Rapport raadsonderzoek storten en tekorten

106 Projectmanager Avri (29 oktober 2020). FW: Vergadering 2019 van de Beleggingsadviescommissie van het Nazorgfonds van de provincie

Gelderland [e-mail]. 107 Gedeputeerde Staten Gelderland (8 december 2020). Bestuurlijke afspraak overdracht stortplaats Avri. 108 Voorzitter DB/AB (9 december 2020). Brief inzake akkoord stortplaats [e-mail].

37

Samenvattend Als we kijken naar de momenten waarop Avri zich ambtelijk en bestuurlijk bewust wordt van de (mogelijke) verlaging van de rekenrente en de gevolgen daarvan, zien we grofweg twee lijnen: een informatielijn tussen provincie en Avri-organisatie (met name directeur en projectmanager Avri) en een lijn tussen Avri-organisatie en Avri-bestuur. Avri-organisatie en provincie Gelderland Allereerst wordt op ambtelijk niveau bij Avri duidelijk dat de provincie mogelijk de rekenrente zal verlagen én wat hiervan de gevolgen kunnen zijn. Een projectmanager Avri wordt hierover op 3 december 2019 geïnformeerd naar aanleiding van een bijeenkomst van de Beleggingsadviescommissie van het Nazorgfonds Gelderland (BAC), waar het conceptrapport van de ALM-studie wordt besproken. De mogelijke verlaging van de rekenrente wordt intern bij Avri gedeeld met de financiële afdeling, maar in eerste instantie laat Avri zich in het contact met de provincie vertegenwoordigen door de MBG. Bijvoorbeeld middels het advies van de MBG op de ALM-studie (31 januari 2020) en via het bestuurlijk contact dat naar aanleiding hiervan begin maart plaatsvindt tussen de MBG en gedeputeerden Markink en Kerris (DB Nazorgfonds). In april verschijnt het position paper bij Avri intern, dat een gedetailleerder zicht geeft op de financiële gevolgen van de verlaging van de rekenrente.

Dit paper wordt alleen intern bij Avri gedeeld, niet met het DB of AB en ook niet met de gemeenten (noch bestuurlijk, noch ambtelijk). De directeur uit de wens tot bestuurlijk overleg met de gedeputeerden Markink en Kerris. Dit bestuurlijk overleg zal uiteindelijk op 3 juli plaatsvinden, vijf maanden na het officiële advies van de BAC. Het bestuurlijk overleg leidt tot een ambtelijk traject waarin alternatieven worden verkend voor de positie van Avri. Het eerste overleg vindt plaats op 8 juli en er volgt een ambtelijk overleg in augustus. Beide leiden niet tot een akkoord op een mogelijk alternatief voor Avri. Op 1 september besluiten GS om PS voor te stellen de rekenrente te verlagen. Hierover wordt de directeur Avri 10 dagen later telefonisch geïnformeerd door gedeputeerde Kerris. Dit komt voor Avri als een verrassing, aangezien bestuurlijke, noch ambtelijke contacten op dat moment hebben geleid tot een overeenstemming tussen Avri en de provincie over een uitzonderingspositie voor Avri. Op 23 september is er een ambtelijk overleg tussen Avri en de provincie waarin de provincie een toelichting geeft op het genomen besluit. Tevens vindt er op 16 oktober nog een bestuurlijk overleg plaats tussen Avri en de provincie waarin vijf mogelijke alternatieven worden besproken. Later zal blijken dat geen van deze alternatieven als oplossing wordt gezien.

Vanaf begin oktober (na het besluit van GS) zoekt de Avri-organisatie op meerdere momenten contact met het DB en AB over de gevolgen van de verlaging van de rekenrente. Avri-organisatie en Avri-bestuur De informatievoorziening van Avri richting het DB en AB verloopt in formele zin langs de lijnen van de P&C-cyclus. Dit betekent in de praktijk dat het Avri-bestuur tot ongeveer september 2020 primair via P&C-documenten (kadernota, begroting, bestuursrapportage en jaarstukken) is geïnformeerd over de Avri-stortplaats en mogelijke tekorten in het Nazorgfonds Gelderland. Na het GS-besluit van 1 september, om PS voor te stellen de rekenrente te verlagen, komt er een meer actieve informatiestroom op gang vanuit Avri richting DB en AB. De informatie die dan wordt verstrekt, is bedoeld om het bestuur te informeren, maar ook om hen te mobiliseren om PS duidelijk te maken dat het voorgenomen besluit onwenselijk is c.q. er een uitzonderingspositie voor Avri zou moeten komen.

38

Eind 2018 en begin 2019 stelt het DB de Kadernota 2020 vast en krijgt het AB de Kadernota 2020 ter informatie onder ogen. Hierin wordt melding gemaakt van de ALM-studie die wordt uitgevoerd en dat dit mogelijk leidt tot een herziening van de rekenrente. Dit wordt niet verder geconcretiseerd en er zijn op dat moment geen signalen van een mogelijke verlaging. In de bestuursrapportage van 2019, die in het najaar van 2019 door DB en AB wordt vastgesteld wordt niet meer gesproken van een herziening, maar van een ‘kans op daling’ van de rekenrente. Ook dit wordt verder niet geconcretiseerd. Hetzelfde geldt voor de Kadernota 2021 (in DB december 2019 en AB februari 2020). De eerste echte concretisering van wat een verlaging van de rekenrente kan betekenen, volgt in de Begroting 2021 en Jaarstukken 2019. Beide worden op 15 april in het DB besproken. In de Begroting 2021 wordt voor het eerst een percentage genoemd: een verlaging van de rekenrente naar 3,1%. Ook de gevolgen worden in kaart gebracht: dit leidt tot een tekort van € 9 miljoen. In de Jaarstukken 2019 die op 15 april in het DB worden besproken, wordt melding gemaakt van het mogelijk deels vrijvallen van de voorziening stortplaats. Hierover wordt het DB op 13 mei en 3 juni door de accountant verder geïnformeerd. Uiteindelijk worden de Jaarstukken 2019 en de Begroting 2021 op 9 juli door het AB vastgesteld.

