhuisplein en het voorkomen van prijsopdrijving – niet kan worden bereikt met andere maatregelen die Holland Casino minder belasten. Het vaststellen van een omgevingsplan is niet geschikt om het beoogde doel te bereiken, aangezien ongewenste verkopen daarmee niet worden voorkomen. Deze verkopen hebben een prijsopdrijvend effect en bemoeilijken de realisatie van de gewenste woningbouw. Dat het bestemmingsplan ‘Middenboulevard 2009’ een voorlopig bouwverbod bevat, doet daar niet aan af. Naar het oordeel van de commissie is het vestigen van een voorkeursrecht ook evenwichtig. Dit voorkeursrecht is niet onredelijk bezwarend voor Holland Casino, omdat de Omgevingswet in het geval van verkoop aan de gemeente voldoende waarborgen biedt ten aanzien van de prijsvorming (vergelijk een uitspraak van de Afdeling van 21 oktober 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK0816, r.o. 2.9). De commissie is het met de raad eens dat de belangen bij het vestigen van een voorkeursrecht zwaarder wegen dan de belangen van Holland Casino. 29.

Dat Holland Casino met een voorkeursrecht van koop is overeengekomen, is niet van betekenis voor de bevoegdheid van de raad tot het vestigen van een voorkeursrecht (vergelijk een uitspraak van de Afdeling van 25 augustus 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AQ7434, r.o. 2.1) In artikel 9.9, eerste lid, van de Omgevingswet is geregeld in welke gevallen een overeenkomst over een onroerende zaak of een overeenkomst die een plicht bevat voor de vervreemder over een onroerende zaak voorrang heeft boven een gemeentelijk voorkeursrecht. Indien een overeenkomst voldoet aan de in dit artikel opgenomen voorwaarden, kan de vervreemder de overeenkomst nakomen en wordt hij daarin niet beperkt door het gemeentelijk voorkeursrecht. Indien een overeenkomst niet aan deze voorwaarden voldoet, komt de overeenkomst op grond van de Omgevingswet niet voor bescherming in aanmerking. Om die reden behoefde de overeenkomst tussen Holland Casino en voor de raad geen aanleiding te zijn om van de vestiging van een voorkeursrecht af te zien (vergelijk een uitspraak van de Afdeling van 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2332, r.o. 2.2). 30. Uit de Nota naar aanleiding van het verslag bij ‘Herstel van wetstechnische gebreken alsmede andere wijzigingen van ondergeschikte aard in diverse wetten op of in verband met het terrein van infrastructuur en milieu’ (Kamerstukken II 2011/12, 32 844, nr. 6, p.

4) maakt de commissie op dat een contractueel voorkeursrecht naar zijn aard niet kan worden aangemerkt als een overeenkomst als bedoeld in artikel 9.9, eerste lid, van de Omgevingswet. Deze nota heeft weliswaar betrekking op artikel 10, derde lid, van de Wvg, de voorloper van artikel 9.9, eerste lid, van de Omgevingswet, maar het artikel is niet in relevante zin gewijzigd. Bovendien valt het voorkeursrecht van koop dat Holland Casino is overeengekomen met niet onder de bescherming van artikel 9.9, eerste lid, van de Omgevingswet, omdat deze overeenkomst niet is ingeschreven in de openbare registers. 31. De commissie is niet op de hoogte van de exacte inhoud van de overeenkomst tussen Holland Casino en . Mocht het gemeentelijk voorkeursrecht tot gevolg hebben dat Holland Casino in strijd moet handelen met deze overeenkomst, dan is dat naar het oordeel van de commissie echter een privaatrechtelijke kwestie tussen Holland Casino en waar de raad buiten staat.

