Bijlage 3 - Onderzoeksrapport Participeren door Anticiperen
Tekst van het document
GEMEENTE ZANDVOORT Onderzoek naar participatie Najaar 2023
Participeren door Anticiperen
GBG-Adviesgroep
INHOUDSOPGAVE 1. Inleiding ............................................................................. 3 1.1. Aanleiding en vraagstelling ....................................................................................... 3 1.2. Visie op participatie .................................................................................................. 3 1.3. Deelvragen ................................................................................................................ 6
2. Onderzoeksaanpak en verantwoording .................................... 7 3. Het participatiebeleid van de gemeente Zandvoort ................... 8 4. Participatiedossiers ............................................................ 10 4.1. Bevindingen dossiers............................................................................................... 10 4.2. Bevindingen niet gerelateerd aan dossiers ............................................................. 13 4.3. Samenvatting en eerste duiding ............................................................................. 15
5. Bevindigen andere gemeenten ............................................. 16 5.1. Inleiding................................................................................................................... 16 5.2. Zeist ......................................................................................................................... 17 5.3. Utrecht .................................................................................................................... 18 5.4. Zoetermeer, Wassenaar, Oegstgeest, Leidschendam, Voorburg ............................ 19 5.5 Vlissingen ................................................................................................................. 20 5.6 Den Haag .................................................................................................................. 21 5.7. Gemeente Ridderkerk ............................................................................................. 22 5.8. Intermezzo; wat is representativiteit? .................................................................... 23 5.9. Samenvatting en duiding ........................................................................................ 24
6. reflectie, Conclusies, en aanbevelingen ................................. 26 6.1. Reflectie .................................................................................................................. 26 6.2. Conclusies en aanbevelingen .................................................................................. 28
2
GBG-ADVIESGROEP
1. INLEIDING 1.1. Aanleiding en vraagstelling Voor u ligt de rapportage over het beleid van de gemeente Zandvoort gericht op het betrekken van burgers bij de totstandkoming van nieuw beleid en nieuwe plannen van de gemeente, oftewel het participatiebeleid. Gemeenten betrekken hun inwoners op verschillende manieren bij participatie. Ook de gemeente Zandvoort beschikt sinds 2013 over een participatiebeleid. Ook in Zandvoort verloopt de uitvoering van dit beleid niet altijd even soepel, wat kan leiden tot gemopper en frustraties over en weer. De Rekenkamer Zandvoort onderzocht in de aanloop naar dit onderzoek de interactie tussen gemeente en inwoners bij burgerparticipatie en kwam tot inzichten waar gemeenten hun voordeel mee kunnen doen. Hoewel veel zaken goed gaan bij burgerparticipatie, is er nog wat te winnen op dit gebied. Hoe betrek je echt alle bewoners en niet alleen één bepaalde groep die zich nadrukkelijk laat horen. De gemeenteraad kan ook meer doen om ervoor te zorgen dat alle geluiden worden gehoord en meegenomen in de besluitvorming, en niet alleen de luidste stemmen. Dit zijn enige noties die uit het vooronderzoek naar boven zijn gekomen. Voor participatietrajecten van de gemeente Zandvoort is het daarom belangrijk om te werken aan duidelijkheid, transparantie en vooraf goed in beeld hebben welke informatie men wil verkrijgen.
Deze vragen dienen ertoe te leiden dat men van tevoren nadenkt over welke manier van participeren het beste zal helpen bij het boven halen van de gewenste informatie. Inwoners moeten weten wat er van hen wordt verwacht, wat er met hun inbreng gebeurt en welke rol zij hebben in het proces. Daarnaast is het van belang dat de gemeenteraad actief luistert naar alle inwoners en rekening houdt met hun meningen en belangen bij het nemen van beslissingen. Door deze punten te verbeteren, kan de gemeente Zandvoort ervoor zorgen dat participatietrajecten soepeler verlopen en dat inwoners zich gehoord en betrokken voelen. Deze noties zijn verwoord in de onderzoeksvraag ‘Op welke wijze zijn de participatietrajecten voor het ontwikkelen of het bijstellen van beleid (voor de middel lange en lange termijn) de laatste jaren vormgegeven, welke resultaten zijn daarmee behaald en welke handreikingen volgen daaruit – en uit goede ervaringen in Zandvoort en elders – voor op te starten participatietrajecten?’
1.2. Visie op participatie Participatie is een manier van werken die gemeengoed is binnen gemeenten. Binnen verschillende gemeenten wordt gewerkt met participatiebeleid, er zijn aanwijzingen van de VNG, en ook bij de
3
GBG-ADVIESGROEP
Nederlandse School voor Openbaar Bestuur NSOB is onderzoek gedaan naar het fenomeen participatie. Alhoewel het lijkt of er sprake is van een specifiek onderwerp, is participatie en de daarbij behorende participatieladder een concrete invulling van het zogenaamde stakeholdermanagement zoals dit al meerdere decennia bekend is1. Kenmerkend voor stakeholder management is het krijgen van een license to operate van de stakeholders. Als men goed invulling geeft aan het stakeholdermanagement zal men deze license to operate behouden. In Nederlandse termen wordt dan ook wel gesproken over de term gelegitimeerd handelen. Uit welke onderdelen bestaat het stakeholder management: 1.
2. 3. 4.
Weten wie er op een gegeven moment moet worden betrokken, oftewel wie is de stakeholder. Het gaat hierbij niet om de volledigheid, maar om de redenering wie als stakeholder wordt beschouwd. Weten wanneer een stakeholder moet worden betrokken, oftewel wat zijn de juiste momenten om iemand te betrekken. Weten hoe een stakeholder moet worden betrokken, het betreft hier concreet de onderdelen die ook genoemd worden in de participatieladder. Weten waarover een stakeholder betrokken moet worden; oftewel bij welke vragen moet een stakeholder worden betrokken. Dit heeft te maken met de verwachtingen die er leven bij de stakeholders ten aanzien van producten, diensten, morele keuzes et cetera. De verwachtingen van de stakeholder hebben te maken met de rol die de stakeholder de gemeente toebedeeld.
Het op de juiste manier omgaan met deze vier aspecten van het stakeholdermanagement zorgen ervoor dat de betrokkenheid tot gelegitimeerd handelen leidt. Dit betreft dan het krijgen van legitimatie. Het krijgen van deze legitimatie is verbonden aan de wijze waarop de partij die de participatie aangaat omgaat met de belangen van de stakeholder. Op het moment dat de ontvangende partij niet goed omgaat met de belangen van de stakeholder ontstaat het fenomeen ‘spontane legitimatie’, wat in de theorie veelal gekoppeld is aan de zogenaamde ‘slapende stakeholder’. Het doet zich voor wanneer: 1. 2. 3. 4.
Degene die zichzelf als stakeholder ziet, en niet eerder is meegenomen, wat volgens de betrokken stakeholder wel had moeten gebeuren zich meldt. Degene die is meegenomen vindt dat hij/zij op het onjuiste moment is meegenomen. Degene die op het juiste moment is meegenomen, is niet op de juiste manier meegenomen. (Bijvoorbeeld alleen een informatiebijeenkomst, terwijl men het beleid nog wilde bijsturen) Degene die is meegenomen, heeft het beeld dat hij/zij niet op het juiste onderwerp is meegenomen. De stakeholder heeft een belang op een onderwerp, maar dat wordt onvoldoende naar voren gehaald. Het belang van de stakeholder wordt genegeerd.
Het fenomeen van de slapende stakeholder is een aspect dat in Zandvoort volgens betrokkenen een rol zou kunnen spelen bij de beelden die er leven over de kwaliteit van de participatie. Voordat de analyse wordt opgesteld moeten vanuit theoretisch perspectief de volgende opmerkingen worden gemaakt:
1
Wij doelen dan op theorieën inzake legitimatie en stakeholdermanagement (Suchman 1995), Het St Gallen Managementmodel (2007), maar ook stakeholdermanagement van Freeman. (1986)
4
GBG-ADVIESGROEP
1.
2.
