Bijlage 1 - Rapport Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort
Tekst van het document
Financiën
Wat het betreft het criterium kosten gaan we in op de incidentele (frictie)kosten (van overgang van de huidige naar de nieuwe situatie) en de structurele kosten (in de nieuwe situatie). • Incidenteel: raming tussen de €8,7 – €10,4 miljoen • Structureel: hogere kosten externe inhuur, lagere kosten huisvesting. Totaal benodigde formatie 125 fte. Dit wordt nader uitgewerkt na deze tabel.
Organisatie
72
Opdrachtgeverschap naar de organisatie
Het opdrachtgeverschap naar de organisatie gaat soepeler omdat het direct binnen de ‘eigen’ organisatie plaatsvindt. Opdrachtgeverschap op verbonden partijen, waaronder de gemeente Haarlem voor het sociaal domein, wordt vanuit de eigen organisatie ingevuld.
Kwetsbaarheid
De nieuwe kleinere organisatie met relatief veel ‘éénpitters’ zal kwetsbaar zijn voor verlies aan capaciteit en/of kwaliteit door verloop, verzuim of gebrek aan specifieke kennis en kunde. De bedrijfsvoering wordt waarschijnlijk ook kwetsbaarder; denk aan de ICTsystemen die waarschijnlijk niet van dezelfde kwaliteit kunnen blijven. Doordat het salarisgebouw is gebaseerd op het inwoneraantal, kan Zandvoort lagere salarisschalen bieden dan de grotere gemeenten in de regio. Ook zijn er minder doorgroeimogelijkheden voor medewerkers. Om goede medewerkers aan te trekken zal de gemeente het in deze concurrerende arbeidsmarkt moeten hebben van ‘zachte’ factoren als een positieve hands-om cultuur en veel generalistische functies met veel eigen verantwoordelijkheid.
Efficiëntie
In de transitieperiode naar een nieuwe organisatie zal de efficiëntie afnemen door de interne gerichtheid op het ontwikkelen en inrichten van nieuwe processen. De nieuwe organisatie kan door haar geringere omvang minder schaalvoordelen (bijvoorbeeld in de inkoop) realiseren. Daar staat tegenover dat efficiëntieverlies door interne coördinatie wegvalt.
Gevolgen voor medewerkers
De ontvlechting van de huidige fusieorganisatie en overgang naar de nieuwe organisatie brengt in eerste instantie onzekerheid onder medewerkers teweeg. Het principe ‘medewerker volgt werk’ betekent dat een deel van de formatie over zal (moeten) gaan naar Zandvoort, al zullen de medewerkers die zijn overgegaan naar Haarlem niet automatisch weer terug moeten naar Zandvoort. Medewerkers vervullen meer generieke functies in een kleinere organisatie. Afhankelijk van de persoonlijke voorkeur, kan dat een kans bieden.
Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort | Rapport
Draagvlak Democratische legitimiteit
In de ontvlechting kan een grotere gerichtheid komen op de identiteit van de eigen gemeente: wat voor gemeente zijn we, en wat voor organisatie willen we bouwen om daaraan invulling te geven? In termen van formele democratie blijft Zandvoort een zelfstandige gemeente met bestuursorganen met volledige eigen bevoegdheden. Bovendien is hier een directe aansluiting van het bestuur op de organisatie. In termen van participatieve democratie is de gemeente in de nieuwe situatie mogelijk herkenbaarder doordat de gemeente en de organisatie volledig ‘overlappen’. Het bestuur heeft meer ruimte om de eigen identiteit terug te laten komen in het beleid en de uitvoering. De keerzijde is echter dat een directere verbinding met de gemeenschap (inclusief ondernemers) van Zandvoort veel tijd en energie vereist van de gemeente zelf. Het organiseren, faciliteren en ondersteunen van participatie kost vaak meer tijd dan het vormgeven en uitvoeren van beleid binnen de organisatie. Participatie kan dus worden ingezet ter verbetering van het beleid en de uitvoering, maar niet ter verlichting van de werkdruk binnen de gemeentelijke organisatie. Het reële risico bestaat dat er binnen de gemeentelijke organisatie onvoldoende capaciteit is voor het betrekken van inwoners, ondernemers en organisaties.
Draagvlak Zandvoort
Er is net zoals voor elk van de scenario’s wisselend draagvlak. Een deel van de respondenten geeft aan het belangrijk te vinden dat bedrijfsvoering en ICT in dit scenario blijvend in Haarlem kunnen blijven belegd.
Draagvlak Haarlem
Voor wat betreft het ontvlechtingsscenario in zijn algemeenheid, ziet de directie dit niet als een te adviseren optie. Mocht Zandvoort hier toch voor kiezen, dan is een volledige ontvlechting het enige begaanbare pad. Een scenario om terug te keren naar de situatie in 2016 achten zij onwenselijk. Evenmin zien zij het verzorgen van de ICT voor Zandvoort als haalbaar.
Stabiliteit en toekomst bestendigheid
Zeker nu de opgaven groter worden, de eisen (zowel vanuit de eigen samenleving als door landelijke ontwikkelingen) hoger liggen en er steeds meer wordt gedecentraliseerd, leidt dit scenario er waarschijnlijk toe dat Zandvoort op zoek zal moeten gaan naar (andere) manieren om haar organisatiekracht te borgen. Taken en inzet voor bijvoorbeeld de regio die nu door de strategische capaciteit van de organisatie Haarlem-Zandvoort kon worden opgepakt, kan Zandvoort niet allemaal zelf uitvoeren en daaruit zal een behoefte ontstaan met andere (bestuurlijke) partners samen te gaan werken
Uitwerking financiële kosten scenario 3
Zandvoort in rekening zal willen brengen. Het gaat dan niet
Wat het betreft het criterium kosten gaan we in op de
alleen om out-of-pocket kosten voor externe inhuur, maar
incidentele (frictie)kosten (van overgang van de huidige naar
om de uren die de eigen ambtenaren zullen moeten maken
de nieuwe situatie) en de structurele kosten (in de nieuwe
om de ontvlechting tot een succes te maken. Bij veel andere
situatie).
ontvlechtingscasussen werd de tijd van eigen ambtenaren niet als onderdeel van de incidentele kosten gezien (en dus ook niet
Incidentele (frictie)kosten
in rekening gebracht).
In dit scenario is er sprake van aanzienlijke incidentele kosten vanwege het opbouwen van een eigen ambtelijke organisatie
Totaaloverzicht incidentele kosten
voor Zandvoort en de benodigde ontvlechting uit de Haarlemse
De volgende tabel bevat het totaaloverzicht van de (indicatieve)
organisatie. De exacte hoogte van de incidentele kosten hangt
incidentele kosten voor de belangrijkste kostencomponenten.8
af van diverse nog te maken keuzes in combinatie met op
Een belangrijke onzekere post is het aantal fte wat
dit moment nog onbekende factoren. Om desalniettemin de
bovenformatief zou worden. Hiervoor hebben we -om de
gedachten te bepalen over de omvang van de incidentele kosten
gedachten te bepalen- een bandbreedte aangehouden van 5
bij dit scenario komen wij in het vervolg van deze paragraaf tot
fte versus 10 fte bovenformatief. Verder merken we op dat de
een indicatie, inclusief een onderbouwing. Hierbij maken we
ICT gerelateerde categorie op PM staan. Van de omvang van
gebruik van (per definitie) onzekere en daarmee voor discussie
deze categorie kosten is namelijk op dit moment in het geheel
vatbare aannamen en uitgangspunten.
geen indicatie te geven; in het vervolg lichten wij dit nader toe. De bedragen in de onderstaande tabel zullen bij een eventuele
Deze indicatie is gebaseerd op onze eerdere ervaringen bij
keuze voor dit scenario dus nog verhoogd moeten worden met
ontvlechting van ambtelijke samenwerkingsverbanden en
de ICT kosten.
ambtelijke fusies. We houden daarnaast rekening met de specifieke context van de ambtelijke samenwerking van Haarlem en Zandvoort. Deze casus verschilt namelijk in onze visie op één cruciaal punt van sommige andere ontvlechtingscasussen. In de situatie dat Zandvoort eenzijdig de samenwerking met Haarlem zou opzeggen achten wij het heel aannemelijk dat Haarlem alle te maken incidentele kosten bij 8
73
Alle genoemde bedragen in deze paragraaf zijn exclusief eventuele btw.
Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort | Rapport
Categorie
Bedrag (5 fte bovenformatief)
Bedrag (10 fte bovenformatief)
Projectorganisatie
€ 4.375.000
€ 4.375.000
Personeel & organisatie
€ 450.938
€ 450.938
PM
PM
Communicatie
€ 100.000
€ 100.000
Overige projectkosten
€ 345.000
€ 345.000
Impact going concern (gedurende ontvlechting en opstart)
€ 437.500
€ 437.500
Onvoorzien (25% van de projectbegroting)
€ 1.427.109
€ 1.427.109
ICT (applicaties/ processen/ automatisering)
Totaal (excl. PM posten)
€ 7.135.547
€ 7.135.547
Personele frictiekosten: 5 fte vs. 10 fte bovenformatief
€ 1.605.000
€ 3.210.000
Totaal (excl. PM posten ICT)
€ 8.740.547
€ 10.345.547
In het vervolg zullen we de verschillende onderdelen van
Projectorganisatie
uitgangspunten we hebben gehanteerd bij de berekening. Kosten projectorganisatie De nu volgende tabel bevat een becijfering van de kosten van de projectorganisatie.
Tarief
Externe inhuur projectleider
Externe inhuur projectleider ontvlechting
€ 125.000
Weken
1
2,5
40
€ 1.250
ICT deelprojectleider
€ 1.200
1
3
40
P&O deelprojectleider
€ 1.200
1
2
40
4
2,5
40
46
2,5
40
Externe inhuur vrijspelen sleutelspelers t.b.v. inrichting organisatie Zandvoort
Indicatie kosten
Dagen
ontvlechting
€ 800
Externe inhuur vrijspelen Projectorganisatie
Aantal
per dag
de tabel nader toelichten en aangeven welke aannames en
sleutelspelers t.b.v. ontvlechting Haarlem
€ 800
ICT deelprojectleider
€ 150.000
P&O deelprojectleider
€ 100.000
De grootste post is ‘externe inhuur vrijspelen sleutelspelers
Externe inhuur vrijspelen sleutelspelers t.b.v.
€ 320.000
t.b.v. ontvlechting Haarlem’. De gehanteerde aannamen
inrichting organisatie Zandvoort Externe inhuur vrijspelen sleutelspelers t.b.v.
voor deze specifieke post zijn als volgt. In de huidige situatie € 3.680.000
ontvlechting Haarlem Totaal kosten projectleiding
€ 4.375.000
is sprake van een gezamenlijke ambtelijke organisatie van beide gemeenten, waarbij de werkprocessen, de gebruikte applicaties en de functies van Zandvoort en Haarlem met elkaar vervlochten zijn. Dat betekent, eenvoudig gezegd, dat
Bij deze kosten gaat het om externe inhuur, waarvan een deel
er niet één bepaalde groep medewerkers alleen werkzaam is
benodigd is om de inzet van eigen medewerkers van Haarlem te
voor Zandvoort (of alleen voor Haarlem). Dit heeft tot gevolg
compenseren.9 We lichten de gehanteerde aannamen nader toe
dat bij een eventuele ontvlechting er een enorme opgave ligt
met behulp van de onderstaande tabel. Deze tabel laat steeds
om alle werkprocessen en functies van beide gemeenten uit
het dagtarief zien, het aantal personen wat wordt ingehuurd,
elkaar te halen. Voor deze ontvlechting is ambtelijke inzet
de inzet qua aantal dagen in de week en het aantal weken. De
(van eigen medewerkers) nodig. Om ervoor te zorgen dat de
aanname hierbij is dat het ontvlechtingsproject binnen één
productie geleverd kan blijven worden, zal deze inzet van eigen
jaar afgerond zal worden na eventuele besluitvorming voor dit
medewerkers opgevangen moeten worden via externe inhuur.
scenario; vandaar dat als aanname 40 weken is gehanteerd.
9
74
Als eigen medewerkers van Haarlem worden ingezet, zullen zij geen productie meer kunnen leveren voor hun eigenlijke functie. Er zal dan extern ingehuurd moeten worden om het werk van de betreffende medewerkers over te nemen.
Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort | Rapport
De omvang hiervan becijferen wij als volgt:
We lichten de verschillende posten in de tabel als volgt nader toe:
•
De gezamenlijke ambtelijke organisatie kent 23 afdelingen. De aanname is dat per afdeling gedurende 40 weken 2
inrichtingsplan’ gaat het om extern advies inzake de hoofd-
de processen en de functies te herijken bij een eventuele
en fijnstructuur van de zelfstandige organisatie. •
Bij ‘extra kosten OR’en’ gaat het om kosten voor opleiding,
aanname qua in te huren personen: 2 medewerkers maal 23
ondersteuning en begeleiding (2 dagen opleiding, een dagje
afdelingen is 46 medewerkers.
op de hei en beperkte begeleiding/ extern advies). Dit is
Om het werk wat hierdoor niet gedaan kan worden op
exclusief ambtelijke ondersteuning.
te vangen, zal externe inhuur plaats moeten vinden; de
•
aanname is dat dit mogelijk is voor een dagtarief van
De post ‘kosten plaatsingscommissie’ betreft een vergoeding voor vergaderingen etc. van externe leden (zoals van de
gemiddeld € 800. •
Bij ‘extern advies organisatieontwerp Zandvoort/
medewerkers ieder een halve werkweek nodig hebben om ontvlechting van Zandvoort. Dit leidt tot de volgende
•
•
vakbond).
De berekening van het benodigde bedrag is dan: € 800 per
•
De post ‘functiewaardering’ berekenen wij als volgt:
dag maal 46 medewerkers maal 2,5 dagen in de week maal
aantal nieuwe functies = circa 125 fte/ 4 = 31,25 functies.
40 weken is € 3.680.000.
Waarderen kost 0,5 dag tegen een tarief van € 1.500.
Personeel & organisatie
•
Onderstaande tabel gaat in op de verschillende P&O
opslag op de personele kosten (van in totaal
gerelateerde posten. Personeel & organisatie
•
€ 8.750.000).
•
Bij ‘personele frictiekosten bovenformatief personeel’ gaat het om outplacement kosten voor medewerkers die
Indicatie kosten
Extern advies organisatieontwerp
Voor ‘extra opleidingskosten personeel’ gaan we uit van 1%
bovenformatief worden in de Haarlemse organisatie (en dus
€ 75.000
niet meegaan naar de Zandvoortse organisatie. Verderop in
Zandvoort/ inrichtingsplan Extra kosten OR’en
€ 15.000
Kosten plaatsingscommissie (externe leden,
€ 25.000
zoals van de vakbond etc.)
deze paragraaf geven wij een indicatie wat omvang van deze kosten is bij 5 fte en 10 fte bovenformatief. •
De post ‘personele frictiekosten lagere inschaling
Functiewaardering
€ 23.438
medewerkers die overgaan’ betreft medewerkers die
Extra opleidingskosten personeel
€ 87.500
overgaan en in de Zandvoortse organisatie lager ingeschaald
Personele frictiekosten bovenformatief personeel
PM: zie
worden dan in de Haarlemse organisatie. De aanname
verderop
hierbij is dat het gaat om 10 fte die in de Zandvoortse
€ 300.000
organisatie gemiddeld € 500 per maand lager ingeschaald
Personele frictiekosten lagere inschaling medewerkers die overgaan Totaal personeel
worden voor een periode van gemiddeld 5 jaar. De aanname € 450.938
is hiermee dat de betreffende medewerkers incidenteel gecompenseerd voor deze lagere inschaling gedurende een periode van 5 jaar. Uiteraard bestaat pas zekerheid over dit bedrag na onderhandeling met de vakbonden.
75
Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort | Rapport
Communicatie
De tabel lichten we als volgt nader toe:
De nu volgende tabel geeft inzicht in het bedrag wat voor communicatiekosten is becijferd.