In beide stukken wordt de verlaging specifiek benoemd, evenals dat er inzicht wordt gegeven in de financiële consequenties. Vanaf dat moment liggen de signalen expliciet op tafel, maar het besluit van GS van 1 september lijkt pas te leiden tot actieve informatievoorziening aan het DB en AB - los van de P&C-cyclus. Vanaf begin oktober volgen er mails richting DB en AB over gevolgen van de daling van de rekenrente, een extra raadsinformatiebijeenkomst (ook voor AB-leden) en een brief namens het AB richting PS (15 oktober 2020). De voorzitter van het AB/DB stuurt op 25 oktober een mail naar alle PS-fracties met het verzoek om het PS-besluit van 28 oktober te amenderen.

3.3 / Communicatie richting gemeenteraden In paragraaf 2 stond het contact intern bij Avri en het contact tussen Avri en de provincie centraal. Een andere belangrijke communicatielijn is de informatielijn richting de deelnemende gemeenten (raden en colleges). In deze paragraaf wordt daarom met een reconstructie inzicht gegeven in de momenten en manieren waarop de raden en colleges zijn ingelicht over de voorgenomen besluiten en consequenties daarvan. Indien relevant wordt in de reconstructie aangegeven of er verschillen zijn in de communicatie en informatievoorziening tussen de gemeenten. Grofweg schetsen we twee informatielijnen: de informatievoorziening via de formele P&C-cyclus en een meer incidentele informatielijn op basis van gebeurtenissen. Op basis van de onderstaande reconstructie zal duidelijk worden hoe de communicatie over de Avri-stortplaats en het tekort bij het Fonds Nazorg Stortplaatsen richting de raden van de aan de GR deelnemende gemeenten is verlopen, in het licht van de actieve informatieplicht. Informatievoorziening over Avri aan gemeenteraden verloopt vooral via de P&C-cyclus In de basis vindt de informatievoorziening over Avri aan de gemeenteraden plaats via de P&C-cyclus van deze verbonden partij.

Elk jaar krijgen de raden de jaarstukken van het voorgaande jaar en de begroting voor het komende jaar toegestuurd namens het dagelijks bestuur van Avri, evenals de kadernota met daarin de kaders voor de begroting.109 Bij de jaarstukken en de begroting wordt gemeenteraden gevraagd een zienswijze te formuleren, bij de kadernota is dat niet het geval. De 109 Overigens is de Kadernota 2020 niet terug te vinden in de raadsinformatiesystemen van de deelnemende gemeenten. Het is onduidelijk

of deze wel aan hen is toegestuurd en zo ja, wanneer.

39

acht deelnemende gemeenten maakten in de onderzochte periode 2019 tot en met 2020 van deze gelegenheid gebruik, waarbij de zienswijze veelal wordt voorbereid door het college (in sommige gemeenten samen met de raadsrapporteur). Kadernota 2019 (aangeboden 21 december 2017) en Begroting 2019 (aangeboden 12 april 2018) In de Kadernota 2019 en ontwerp Begroting 2019 wordt op verschillende plekken verwezen naar de stortplaats en de toekomstige overdracht ervan aan de provincie Gelderland. Zo komt de stortplaats terug in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing, in de voorziening basispakket die is getroffen om weerstand te bieden tegen risico’s die samenhangen met de uitvoering van dit programma en de voorziening stortplaats. Opgemerkt wordt dat door bijstelling van de rekenrente door de provincie in 2015, het benodigde doelvermogen – dat beschikbaar moet zijn voor de provincie voor het eeuwigdurende onderhoud van de stortplaats – nog niet is bereikt. Ook wordt zowel in de Kadernota 2019 als in de Begroting 2019 vermeld dat de verwachte sluiting en overdracht van de stortplaats met een jaar wordt opgeschoven naar eind 2020. In de Begroting 2019 komt naar voren dat begin 2018 het benodigde doelvermogen bij overdracht is geactualiseerd.

Hierbij is rekening gehouden met de meest recente rekenmodellen en eenheidsprijzen vanuit de provincie, evenals met de actuele situatie in en rondom de stortplaats en landelijke ontwikkelingen rondom overdrachten van stortplaatsen. Op basis van die actualisatie wordt gesteld dat het resterend over te dragen doelvermogen bij overdracht niet € 1,2 miljoen bedraagt, maar € 0,4 miljoen. Expliciet wordt in de Kadernota 2019 en Begroting 2019 gesteld dat “er nog geen signalen vanuit de provincie zijn om de rekenrente (die van grote invloed is op het te behalen doelvermogen) te herzien. De provincie wacht hiervoor eerst het resultaat van de Evaluatie Nazorg af (vanuit het ministerie van infrastructuur en milieu)”.110 Tegelijkertijd komt ook terug dat het doelvermogen tot het moment van overdracht onzeker is, doordat diverse aannames en uitgangspunten onzeker zijn of door landelijke ontwikkelingen (zoals jurisprudentie) kunnen wijzigen. Vandaar dat er naast een voorziening stortplaats, die is “gevormd voor de verwachte kosten die aan het einde van de levensfase van de stortplaats moeten worden gemaakt voor de eindafwerking en eeuwigdurende nazorg door de Provincie”,111 er ook een bedrag is opgenomen in de voorziening basispakket om het risico van het onzekere doelvermogen te dekken. Dit risico is geraamd op € 560.000,-.