Er zijn bekende factoren die bepalen of iemand of een instantie kan worden beschouwd als stakeholder. Dat is vooral terug te voeren op de invloed die een stakeholder heeft en het belang van de stakeholder. De zogenaamde ‘dormant’ stakeholder is echter een stakeholder die opeens naar boven kan komen. Het feit dat slapende stakeholders worden genoemd, wil zeggen dat het nagenoeg onmogelijk is iedereen te identificeren. Social media hebben dit nog lastiger gemaakt, omdat het fenomeen invloed daardoor kan worden beïnvloed. Stakeholdermanagement beperkt zich niet tot één moment. Het gegeven dat er participatie is geweest, hoeft niet automatisch te betekenen dat de organisatie oneindig is gelegitimeerd. Het uiteindelijke besluit kan afwijken, er zijn in de ogen van de stakeholder meerdere momenten nodig, et cetera.
Het feit dat een gemeente participatie inzet, maakt dat een gemeente verwachtingen schept. Op voorhand moeten die verwachtingen 100% duidelijk zijn ten aanzien van degenen die worden uitgenodigd om te participeren, over de wijze waarop er geparticipeerd mag en kan worden, over het onderwerp, de belangen waarover geparticipeerd wordt en het moment. Als in deze vier onderdelen onduidelijkheid optreedt heeft dit direct gevolgen voor het vertrouwen dat men heeft in het proces. Wij leggen dit uit aan de hand van onderstaande figuur.
Legitimacy & authority via: -legitimate decision bodies, business, NPO’s, cross sector -Broad stakeholder support
Values and goals:
normative, consensus about rights & duties, principles, Fór the public & óff the public, Political carried values
Capacity: processes and projects. Recources, procedures etc
Bozeman 2007, Bryson et al. 2015
Op het moment dat men afspreekt om te gaan participeren, geeft men ook aan wat men daarmee wil bereiken en met wie. Degenen die participeren zullen hiermee een bepaalde legitimatie afgeven. Vervolgens gaat de gemeente daadwerkelijk starten met de participatie (Capacity) en die acties moeten overeenkomen met de beloften (Values & Goals). Op het moment dat beide afwijken ontstaat een probleem en verliest een organisatie het vertrouwen van degenen die dit eerder hebben gegeven. Dat wordt dan veroorzaakt door het niet nakomen van afspraken. Vandaar dat het van groot belang is om vooraf, tijdens en na afloop van participatie klip en klaar te zijn over wat men kan verwachten en wat er is gebeurd.
5
GBG-ADVIESGROEP
1.3. Deelvragen De hoofdvraag hebben wij vervolgens uitgewerkt met behulp van de visie, in een aantal deelvragen. Deze deelvragen zijn gebruikt voor alle interviews en ook voor de documentanalyse. De deelvragen zijn: o Op welke manieren wordt er momenteel invulling gegeven aan participatietrajecten in de gemeente Zandvoort, redenerend vanuit de onderdelen die deel zouden moeten uitmaken van een participatietraject? o Wie worden betrokken? o Wanneer wordt men betrokken? o Waarover wordt men betrokken? o Hoe wordt men betrokken? o Komt de beantwoording van de voorgaande vragen overeen met de verwachtingen die er leven bij de degenen die betrokken zijn en die betrokken hadden moeten worden dan wel degenen die betrokken zijn geweest maar dit niet hadden verwacht? o Is de genoemde betrokkenheid gepland uitgevoerd? o Is de genoemde betrokkenheid terug te vinden in beleidsnota’s? o In hoeverre is er spontane betrokkenheid geweest? o Wat is de effectiviteit van participatietrajecten vanuit theoretisch perspectief en vanuit het perspectief van de verschillende belanghebbenden in Zandvoort? o Welke manieren van participatie heeft de gemeente de afgelopen raadsperiode gebruikt? § Hoe zijn deze manieren van participatie ingericht en uitgevoerd? § Wat staat in documenten? § Wat komt voort uit gesprekken? o Wat vinden direct betrokkenen van de inrichting en uitvoering van twee/vier van deze
trajecten geredeneerd vanuit hun opvatting over effectiviteit? (Wat ging er goed, en wat niet) o Welke bevindingen zijn terug te voeren op de wijze waarop Zandvoort invulling geeft aan haar participatie, en wat zijn bevindingen die nooit te voorkomen zijn? o Hoe wordt er na de ingeplande participatiemomenten omgegaan met de stakeholders? Het doel van dit onderzoek is het opleveren van concrete en bruikbare aanbevelingen ten behoeve van de gemeenteraad van de gemeente Zandvoort, het is ook handig om in het verlengde van het onderzoek te kijken naar verbeteringen van de wijze waarop men op dit moment invulling geeft aan de participatietrajecten. Dit vanwege het gegeven dat de gemeente Zandvoort in het voorjaar van 2023 is gestart met het opnieuw formuleren van het participatiebeleid
6
GBG-ADVIESGROEP
2. ONDERZOEKSAANPAK EN VERANTWOORDING Het onderzoek is in juni 2023 gestart met het opstellen van een visie op participatie gebaseerd op de inzichten die vanuit de wetenschap bekend zijn over het fenomeen stakeholdermanagement. Participatie is namelijk een concrete uitwerking van het begrip stakeholdermanagement toegespitst op het publieke domein. Met deze insteek wordt niet alleen een duidelijk kader geschetst voor het feitelijke proces, maar het geeft ook inzicht waar welke onderdelen van het participatiebeleid een bijdrage aan leveren. Ook is het participatiebeleid van de gemeente Zandvoort in kaart gebracht aan de hand van studie van verschillende documenten en een gesprek met de daarvoor verantwoordelijk wethouder en ambtelijke ondersteuning. Op basis van deze beide inzichten is een vragenlijst opgesteld die dient als leidraad voor het afnemen van interviews, deze is gebruikt voor de analyse van de documenten die aan participatietrajecten zijn gekoppeld. Daardoor is er gekozen voor een normatieve insteek, wij hebben getoetst in hoeverre de uitgangspunten uit de theorie en vanuit het beleid terugkomen in de praktijk. Tijdens het onderzoek zijn daarna gesprekken gevoerd met: 1. Verantwoordelijk bestuurders van de gemeente Zandvoort 2. Verantwoordelijk ambtenaren betrokken bij participatietrajecten van de gemeente Zandvoort 3. Raadsleden van de gemeente Zandvoort 4.
Verantwoordelijk ambtenaar voor nieuwe participatiebeleid 5. Gemeentesecretaris en griffier 6. Betrokken externe partijen bij participatietrajecten. Tenslotte hebben wij rapporten over participatie van een willekeurig aantal andere rekenkamers geraadpleegd. Wij hebben random gezocht totdat wij bemerkten dat er zogenaamde data saturatie optrad; er kwam geen nieuwe informatie meer uit de rapporten. Het is van belang om iets te zeggen over de betrouwbaarheid en validiteit van dit onderzoek. Wij hebben zoveel als mogelijk gebruik gemaakt van openbare bronnen bij de samenstelling van de vragenlijst. Op basis van de theorie kunnen wij stellen dat onze vragenlijst robuust is en meet wat deze moet meten; namelijk welke onderdelen een bijdrage leveren aan een effectief participatietraject. (Effectief= passend bij de doelstelling) Verder hebben wij bij de totstandkoming van de conclusies gebruik gemaakt van meerdere bronnen, in de eerste plaats de theorie, in de tweede plaats documentatie en gesprekken met mensen uit de gemeente Zandvoort en participanten van de gemeente Zandvoort. Ten derde externe onderzoeken. Daarmee wordt ruimschoots voldaan aan de eisen die aan dit soort onderzoek worden gesteld (triangulatie).