2025/223866 17 Is het bestreden besluit in strijd met het verbod op détournement de pouvoir? 32. Het verbod op détournement de pouvoir is neergelegd in artikel 3:3 van de Awb. Dit artikel bepaalt dat een bestuursorgaan de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor een ander doel gebruikt dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. 33. Holland Casino heeft aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd is met het verbod op détournement de pouvoir. Zij stelt dat de bevoegdheid om een voorkeursrecht te vestigen is verleend om ervoor te zorgen dat overheden de regie kunnen behouden bij de verwezenlijking van voorgestane ontwikkelingen. Volgens haar sluit het doel dat de raad met het vestigen van een voorkeursrecht wil bereiken daar niet bij aan. Ter onderbouwing voert Holland Casino aan dat de beoogde herontwikkeling reeds mogelijk is met het huidige planologische kader, dat de raad al voldoende grip heeft op de herontwikkeling door het voorlopige bouwverbod uit het bestemmingsplan ‘Middenboulevard 2009’ en dat de motvering niet past bij de stedenbouwkundige visie en het stedenbouwkundig plan, waarin staat dat er een hotel komt op de plek van het casino. 34.

De raad heeft aangevoerd dat hij het stedenbouwkundig plan heeft vastgesteld om de herontwikkeling van de naastgelegen percelen niet onnodig te vertragen, maar dat hij voornemens is om voor de locatie van Holland Casino een nieuwe stedenbouwkundige visie of een nieuw stedenbouwkundig plan op te stellen. Daarnaast heeft de raad aangevoerd dat uit een uitspraak van de Afdeling van 19 augustus 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1989, r.o. 4) volgt dat als een voorkeursrecht is gevestigd om regie te behouden bij het realiseren van nieuwe woningen en prijsopdrijving tegen te gaan, deze motieven in overeenstemming zijn met het doel en de strekking van de Omgevingswet. 35. De commissie ziet, gelet op hetgeen de raad naar voren heeft gebracht en gelet op hetgeen is overwogen onder 21 en 28, geen grond voor het oordeel dat de raad zijn bevoegdheid om een voorkeursrecht te vestigen heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor deze bevoegdheid is gegeven. Naar het oordeel van de commissie is het bestreden besluit dan ook niet in strijd met het verbod op détournement de pouvoir. Conclusie 36. Alles overwegende is de commissie van oordeel dat de raad terecht en op goede gronden heeft besloten om een voorkeursrecht te vestigen op de percelen met nummers 6401, 6486, 6487, 6712 en 6714.

De commissie adviseert de raad om het bestreden besluit, onder aanvulling van de motivering met de overwegingen uit dit advies, in stand te laten. Omdat het bestreden besluit niet hoeft te worden herroepen, bestaat er geen aanleiding om gemaakte proceskosten te vergoeden.

2025/223866 18 V. Advies De commissie adviseert de raad om: • het bezwaar van niet-ontvankelijk te verklaren; • het bezwaar van Holland Casino ontvankelijk te verklaren; • het bestreden besluit onder aanvulling van de motivering in stand te laten; • geen vergoeding voor gemaakte proceskosten toe te kennen.

Haarlem, 23 april 2025

De voorzitter, de heer mr. A.J. Elbertsen

De secretaris, de heer mr. T.F. Baars

2025/223866 19 Bijlage 1 – Pleitnota van de heer Van Oosten

Stibbe Hoorzitting Adviescommissie voor bezwaarschriften voor Zandvoort Zitting: 3 april 2025, 16.00 uur

SPREEKAANTEKENINGEN van mr. J.c. van Oosten, advocaat te Amsterdam namens Holland Casino N.V. inzake: het besluit van de raad van Zandvoort van 17 december 2024 tot vestiging van een voorkeursrecht op verschillende percelen aan het Badhuisplein te Zandvoort

1.

Met het voorkeursrecht beoogt de raad de regie te houden op de gewenste en beoogde herontwikkeling van het Badhuisplein, waaronder het voorkomen van prijsopdrijving.

2.

Het voorkeursrecht is gevestigd op grond van artikel 9 lid 1 onder c Omgevingswet (Ow), waarvoor vereist is dat aan de betrokken gronden een afwijkende functie wordt toegedacht en waarvan het gebruik afwijkt van die functie.

3.