•
Het applicatielandschap van Zandvoort en Haarlem is in de huidige situatie met elkaar vervlochten. Uit een eerste
Communicatie
inventarisatie blijkt dat Zandvoort circa 200 applicaties
Indicatie kosten
Communicatiekosten (incl. communicatieadviseur(s))
€ 75.000
Medewerkersdagen; nieuwsbrieven; bijeenkomsten;
€ 25.000
gebruikt. Zandvoort zal bij een zelfstandige organisatie eigen licenties moeten aanschaffen. Onzekere factoren hierbij zijn: -
etc. Totaal communicatie
In hoeverre is voor elke individuele applicatie een Europese aanbesteding noodzakelijk? Voor die
€ 100.000
applicaties waarvoor een Europese aanbesteding in de markt gezet zal moeten worden, zal specialistische
We lichten dit als volgt nader toe:
juridische expertise ingehuurd moeten worden om de aanbesteding te begeleiden. Daarnaast kost een
•
Bij de ‘communicatiekosten’ gaat het om kosten voor
Europese aanbesteding ook tijd van de senioren uit het
interne en externe communicatie met medewerkers,
betreffende team om het traject -inhoudelijk gezien- te
inwoners en regio-organisaties. Onderdeel hiervan is het
begeleiden.
opstellen van een communicatieplan door een (externe) •
-
Voor die applicaties waarvoor een Europese
communicatie adviseur.
aanbesteding nodig is, is de vervolgvraag: hoe groot is de
Voor medewerkersdagen, nieuwsbrieven en dergelijke is een
kans dat de huidige leverancier/ applicatie als winnaar
budget van € 200 per medewerker gereserveerd. Bij circa
uit de aanbesteding komt? Bij een andere leverancier
125 medewerkers voor de nieuwe organisatie komt het
is de conversie van data van de huidige applicatie naar
benodigde bedrag uit op € 25.000.
de nieuwe (andere) applicatie een stuk ingewikkelder (en daardoor kostbaarder en risicovoller). Bovendien
ICT
kan dan de huidige inrichting van de applicatie niet
Alle ICT gerelateerde posten hebben we op PM gezet (behalve
overgenomen worden van Haarlem. Dat betekent dat
de ‘ICT deelprojectleider’; deze hebben we meegenomen bij
er aanvullend kosten gemaakt zullen moeten worden
de projectorganisatie). Met ICT bedoelen we in dit kader de
om de betreffende applicaties in te richten. Tot slot
applicaties en de bijhorende processen, de automatisering
moet bij nieuwe applicaties rekening gehouden worden
(werkplekken, servers en netwerk) en telecommunicatie. Voor
met opleidingskosten voor het team wat deze applicatie
ICT geldt dat er sprake is van teveel onzekere factoren om tot
gebruikt.
een indicatie te komen. Samengevat gaat het om de volgende
•
posten.
De servers waarop de applicaties draaien zullen opnieuw ingericht moeten worden, inclusief de bijbehorende data. De Zandvoortse data zullen hierbij ontvlochten moeten
ICT: applicaties/ processen/ automatisering
worden van de data van Haarlem. Complicerende factor
Indicatie kosten
Europese aanbesteding van o.a. applicaties (uitvoeren
hierbij is dat een deel van de applicaties in de cloud draait.
PM
Dat maakt het noodzakelijk om een nieuwe, Zandvoort
aanbestedingsprocedures) Conversiekosten (splitsen) naar twee verschillende
specifieke applicatie- en netwerkarchitectuur te ontwerpen,
PM
inclusief een plan om van de huidige ICT omgeving te
applicatieomgevingen (circa 200 applicaties) Kosten (her)inrichting applicatie(s)
PM
migreren naar de nieuwe omgeving. Hiervoor zal een
Kwaliteitsverbetering over te dragen taken/bestanden
PM
(externe) ICT architect geraadpleegd moeten worden, die
(‘schoon over’) Inrichting en migratie eigen werkplek/hardware
ook de migratie kan begeleiden. PM
•
omgeving Totaal ICT
Bij sommige applicaties kan er sprake zijn van achterstanden in de verwerking van gegevens. Deze
PM
achterstanden hoeven bij de reguliere productie niet tot problemen te leiden. Bij een eventuele ontvlechting zullen de achterstanden echter eerst weggewerkt moeten worden.10
10
76
Dit wordt ook wel ‘opwerken van de bestanden’ genoemd om ‘schoon over’ te kunnen gaan naar de zelfstandige organisatie.
Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort | Rapport
•
De huidige ICT werkplekomgeving van de gezamenlijke
Overige kosten
ambtelijke organisatie gaat uit van tijd en plaats
De nu volgende tabel laat de overige projectkosten zien.
onafhankelijk werken. Zeker in de tijd van en na corona is dit een belangrijke eis. Hoe dit principe, in combinatie
Overige projectkosten
met de benodigde telecommunicatie voorzieningen,
Verhuiskosten
€ 20.000
toegepast zal worden in de situatie met een eigen ambtelijke
Kosten liquidatie GR (incl. opstellen
€ 75.000
Indicatie kosten
opheffingsplan)
organisatie voor Zandvoort zal ook met behulp van een ICT architect ontworpen en vervolgens geïmplementeerd
Juridisch (fiscaal) advies
€ 250.000
moeten worden. Wellicht kan hierbij de conclusie zijn dat
Totaal overig
€ 345.000
er ook voor de hardware omgeving Europese aanbestedingen De onderste twee posten in de tabel lichten we als volgt nader
moeten plaatsvinden.
toe: Opvangen impact op going concern De ervaring leert dat een ontvlechtings- en opbouwproces
•
De huidige gemeenschappelijke regeling (GR) zal
tot gevolg kan hebben dat bepaalde medewerkers zullen
geliquideerd moeten worden. Een accountant zal hiervoor
gaan vertrekken, dat het ziekteverzuim stijgt en dat er in de
een opheffingsplan moeten schrijven en implementeren.
transitieperiode minder efficiënt gewerkt wordt als gevolg van
•
Voor de juridische advieskosten voor de ontvlechting
alle veranderingen. Bij de transitieperiode gaat het niet alleen
gaat het -naast de ontvlechting van de gezamenlijke
om het ontvlechtingsjaar, maar juist ook om de eerste twee
ambtelijke organisatie- ook om de ontvlechting van
opstartjaren waarin de zelfstandige Zandvoortse organisatie
Zandvoort uit Spaarnelanden. De invlechting van
haar draai weer zal moeten vinden.
Zandvoort in Spaarnelanden bracht destijds incidentele juridische kosten van circa € 200.000 met zich mee. Een
Om in deze periode van circa drie jaar de productie c.q. de
complicerende factor was bijvoorbeeld de inbreng van
going concern op peil te houden (‘de winkel blijft immers
activa door Zandvoort; er moest bij de invlechting een
open’) is inhuurbudget nodig. Hiervoor hebben wij als
schatting gemaakt worden van de waarde van deze activa.
aanname gehanteerd een bedrag van 5% van de loonsom.
De verwachting is dat er vergelijkbare kosten gemaakt
De loonsom van het Zandvoortse deel van de gezamenlijke
moeten worden om Zandvoort weer te ontvlechten uit
ambtelijke organisatie is (bij benadering) € 8.750.000; 5%
Spaarnelanden.
hiervan is € 437.500. Personele f rictiekosten bovenformatief personeel Opvangen impact op going concern
Indicatie
(gedurende ontvlechting en opstart)
kosten
Extra inhuur a.g.v. vertrek personeel/ inefficiency/
€ 437.500
hoger ziekteverzuim Totaal extra inhuur t.b.v. opvangen impact op going concern
€ 437.500
Op dit moment is onbekend in hoeverre er sprake zal zijn van bovenformatieve medewerkers. Om de gedachten te bepalen om welke bedrag het hierbij kan gaan, hebben we dit becijferd voor 5 fte en voor 10 fte. Deze inschatting van de aantallen voor de outplacement kosten is mede gebaseerd op de casus Amstelveen-Aalsmeer. Op basis hiervan ziet de berekening er als volgt uit: •
Per fte gaan we uit van een gemiddeld salarisbedrag van € 70.000. Dit bedrag wordt vermenigvuldigd met een bedrag voor overhead van € 37.000 per fte. Daarmee komt het totaal bedrag per fte uit op € 107.000. In de casus van Amstelveen-Aalsmeer werd gerekend met een periode van 3 jaar. Daar gaan wij ook vanuit Per bovenformatieve fte komt het bedrag dan uit op (gemiddeld) € 321.000.
•
10 fte maal € 321.000 is € 3.210.000 en 5 fte maal € 321.000 komt uit op € 1.605.000.
77
Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort | Rapport
Overige aannamen en uitgangspunten
Box 1. Ervaringen elders
Tot slot hebben we bij de becijfering van de incidentele kosten
UW Samenwerking
de volgende aannamen en uitgangspunten gehanteerd:
Bij het opheffen van de ambtelijke fusieorganisatie UW Samenwerking IJsselstein-Montfoort (zijnde een openbaar
•
Alle kosten inzake huisvesting -zoals herinrichting van het
lichaam in de zin van art. 8, lid 1, Wgr), waarbij IJsselstein
huidige gemeentehuis- worden geactiveerd. Dit betekent
eenzijdig is uitgetreden, was de omvang van de gemeenten
dat deze kosten als een investering worden gezien, waarop
leidend voor de toedeling van de kosten en is aangesloten
gedurende een aantal jaren wordt afgeschreven. Er is in dat
bij de bestaande verdeelsleutel. Dat de gemeente IJsselstein
geval geen sprake van incidentele kosten. Er is voldoende
eenzijdig is uitgetreden, heeft geen gevolgen gehad voor
ruimte in het huidige gemeentehuis van gemeente
de verdeling van de kosten (anders dan dat het resterende
Zandvoort voor de medewerkers die deel gaan uitmaken
bedrag van € 100.000 in het openbaar lichaam aan
van de zelfstandige ambtelijke organisatie. Hierbij wordt
Montfoort beschikbaar is gesteld).
ook rekening gehouden met medewerkers die (deels) thuis •
werken.