7
GBG-ADVIESGROEP
3. HET PARTICIPATIEBELEID VAN DE GEMEENTE ZANDVOORT Het participatiebeleid van de gemeente Zandvoort dateert uit 2004, maar heeft in 2013 een meer concrete invulling gekregen met het opstellen van de nota ‘Participatiebeleid 2013’. In de nota wordt duidelijk aangegeven wat de doelstelling van participatie moet zijn, en hoe het eruit moet gaan zien. Het doel van participatie is volgens de nota vierledig, te weten:
-
Kennis, kunde en ervaring ophalen bij inwoners Vergroten van draagvlak Verbeteren van kwaliteit van beleid en projecten Verbeteren van de relatie tussen burgers en bestuur
Ten aanzien van het beleid uit 2013 is het volgende op te merken:
Bevinding
Wie is stakeholder?
Wanneer betrekken?
Hoe betrekken?
Waarover betrekken?
In de bijlage van de nota wordt duidelijk gemaakt dat de gemeente moet vaststellen wie de potentiele participanten zijn, en hoe ze worden geraakt door het voornemen van de gemeente. Vervolgens wordt er ook een relatie gelegd met de representativiteit van de groep. Ook wordt gesteld dat sommige partijen weliswaar macht hebben, maar niet als stakeholder moeten worden beschouwd. Men benoemt deze groep.
In de notitie wordt melding gemaakt van het verschillen van partijen op verschillende momenten in een traject. Dit wordt vooral vanuit een retrospectief beeld beschreven. Men onderkent dat er verschillende momenten zijn waarop stakeholders moeten worden betrokken. Ook wordt sociale media genoemd als onderdeel van het momentum. Op het moment dat men geïnformeerd moet worden kunnen verschillende kanalen van social media worden gebruikt.
Voor dit onderwerp is een stroomschema opgenomen, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen adviseren en raadplegen als een eerste modaliteit, co- produceren als een tweede modaliteit en meebeslissen als een derde modaliteit. Deze laatste is niet ingevuld, wat er toe leidt dat algemeen beleid is gekoppeld aan modaliteit één en al het overige aan modaliteit twee. Dat betekent feitelijk dat veelal wordt gekozen voor coproductie.
Dit onderwerp wordt alleen maar genoemd in bijlage II, waarbij een link wordt gelegd tussen de belangen van de participanten en de vraag wat voor rol ze moeten spelen ten opzichte van het onderwerp. Daarbij wordt vooral geredeneerd vanuit de representativiteit.
In 2017 zien wij in een notitie aan de Raad over de kaders voor het participatiebeleid dat enige aanscherpingen nodig worden geacht in het participatiebeleid. In de notitie wordt daarbij vooral de focus gelegd op het betrekken van de juiste stakeholders. In 2020 zien wij een Raadsinformatiebrief over het Participatiebeleid. Daarin staan ook een aantal aanscherpingen genoemd van het fingerende beleid uit 2013. In de nota wordt expliciet
8
GBG-ADVIESGROEP
stilgestaan bij het begrip consensus. Men zou graag willen dat participanten zich in een gezamenlijk besluit kunnen vinden. In de nota worden vervolgens ook allerlei andere vormen van participatie genoemd. Het is vervolgens niet duidelijk wat met deze opmerkingen is gedaan. Op dit moment is men doende het participatiebeleid te herzien. In de startnotitie van mei 2023 wordt duidelijk aangegeven wat de doelstelling van het nieuwe participatiebeleid zal zijn. Ook wordt op een duidelijke manier aangegeven vanuit de gemeente wat men wel en wat men niet kan verwachten van participatie. De gemeente geeft duidelijk aan dat participeren niet altijd betekent dat degenen die participeren ook ‘gelijk’ zullen krijgen. De startnotitie van 2023 scherpt het participatiebeleid van de gemeente van 2013 aan vanuit de vier gezichtspunten die ook worden gehanteerd bij dit onderzoek. Men geeft zichzelf de opdracht om:
1. 2. 3. 4.
De juiste stakeholders en hun belangen te onderscheiden en te herkennen Een manier van participatie te kiezen die past bij het vraagstuk Dit te koppelen aan het vraagstuk dat ter tafel ligt Duidelijk te zijn in de verwachtingen ten aanzien van de participatie
Tegelijkertijd wordt in de startnotitie wederom gesproken over draagvlak als leidend principe, waarmee de gemeente weer probeert een afspiegeling van de bewoners te krijgen, terwijl op voorhand niet duidelijk is wat men hiermee wil bereiken, omdat representativiteit wordt beschouwd als een afspiegeling van de bevolking los van de belangen die vertegenwoordigd moeten zijn. Daarom is het belangrijk vooraf goed te bekijken welk middel er ingezet dient te worden om het gewenste doel te behalen.
9
GBG-ADVIESGROEP
4. PARTICIPATIEDOSSIERS 4.1. Bevindingen dossiers In dit deel van de rapportage staan wij expliciet stil bij de bevindingen over participatie die direct zijn te koppelen aan een concreet dossier. De dossiers worden globaal beschreven en vervolgens wordt vanuit de vier onderscheiden invalshoeken van participatie een beschouwing gegeven van ieder dossier. Er wordt dus gekeken of de stakeholders zijn onderscheiden, of ze op de correcte wijze zijn betrokken, op het juiste moment en over het juiste onderwerp. Getracht is zo volledig mogelijk te zijn op basis van de beschikbare documenten.
1. De Krocht Dit betreft de renovatie/groot onderhoud van het Theatergebouw De Krocht. Samen met de gebruikers is er een participatietraject ingezet waarbij allerlei verschillende vraagstukken over het gebruik zijn behandeld. Onderdeel van het plan was ook het ontwerp van de buitenkant van het gebouw. Ook hierover was overleg en ‘overeenstemming’. Vervolgens heeft de Cie Welstand een ander inzicht voor de buitenkant, en aangezien dit deskundigen zijn is deze zienswijze overgenomen. Hier hebben inwoners niet hun input op kunnen geven. Uiteindelijk zijn er ook bezwaren geuit. Na de participatie is vertraging in de realisatie ontstaan door omstandigheden die los staan van het participatietraject. Op dit moment is de renovatie/groot onderhoud nog niet gerealiseerd. In het Raadsbesluit van 2021 wordt expliciet aangegeven dat er ruimte moet zijn voor uitbaters en de gebruikers. Uit stukken, verslagen en gesprekken blijkt dat deze ruimte er ook echt is geweest. Tijdens de participatiebijeenkomst(en) is volgens de procesmanager aangegeven wat de bedoeling van de bijeenkomsten is, en wat er wel en niet zou kunnen. Tijdens de participatie is ook gesproken over de buitenkant van het gebouw, maar dat is later weer aangepast vanwege een uitspraak van Welstand. Aangegeven is dat betrokkenen bij de participatie snappen dat er sprake is van een belangenafweging.
Aanpassingen worden steeds weer teruggekoppeld.
Bevinding
Wie is stakeholder?
Wanneer betrekken?
Hoe betrekken?
Waarover betrekken?
In dit dossier zijn de direct betrokken partijen bijeengeweest om te spreken over het dossier.
De stakeholders werden op het moment betrokken dat er nog geen instemming was van welstand, waardoor een ontwerp ter tafel is gekomen dat later nog ingrijpend is gewijzigd. Welstand had voordat de participatie werd opgestart al betrokken moeten zijn als dominante stakeholder,
Er is gekozen voor coproductie overeenkomstig het participatiebeleid van de gemeente. Echter kan men zich afvragen of dit ook 100% kan vanwege de dominantie van welstand.
Het onderwerp was de inrichting van het gebouw, en de belangen die aanwezig waren bij de participatie zijn dienovereenkomstig, namelijk de gebruikers en beheerder
Commissie van Monumenten (welstand) is niet beschouwd als stakeholder, terwijl hun stem doorslaggevend is.
10
GBG-ADVIESGROEP
Het pijnpunt van dit dossier lijkt te liggen rondom de verwachtingen die er leefden rondom ‘de gedragenheid van het voorontwerp’. Dat betekent dat niet goed duidelijk is of was wat precies de reikwijdte en de bedoeling was van de participatie. De verantwoordelijk procesmanager/projectleider geeft aan dat het achteraf gezien handiger was geweest als voorafgaand aan het participatietraject duidelijk was geweest wat de visie van de Welstandscommissie was. In het proces is Welstand dus niet als dominante stakeholder beschouwd.