Holland Casino stelt vast dat het vestigingsbesluit niet voldoet aan de vereisten die de Omgevingswet daaraan stelt en daamaast in strijd is met onder meer het evenredigheidsbeginsel opgenomen in artikel 3:4 lid 2 Algemene wet bestuursrecht (Awb).

4.

De redenen hiervoor zijn de volgende.

1.

HET RAADSBELEID VOORZIET IN CONTINUERING VAN HET CASINO

5.

Zowel de Stedenbouwkundige Visie Badhuisplein, vastgesteld op 21 december 2021 en daarmee vóór vestiging van het voorkeursrecht, als het Stedenbouwkundig Plan Badhuisplein, vastgesteld op 25 februari 2025 en daarmee ná vestiging van het voorkeursrecht, voorziet expliciet in continuering van het casino. Daarmee is er zowel voorafgaand, tijdens, als na vestiging van het voorkeursrecht niet voldaan aan het vereiste dat een functie aan de betrokken percelen wordt toegedacht die afwijkt van de huidige functie. AI hierom is het bestreden besluit in strijd met artikel 9 lid 1 onder c Ow.

Stibbe 2.

DE TOEGEDACHTE FUNCTIE IN HET BESTREDEN BESLUIT IS TE VAAG EN TE VRIJBLIJVENÐ EN BOVENDIEN AL MOGELIJK OP GROND VAN HET VIGERENDE BESTEMMINGSPLAN

6.

Het bestreden besluit bevat de passage: Door het sluiten van het casino ontstaat er wellicht een mogelijkheid om deze locatie op een andere manier, bijvoorbeeld in de vorm van de realisatie van extra woningen, bij de herontwikkeling van het Badhuisplein te betrekken. Holland Casino stelt vast dat deze passage zodanig vaag en vrijblijvend is, dat die niet kan gelden als een toegedachte functie die de vestiging van een voorkeursrecht kan dragen. Dat natuurlijk ook, omdat zowel de Stedenbouwkundige Visie als het Stedenbouwkundig Plan, geen melding maken van extra woningen ter plaatse van het casino.

7.

De nadere uitwerking van de toegedachte functies in het verweerschrift (naast woningen, in de plint zo mogelijk horeca, ðetailhandel enlof vergader- werk- of ontmoetingsplekken) staat overigens niet vermeld in het bestreden besluit voor zover het betreft de casinopercelen en kan daardoor het voorkeursrecht niet dragen.

8.

Bovendien zijn al die functies al mogelijk op grond van het vigerenðe bestemmingsplan Middenboulevard. Dat bestemmingsplan staat ter plaatse onder meer toe wonen, detailhandel en horeca en wel in een hoogte tot 23 meter. Kortom, het toegedachte gebruik van de betrokken percelen wijkt niet af van de huidige ruiksijkh

3.

DE VESTIGING VAN HET VOORKEIJRSRECHT IS IN STRUD MET HET EVENREDIGHEIDSBEGINSEL

9.

De vestiging van het voorkeursrecht heeft als ingrijpend gevolg dat daardoor Holland Casino in haar vrijheið zelf te beschikken over haar eigenðommen wordt beperkt. De belangenafweging die aan het bestreden besluit ten grondslag ligt, voldoet niet aan de vereisten van artikel 3:4 lid 2 Awb, zoals verwoord door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State2 in de Harderwijkuitspraak, in het bijzonder niet aan het noodzakelijkheidsen het evenwichtigheidsvereiste. Noodzakelijkheidsvereiste: de gemeente beschikt over ruim voldoende publiek- en privaatrechtelijke bevoegdheden om grip te houden op de ontwikkeling en om prijsopdrijving te voorkomen

10.