De totale omvang van de incidentele kosten voor de
De aanname is dat er geen vergoeding komt voor reistijd
ontvlechting van UW Samenwerking bedraagt, op basis van
en reiskosten voor de medewerkers die overgaan (als gevolg
de door een accountant gecontroleerde liquidatie rekening,
van de wijziging van standplaats Haarlem naar Zandvoort).
€ 1,06 miljoen. Uit de jaarstukken van beide gemeente blijkt dat er nog aanvullende kosten zijn gemaakt voor
In de praktijk kan blijken dat één of meer van deze aannamen
de ontvlechting. Ook zijn de claims van beide gemeenten
en uitgangspunten niet haalbaar is; dit kan meerkosten tot
voorafgaand aan de ontvlechting, in totaal € 1,6 miljoen niet
gevolg hebben.
opgenomen in de begroting. Hierdoor is de exacte hoogte en opbouw van de incidentele kosten niet precies bekend
•
Verder vraagt de directie Haarlem aandacht voor het kwantificeren van de investeringen in tijd en geld die
Bestuursdienst Ommen-Hardenberg
niet aan Zandvoort zijn toegerekend, omdat dit om een
Bij het opheffen van de ambtelijke fusieorganisatie
investering in toekomstig rendement gaat. Ontvlechten
Bestuursdienst Ommen-Hardenberg (zijnde een openbaar
betekent dat deze toekomstige rendering van de
lichaam in de zin van art. 8, lid 1, Wgr) heeft Hardenberg wel
samenwerking niet ‘uitbetaalt’ en kan leiden tot hogere
een uittreedsom moeten betalen, namelijk van € 1.300.000,
ontvlechtingskosten.
aangezien Hardenberg de samenwerking heeft opgezegd. Het was niet te achterhalen hoe dit bedrag is berekend en
Tot slot is het nog van belang te benoemen dat dit een indicatie
hoeveel dit bedraagt van de totale ontvlechtingskosten. Wel
betreft van de totale incidentele kosten. Een vervolgvraag is
was al in de gemeenschappelijke regeling bepaald dat bij
hoe deze kosten verdeeld zullen worden tussen Zandvoort
uittreding het Algemeen Bestuur de financiële verplichting
en Haarlem. Een juridische analyse leert dat de ‘directe reële
van de uittreding regelt.
schade als gevolg van de uittreding’ niet alleen door Zandvoort maar ook door Haarlem gedragen wordt. In welke verhouding
Amstelveen-Aalsmeer
is daarmee uiteraard nog geen uitgemaakte zaak maar per saldo
De ambtelijke samenwerking tussen Amstelveen en
zal een variant waarin Zandvoort besluit eenzijdig uit te treden
Aalsmeer is herijkt. Dit heeft geleid tot een verrekening
voor Zandvoort tot (fors) hogere kosten leiden dan als Haarlem
van 9 fte bovenformatief. Volgens de eerder beschreven
en Zandvoort gezamenlijk besluiten de centrumregeling te
berekeningswijze kwam het bedrag voor bovenformatieve
beëindigen.
medewerkers uit op 9 maal € 279.000 maal 3 jaar is € 2.511.000. De verdeling van deze kosten tussen beide gemeenten was als volgt: Aalsmeer 67% en Amstelveen 33%.
78
Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort | Rapport
Structurele kosten In dit scenario is sprake van een aantal structurele kosten componenten: •
Huisvesting. Om de ambtenaren van een eigen ambtelijk apparaat te kunnen huisvesten zullen substantiële investeringen in het gemeentehuis van Zandvoort gedaan moeten worden. Deze investeringen kunnen worden geactiveerd en hierdoor meerjarig in de begroting worden verwerkt. Dit zorgt voor een stijging van de structurele kosten. Hier staat een daling tegenover met betrekking tot de bijdrage aan de gemeente Haarlem. In deze bijdrage is een opslag opgenomen voor de huisvestingskosten van de medewerkers die vanuit Zandvoort zijn overgedragen aan Haarlem. In dit scenario valt deze kostencomponent weg.
•
Externe inhuur. In dit scenario is sprake van een kleine, compacte, ambtelijke organisatie. Dit zorgt mogelijk voor extra kosten voor externe inhuur bij het wegvallen van ‘éénpitters’ in de organisatie. Er kan niet langer worden teruggevallen op de grote ambtelijke organisatie van Haarlem. Daarnaast moeten er mogelijk aanvullende kosten gemaakt worden voor de inhuur van specialistische dienstverlening (bijv. fiscale, juridische of I&A-expertise), welke nu door Haarlem wordt geleverd.
79
Bijlagen
Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort | Rapport
BIJLAGE 1:
Ontvlechting van de fusie en opzetten van een nieuwe organisatie
Als er medewerkers boventallig zouden worden, geldt het ‘van werk naar werk’ beleid; zie ook de CAO Gemeenten hoofdstuk 9. Dit beleid houdt in dat gedurende een periode van maximaal twee jaar medewerkers worden begeleid naar een nieuwe baan
Binnen dit scenario analyseren we de situatie waarin de
(intern of extern). Pas na deze periode mogen -als het niet lukt
gemeente Zandvoort haar gemeentelijke taken (afgezien van
passend werk te vinden- medewerkers ontslagen worden.
het sociaal domein, zoals in 2016 het geval was) bij Haarlem weghaalt en deze grotendeels onderbrengt in een nieuwe eigen
Op basis van de taken die ontvlochten worden, zal de gemeente
gemeentelijke organisatie. In dit scenario bouwt Zandvoort
Haarlem moeten inventariseren hoeveel formatie en welke
(dus) een ambtelijke organisatie op die een groot deel van haar
functies met betreffende taken gemoeid zijn. Startpunt
ambtelijke taken gaat uitvoeren, die nu door gemeente Haarlem
daarvoor vormen de generieke HR21-functies, waar Haarlem
worden uitgevoerd.
mee werkt. Voor die functies moet een analyse worden gedaan van de feitelijke werkzaamheden, om zo de uitwisselbaarheid
In dit scenario zal derhalve (een deel van) de taken die de
te bepalen en inzicht te hebben in de hoeveelheid tijd die
gemeente Haarlem nu voor de gemeente Zandvoort uitvoert,
medewerkers besteden aan het uitvoeren van taken voor
ontvlochten moeten worden.
enerzijds de gemeente Zandvoort en anderzijds de gemeente Haarlem.
Personele en organisatorische consequenties Wij gaan ervan uit dat de formatie die gemoeid is met de taken
De arbeidsrechtelijke kaders waarbinnen de ontvlechting
die voor gemeente Zandvoort worden uitgevoerd, ongeveer 105
gebeurt zijn complex. Op 1 januari 2020 is de Wet
fte betreft. Dit is een inschatting op basis van onze benchmark;
Normalisering Rechtspositie Ambtenaren (WNRA) in werking
in latere stadia zal een takenanalyse moeten plaatsvinden om
getreden, waardoor het arbeidsrecht voor ambtenaren is
de daadwerkelijke omvang te kunnen bepalen.
veranderd. Hierdoor is ook de Wet Overgang Onderneming van toepassing op gemeenten. Deze wet is van toepassing als
Duidelijk is dat elke ontvlechting vanuit organisatieperspectief
taken van één organisatie overgaan naar een andere organisatie
complex is. Omdat de afgelopen jaren de werkzaamheden voor
waarbij ‘qua aantal en deskundigheid een wezenlijk deel van
de gemeenten Zandvoort en Haarlem grotendeels geïntegreerd
het personeel’ (een economische eenheid) meegaat, ongeacht
zijn, voert een groot gedeelte van de medewerkers taken voor
de manier waarop dit gebeurt. Daar waar de Wet Overgang
beide gemeenten uit. Aan taken die worden ontvlochten kan
Onderneming van toepassing is, geldt het principe ‘medewerker
daardoor wel formatie worden toegewezen, maar geen specifieke
volgt werk’ wat betekent dat medewerkers van rechtswege
medewerkers.
overgaan met behoud van functie en arbeidsvoorwaarden.