2. Omgevingsvisie De omgevingsvisie is de start voor de concrete inkleuring van het proces dat hoort bij de omgevingswet. De gemeente heeft de nota ‘toekomstperspectieven voor Zandvoort in 2040’ uitgebracht. Hierin wordt ook expliciet aandacht besteed aan de manier waarop de participatie wordt vormgegeven. In de nota wordt genoemd dat de gemeente insteekt op ‘coproductie’. Het proces is ruim ingestoken waarbij zowel deskundigen als direct betrokkenen zijn gehoord. Door Corona was er door het inzetten van digitale middelen ook de mogelijkheid om een totaal andere groep te horen die normaal niet participeert. Dit levert volgens betrokkenen nieuwe inzichten op. Het proces is ordentelijk verlopen, en men heeft een juist beeld overgehouden aan wat er precies staat te gebeuren. Wel is opgemerkt dat het voor dit wat meer abstracte dossier van groot belang is aan te geven wat precies verwacht wordt van de participanten.
Bevinding
Wie is stakeholder?
Wanneer betrekken?
Hoe betrekken?
Waarover betrekken?
In de notitie en in het interview wordt duidelijk gemaakt dat er meerdere groepen stakeholders zijn. Dit heeft ook te maken met de doorlooptijd en het feit dat het proces om een gegeven moment van karakter veranderd.
Uit de stukken en uit het gesprek met de verantwoordelijk projectleider is ook duidelijk geworden dat er verschillende momenten zijn om de partijen te betrekken. Plannen worden uiteindelijk concreet, en daar heeft men ook in voorzien dat er dan allerlei andere vormen van participatie kunnen worden toegepast.
De twee participatiemogelijkheden die men heeft worden benoemd, en zijn ook gebruikt. Corona heeft er mede voor gezorgd dat men andere vormen heeft kunnen toepassen, maar dat staat los van de bevoegdheden die men geeft aan de participatie.
Dit varieert per onderwerp en is concreet gekoppeld aan de verschillende fases en dus ook aan verschillende stakeholders.
Dit dossier is meer beleidsmatig, en kent andere vormen van participeren vanwege Corona.
11
GBG-ADVIESGROEP
3. Boulevard Paulus Loot Paulus Loot betreft het opnieuw inrichten van een deel van de Boulevard van Zandvoort. (Totaal beslaat drie delen) Het plan is gestart in 2018. Het plan is voorzien van een uitgebreide beschrijving van de participatie. Beschreven is wie er worden benaderd voor de participatie, waar de participatie op is gericht, wat precies wordt verwacht van de stakeholders (participatieaanpak) Het proces staat beschreven, en ook welke fases er precies zijn. (Weliswaar jargon) Gedurende het traject dient men zich ook nog te verhouden tot de provincie, mede veroorzaakt door een afwijkend besluit van de gemeenteraad, ondanks de participatie. Van de participatie worden verslagen gemaakt. De uitkomst van het geheel wijkt af van hetgeen uit de participatie is gekomen. Wij hebben niet expliciet meegekregen wat dit voor effect heeft op de beoordeling van de participatie. Wel is duidelijk geworden uit de gesprekken dat er behoefte bestaat aan het expliciet aangeven wat er wel en niet gebeurt. Dat is voor Paulus Loot wel in een aparte notitie verwoord, maar vervolgens weer lastig terug te vinden volgens betrokkenen.
Bevinding
12
Wie is stakeholder?
Wanneer betrekken?
Hoe betrekken?
Waarover betrekken?
In de notitie wordt een uitgebreide lijst gepresenteerd met alle stakeholders en hun belangen. (22 stuks). De provincie wordt niet genoemd, terwijl deze op een gegeven moment wel in de lucht komt met de mededeling een subsidie niet te verstrekken omdat een besluit hen niet welgevallig is. Dat is dan wel een dominante stakeholder. Uit het verslag van een bijeenkomst is af te leiden dat de inspraak vooral is gericht op heel concrete vraagstukken. Of dit alle verschillende soorten stakeholders betreft lijkt niet het geval.
Dit wordt eveneens uitgebreid beschreven in de notitie. Er worden verschillende fases benoemd waarbij stakeholders een rol spelen. Doordat op een gegeven moment de gemeenteraad een afwijkend besluit neemt, en omdat de provincie vervolgens ook weer een andere opvatting heeft, is de volgordelijkheid lastig vast te stellen, zo ook hoe op die andere momenten invulling is gegeven aan de participatie.
Dat is in de vorm van coproductie overeenkomstig het participatie beleid. In het document staat dat wordt gevraagd om mee te denken. Dat is een term die niet wordt gebezigd in het participatiebeleid. Ook wordt direct aangegeven waarover.
Dat is uitgebreid beschreven incl. alle belangen die spelen bij de verschillende stakeholders. Echter bij het soort van betrekken wordt gesproken over het meedenken over een aantal concrete onderwerpen over ontwerpen. Het is niet duidelijk hoe dit zich verhoudt tot de belangen die zijn opgenomen in de notitie.
GBG-ADVIESGROEP
Men heeft een uitgebreide notitie opgezet ten aanzien van de meer operationele kant van de participatie. Men heeft vervolgens wel een notitie geschreven die de sfeer uitademt van totale participatie. Dat is uiteindelijk niet de bedoeling en ook niet de uitvoering geweest.
4. Uitvoering Nota Openbare Ruimte deel B1 (Nieuw Noord) De herinrichting van Nieuw Noord maakt deel uit van de Nota Openbare Ruimte deel B1. Daarin worden een aantal gebieden/wijken genoemd die daar deel van uitmaken. Nieuw Noord is een wijk waar men wijzigingen wil doorvoeren. De gekozen participatievorm is ‘coproductie’, er wordt gewerkt met wijkateliers, duidelijk is ook welke doelstellingen men voor ogen heeft met de participatie, wie worden uitgenodigd, en hoe de participanten moeten worden benaderd. Nieuw Noord is vervolgens nader bekeken. Hier ging het om een verdere invulling van deze woonwijk, waarbij ervoor is gekozen om van grof naar fijn te gaan werken. Men is begonnen met een blanco blad, waarna men is gekomen met een voorlopig ontwerp dat ook weer bedoeld was voor een volgende participatie. Op meerdere manier is geprobeerd om de participatie vorm te geven. De schriftelijke verwerking van alle opmerkingen geeft aan dat er veel verschillende meningen en opvattingen zijn ten aanzien van de herinrichting van Nieuw Noord. Alle opmerkingen en vragen worden door de verantwoordelijk procesmanager beantwoord. In het proces zien wij ook een ‘brief op poten’ van een individuele burger die aangeeft stakeholder te zijn, maar niet als zodanig betrokken is geweest. Dit leidt tot een sterk emotionele brief over het gevoerde participatiebeleid.
Over het algemeen genomen is men tevreden over dit proces, maar ook hier geldt dat de verwachtingen over wat participatie precies moet behelzen en wie er precies moet worden uitgenodigd een issue is. Vandaar dat de tabel niet is ingevuld
4.2. Bevindingen niet gerelateerd aan dossiers In deze paragraaf is een weergave opgenomen van de opvattingen van de projectleiders/procesmanagers, de bestuurders in de gemeente, de raadsleden en degenen die deelnemen aan de participatie
Procesmanagers Procesmanagers zijn in beginsel verantwoordelijk voor de opzet en inrichting van de participatie. Zij hebben de beschikking over procedures, ervaring en het participatiebeleid van de gemeente om te komen tot een juiste opzet. Een participatieplan omvat:
-
De doelstellingen van de participatie Wie betrokken gaan worden Hoe men betrokken gaat worden Hoe er gecommuniceerd gaat worden Hoe iedereen betrokken blijft
Al degenen die zijn gesproken hebben de volgende opvattingen:
13
GBG-ADVIESGROEP
• •
• • •
•
Veelal participeren organisaties en personen die de wegen kennen. Zandvoort is een kleine gemeenschap waar men elkaar in andere contexten ook tegenkomt. Een veel gehoorde opvatting is dat participeren niet gelijkt moet worden gesteld aan gelijk krijgen. De procesmanagers krijgen de indruk dat degenen die vaak participeren hier wel vanuit gaan. Ondanks dat veel aandacht wordt besteed aan de communicatie is het vanwege de doorlooptijd ingewikkeld om iedereen precies aangehaakt te houden in het hele proces. Corona heeft ervoor gezorgd dat ook allerlei andere partijen aan tafel zijn gekomen om te participeren, door de inzet van digitale middelen. Procesmanagers zien dat degenen die feitelijk participeren vaak dezelfde personen zijn. Of dat dan ook degenen zijn die altijd de mening verkondigen van alle stakeholders, lijkt niet het geval. Sommige zaken in het participatieproces hadden kunnen worden voorzien. Hier wordt gedoeld op concrete dossiers die al eerder zijn genoemd.