Kadernota 2020 (niet direct aangeboden aan de gemeenteraden, wel op agenda platformbijeenkomst 16 januari 2019) en Begroting 2020 (aangeboden 12 april 2019) In de Kadernota 2020 en ontwerp Begroting 2020 komt wederom naar voren dat het bedrag dat voor de provincie beschikbaar moet zijn voor het eeuwigdurend onderhoud van de stortplaats (het doelvermogen), door bijstelling van de rekenrente door de provincie in 2015 nog niet is bereikt. En ook in deze stukken wordt verslag gedaan van de ontwikkeling van de voorziening stortplaats en het risicoprofiel van Avri ten aanzien van de stortplaats en de inzet van de voorziening basispakket daarvoor. Daarnaast komt in beide stukken naar voren dat de evaluatie van de Nazorgwet door het ministerie van Infrastructuur & Milieu in maart 2018 was afgerond. Naar aanleiding hiervan was de wens van de branche om nazorggelden voortaan gezamenlijk centraal te gaan beleggen en te komen tot een landelijke rekenrente. De provincies waren hier geen voorstander van, onder meer vanwege de vrees

110 Avri (2018). Begroting 2019 inclusief meerjarenbegroting t/m 2022: Versie ten behoeve van zienswijzen regiogemeenten, p. 19. Een

soortgelijk citaat is te lezen op pagina 11 van de Kadernota 2019. 111 Avri (2018). Begroting 2019 inclusief meerjarenbegroting t/m 2022: Versie ten behoeve van zienswijzen regiogemeenten.

40

om als provincies afzonderlijk te kunnen worden afgerekend op de resultaten zonder zelf te kunnen sturen. Dat gold ook voor de provincie Gelderland. In aanvulling hierop wordt genoemd dat de “provincie Gelderland in 2018 heeft besloten een ALM-studie uit te gaan voeren en te komen tot een herziening van de rekenrente”.112 De Kadernota 2020 is daarmee het eerste document waarin een aanpassing van de rekenrente als mogelijkheid wordt genoemd. In zowel de Kadernota 2020 als de Begroting 2020 wordt gesproken over een herziening en er wordt dus nog niet ingevuld of dit een verhoging of verlaging van de rekenrente zou gaan betekenen. Wel wordt in de Begroting 2020 onder “inzet voorziening stortplaats” opgemerkt dat “wanneer het doelvermogen voor de provincie toeneemt, een bijdrage uit de afvalstoffenheffing zal worden gevraagd”,113 zoals dat eerder ook was gebeurd om het benodigde doelvermogen op niveau te krijgen. In dit document wordt net als in de Begroting 2020 de verwachting uitgesproken dat er in het voorjaar 2019 meer bekend zal zijn over de rekenrente en dat besluitvorming door Provinciale Staten hierover mogelijk over de Statenverkiezingen heen getild gaat worden.

Het doelvermogen dat Avri verwacht nodig te hebben wordt dan ook (nog) niet aangepast en ook de verwachte sluiting en overdracht van de stortplaats blijven vooralsnog staan op eind 2020.114 Het risico van een onzeker doelvermogen bij overdracht van de stortplaats blijft net als een jaar eerder geraamd op € 560.000,-. Kadernota 2021 (agenda platformbijeenkomst 8 januari 2020, definitieve versie aangeboden 2 april 2020) Waar in eerdere P&C-cyclusstukken van Avri de sluiting en overdracht van de stortplaats aan de provincie gepland stond voor eind 2020, wordt in de Kadernota 2021, conform het besluit van het AB bij de bestuursrapportage 2019, gesteld dat het verwachte overdrachtsmoment 1 januari 2024 is. Wat wel gelijk blijft, is dat het benodigde doelvermogen als gevolg van de rekenrentedaling in 2015 nog niet is bereikt. Verder bevat de Kadernota 2021 een update over de ALM-studie en de opvolging van de Evaluatie Nazorg. De ALM-studie van de provincie is lopende en de verwachting is nu dat begin 2020 meer duidelijkheid gaat komen én dat de rekenrente naar beneden bijgesteld zal worden. Waar in de Kadernota 2020 en Begroting 2020 dus nog wordt gesproken over een ‘herziening’, is nu wel de richting van de aanpassing van de rekenrente ingevuld. Met hoeveel de rente naar verwachting zal worden verlaagd wordt niet expliciet gemaakt.

Het gevolg hiervan is dat “het doelvermogen wederom aangevuld moet worden. Afhankelijk van de voortgang van deze ontwikkelingen worden de consequenties verwerkt in de begroting 2021”.115 Hoewel dus een nadeel wordt voorzien voor Avri, spreekt hier geen alarmerende toon uit. Landelijk wordt in samenspraak met provincies en de branchevereniging gekeken naar scenario’s voor het vormgeven van de nazorg van stortplaatsen in de toekomst. Net als een jaar eerder is de wens vanuit de branche om te komen tot een landelijke regeling met onder meer een landelijk geldende rekenrente. In het najaar van 2020 moet daar meer duidelijkheid over zijn.116

112

Avri (2019). Kadernota 2020, p. 11.