Een ontvlechting zal ertoe leiden dat er overtolligheid van
In de praktijk vraagt de personele ontvlechting om een sociaal
personeel bij de gemeente Haarlem ontstaat, nu taken en
plan. Over dit sociaal plan zullen afspraken met vakbonden
formatie verdwijnen. Het is in het belang van beide gemeenten
gemaakt moeten worden. Aangezien de ontvlechting een
dat de ontvlechting leidt tot zo min mogelijk boventalligheid,
belangrijke wijziging in de organisatie zal betreffen, zal hierover
zowel vanuit de principes van goed werkgeverschap, als ook om
aan de medezeggenschap advies moeten worden gevraagd.
de financiële impact en de impact op de dienstverlening zoveel mogelijk te beperken. Dit vraagt om afspraken tussen Haarlem en Zandvoort en/of andere gemeenten waar taken naartoe worden overgedragen inzake overname van personeel. Indien dit niet gebeurt, bestaat er een groot risico op boventalligheid met potentieel hoge kosten.
81
Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort | Rapport
Toekomst van de medewerkers
-
In Haarlem betekent deze lijn dat taken aan Zandvoort
Daar waar taken worden ontvlochten, zal dat leiden tot
worden overgedragen. De organisatorische en personele
veranderingen voor medewerkers die in de betreffende teams
consequenties en andere zaken (zoals met name ICT)
zitten. Daarbij zal de impact het grootste zijn op medewerkers
moeten daarbij in beeld worden gebracht. Vervolgens
die nu deze taken voor Zandvoort uitvoeren, maar ook de andere medewerkers zullen waarschijnlijk te maken krijgen
krijgt de ontvlechting gestalte. •
De ‘Lijn Operatie’ zorgt ervoor dat de dienstverlening
met het herschikken van taken waardoor functies gedeeltelijk
naar gemeenschap en bestuur van zowel Zandvoort
veranderen.
als Haarlem op peil blijft, totdat de nieuwe situatie is gerealiseerd. Belangrijk is dat de dienstverlening aan
Bestuurlijke, juridische en organisatorische procedure van ontvlechting Opheffen c.q. uittreden
inwoners en ondernemers geen hinder ondervindt van het ontvlechtingsproces. •
De ‘Lijn Onderhandeling’ richt zich tot slot op de
De regeling kan worden opgeheven met een gelijkluidend
juridische en financiële kaders waarbinnen de ontvlechting
besluit van de colleges en burgemeesters van de gemeenten, óf
dient te worden gerealiseerd. IJkpunt van deze lijn is het
het college en burgemeester van één van de gemeenten nemen
bovengenoemde opheffingsplan.
een besluit tot uittreden. Voor beide besluiten is toestemming nodig van de gemeenteraad van de betreffende gemeente.
De drie lijnen worden apart bemenst en voor de drie lijnen worden aparte overleggen ingericht met als doel duidelijkheid
Aan het eind van de bovenstaande procedure geven de colleges
en continuïteit.
van de gemeenten dus gezamenlijk een onafhankelijke registeraccountant opdracht om een opheffingsplan op te
Kritisch tijdpad op hoofdlijnen
stellen. Het college van Haarlem is belast met de uitvoering
Het tijdpad van een ontvlechting hangt af van twee cruciale
van het opheffingsplan. Vanaf dit moment is Haarlem dus
elementen: het moment waarop een van beide gemeenten zou
bestuurlijk leidend.
besluiten uit te treden en de bereidheid van beide gemeenten om in het traject intensief samen te werken.
Proces van opheffen: drie trajecten Vanaf het moment dat het bestuurlijke besluit tot opheffing c.q.
Om de organisatie zo min en zo kort mogelijk te belasten met de
uittreding is genomen, vangt het brede opheffingsproces aan. In
ontvlechting is het zaak die zo spoedig mogelijk te effectueren.
onze ervaring (IJsselstein-Montfoort) vraagt het soepel en snel
Om dat te realiseren is het van belang dat beide gemeenten snel
realiseren van een nieuwe werkelijkheid voor beide gemeenten
afspraken maken over de aanpak en de planning.
om het onderscheiden van drie trajecten of lijnen: Gegeven de centrumregeling is het niet mogelijk om zonder •
De ‘Lijn Transformatie’ is belast met de vormgeving
wederzijds goedvinden de centrumregeling te beëindigen
en uitvoering van het ontvlechtingsproces en met de
vóór 4 juli 2022. Immers, voor die tijd moeten bijzondere
aansluiting daarvan bij de inrichting van de nieuwe
omstandigheden gelden waarvan sprake is als hierover tussen de
ambtelijke organisatie van Zandvoort.
bestuursorganen van de gemeenten overeenstemming bestaat.
-
82
In Zandvoort betekent deze lijn dat een nieuwe organisatie wordt ontworpen en van daaruit wordt
Wanneer Zandvoort en/of Haarlem hiertoe zouden besluiten,
vastgesteld welke taken de gemeente zelf gaat doen
kan de regeling dus vanaf 4 juli formeel worden opgeheven.
en welke taken eventueel bij andere gemeenten of
Het besluit om uit te treden c.q. op te heffen kan al daarvóór
organisaties worden belegd. Dit laatste is uiteraard
worden genomen. Vanaf dat moment rekenen we met
afhankelijk van de wil en mogelijkheden daartoe bij
een periode van ongeveer een jaar om de bovenstaande
deze andere gemeenten of organisaties; ook moeten
drie trajecten te doorlopen. Randvoorwaardelijk voor deze
hierover concrete afspraken worden voorbereid en
tijdsperiode is dat beide gemeenten snel met elkaar tot
vastgelegd. Vervolgens moet in Zandvoort de nieuwe
afspraken komen over aanpak, planning en spelregels bij een
organisatie worden opgezet, inclusief huisvesting in het
gezamenlijke ontvlechting, en zich aan deze afspraken houden
gemeentehuis van Zandvoort en dergelijke.
gedurende onderstaand strakke tijdspad.
Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort | Rapport
De stappen zien er als volgt uit, uitgaande van een start in januari 2022:
Stap C: Besluitvorming over nieuwe samenwerking Juni-september 2022
Stap A: Uittreedbesluit / opheffingsbesluit Maart/April 2022
In deze fase vindt rond de zomer besluitvorming plaats
Zandvoort, Haarlem of beiden besluiten om uit te treden c.q. de
ligt ook het opheffingsplan voor dat door de onafhankelijk
regeling op te heffen. We gaan er hierbij van uit dat dit besluit
registeraccountant is opgesteld. Gegeven de termijnen zal dit
na de verkiezingen wordt genomen, gezien de noodzaak dat het
rond de zomer plaatsvinden; er moet echter rekening worden
college het formele besluit moet nemen en daar op dit moment
gehouden met termijnen, bijvoorbeeld voor de inbreng van de
geen steun voor opheffen bestaat.
medezeggenschap, waardoor deze fase (flink) kan uitlopen.
door de colleges, raden en medezeggenschap. In deze fase
Als eerste stap bepaalt Zandvoort vervolgens de ontwerpeisen Verder wordt in overleg door beide gemeenten een set aan
Stap D:
(procesmatige en inhoudelijke) spelregels ontwikkeld en
Als de besluiten zijn genomen, bestuurlijke overeenstemming is
afgesproken voor het ontvlechtingsproces. Dit is inclusief een
bereikt en de plannen aan de medezeggenschap zijn voorgelegd
opdracht aan een registeraccountant om een opheffingsplan op
met een positief advies als uitkomst, kan verder worden gegaan
te stellen.
met de uitvoering van de ontvlechting.
van de nieuwe organisatie.
Ontvlechting en implementatie Oktober 2022 – Februari 2023
Stap B: Koersvertaling De ontvlechting is een wisselwerking tussen de beide Mei-juli 2022 gemeenten. In Zandvoort wordt de organisatie ingericht. Nadat beide gemeenten overeenstemming hebben bereikt over
Haarlem zal het sociaal plan implementeren, dat onder meer
de spelregels, volgt een opdracht aan een stuurgroep om de
ziet op de ‘overgang van onderneming’ van de geïdentificeerde
koers te vertalen via de bovengeschetste lijn ‘Transformatie’.
taken en daarmee de medewerkers.