Bestuurders De verantwoordelijk bestuurder(s) zijn gevraagd naar de context waarin het participatiebeleid is vormgegeven en waar het naar hun mening een bijdrage aan moet leveren. 1. De gemeente Zandvoort is in de kern een kleine gemeente, maar wordt door haar ligging geconfronteerd met ‘grote steden’-vraagstukken. 2. De gemeente Zandvoort kent veel belanghebbenden als het gaat om allerlei vraagstukken. Veel inwoners zijn op een of andere manier betrokken bij de kernactiviteiten van Zandvoort, te weten toerisme en bijbehorende vraagstukken. 3. Binnen Zandvoort zijn bepaalde groepen relatief dominant aanwezig in de participatie. Zij huldigen ook de opvatting dat wanneer zij ‘geen gelijk’ krijgen tijdens de participatie, er andere wegen zijn om alsnog het gelijk te krijgen. 4. De gemeente moet uitkijken dat niet altijd degenen die het hardste roepen ook de meeste aandacht krijgen. Het is van belang dat de gemeente zich bewust is van het feit dat zij zich niet laat leiden door degene die het hardst roepen. Maar dat zij aandacht heeft voor alle stemmen. 5. Andere vormen van participatie moeten meer aandacht krijgen, maar ook andere manier van participeren. Wellicht moeten we ook al bestaande instrumenten meer onderdeel maken van ons participatiebeleid.
Raadsleden De raadsleden die zijn gesproken hebben aangegeven dat: 1. Jongeren meer betrokken zouden moeten worden bij de participatie (echter degenen die zijn gesproken geven aan dat dit ook hun portefeuille is). 2. Het van belang is dat participatie zo vroeg als mogelijk begint, en dat duidelijk wordt gemaakt wanneer wat wordt verwacht. 3. Participatie is van belang voor het vertrouwen in de gemeente.
14
GBG-ADVIESGROEP
Deelnemers (en niet deelnemers) participatie 1. Het moet duidelijk zijn wat er precies wordt verwacht van degenen die participeren 2. Bij voorkeur blanco beginnen en niet al alles dichttimmeren. 3. De gemeente moet duidelijk communiceren over hetgeen zij wil bereiken met de participatie. 4. Het is van belang dat degenen die participeren ook informatie meekrijgen over hetgeen er met hun inbreng is gedaan. 5. Degenen die aan participatie meedoen kennen ook de wegen richting de gemeente. 6. Er wordt heel vaak opgemerkt dat een groot deel van de bevolking niet participeert. Deze slapende stakeholders hebben wellicht een mening maar misschien geen belang of voelen geen belang.
4.3. Samenvatting en eerste duiding Alle respondenten geven aan dat het participatiebeleid van de gemeente wordt gewaardeerd. De gemeente heeft haar beleid geëxpliciteerd, en bepaalt per dossier hoe er concreet invulling aan de participatie moet worden gegeven, waarbij men zich vanwege het participatiebeleid dient te beperken tot twee smaken participatie.
Bevinding
Wie is stakeholder?
Wanneer betrekken?
Hoe betrekken?
Waarover betrekken?
Per dossier zijn verschillende stakeholders al dan niet expliciet aangewezen.
Ook hiervoor geldt dat de gemeente zo zorgvuldig mogelijk hier invulling aan probeert te geven.
Feitelijk zijn de meeste trajecten ingezet als coproductie. De gemeente heeft maar twee smaken van participatie. Ondanks de coproductie is het vervolgens niet voor iedereen duidelijk wat er met de opvattingen van degenen die coproduceren gebeurd. Dat wordt mede veroorzaakt door het introduceren van nieuwe termen ‘meedenken’
Dit komt expliciet tot uitdrukking in de nota’s, echter het is de vraag of het ook feitelijk gebeurd. Bij Paulus Loot wordt inzichtelijk gemaakt wat precies de stakeholders zijn en hun belangen, maar feitelijk worden de stakeholders alleen gevraagd om iets te doen met het ontwerpen van de inrichting. Dat laat zich moeilijk rijmen. Feitelijk had men concrete vragen moeten formuleren voor de verschillende soorten stakeholders.
Vaak spelen bepaalde stakeholders een dominante rol in het participatieproces. Het is niet duidelijk of hierdoor alle stakeholderbelangen evenwichtig aan bod komen. Belangrijke stakeholders worden soms niet genoemd. Bij het dossier Paulus Loot worden wel alle stakeholders benoemd met hun belangen, maar vanwege de onderwerpkeuze laat dit zich lastig verklaren. Corona heeft laten zien dat kanaalkeuze een rol kan spelen bij het daadwerkelijk veranderen van de aanwezigheid van stakeholders. Hiermee krijgt men de kans
15
Er worden verschillende fases van participatie onderscheiden, net zoals momenten waar participatie overgaat op inspraak.
Ook kan het voorkomen dat de gemeenteraad alsnog een afwijkend besluit neemt. Dat past in beginsel niet bij
GBG-ADVIESGROEP
meerdere belangen aan tafel te krijgen.
het principe van coproductie.
De uitvoering van het participatiebeleid wijkt af van de bedoeling., vooral waar het de vorm van participatie betreft. In het participatiebeleid van 2013 wordt voor zaken die de leefomgeving betreft gekozen voor coproductie. In de praktijk kan dit worden ingevuld en uitgevoerd met ‘meedenken’. Sterker nog, na raadsbehandeling kan alsnog een afwijkend besluit worden genomen. De gemeente moet zich bewust zijn van de verwachtingen die men wekt op het moment dat wordt gesproken over coproductie. Dit schept verwachtingen, die men ook waar dient te maken. De uitvoering van het participatiebeleid is ook eenzijdig. Men past één kanaal toe, en hoopt dat daardoor alle belangen ‘aan tafel’ komen. Daarin zou men meer precies mogen optreden. Bepaalde stakeholders zou men echt actief kunnen benaderen en interviewen, anderen online, andere weer via een ‘avond’, en wellicht ook een enquête.
5. BEVINDIGEN ANDERE GEMEENTEN 5.1. Inleiding In dit hoofdstuk beschrijven wij de uitkomsten van onderzoeken naar participatie door rekenkamers van andere gemeenten. Dit is een willekeurige steekproef, niet op basis van onderwerp, maar op basis van het al dan niet noemen van de term participatie. De onderzoeken worden wederom bekeken vanuit de vier deelvragen die deel uitmaken van het eerder gepresenteerde analysekader: 1. 2. 3. 4.
16
Weten wie er op een gegeven moment moet worden betrokken, oftewel wie is de stakeholder? Weten wanneer een stakeholder moet worden betrokken, oftewel wat zijn de juiste momenten om een partij te betrekken? Weten hoe een stakeholder moet worden betrokken, het betreft hier concreet de onderdelen die ook genoemd worden in de participatieladder of vergelijkbaar. Weten waarover een stakeholder betrokken moet worden; oftewel bij welke vragen moet een stakeholder worden betrokken. Dit heeft te maken met de verwachtingen die er leven bij de stakeholders ten aanzien van producten, diensten, morele keuzes et cetera. De verwachtingen van de stakeholder hebben te maken met de rol die de stakeholder de gemeente toebedeeld.