113 Avri (2019). Begroting 2020 inclusief meerjarenbegroting t/m 2023: Versie ten behoeve van zienswijzen gemeenten, p. 25. 114 Avri (2019). Kadernota 2020, p. 11; Avri (2019). Begroting 2020 inclusief meerjarenbegroting t/m 2023: Versie ten behoeve van

zienswijzen gemeenten, p. 22. 115 Avri (2020). Kadernota 2021, p. 7. 116 Avri (2020). Kadernota 2021, p. 7.

41

Jaarstukken 2019 en Begroting 2021 (aangeboden 15 april 2020, aangepaste versie jaarstukken 4 juni 2020) Op 15 april 2020 biedt het dagelijks bestuur van Avri de voorlopige Jaarstukken 2019 en de ontwerp Begroting 2021 aan aan de acht gemeenteraden. In de Jaarstukken 2019 is voor de stortplaats in eerste instantie alleen informatie over de toevoegingen en onttrekkingen aan voorziening stortplaatsen opgenomen en de omvang van het financieel risico dat is geraamd voor het onzeker doelvermogen voor de nazorg van de stortplaats (à € 560.000). De ALM studie, rekenrente en de evaluatie komen niet aan bod. Op 4 juni 2020 stuurt Avri een nazending aan de gemeenteraden met aangepaste Jaarstukken 2019.117 Op het moment dat in april de voorlopige jaarstukken aan de gemeenteraden werden gestuurd, was de accountantscontrole nog niet afgerond. Nu was dat wel het geval, wat had geleid tot een aanpassing aan de jaarstukken. Avri had de voorziening aangehouden om het risico van een lagere rekenrente die de provincie op dat moment overwoog (deels) op te vangen. Naar het oordeel van de accountant daarentegen was de voorziening die Avri voor de stortplaats in stand hield te hoog en moest gerekend worden met de rentestand zoals die gold in 2019. Het overschot zou vrij moeten vallen als incidenteel voordeel.

Als gevolg van het afschalen van de voorziening stortplaatsen veranderde het resultaat over 2019 van een tekort van € 1,1 miljoen naar een overschot van € 0,3 miljoen. Het risico op renteverlaging door de provincie moest worden toegevoegd aan de risicoparagraaf. Onder het kopje “gewijzigde risico’s” is opgenomen dat het advies op basis van de ALM-studie was om de rekenrente te verlagen naar 3,1%, dat de Beleggingsadviescommissie van de provincie Gelderland dit advies heeft overgenomen en dat het besluitvormingstraject binnen de provincie nog doorlopen moest worden. Daarnaast is aangegeven dat verlaging van de rekenrente naar 3,1% op basis van de toen geldende inzichten, betekende dat voor Avri het benodigde doelvermogen bij overdracht van de stortplaats zou stijgen met circa € 10 miljoen, maar dat er nog veel onzekerheden zijn. Tegelijkertijd lag de Begroting 2021 voor in de gemeenteraden, met het verzoek om tot een zienswijze te komen. In deze begroting is ook aandacht voor het doelvermogen dat nodig is bij de overdracht van de stortplaats. De gemeenteraden worden hierin geïnformeerd dat bij de toen gehanteerde rekenrente (4,6%) er voldoende financiële middelen zouden moeten zijn om bij de overdracht van de stortplaats per 1 januari 2024 aan de verplichtingen richting de provincie te voldoen.

Uit de ALM-studie was het advies gekomen om de rekenrente te verlagen naar 3,1%, welk advies in februari 2020 was overgenomen door de provinciale Beleggingsadviescommissie. Ook worden de raden geïnformeerd dat op dat moment het provinciale besluitvormingsproces nog doorlopen moet worden, wat naar verwachting de rest van 2020 in beslag zal nemen, en dat vanuit de gezamenlijke Gelderse stortplaatsexploitanten “al geruime tijd overleg plaatsvindt met de provincie en bezwaar is geuit tegen dit advies”.118 De Begroting 2021 gaat ook in op de financiële gevolgen voor de stortplaats: “Verlaging van de rekenrente naar 3,1% betekent – op basis van de huidige inzichten – voor Avri een stijging van het benodigde doelvermogen van ca. € 9 miljoen”.119 Dit is – samen met de passage in de Jaarstukken 2019 - de eerste keer dat voor de gemeenteraden een concreet bedrag wordt genoemd als het gaat om de financiële gevolgen die een verlaging van de rekenrente heeft. Niettemin wordt de alarmklok nog niet geluid. Avri geeft aan dat er nog veel onzekerheden zijn, omdat de landelijke regelgeving inclusief gehanteerde rekenmethodieken en de beleidsvisie van de provincie nog kunnen wijzigen. Wel wordt al aangegeven dat Avri in gesprek zal moeten gaan over de maatschappelijke gevolgen van een dergelijk besluit; niet genoemd wordt met wie dat gesprek gevoerd zal moeten worden.

117 Directeur Avri. (4 juni 2020). Nazending AB vergaderstukken 9 juli 2020 [e-mail]. 118 Avri (2020). Begroting 2021 inclusief meerjarenbegroting t/m 2024: Versie ten behoeve van zienswijzen gemeenten, p. 33. 119 Avri (2020). Begroting 2021 inclusief meerjarenbegroting t/m 2024: Versie ten behoeve van zienswijzen gemeenten, p. 33.