Deze lijn heeft twee ‘poten’ in beide gemeenten. In Zandvoort wordt een inrichtingsplan voor de nieuwe organisatie opgesteld
Verschillende (deel)plannen moeten, inclusief waar relevant
en op basis daarvan een gedetailleerde inventarisatie gemaakt
een begroting, ter besluitvorming worden voorgelegd aan de
van de ‘soll’-situatie. Het gaat dan met name om personele,
colleges van respectievelijk Zandvoort en Haarlem. De raden
organisatorische, huisvestings- en ICT-vereisten. In samenhang
moeten zich, vanwege hun budgetrecht, buigen over de plannen
daarmee wordt in Haarlem een inventarisatie (takenanalyse)
die financiële consequenties hebben.
gemaakt van hetgeen ‘over’ zou moeten; met name in termen Vervolgens moet een analyse worden gedaan van de feitelijke
Stap E:
werkzaamheden van medewerkers. Haarlem moet ook bepalen
In deze maanden vindt afronding plaats zoals het
of en in hoeverre er eigen organisatorische consequenties zijn
daadwerkelijke overplaatsen van mensen en (mogelijk)
aan de transformatie.
materiaal. Ook vindt ontvlechting van systemen en migratie
van personele capaciteit maar ook bijvoorbeeld rondom de ICT.
Afronding Maart 2023 en verder
van gegevens plaats. Deze stap resulteert in een concept inrichtingsplan voor Zandvoort en een concretere invulling van de taken die
Met bovenstaand tijdspad voorzien we dat halverwege 2023 de
naar Zandvoort overgaan. De personele consequenties
huidige taken van Zandvoort uit Haarlem ontvlochten kunnen
worden ingekaderd in een sociaal plan (zie boven). De
zijn, en ondergebracht in een nieuwe gemeentelijke organisatie
medezeggenschap zal in deze fase nauw moeten worden
voor Zandvoort.
betrokken. Dit tijdspad kent een beperkte tijd voor een verkenning door Nu komt scherper in beeld wat de financiële scope van
Zandvoort van andere mogelijke samenwerkingsvormen in
de transformatie zal zijn; dit vormt ook input voor het
de regio, aangezien eind maart de koersbepaling helder moet
opheffingsplan in de lijn ‘Onderhandeling’.
zijn. Dit betekent dat dan duidelijk moet zijn welke taken waar ondergebracht gaan worden: in de eigen organisatie of eventueel in een andere (gemeentelijke) organisatie.
83
Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort | Rapport
Projectorganisatie
Kosten (excl. BTW)
Tarief per dag
Externe inhuur projectleider ontvlechting
€ 125.000
Inhuur overige specialistische expertise
PM
Externe inhuur vrijspelen sleutelspelers t.b.v. inrichting organisatie
Aantal
Dagen in week
Aantal weken
€ 1.250
1
2,5
40
€ 800
4
2,5
40
€ 320.000
Zandvoort en ontvlechting Haarlem Totaal kosten projectleiding
€ 445.000
Personeel & organisatie
Toelichting
P&O deelprojectleider
€ 75.000
Extern advies organisatieontwerp Zandvoort/ inrichtingsplan
€ 75.000
Extra kosten OR’en
€ 15.000
Kosten plaatsingscommissie (externe leden, zoals van de vakbond etc.)
€ 25.000
Functiewaardering
€ 23.438
Extra opleidingskosten personeel
€ 87.500
Personele frictiekosten bovenformatief personeel
PM
Personele frictiekosten lagere inschaling medewerkers die overgaan
PM
Overige kosten sociaal plan
PM
Totaal personeel
€ 300.938
• Uitvoeren deelproject P&O (o.a. organisatieontwerp Zandvoort, takenanalyse Haarlem en begeleiden plaatsingsprocedure) • Dit betreft extern advies inzake de hoofd- en fijnstructuur van de zelfstandige organisatie • Deze kosten hebben betrekking op opleidingskosten, ondersteuning en begeleiding (2 dagen opleiding, 1%
een dagje op de hei en beperkte begeleiding/extern advies). Dit is exclusief ambtelijke ondersteuning. • Vergoeding vergaderingen etc. externe leden, zoals van de vakbond etc. • We berekenen deze post als volgt: aantal nieuwe functies = circa 125 fte/ 4 = 31,25 functies. Waarderen kost 0,5 dag tegen een tarief van €1.500. • We gaan voor deze post uit van 1% opslag op de personele kosten. • Betreft outplacement kosten voor medewerkers die bovenformatief worden in de Haarlemse organisatie (en dus niet meegaan naar de Zandvoortse organisatie) • Betreft medewerkers die overgaan en in de Zandvoortse organisatie lager ingeschaald worden dan in de Haarlemse organisatie • Betreft bijvoorbeeld reiskostenvergoeding (vanwege wijziging standplaats)
Applicaties/ processen/ automatisering ICT deelprojectleider Conversiekosten (splitsen) naar twee verschillende
Toelichting € 150.000 PM
applicatieomgevingen (o.a. HRM en Financiën)
3
40
• Hoogte conversiekosten mede afhankelijk van aantal meegenomen
Kosten (her)inrichting applicatie(s) (o.a. HRM en Financi:en)
PM
Inrichting en migratie eigen werkplek/hardware omgeving
PM PM
procedure: inkoopbureau functie, kan ook door Haarlem gebeuren) Totaal automatisering
1
proefconversies en wijze waarop historie wordt
Kwaliteitsverbetering over te dragen taken/bestanden (‘schoon over’)
Europese aanbesteding van o.a. applicaties (uitvoeren aanbestedings
€ 1.200
• In het kader van ‘schoon over’ overdracht van de taken/ bestanden zullen achterstanden etc. weggewerkt (‘opgewerkt’) moeten worden • Externe inhuur implementatie ontvlechting applicaties: technische inrichting (o.a. koppelingen, gegevensuitwisseling) scherminrichting, parameters, etc.
€ 150.000
• Er zal uitgezocht moeten worden in hoeverre Europese aanbestedingen van bijvoorbeeld applicaties nodig zijn.
84
Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort | Rapport
Communicatie
Toelichting
Communicatiekosten (incl. communicatieadviseur(s))
€ 75.000
Medewerkersdagen; nieuwsbrieven; bijeenkomsten; etc.
€ 25.000
Totaal communicatie
• Interne en externe communicatie met medewerkers, inwoners en regio-organisaties; incl. opstellen communicatieplan
€ 100.000
• Budget van € 200 per medewerker
Overige projectkosten Verhuiskosten (Tijdelijke/ incidentele) huisvestingskosten
Toelichting € 20.000
• Betreft onder meer huisvestings- en inrichtingsadviezen/ herinrichting huisvesting
PM
Kosten liquidatie GR (incl. opstellen opheffingsplan)
€ 75.000
Juridisch (fiscaal) advies
€ 50.000
Totaal overig
€ 145.000
• Betreft met name kosten accountant • Betreft juridisch advies ontvlechting (voor Zandvoort én Haarlem)
Impact op going concern (gedurende ontvlechtingsperiode en opstartjaren) Extra inhuur a.g.v. vertrek personeel/ inefficiency/ hoger ziekteverzuim
€ 437.500
Totaal extra inhuur t.b.v. opvangen impact op going concern
€ 437.500
Totaal excl. onvoorzien
€ 1.578.438
Onvoorzien
€ 394.609
Totaal minimumbedrag excl. PM posten
€ 1.973.047
Toelichting 5%
• Percentage van de loonsom van Zandvoort; betreft inhuurbudget gedurende de ontvlechtingsperiode én de opstartjaren (de jaren na de start van de zelfstandige organisatie)
85
25%
Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort | Rapport
BIJLAGE 2:
Juridische aspecten van aanpassing of mogelijke beëindiging van de ambtelijke fusie
Variant 2 Art. 15, lid 1 van de centrumregeling bepaalt: ‘Deze regeling wordt opgeheven bij gelijkluidend besluit van de bestuursorganen van de gemeenten, na verkregen toestemming van de raden.’
Achtergrond Onderdeel van de vraagstelling is wat de consequenties
Art. 15 lid 2 van de centrumregeling bepaalt: ‘Opheffing is
zijn van voortzetting van de gemeenschappelijke regeling/
behoudens bijzondere omstandigheden niet mogelijk in de
het Dienstverleningshandvest, het beëindigen van de
eerste vijf jaar na het treffen van de regeling. Van bijzondere
gemeenschappelijke regeling/het Dienstverleningshandvest en
omstandigheden is slechts sprake als hierover tussen de
de het beleggen van de te verrichten ambtelijke werkzaamheden
bestuursorganen van de gemeenten overeenstemming bestaat.’
bij een nieuw te vormen eigen ambtelijke organisatie van Zandvoort. Deze bijlage bevat een juridische analyse naar een
De centrumregeling Haarlem/Zandvoort benoemt geen
mogelijke aanpassing of beëindiging van de centrumregeling
moment van inwerkingtreding van het besluit tot uittreden.
(en Dienstverleningshandvest) Haarlem-Zandvoort.
Dit kan dus per onmiddellijke ingang na het besluit, tenzij daar andere afspraken over worden gemaakt.