GBG-ADVIESGROEP
5.2. Zeist In de gemeente Zeist is in 2021 een onderzoek naar het participatiebeleid van de gemeente uitgevoerd. In dit onderzoek is men op zoek gegaan naar handvatten om het participatiebeleid van de gemeente verder vorm te geven. Wie is stakeholder?
Bevinding
Aanbevelingen
17
Wanneer betrekken?
Hoe betrekken?
Waarover betrekken?
Deze vraag is niet De gemeente Zeist De gemeente Zeist De gemeente is niet expliciet aan de heeft hier niet echt geeft hier weinig duidelijk over wat orde gekomen, al een duidelijk beleid duidelijkheid over er precies wordt heeft de gemeente voor. Het is niet aan haar bewoners. verwacht van de wel aangegeven duidelijk in welke Men vindt stakeholders in het dat zij zich richt op fase van een proces samenspraak van proces. De bewoners. Er de participatie belang, en heeft gemeente vindt het worden plaatsvindt. Uit het geen expliciet ‘samen’ van verschillende stuk is wel op te onderscheid wezenlijk belang. manier gebruikt om maken dat het gemaakt tussen de Identificatie van de stakeholders te veelal om concrete verschillende belangen van benaderen. De vraagstukken gaat vormen van stakeholders is vraag wie de die bewoners direct participatie. achterwege stakeholder is raken. Participatie als gebleven wordt bijna middel voor automatisch draagvlak lijkt het gekoppeld aan de doel. vraag hoe ze moeten worden uitgenodigd en op welke manier ze kunnen participeren. Daarmee lijkt het doel vooral representativiteit te zijn. De rekenkamer concludeert dat op de genoemde aspecten stappen moeten worden gezet.
Dat betekent dat vooraf duidelijk moet worden gemaakt waar de participatie overgaat wat er precies wordt verwacht van degenen die participeren en dat de resultaten ook navolgbaar moeten worden verwerkt. Ook is er behoefte om meer partijen te betrekken dan op dit moment het geval is. Een stakeholderanalyse wordt niet gegeven wel wordt getracht andere kanalen in te zetten.
GBG-ADVIESGROEP
5.3. Utrecht In 2022 heeft de gemeente Utrecht onderzoek gedaan naar het participatiebeleid met als doel vast te stellen in hoeverre de geformuleerde doelstellingen van de gemeente ook daadwerkelijk worden behaald. De doelstellingen komen overeen met de doelstellingen van de gemeente Zandvoort te weten het verbeteren van de besluitvorming door gebruik te maken van de aanwezige kennis, en het vergroten van het draagvlak. (Representativiteit) Wie is stakeholder?
Bevinding
Aanbevelingen
18
Wanneer betrekken?
Hoe betrekken?
Waarover betrekken?
De gemeente De gemeente De gemeente Het is niet duidelijk probeert zo breed Utrecht maakt maakt onderscheid voor welke mogelijk uit te onderscheid tussen tussen belangen welke nodigen. Een momenten waarop verschillende stakeholders analyse wie precies een stakeholder vormen van worden gevraagd. moeten worden moet worden participatie in de Men maakt betrokken is niet betrokken, en dat onderzochte onderscheid, maar altijd aanwezig. Het wordt gekoppeld trajecten. Daarmee het onderzoek trekken van aan de vraag hoe wil men recht doen toont niet aan dat stakeholders wordt stakeholders aan de hier ook echt een ook gekoppeld aan moeten worden doelstellingen van duidelijke relatie de betrokken, oftewel de participatie. Het valt te leggen. Wat benaderingswijze. welke tegenovergestelde precies de Dus door een bevoegdheden ze is echter het geval, verwachtingen zijn andere manier van hebben. Door want deelnemers van de benaderen te wisselende weten niet meer stakeholders is niet kiezen verwacht momenten te precies wat er van duidelijk. Men men meer introduceren wordt hen wordt heeft wel een stakeholders te het verwacht. vermoeden. bereiken. participatieproces Klaarblijkelijk is wat onduidelijk. representativiteit belangrijk.
De aanbevelingen hebben betrekking op het meer gestructureerd inregelen van het proces, van tevoren duidelijk zijn over de verwachtingen, en de vragen die worden gesteld, zodat iedereen op zijn geëigender wijze kan participeren. Los van het onderdeel stakeholdermanagement genoemde vanuit de vier aspecten, is het ook van belang dat er een navolgbaar proces is waarbij men aangeeft hoe iedere stap is gelopen en wat er uiteindelijk is gedaan met de uitkomsten van de bijeenkomsten.
GBG-ADVIESGROEP
5.4. Zoetermeer, Wassenaar, Oegstgeest, Leidschendam, Voorburg In deze gemeenten is gekeken naar de participatie rondom het specifieke thema Regionale Energie Strategie. Doelstellingen van deze participatie hebben betrekking op draagvlak en gebruik maken van de kennis die bij betrokkenen aanwezig is. Omdat hier sprake is van een meer generieke (landelijke) aanpak zijn er ook modellen gebruikt die de verschillende participatievormen benoemen. Het rapport is wat complex van opzet omdat er meerdere gemeenten bij betrokken zijn, die allemaal weer hun eigen insteek hebben gekozen. Vandaar dat wij ons hier beperken tot de algemene bevindingen. Wie is stakeholder?
Bevinding
Aanbevelingen
19
Wanneer betrekken?
Hoe betrekken?
Waarover betrekken?
In het rapport De vraag wanneer . Uit het rapport wordt Gemeenten wordt op meerdere de stakeholder in duidelijk dat de hebben het plekken expliciet een proces moet gemeenten van proces niet ingegaan op dit worden betrokken tevoren geen beeld gekoppeld aan de aspect. Daaruit is niet duidelijk uit hebben bij de wijze belangen van de komt naar voren de verf gekomen. waarop mensen stakeholders. Het dat de gemeenten Er is gekozen voor moeten worden is niet duidelijk geen onderscheid een generieke betrokken. Is het wat precies de maken tussen de opzet van het informatieverstrekking, redenen zijn om verschillende participatietraject of advisering of echt mensen uit te stakeholders. De waardoor allerlei coproductie dat is niet nodigen, en representativiteit opvattingen duidelijk voor de vervolgens is ook blijkt een tegelijkertijd deelnemers. Ook in niet duidelijk belangrijke factor worden deze trajecten blijkt waarom iemand te zijn. Ook in dit aangeboden dat het na afloop niet op een bepaalde onderzoek wordt helder is wat precies moment mee gesproken over de gebeurd met de doet. manier van participatie. De betrekking (middel) deelnemers weten het en het meenemen niet. van de stakeholder. Niet de stakeholderselectie maar het kanaal is bepalend. De aanbevelingen hebben betrekking op het meer doelbewust inzetten van de participatie.
Gegeven de doelstellingen dient men niet alleen naar representativiteit te kijken maar ook naar de ballingen van de stakeholders. Dit heeft weer onlosmakelijk een raakvlak met de wijze waarop men de verschillende stakeholders inzet, en de momenten waarop dit het meeste profijt heeft. Ook moet duidelijk worden gemaakt wat precies gebeurt met de uitkomsten van de participatie.
GBG-ADVIESGROEP
5.5 Vlissingen De rekenkamer heeft een exploratief onderzoek gedaan naar de wijze waarop de gemeente Vlissingen invulling geeft aan het fenomeen participatie. Het onderzoek is uitgevoerd op basis van een concrete casus.
Bevinding
Aanbevelingen
20
Wie is stakeholder?
Wanneer betrekken?
Deze vraag beperkt zich veelal door het organiseren van wijktafels. Niet de vraag wie de stakeholders zijn maar het middel om stakeholders te bereiken staat centraal in de aanpak. Tussentijds wordt ook gewisseld in wie er betrokken moet worden. Daar zitten geen diepere gedachten achter. Er is geen stakeholderanalyse
Deze vraag laat zich lastig beantwoorden en is voor een belangrijk deel afhankelijk van de onduidelijkheid die bestaat rondom het doel van de participatie. De gemeente heeft dit nog niet eenduidig geformuleerd, zodat het lastig is om vast te stellen wat het juiste moment is voor participatie. Vaak verschuift dit nu automatisch naar inspraak, terwijl dit in het participatie vocabulaire niet past bij participatie.