42

Verder wordt aangegeven dat overwogen kan worden om de overdracht voor langere tijd uit te stellen, maar dat het vervroegen van het overdrachtsmoment door juridische ingewikkeldheden niet reëel wordt geacht.120 Het financiële risico van de verlaging van de rekenrente wordt op dit moment dus gedefinieerd als een risico en niet als een vaststaand feit en wordt dan ook – in lijn met de BBVsystematiek – niet in zijn geheel, voor de volle € 9 miljoen, in de risicoparagraaf verwerkt. Het risico wordt verhoogd naar € 2,7 miljoen. In september 2020 worden de vastgestelde Jaarstukken 2019 en Begroting 2021 aan de gemeenteraden gezonden, inclusief de zienswijzen die zijn ingediend. In de zienswijzen wordt geen opmerking gemaakt over de stortplaats of de rekenrente. Wel worden er veel zorgen geuit over onder meer het weerstandsvermogen.121 Platformbijeenkomsten om raadsleden bij te praten over de AB-agenda Circa een keer in de zes tot acht weken vindt er voor raadsleden een platformbijeenkomst plaats, georganiseerd door Avri. In 2019 stonden dan ook zes bijeenkomsten gepland en in 2020 negen bijeenkomsten (inclusief drie raadsinformatieavonden).122 Het doel van de platformbijeenkomsten is dat raadsleden van de verschillende gemeenten kunnen discussiëren over de voorstellen die op de agenda van het algemeen bestuur (AB) staan.123 Van de platformbijeenkomsten wordt geen verslag gemaakt.

Wel worden op een enkele uitzondering na, presentaties en geluidsopnamen ter beschikking gesteld. Over de terugkoppeling van de platformbijeenkomsten (en breder over Avri) zijn in de raden van de deelnemende gemeenten verschillende afspraken gemaakt. Het opvallendste verschil is dat in Tiel en Culemborg een raadsrapporteur is aangesteld die namens de raad deze gemeenschappelijke regeling met bijzondere aandacht volgt en daarover rapporteert aan de gemeenteraad. Vanuit Tiel is de raadsrapporteur zelfs aanwezig als toehoorder bij vergaderingen van het AB, zo blijkt uit een interview met raadsleden in het kader van dit onderzoek. De platformbijeenkomsten worden doorgaans geleid door de voorzitter van het dagelijks en algemeen bestuur van Avri. Op de agenda staat een presentatie van de Avri-directeur en een toelichting bij de stukken die op de agenda van de komende AB-vergadering staan. Vervolgens is er gelegenheid voor raadsleden om vragen te stellen, die door de voorzitter van het DB/AB en de directeur worden beantwoord. Hoewel aan het begin van de platformbijeenkomsten wordt gevraagd of er specifieke onderwerpen of vragen zijn die aan de orde zouden moeten komen, wordt de inhoud van de bijeenkomsten vooral door Avri bepaald. Dit is de ervaring van raadsleden zelf, zo geven zij aan in een interview in het kader van dit onderzoek.

Daarnaast geven raadsleden aan dat de platformbijeenkomsten informatief zijn, maar dat zij weinig ruimte ervaren om gemeentespecifieke onderwerpen te adresseren. Een analyse van de agenda’s van de platformbijeenkomsten en het terugluisteren van de geluidsopnamen van enkele daarvan bevestigen dit beeld. Althans: we horen relatief weinig discussie tussen raadsleden en er komen nauwelijks gemeentespecifieke thema’s aan bod. Dat laatste is overigens ook niet gedefinieerd als doel van de platformbijeenkomsten. Platformbijeenkomst 3 juni 2020 – Bijeenkomst onder andere over aangepaste Jaarstukken 2019 en Begroting 2021 Een dag voordat de aangepaste Jaarstukken 2019 door Avri worden nagezonden aan de gemeenteraden vindt er een platformbijeenkomst plaats. Op diezelfde dag is Avri geïnformeerd door 120 Avri (2020). Begroting 2021 inclusief meerjarenbegroting t/m 2024: Versie ten behoeve van zienswijzen gemeenten, p. 33. 121

Daarbij stemmen twee gemeenten niet in met de verhoging van het tarief afvalstoffenheffing om het weerstandsvermogen aan te vullen. Dat geldt voor Tiel en West Maas en Waal. 122 Avri (2019). Vergaderschema en -stukken 2019. Geraadpleegd op 19 juni 2021 via: https://www.avri.nl/over-avri/vergaderschema-enstukken-2019/; Avri (2020). Vergaderschema en -stukken 2020. Geraadpleegd op 19 juni 2021 via: https://www.avri.nl/overavri/vergaderschema-en-stukken-2020-1/ 123 Avri (2020). Vergaderschema en -stukken 2020. Geraadpleegd op 19 juni 2021 via: https://www.avri.nl/over-avri/vergaderschema-enstukken-2020-1/

43

de accountant over zijn oordeel over de Jaarstukken 2019 en de aanpassingen die dat vraagt als het gaat om de omvang van de voorziening stortplaats. De aanwezige raadsleden worden dus direct op de hoogte gesteld van de aanpassingen. Tijdens de bijeenkomst lichten de directeur van Avri en de voorzitter van het DB/AB toe wat het standpunt is van de accountant en hoe Avri daar tegenover staat. In reactie op een vraag van een raadslid over de verlaging van de voorziening benadrukt de directeur van Avri dat als het een zekerheid zou zijn dat er door een renteverlaging meer doelvermogen nodig zou zijn, ze het hadden ingeboekt in de begroting. Tegelijkertijd ging Avri er wel echt vanuit dat er iets met de rekenrente zou gaan gebeuren en daar wilde ze rekening mee houden door de voorziening in stand te houden. Avri was dan ook verrast door het oordeel van de accountant op dit punt. Ter beantwoording van dezelfde vraag licht de directeur van Avri toe wat het afboeken van de voorziening stortplaatsen betekent voor het risicoprofiel van Avri. Hij vertelt: “Ik gaf net al even aan, risico is kans maal effect. Nou de kans volgens een bepaalde berekening, dat wordt nul komma zoveel keer het effect. En het effect is uiteindelijk het totaal wat we zouden moeten bijdragen aan de provincie. Dat zou zo maar met dat renteverschil € 10 miljoen kunnen zijn.