De te beantwoorden vragen Variant 2 Voortzetting van de centrumregeling heeft geen consequenties.
Art. 15, lid 6 van de centrumregeling bepaalt: ‘Een besluit tot
Artikel 16 van de centrumregeling (‘Duur van de regeling’)
uittreding door de bestuursorganen van één van de gemeenten
heeft als enige bepaling ‘De regeling wordt getroffen voor
leidt eveneens tot opheffing van de regeling.’ (zie boven voor
onbepaalde tijd’.
de minimale vijf-jaartermijn en het ontbreken van een termijn
Er kleven dus alleen juridische consequenties aan de volgende
voor inwerkingtreding)
drie varianten: Artikel 1, lid 2 en 3 van de Wet gemeenschappelijke regelingen 1. Haarlem en Zandvoort besluiten gezamenlijk
bepaalt: ‘De colleges van burgemeester en wethouders en de
hun afspraken in de regeling aan te passen.
burgemeesters gaan niet over tot het treffen van een regeling
2. Haarlem en Zandvoort besluiten gezamenlijk
dan na verkregen toestemming van de gemeenteraden. De
de centrumregeling te beëindigen.
toestemming kan slechts worden onthouden wegens strijd met
3. Zandvoort besluit eenzijdig uit te treden.
het recht of het algemeen belang. Onder het treffen van een regeling wordt in dit artikel mede verstaan het wijzigen van, het
De hieronder, voor de drie varianten, te beantwoorden vragen
toetreden tot en het uittreden uit een regeling.’ (onderstreping
zijn:
Berenschot)
•
Wie neemt de besluiten?
Conclusie
•
Wat is de te volgen procedure?
Als Haarlem en Zandvoort gezamenlijk besluiten de
•
Zijn er verschillen in de financiële impact?
centrumregeling te wijzigen of te beëindigen moet sprake zijn van een gelijkluidend besluit van de bestuursorganen (colleges, burgemeesters) en moeten beide raden toestemming geven. Als
1. Formaliteiten in de besluitvorming
Zandvoort eenzijdig besluit uit te treden, moet (alleen) de raad
Variant 1
van Zandvoort toestemming geven. Opheffen kan (behoudens
Art. 14 van de centrumregeling bepaalt: ‘Deze regeling kan door
bijzondere omstandigheden) na vijf jaar na het treffen van de
de gemeenten worden gewijzigd bij gelijkluidend besluit van de
regeling; dat is per 4 juli 2022.
bestuursorganen van de gemeenten, na verkregen toestemming daartoe van de raden.’
86
Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort | Rapport
2. De te volgen procedure
3. Financiële impact
Variant 1
Variant 1
Voor wijziging zijn in de centrumregeling geen nadere
In het dienstverleningshandvest wordt nadere uitwerking
bepalingen opgenomen dan dat de raden toestemming moeten
gegeven aan de financiële aspecten van de centrumregeling.
geven aan de bestuursorganen (colleges, burgemeesters)
Art. 7, tot en met lid d van de centrumregeling bepaalt: ‘In het
alvorens de regeling wordt gewijzigd.
dienstverleningshandvest, te sluiten door de twee gemeenten, wordt nadere uitwerking gegeven aan deze regeling. In het
Variant 2
dienstverleningshandvest worden in ieder geval geregeld […] de
Art. 15, lid 3 tot en met lid 5 bepaalt: ‘Indien een besluit
verdeelsleutel en de wijze waarop de gemeente Zandvoort een
tot opheffing […] wordt genomen, geven de colleges van de
financiële bijdrage levert in de kosten die de gemeente Haarlem
gemeenten gezamenlijk een onafhankelijke registeraccountant
maakt voor de uitvoering van de krachtens deze regeling
opdracht om een opheffingsplan op te stellen. Het
opgedragen taken en bevoegdheden;’
opheffingsplan […] voorziet in ieder geval in de verplichtingen van de gemeente Zandvoort tot deelneming in de financiële
Art. 18 lid 1 van het Dienstverleningshandvest bepaalt:
en in de personele gevolgen van de opheffing. Het college
‘Partijen kunnen dit Dienstverleningshandvest met wederzijds
van de gemeente Haarlem is belast met de uitvoering van het
goedvinden wijzigen.’. Art. 18 lid 2 bepaalt: ‘Wijzigingen
opheffingsplan […].’
overeenkomstig het vorige lid worden vastgelegd in een gewijzigd Dienstverleningshandvest, dat integraal in de plaats
Variant 2
treedt van de voorheen geldende versie.’
Art. 15, lid 6 bepaalt: ‘Het tweede tot en met vijfde lid […] zijn van overeenkomstige toepassing.’
Variant 2 en 3 De Wgr bevat anders dan het bepaalde in art. 8, lid 4, Wgr geen
Conclusie
regels voor de inrichting van de centrumregeling. Er zijn aldus
Voordat de regeling wordt gewijzigd door de colleges en
ook geen wettelijke bepalingen die het (afdwingbaar) dragen
burgemeesters van Zandvoort en Haarlem, moeten de raden
van kosten bij opheffing van een centrumregeling regelen.
toestemming geven. Volgens de centrumregeling dient het opheffingsplan dat de registeraccountant opstelt, te voorzien in de verplichtingen In de beide opheffingsvarianten is de procedure hetzelfde: de
van de gemeente Zandvoort tot deelneming in de financiële
colleges en burgemeesters van Haarlem en Zandvoort geven
en in de personele gevolgen van de opheffing (art. 15, lid 4,
gezamenlijk een onafhankelijke registeraccountant de opdracht
centrumregeling). Daaruit blijkt dat de centrumregeling er
om een opheffingsplan op te stellen. Dat plan voorziet in
vanuit gaat dat de kosten verdeeld worden. Met welke sleutel de
ieder geval in de verplichtingen van de gemeente Zandvoort
kosten verdeeld worden en welke kosten afdwingbaar door de
tot deelneming in de financiële en personele gevolgen van de
twee gemeenten gedragen moeten worden, is een andere vraag.
opheffing. Het college van de gemeente Haarlem is belast met
Daar zegt de regeling niets over.
de uitvoering. In dergelijke gevallen is uit de jurisprudentie (die niet specifiek over centrumregelingen gaat) af te leiden hoe de uittreedsom te bepalen:11 ‘De jurisprudentie van de Afdeling (en daarvoor de Kroon) onderscheidt twee methoden om de uittredingsschade te berekenen wanneer dit niet in de gemeenschappelijke regeling is bepaald.
11
87
Zie Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 15 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1198, met nt. T. Barkhuysen en A.A. al Khatib in AB 2015/420.
Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort | Rapport
Het is aan de ene kant mogelijk om de uittredende deelnemer over een periode van vijf jaar de eigen kosten voor de deelname door te laten betalen, waarbij de bijdrage ieder jaar met twintig procent afneemt. Dit is een efficiënte manier om de uittredingsschade te berekenen omdat niet over iedere (mogelijke) kostenpost gediscussieerd hoeft te worden. Aan de andere kant kan de uittredingsschade worden bepaald door de directe reële schade als gevolg van de uittreding te berekenen. De termijn waarbij aangesloten kan worden is die van de begrotingssystematiek, in welk verband vijf jaar een redelijke overbruggingsperiode wordt geacht. Deze manier om schade te berekenen ligt meer voor de hand indien de gemeenschappelijke regeling grote schade leidt door de uittreding. Denkbaar is bijvoorbeeld dat de uittreding van een deelnemer direct leidt tot de liquidatie van een deel van gemeenschappelijke regeling.’ De laatste situatie doet zich voor in het geval Zandvoort (eenzijdig) tot uittreding zou besluiten. Hoewel de centrumregeling spreekt van ‘opheffing’, brengt een redelijke uitleg van artikel 15 lid 3 van de centrumregeling met zich mee dat ‘de verplichtingen van de gemeente Zandvoort tot deelneming in de financiële gevolgen’ in het licht van deze jurisprudentie invulling moet krijgen.
De vraag is in hoeverre voornoemde berekeningswijze ook tot houvast is in het geval niet sprake is van (eenzijdig) uittreden maar van een gezamenlijk besluit tot opheffen. Ook in dat geval een overbruggingsperiode van vijf jaar redelijk. Gezien het bovenstaande is het logisch dat de ‘directe reële schade als gevolg van de uittreding’ niet alleen door Zandvoort maar ook door Haarlem gedragen wordt. In welke verhouding is daarmee uiteraard nog geen uitgemaakte zaak maar per saldo zal een variant waarin Zandvoort besluit eenzijdig uit te treden voor Zandvoort tot (fors) hogere kosten leiden dan als Haarlem en Zandvoort gezamenlijk besluiten de centrumregeling te beëindigen.