Hoe betrekken?
Waarover betrekken?
De vraag welke Gegeven het feit bevoegdheden dat men vooral worden gegeven kiest voor een aan de adviserende rol stakeholders is voor de gegeven de stakeholder heeft onduidelijkheid men verder ook over de momenten geen idee over en de doelstelling welke belangen vooral gericht op stakeholders het ophalen van hebben en waar meningen. Dit is deze ingezet niet iets waarvoor kunnen en moeten is gekozen maar worden. wat is gegroeid. Men is wel overtuigd van de waarde van participatie, maar nog niet duidelijk over de concrete invulling. De gemeenteraad kiest expliciet voor alleen maar raadgevende participatie. Daarmee wordt de rol maatgevend en niet het laten passen van onderwerp en rol De gemeente moet meer werk maken van het laten participeren van mensen. De gemeente moet duidelijker zijn in datgene wat zij doet met de inbreng van degenen die participeren. De gemeenteraad dient zich te vergewissen van het belang van participatie en zich te verhouden tot meningen van degenen buiten de raad. Het proces is voor niemand duidelijk en moet explicieter worden gemaakt en er moet over worden gecommuniceerd.
GBG-ADVIESGROEP
5.6 Den Haag De rekenkamer van de gemeente Den Haag heeft onderzoek gedaan naar bewonersparticipatie in het kader van de Energie transitie. Dit is een vergelijkbaar onderzoek als hetgeen is uitgevoerd in de omliggende gemeenten.
Bevinding
Aanbevelingen
21
Wie is stakeholder?
Wanneer betrekken?
Hoe betrekken?
In het dossier energietransitie zijn bewoners generiek beschouwd als de stakeholders. Vervolgens is met allerlei verschillende middelen getracht om bewoners daadwerkelijk te bereiken. Dit is als zodanig gelukt. Er is echter geen duidelijk beeld wie nu precies de stakeholders zijn en waarom.
Deze vraag kan alleen worden beantwoord vanuit het perspectief van ‘hoe betrekken’. Op voorhand was er geen duidelijkheid over de kaders en de spelregels. Oftewel wat er precies werd verwacht , waardoor er ook geen momenten zijn bepaald wanneer iemand betrokken moet worden.
Deze vraag wordt beinvloed door de verwachtingen. De gemeente heeft de intentie gehad om iedereen te betrekken maar is niet duidelijk geweest over het niveau van participatie. Vervolgens zijn het wisselende sessies geworden. Uiteindelijk is dan ook niet duidelijk wat er precies met de inbreng is gebeurd. Niet alleen waren de kaders beperkt aanwezig, de kaders die er waren zijn inconsistent toegepast.
Waarover betrekken?
Er is geen duidelijk beeld van de belangen van de stakeholders, dus is er ook geen beeld waarover ze betrokken moeten worden en hoe. Er is geen match tussen het onderwerp en de belangen van de stakeholder. Als participatie wordt beschouwd als het ondersteunen van burgerinitiatieven is er wel een meer duidelijke rol Veelal zijn alleen neergezet. Ook hier actieve bewoners geldt dat niet uiteindelijk duidelijk is wat er betrokken precies met de geworden. opvattingen van de bewoners is gedaan. De aanbevelingen van de rekenkamer hebben betrekking op het verder stroomlijnen van het proces van bewonersparticipatie. De verwachtingen die worden gewekt moeten hun weerslag vinden in de uitwerking van het proces. De kaders moeten duidelijk zijn en er moet ook duidelijk zijn wat er wordt verwacht van de stakeholders, hoe ze worden betrokken en wanneer en waarover. Een complete aanscherping van het participatieproces.
GBG-ADVIESGROEP
5.7. Gemeente Ridderkerk De gemeente Ridderkerk heeft onderzoek gedaan naar haar participatiebeleid waarbij in de breedte is gekeken. De gemeenten Ridderkerk is ambtelijk aangesloten bij de BARorganisatie een gezamenlijk opererend ambtelijk apparaat.
Bevinding
Aanbevelingen
22
Wie is stakeholder?
Wanneer betrekken?
Hoe betrekken?
Hier is geen duidelijkheid over. Ook hier wordt gesproken over de bewoners.
De gemeente heeft het alleen over nut en noodzaak van het betrekken van bewoners in het proces. Er is geen duidelijkheid over de momenten.
Ook deze vraag komt niet aan de orde bij de gemeente. Men vindt participatie van belang maar de vraag op welke onderdelen is niet terug te vinden.
Waarover betrekken?
Dit is onvoldoende uitgewerkt. De gemeente heeft weliswaar ambities, maar heeft geen idee op welke Er wordt geen onderwerpen nu analyse gemaakt wel en welke van de belangen onderwerpen nu die er zijn en niet moet worden waarom iemand Dit is onvoldoende Ook is het niemand geparticipeerd. Dit een stakeholder uitgewerkt in het duidelijk wat de is onduidelijk, en er moet zijn. beleid met gemeente precies is onvoldoende betrekking tot de doet met de kennis bij de BARomgevingswet. uitkomsten van de organisatie om dit participatie. goed op te pakken. Over de belangen van de stakeholders wordt nog niets gesteld. De gemeente wil graag een platform hebben om ideeën uit de samenleving te krijgen. Of dit past bij de belangen van de stakeholders is niet duidelijk. Het participatiebeleid van de gemeente Ridderkerk moet op veel fronten meer worden gestructureerd. Feitelijk is er alleen een intentie, maar geen concrete uitwerking van het beleid waarbij rekening wordt gehouden met de verwachtingen die worden gewekt.
GBG-ADVIESGROEP
5.8. Intermezzo; wat is representativiteit? Representativiteit is een begrip dat veel gebruikt wordt in de statistiek, als steekproeven worden getrokken. Vaak wordt met het begrip bedoeld dat een selectie een juiste afspiegeling moet zijn van het geheel. Als dit deel van de populatie vervolgens een uitspraak doet, kan men dit beschouwen als een uitspraak van het geheel. Representativiteit valt of staat echter met het goed benoemen van de groep waar we het in het totaal over hebben. Pas als je weet in hoeverre een bepaalde groep een geheel is, kan je ook zeggen of een deel ervan representatief is. Stel men wil vaststellen in de gemeente Zandvoort wat de mannelijke bevolking vindt van de bereikbaarheid, dan dient men dit aan alleen de mannelijke bevolking te vragen. Wil men het weten van mannelijke bewoners van 65+, dan moet men weer andere personen benaderen. Wil men deze vraag beantwoord zien voor alle inwoners, dan moet er weer een andere dwarsdoorsnede worden gemaakt. Zo werkt het ook bij participatie. Wil men een representatief beeld hebben van alle belangen die spelen dan gaat het vooral om de vraag of alle belangen wel aan tafel worden gevraagd en of ze ook aan tafel komen. Representativiteit op zich is dus een nobel streven, maar men moet zich wel realiseren op welk vlak.
23
GBG-ADVIESGROEP
5.9. Samenvatting en duiding
Bevinding
Wie is stakeholder?
Wanneer betrekken?
Hoe betrekken?
Waarover betrekken?
In geen van de onderzoeken komt naar voren dat gemeenten expliciet bepalen wie stakeholders zijn. Men richt zich hoofdzakelijk op het bereiken van groepen, en om dat te bereiken zet men allerlei instrumenten in. Waarom men aanvullende groepen wil benaderen heeft niets te maken met het feit dat het stakeholders zijn, maar het feit dat zij zich begeven of bevinden op het grondgebied van de gemeente
Gemeenten zien in dat er verschillende momenten zijn waarop een stakeholder kan worden betrokken. De ene gemeente maakt daarin onderscheid en vindt het van belang om personen op een ander moment ook te horen. De vraag is alleen of dit ook kan op het moment dat men de stakeholders niet heeft geïdentificeerd
Feitelijk zien we bij alle onderzoeken dat hier een probleem zit. Stakeholders hebben verwachtingen ten aanzien van hun rol in de participatie, maar wat ze precies kunnen en mogen doen wordt niet duidelijk gemaakt door de gemeente. Dit leidt dan tot teleurstelling. Een hier aan gekoppelde teleurstelling is dat men de eigen opvattingen niet terugziet in het eindresultaat.