Nou en vandaar dat je in het totale risicoprofiel dat ziet opklimmen naar 6,6 miljoen. Want dat is nog niet eens de volle mep, maar dat is de kansberekening van hoe groot is die kans, die is ook niet 100%. Dus je doet niet eenmaal dat bedrag, maar bijvoorbeeld 0,3 of 0,4. Daar zijn allemaal spelregels voor hoe je dat doet.”.124 In een toelichting op de ophoging van het risicoprofiel van Avri komt dus redelijk terloops aan bod dat de financiële consequenties van de renteverlaging voor Avri wel eens € 10 miljoen kunnen bedragen. Dat is al € 1 miljoen meer dan wat in de Begroting 2021 wordt genoemd. Het bedrag wordt verder niet onderbouwd of uitgelegd in de bijeenkomst. Vervolgens worden nog verschillende vragen gesteld over de stortplaats en overdracht aan de provincie, deels ook in relatie tot het lage weerstandsvermogen van Avri.125 Zo vraagt een raadslid of het dus zo kan zijn dat in 2021 de tarieven enorm moeten worden verhoogd, vanwege het risico. Het antwoord daarop is in meer algemene zin dat als alle risico’s (niet alleen die van de stortplaats) zich inderdaad allemaal voordoen, dat Avri dan een heel groot probleem heeft, wat het noodzakelijk maakt om te zorgen dat het weerstandspeil weer minimaal het peil is van de risico’s.

Specifiek over de stortplaats wordt opgemerkt door de voorzitter van het DB/AB: “het is natuurlijk ook zo dat als we denken dat het te duur wordt om het nu over te dragen, dan houden we het nog even in eigen beheer”. En door de directeur van Avri: “Stel inderdaad dat de provincie zou zeggen, ja jammer dan. De tariefstijging is nou eenmaal een feit en je moet € 10 miljoen neerleggen. Ja, dan maak je natuurlijk een andere afweging met elkaar. Nou, dan dragen we nog even niet over. Dan gaan we andere afspraken maken”. Avri droeg in haar communicatie hier kortom niet uit dat zij ervan uitgingen dat het financiële nadeel van €10 miljoen zich daadwerkelijk, al dan niet in volle omvang, ging voordoen. Een ander raadslid vraagt of de kosten voor het eeuwigdurend onderhoud in een keer betaald moeten worden aan de provincie of dat het ook via een jaarlijkse bijdrage kan. Het laatste wordt door de directeur van Avri als een mogelijke oplossing gezien. Via een jaarlijkse bijdrage betalen voor het eeuwigdurend onderhoud kan in principe niet, maar Avri wil alles verkennen wat mogelijk is om met “de hele klap van € 10 miljoen” om te gaan. Daar zijn in zijn optiek creatieve oplossingen als deze voor nodig, want die hele klap gaan ze immers niet opvangen met elkaar en dan wordt het dus 124 Audiotulen Platformbijeenkomst Avri 3 juni 2020, 21:16-21:52. Geraadpleegd op 19 juni 2021 via:

https://soundcloud.com/avrischoon/audiotulen-platformbijeenkomst-avri-3-juni-2020 125 Audiotulen Platformbijeenkomst Avri 3 juni 2020, vanaf 21:52. Geraadpleegd op 19 juni 2021 via: https://soundcloud.com/avrischoon/audiotulen-platformbijeenkomst-avri-3-juni-2020

44

sowieso uitstel. En: “op het moment dat steeds duidelijker wordt dat dit zich daadwerkelijk gaat voordoen, dan hebben we al uitgesproken (…), dan komen we graag even op de koffie”.126 Incidentele informatievoorziening aan gemeenteraden door Avri zodra voorgenomen besluit over verlaging rekenrente op de agenda van Provinciale Staten staat Op 1 september 2020 nemen Gedeputeerde Staten het besluit om aan Provinciale Staten voor te stellen om onder meer de rekenrente te verlagen tot 3,1%, met als gevolg dat de gemeenten die binnen Avri samenwerken € 10 miljoen euro moeten opbrengen. In Provinciale Staten staat dit op 28 oktober 2020 op de agenda en de Statenbrief met het voorstel daartoe is van 17 september 2020. Richting de gemeenteraden vinden we echter geen communicatie terug over de financiële consequenties van de verlaging van de rekenrente sinds het bespreken van de Jaarstukken 2019 en de Begroting 2021 in juni 2020. De Statenbrief van 17 september 2020 is bijvoorbeeld niet in de raadsinformatiesystemen van de acht deelnemende gemeenten terug te vinden in die periode (in sommige gemeenten komt hij wel terug op een later moment als achtergrondinformatie). Wel worden onder meer de vastgestelde Jaarstukken 2019 en de vastgestelde Begroting 2021 in september 2020 door Avri aan de gemeenteraden gezonden.