88
Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort | Rapport
BIJLAGE 3:
Overzichtstabel scenario’s Criterium
Scenario 1. Variant A Doorontwikkelen om de samenwerking te verbeteren vanuit bestaande formatie
Scenario 1. Variant B Doorontwikkelen om de samenwerking te verbeteren met uitbreiding Kernteam Zandvoort
Scenario 2 Een hybride vorm met een kleine organisatie voor Zandvoort en uitbesteding van (de meeste) werkzaamheden: kernorganisatie Zandvoort
Scenario 3 Een volledig eigen organisatie van de gemeente Zandvoort
Kwaliteit • Goede kwaliteit van dienstverlening dienstverlening aan inwoners en • Specialistische kennis ondernemers. • Inspelen op ‘harmonica effect’ dienstverlening • Minder kennis Zandvoortse couleur locale
• Goede kwaliteit van dienstverlening • Specialistische kennis • Inspelen op ‘harmonica effect’ dienstverlening • Kernteam borgt Zandvoorts couleur locale, integraliteit en signaleert vroegtijdig op (vastlopende) dossiers.
• Goede kwaliteit van dienstverlening • Specialistische kennis • Kwetsbaarder t.a.v. harmonica effect • Risico op ‘overvraging’ dagelijkse dienstverlening, mogelijk ten koste van ontwikkelopgaven
• Op korte termijn sterke interne gerichtheid na ontvlechting. • Na ontvlechting kortere lijnen naar ambtelijke organisatie en laagdrempelig contact. • Kwetsbaarheid zet continuïteit van dienstverlening onder druk. • Minder specialistische capaciteit hoogwaardige vragen. • Kwetsbaarder t.a.v. harmonica effect • Risico op knelpunten situatie 2016
Kwaliteit van dienstverlening aan raad en college
• Goede kwaliteit van dienstverlening aan bestuur • Kwaliteit raadsstukken en raadsinformatie goed • Vormgeven relatie bestuurorganisatie aandachtspunt
• Goede kwaliteit van dienstverlening aan bestuur • Kwaliteit raadsstukken en raadsinformatie goed • Stevige relatie bestuurorganisatie • Mogelijk eigenstandigere positionering in de regio
• Specifiek Zandvoortse beleidskennis en dienstverlening aan bestuur • Kwaliteit raadsstukken en raadsinformatie goed • Stevige relatie bestuurkernorganisatie • Eigenstandigere positionering in de regio
• Op korte termijn sterke interne gerichtheid na ontvlechting. • Na ontvlechting korte lijnen bestuur-organisatie. • Specifiek Zandvoortse beleidskennis en dienstverlening aan bestuur • Eigenstandigere positionering in de regio • Risico op knelpunten situatie 2016 • Mogelijk lagere kwaliteit raadsstukken
Kwaliteit van beleid
• Strategische en specialistische beleidskennis • In staat in te spelen op (boven)regionale ontwikkelingen en opgaven • Synergie / harmonisering beleid
• Strategische en specialistische beleidskennis specifiek gericht op Zandvoortse opgaven • In staat in te spelen op (boven)regionale ontwikkelingen en opgaven • Mogelijk meer verschil Haarlem en Zandvoorts beleid
• Strategisch en integraal beleid • Lagere kwaliteit strategisch voor Zandvoort beleid • Risico op kwaliteitsverlies, meer • Hogere inhuur specialistische afhankelijkheid van eenpitters inzet.
Financiën
• Geen frictiekosten • Aanvullend twee • Aanvullend twee • In gesprek over investeringen bestuursadviseurs in dienst. bestuursadviseurs in dienst. in bedrijfsvoering Geraamde kosten: €254.000,Geraamde kosten: €254.000,• Aanvullende kosten: • Coördinatie / management capaciteit • Hoogwaardige beleidsmedewerkers • Kosten projectleiders • Uitbreiding dedicated functies • Kosten ziekte / uitval • Werving/selectie kosten
Publieke waarde
89
• Incidenteel: raming tussen de €8,7 – €10,4 miljoen • Structureel: hogere kosten externe inhuur, lagere kosten huisvesting. Totaal benodigde formatie 125 fte.
Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort | Rapport
Organisatie Opdrachtgever schap naar de organisatie.
• Duidelijk opdrachtgeverschap invullen • Prioritering in Zandvoortse opgaven
• Stevigere sturing Zandvoortse opdrachten • Risico op alternatief opdrachtgeverschap vanuit bestuur Zandvoort
• Opdrachtgeverschap op
• Helder opdrachtgeverschap
toerisme, recreatie en fysiek domein helder en eenduidig belegd • Mogelijk extra coördinatielast aan Zandvoortse en Haarlemse zijde • Gemeentesecretaris extra managementtaken, minder tijd voor bestuurlijke advisering en relatie met DT Haarlem
Kwetsbaarheid
• Lage kwetsbaarheid
• Lage kwetsbaarheid
• Hoge kwetsbaarheid
• Hoge kwetsbaarheid, veel eenpitters
Efficiëntie
• Meer efficiëntie bij harmonisatie
• Meer couleur locale, minder
• Minder efficiëntie
• In transitieperiode minder efficiëntie door interne
harmonisatie waardoor
gerichtheid
mogelijk minder efficiëntie
• Minder schaalvoordelen maar ook minder coördinatielast Gevolgen voor
• Rustig vaarwater dossiers
medewerkers
• Betere positie arbeidsmarkt voor aantrekken capaciteit
• Kernteam als verbinder voor Zandvoort • Betere positie arbeidsmarkt voor aantrekken capaciteit
• Splitsing medewerkers in de organisatie. Werk eenduidiger maar mogelijk minder interessant voor aantrekken personeel.
• Onzekerheid • Lastige positie arbeidsmarkt voor aantrekken capaciteit • Lagere salarisschalen, minder doorgroeimogelijkheden
• Betere positie arbeidsmarkt voor aantrekken capaciteit Draagvlak Democratische legitimiteit
• Democratische legitimiteit geborgd
• Democratische legitimiteit geborgd
• Aansluiting ambtenaren bij
• Goede aansluiting
gemeenschap Zandvoort
ambtenaren bij
aandachtspunt
gemeenschap Zandvoort
• Democratische legitimiteit geborgd
• Democratische legitimiteit geborgd
• Goede aansluiting ambtenaren • Goede aansluiting bij gemeenschap Zandvoort
ambtenaren bij gemeenschap Zandvoort
Draagvlak
• Politiek wisselend draagvlak
• Politiek wisselend draagvlak
• Politiek wisselend draagvlak
• Politiek wisselend draagvlak.
Zandvoort
• Bestuurlijk draagvlak mits
• Bestuurlijk draagvlak
• Bestuurlijk ziet men liever
Belangrijk voor deel dat ICT
aansluiting scenario 1
en bedrijfsvoering in Haarlem
ontwikkelbehoeften worden
belegd blijven.
aangepakt
• Bestuurlijk ziet men liever aansluiting scenario 1 Draagvlak
• Topambtelijk draagvlak.
• Topambtelijk draagvlak.
Haarlem
Directie ziet kansen voor
Vraagt nader gesprek
verdere ontwikkeling
over invulling rol
• Geen topambtelijk draagvlak.
• Geen topambtelijk draagvlak
• Risico’s op
• Risico op
bestuursadviseur. Stabiliteit en
• Toekomstbestendig model.
• Toekomstbestendig model
toekomst
toekomstbestendigheid door
bestendigheid
uit elkaar drijven organisaties. Sterk afhankelijk van bestuurlijke context.
90
toekomstbestendigheid
Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort | Rapport
BIJLAGE 4:
Over dit onderzoek
Door de gemeente Zandvoort zijn de volgende vragen geformuleerd:
Deze bijlage beschrijft de onderzoeksvragen en het
1. Onderzoeksvragen Bestuurskrachtmeting
onderzoekskader.
1. Welke uitdagingen dienen zich de komende jaren aan waar de gemeente Zandvoort op moet kunnen inspelen
Onderzoeksvragen
en zijn er verschillen in de vereiste bestuurskracht afhan-
Allereerst de onderzoeksvragen, die door de gemeente
kelijk van de vorm van de ambtelijke organisatie zoals
Zandvoort zijn geformuleerd.
hiervoor beschreven? 2. Wat zijn de sterke kanten en wat zijn de zwakke kanten in
Bestuurskrachtmeting
de bestuurlijke organisatie van Zandvoort, hoe verhouden
De bestuurskrachtmeting dient ervoor om een vergelijking van
die zich tot andere vergelijkbare gemeenten en welke in-