Wat het noodzakelijkheidsvereiste betreft: als het doel van de raad is grip te houden op de grond en prijsopdrijving te voorkomen, dan kan hij dat doel bereiken door vaststelling van een omgevingsplan. In dat plan kunnen niet alleen in grote mate van detail functies en maatvoeringen worden opgenomen, maar ook kunnen daarin op grond van artikel 5.161c Zie in dit verband ook ABRvS 19 januan 201 1, ECLI::RVS:2O11:BP1306, r.o. 2.4.2 (In de zogenoemde kwaliteitszone wordt het echter mogelijk neer woningen op depercelen te situeren dan voorheen en kunnen anders dan voorheen onder meer toegangs- en ontshiitingswegen en inrilten worden gerealiseerd.) en ABRvS 22 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1638, r.o. 5.2, aangehaald bij nummer 20 van het bezwaarschrift, waaruit volgt dat bepalend is dat de toegedachte functie een wijziging van het bestemmingsplan vergt. ABRvS 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285 (Harderwijk), r.o. 7.7 en verder.

2

Stibbe Besluit kwaliteit leefomgeving (Bk1) woningbouwcategorieën worden opgenomen en locaties daarvoor worden aangewezen. Het gaat dan onder meer om sociale huurwoningen, sociale koopwoningen en middenhuurwoningen. Op deze categorieën zijn maximale huren en koopprijzen van toepassing, waarbij bovendien gelðt dat in het omgevingsplan nog lagere bedragen kunnen worðen voorgeschreven. Daarnaast kunnen in het omgevingsplan eisen worden gesteld aan ðe maatvoering van woningen. Hierðoor kunnen via het omgevingsplan de belangen van grip houden op de ontwikkeling en het voorkomen van prijsopdrijving volledig worden behartigd. Een generiek instrument als een omgevingsplan is minder belastend dan specifieke beperking van de eigendomsrechten van Holland Casino. 1 1.

Dit geldt op grond van het vigerende bestemmingsplan ook voor de periode tot aan inwerkingtreding van een nieuw omgevingsplan. Dat bestemmingsplan bevat immers een zogenoemd voorlopig bouwverbod, waardoor het college eerst gebruik moet maken van zijn bevoegdheid binnenplans af te wijken voordat een omgevingsvergunning voor bouwen kan worden verleend. Die bevoegdheid is discretionair van aard, waarðoor de gemeente ook op die manier, in de periode tot vaststelling van een eventueel nieuw omgevingsplan, grip houdt op de ontwikkeling. Evenwichtigheidsvereiste: de rol van het contractuele voorkeursrecht en de ontvangen bieding

12.

Wat het evenwichtigheidsvereiste betreft: het voorkeursrecht is in de gegeven omstandigheden onredelijk bezwarend voor Holland Casino. Zoals bekend zijn en Holland Casino met elkaar ruim voorafgaand aan vestiging van het voorkeursrecht een contractueel voorkeursrecht van koop overeengekomen. heeft een concrete bieding gedaan. Vanwege het voorkeursrecht kan Holland Casino deze bieding niet accepteren, wat onredelijk bezwarend is voor llolland Casino.

13.

Bovendien staat dit contractuele voorkeursrecht in de weg aan verkoop aan de gemeente. Holland Casino zit nu klem door het publiekrechtelijke voorkeursrecht. Deze situatie is onredelijk bezwarend voor Holland Casino.

14.

Ten overvloede, ook voor de gemeente en haar inwoners is deze situatie vanzelfsprekend onwenselijk, omdat totdat het casino verkocht is, het pand leegstaat. Dat doet afbreuk aan de beleving van het Badhuisplein.

15.

Kortom, de raad heeft al voldoende grip op de herontwikkeling en prijsontwikkeling van het casino, zodat de vestiging van een voorkeursrecht niet noodzakelijk is. Dat alleen al is voldoende reden voor herroeping van het bestreden besluit. En dat is eens te meer zo nu in de belangenweging evenmin is betrokken de onredelijke bezwarende uitwerking van het voorkeursrecht op Holland Casino.

4.

CONCLUSIE

Holland Casino verzoekt uw commissie de raad te adviseren het voorkeursrecht te herroepen.

2025/223866 20 Bijlage 2 – Pleitnota van de heer Bosma

SPREEKAANTEKENINGEN Commissie bezwaarschriften Hoorzitting 3 april 2025, 16.00 uur