Hier zit ook het accountantsverslag van Avri over 2019 bij, waarin wordt benoemd dat binnen de provincie een discussie loopt over het verlagen van de rekenrente, wat een risico in zich heeft dat de toekomstige overdracht € 10 miljoen meer kan gaan kosten.127 Pas enkele weken voordat het besluit tot renteverlaging op de agenda van Provinciale Staten staat, zien we dat de gemeenteraden (intensief) worden geïnformeerd. Het eerste communicatiemoment dat we terugzien is op 1 oktober 2020, wanneer de gemeenteraden worden uitgenodigd voor een extra raadsinformatiebijeenkomst over de stortplaats.128 Die raadsinformatiebijeenkomst vindt plaats op 7 oktober 2020. Uit de presentatie van die avond blijkt dat Avri een toelichting heeft gegeven over de achtergrond van de overdracht van de stortplaats. Onderwerpen variërend van de organisatie van de wettelijke taakverdeling tussen gemeente en provincie, tot de wijze waarop het benodigde doelvermogen wordt berekend, de financiële consequenties en de argumenten tegen het provinciale besluit om de rekenrente te verlagen om zo een politieke lobby te kunnen starten komen aan bod. Na de bijeenkomst vindt veel communicatie via e-mail plaats, met name in de maand oktober.

Een overzicht: - 8 oktober 2020: de directeur van Avri mailt via de griffies, de acht gemeenteraden de link naar de presentatie van de raadsinformatiebijeenkomst van de dag ervoor en de geluidsopnamen ervan. - 15 oktober 2020: de directeur van Avri mailt via de griffies, de acht gemeenteraden de brieven die Avri samen met de gemeenten aan Provinciale Staten en Gedeputeerde Staten heeft gestuurd over het door Gedeputeerde Staten genomen besluit over het Nazorgfonds Stortplaatsen. De presentatie van de raadsinformatiebijeenkomst van 7 oktober wordt nogmaals meegestuurd en de directeur laat weten dat een dag later (16 oktober) een bestuurlijk overleg met de provincie plaatsvindt. - 20 oktober 2020: de directeur van Avri mailt aanvullende informatie over de overdracht van de stortplaats via de griffies aan alle gemeenteraden. Het gaat om een overzicht van vragen en antwoorden die raadsleden zichzelf wellicht stellen of die Statenleden aan hen kunnen

126 Audiotulen Platformbijeenkomst Avri 3 juni 2020, vanaf 21:52. Geraadpleegd op 19 juni 2021 via:

https://soundcloud.com/avrischoon/audiotulen-platformbijeenkomst-avri-3-juni-2020 127 Baker Tilly (juni 2020). Accountantsverslag Gemeenschappelijke regeling Avri: Boekjaar 2019, p. 5. 128 Tijdlijn 2020 informatieverstrekking aan raad gemeente West Maas en Waal over Avri.

45

-

-

-

-

-

-

stellen, een verkorte presentatie over waarom het verlagen van de rekenrente geen goed idee is en een tijdlijn met financiële, milieutechnische en bestuurlijke sleutelmomenten rondom de stortplaats. Daarnaast wordt aangekondigd dat in de dagen erna een videoboodschap voor de Statenleden zal worden gedeeld en eventueel tekstsuggesties voor amendementen en moties. 25 oktober 2020: de voorzitter van het DB/AB stuurt via de griffies alle acht gemeenteraden twee e-mails door die op 21 en 25 oktober door hem aan de Statenleden waren gestuurd over het besluit dat op 28 oktober in de Staten voorlag. De voorzitter merkt op dat er al veel contact is tussen raadsleden en Statenleden, waarvoor hij zijn dank uitspreekt. Ook doet hij het verzoek om de bijgevoegde mails te gebruiken om Statenleden (nogmaals) te benaderen om tot een oplossing te komen. 26 oktober 2020: de voorzitter van het DB/AB mailt via de griffies alle raadsleden van de acht gemeenten dat er een persbericht is verspreid over het voorgenomen besluit en de consequenties daarvan en dat een video van de directeur van Avri voor de Statenleden online staat. 27 oktober 2020: de voorzitter van het DB/AB stelt de acht gemeenteraden via de griffies per e-mail op de hoogte van een aanvullende Statenbrief die Gedeputeerde Staten op 26 oktober aan Provinciale Staten hebben gestuurd en de reactie van Avri daarop.

In die brief doen Gedeputeerde Staten verslag van het bestuurlijk overleg dat met Avri heeft plaatsgevonden over het Nazorgfonds Stortplaatsen. Het dagelijks bestuur van Avri is het niet eens met de conclusies die worden getrokken en zet dat uiteen in deze schriftelijke reactie. Deze schriftelijke reactie is via e-mail naar leden van Provinciale Staten gestuurd en de gemeenteraden ontvangen daar een afschrift van. 28 oktober 2020: de voorzitter van het DB/AB geeft via e-mail een update aan alle gemeenteraden (via de griffies) over de beraadslagingen in Provinciale Staten over het Nazorgfonds en de voorgestelde renteverlaging. In het Statendebat werd kritiek geuit op Avri; in deze e-mail wordt daarop ingegaan en een verweer gegeven. 3 november 2020: naar aanleiding van het besluit van Provinciale Staten en het aangenomen amendement dat oproept tot overleg met de Avri-gemeenten, stuurt de voorzitter van het DB/AB via de griffies een bericht aan alle gemeenteraden over de te nemen vervolgstappen. De voorzitter deelt dat er inmiddels bestuurlijk contact is geweest, waarbij gedeputeerden ook verbaasd waren over de toon in de Staten. Een week later zou er een ingelast overleg zijn tussen het AB en de gedeputeerde.