Hier lijkt geen rekening mee gehouden te worden. Gemeenten laten bewoners participeren maar wat precies de onderwerpen zijn en hoe die zich verhouden tot de belangen van de stakeholders is vaag
Over de volle breedte lijken de gemeenten participatie goed in te willen vullen. Wat vervolgens wel opvalt is dat veel gemeenten weliswaar de kwaliteit van het beleid door middel van participatie willen verbeteren, maar dat alle participatie doordesemd is door het fenomeen ‘draagvlak’. Men is hoofdzakelijk gericht op het zoveel als mogelijk betrekken van bewoners, zonder te letten op de vraag of dit nu ook echt de stakeholders zijn, en welke belangen er spelen zodat deze kunnen worden gekoppeld aan de onderwerpen. Het moment en de wijze van participeren leidt vervolgens ook tot onduidelijkheden. Het lijkt alsof degenen die participeren willen dat hun mening een duidelijke rol krijgt in de participatie, terwijl er uiteindelijk iets totaal anders uitkomt. Dit ontstaat ook omdat veelal mondige burgers participeren. Dit fenomeen waarbij alles met elkaar samenhangt betekent dat alle elementen, factoren of aspecten met elkaar verbonden zijn en elkaar beïnvloeden en valt of staat met een goede voorbereiding: a. Startend met een heldere selectie van participanten b. Een scherpe bepaling van het onderwerp c. Duidelijkheid over de rol die wordt verwacht van eenieder
24
GBG-ADVIESGROEP
Als je dit niet vooral goed regelt, dan gaat iedereen op zijn eigen manier het participatietraject in, en bepaald degene met de meest luide stem de kwaliteit van de participatie. Gemeenten realiseren zich dat en doen vanuit dat gezichtspunt onderzoek naar participatie en willen de procedures en werkwijzen aanscherpen.
25
GBG-ADVIESGROEP
6. REFLECTIE, CONCLUSIES, EN AANBEVELINGEN 6.1. Reflectie Wij bouwen dit hoofdstuk op rondom de vier aspecten van stakeholdermanagement en zullen daarna een aantal conclusies trekken en aanbevelingen doen. Wie zijn de stakeholders? Vanuit wetenschappelijk perspectief en vanuit het participatiebeleid wordt duidelijk aangegeven wie precies als stakeholders moeten worden gezien, het zijn die partijen die een belang hebben bij een bepaald onderwerp en die erdoor worden geraakt. Deze stakeholders hebben ook een positie om hierover een mening te verwoorden en naar voren te brengen waar rekening mee moet worden gehouden. In de praktijk zien wij dat als de gemeente Zandvoort de participatie inzet, dat ook de gemeente onderscheid maakt tussen verschillende soorten stakeholders en de bijbehorende belangen. Tegelijkertijd zien wij: 1. Dat het benoemen van stakeholders niet gelijk is aan de stakeholders die zich ook daadwerkelijk ‘aanmelden’ als stakeholder en daadwerkelijk participeren. 2. Dat er stakeholders zijn waarvan niet precies duidelijk is wat hun belang is, maar die vanwege hun manier van opereren een sterke positie hebben opgebouwd in alle trajecten en een duidelijke inbreng hebben. 3.
Dat het zoeken naar een representatief beeld en het streven naar een afspiegeling van de bewoners van de gemeente, een factor die dominant is bij het participatiebeleid, waarbij niet duidelijk is of representativiteit is bedoeld als een weergave van alle belangen die spelen, of dat men op zoek is naar een afspiegeling van de bevolking zonder te letten op hun belangen. 4. De manier waarop participanten worden benaderd dominant is, in plaats van het aanpassen van benadering aan stakeholder. Iedere stakeholder vraagt om een aparte benadering 5. Sommige partijen die een doorslaggevende rol hebben worden niet beschouwd als stakeholder (provincie en welstand) Wat wij constateren voor Zandvoort zien wij ook terug bij andere gemeenten. Het lijkt erop dat het identificeren van stakeholders nog niet zozeer een lastig fenomeen is, alswel het daadwerkelijk een rol geven van alle stakeholders. Wanneer moeten we de stakeholders betrekken? Dit onderdeel van het participatieproces is duidelijk. De processen die wij hebben bekeken kennen allemaal een bepaalde volgordelijkheid, en dat zien wij ook terug in de momenten waarop men stakeholders wil betrekken. Wel is geconstateerd dat de processen die zijn bekeken een lange doorlooptijd kennen, waardoor het niet voor iedereen altijd even duidelijk is, in welke fase men zit.
26
GBG-ADVIESGROEP
Ook moeten stakeholders die een beslissende stem hebben in een proces voorafgaand worden meegenomen, om te voorkomen dat bereikte resultaten moeten worden teruggedraaid. Hoe moeten de stakeholders worden betrokken? De gemeente Zandvoort heeft gekozen voor twee modaliteiten voor de participatie, te weten raadplegen en coproductie. Daardoor laat men veel andere mogelijkheden, die het participatiebeleid kent, buiten beschouwing. (zie hieronder)
Coproductie suggereert ook dat men samen aan de slag gaat met een vraagstuk. In veel omschrijvingen zien wij het woord samenwerken terug. Vervolgens is het ook lastig uit te leggen als niet duidelijk is wat er precies is gebeurd met de meningen en opvattingen van de individuele participant, en nog lastiger als er opeens een mening van een andere stakeholder doorslaggevender blijkt te zijn. Wij hebben het dan over bijvoorbeeld Welstand dan wel de provincie. Dat zijn dominante stakeholders waar een gemeente naar dient te luisteren (ook een vorm van stakeholdermanagement, boven meebeslissen). Dit soort verstoringen schaadt het vertrouwen in het participatieproces, als de communicatie niet duidelijk is naar de participanten. Daarnaast betekent coproduceren ook iets voor de rol van de raad. Op het moment dat men op voorhand besluit tot coproductie, beperkt men als raad automatisch het eigen handelen, men kan dan achteraf niet meer een afwijkend besluit nemen. Dit gebeurt op dit moment nog wel. Feitelijk zijn participatie en besluitvorming door de raad communicerende vaten.
27
GBG-ADVIESGROEP
Als men kiest voor een hogere vorm van participatie beperkt men de ruimte van de raad. Als men kiest voor een lagere vorm, heeft de raad meer vrijheid. Als participatie wordt beschouwd als onderdeel van een democratisch proces, dient de raad op voorhand zich te realiseren waartoe men besluit. De fenomenen die wij terugzien bij de gemeente Zandvoort doen zich in alle andere gemeenten ook voor. Dit zegt iets over de mate waarin een gemeente het participatieproces een rol geeft en wil geven in de eigen besluitvorming. Als men participatie beschouwt als cruciaal voor het eigen functioneren, dient men zich te verantwoorden en te beperken. Waarover betrekken? Vanuit de theorie is dit duidelijk. Op het moment dat men de stakeholders heeft bepaald, wijst men die toe aan verschillende fases in het proces, en gaat men die stakeholders benaderen. In de praktijk werkt dit niet geheel zoals beschreven. Zoals reeds gezegd zijn vaak dezelfde partijen aanwezig en hebben die een mening, of dit ook hun belangen zijn is niet geheel duidelijk, maar het zijn wel degenen die participeren. Daardoor ontstaat het beeld dat men niet representatief is. Dit proces wordt op dit moment niet doorbroken, door gericht op zoek te gaan naar andere stakeholders. Dit fenomeen doet zich in gelijke mate voor bij andere gemeenten, de belangenverstrengeling bij de gemeente Zandvoort is alleen wat groter.