Vervolgens deelt de voorzitter de acties die vanuit Avri worden voorgesteld, waaronder het ambtelijk bespreken van de gevolgen van het PS-besluit met de financiële experts van de gemeenten; met een afvaardiging van wethouders financiën in gesprek treden met de provincie, en dat op 17 november 2020 een platformbijeenkomst wordt gehouden waarbij raadsleden vragen kunnen stellen. Omdat er veel vragen van raadsleden waren over de informatievoorziening aan de gemeenteraden over de stortplaats, wordt in deze e-mail ook een tijdlijn gedeeld met momenten waarop zij zijn geïnformeerd. 9 december 2020: de voorzitter van het DB/AB e-mailt alle gemeenteraden via de griffies over het akkoord dat is bereikt met de provincie. Dat wil zeggen: het tijdstip van overdracht van de stortplaats wordt over 10 jaar bepaald, zodat Avri de tijd heeft om te sparen voor de overdracht. Dit heeft als consequentie, zo wordt aangegeven in de e-mail, dat nog niet duidelijk is welk bedrag bij elkaar gespaard moet worden. Het kan zijn dat minder dan € 10 miljoen nodig is door technologische innovaties, landelijke nazorg-ontwikkelingen of renteverhoging, zo wordt in de e-mail gesteld.

De communicatie aan de gemeenteraden, met name in oktober, heeft daarmee vooral het karakter om raadsleden te mobiliseren richting PS. Veel raadsleden doen dat, maar veel ook niet zo volgt uit de gesprekken. Bij een deel van de raadsleden bestond door de gang van zaken het gevoel ‘voor het karretje te worden gespannen’.

46

Gemeentespecifieke bespreking overdracht stortplaats in de acht gemeenteraden beperkt De hoofdmoot van de communicatie wordt gevormd door de communicatie die breed met alle gemeenteraden binnen Avri wordt gedeeld. Dat geldt zowel voor de reguliere stukken in het kader van de P&C-cyclus, als de platformbijeenkomsten en de e-mailupdates die met name in oktober zijn verzonden. Op een klein aantal punten zien we in sommige gemeenten nog wat aanvullends gebeuren, zo stellen we vast op basis van de informatie die wij in het kader van dit onderzoek aangeleverd hebben gekregen. Zo werken twee gemeenten met een raadsrapporteur die namens de gemeenteraad bijzondere aandacht heeft voor de gemeenschappelijke regeling Avri en daarover rapporteert aan de raad. Dat geldt zoals eerder genoemd voor Culemborg en Tiel. Vanuit Tiel is de raadsrapporteur ook aanwezig bij de AB-vergaderingen van Avri. In West Betuwe zien we verder terug dat de gemeenteraad via kwartaalrapportages op de hoogte wordt gehouden van wat er in de verschillende gemeenschappelijke regelingen speelt. Daarnaast geven raadsleden in een interview aan dat zij ervaren dat er kleine verschillen zijn in hoe proactief wethouders informatie delen.

Specifiek over de overdracht van de stortplaats zien we bijvoorbeeld terug dat in aanvulling op de bredere communicatie op 15 oktober 2020, de wethouder in Buren via een flitsbericht de raad informeert over de stand van zaken, waaronder de acties die op touw worden gezet richting provincie. Een ander voorbeeld is dat de wethouder van Culemborg namens het college van B&W op 3 november een informatienotitie deelt met de gemeenteraad over de financiële impact van de aanpassing van de rekenrente. In West Maas en Waal worden op 22 mei 2020 drie raadsvragen gesteld over de Jaarstukken 2019 en de Begroting 2021 van Avri, in het bijzonder over de overdracht van de stortplaatsen en het weerstandsvermogen. De eerste vraag luidt of de resultaten van de ALM-studie al bekend zijn en wat de consequenties daarvan zijn voor de begroting van 2021. Ten tweede wordt gevraagd of er al meer bekend is over een eventuele landelijke regeling met betrekking tot de nazorg van stortplaatsen. Beide vragen worden door Avri beantwoord. Tot slot wordt over de Jaarstukken 2019 gevraagd of Avri al gestart is met de gesprekken met de gemeenten om de weerstand weer op het goede niveau te krijgen. Dit zijn de enige raadsvragen die we in deze periode over dit onderwerp zijn tegengekomen.

Wel zien we dat in Buren en Tiel op respectievelijk 3 november 2020 en 11 november 2020 een interpellatiedebat wordt gevoerd over de stortplaats en de gang van zaken en in West Betuwe worden op 28 november 2020 raadsvragen gesteld over de overdracht van de stortplaats, maar dit is dus een stuk later en nadat het besluit in Provinciale Staten al is genomen. Samenvattend Begin 2019 bereikt voor het eerst een eerste indicatie de gemeenteraden dat er wat met de rekenrente zou kunnen gebeuren. In de Kadernota 2020 wordt de ALM-studie aangekondigd, waarbij er wordt gesproken over een mogelijke ‘herziening’ van de rekenrente. Een jaar later, bij de Kadernota 2021 is de ALM-studie nog niet afgerond, maar wordt al wel aangekondigd dat de verwachting is dat de rekenrente naar beneden bijgesteld zal worden, wat betekent dat het doelvermogen weer moet worden aangevuld. Hoeveel de rekenrente naar verwachting naar beneden zal worden bijgesteld wordt niet expliciet gemaakt. Ook is de toon niet alarmerend. Enkele maanden later, op 15 april 2020, wordt de rekenrentedaling voor gemeenteraden voor het eerst concreet in de Begroting 2021. Daarin is opgenomen dat het advies in de ALM-studie is om de rekenrente te laten dalen van 4,6% naar 3,1% en dat de Beleggingsadviescommissie van de provincie

47

daar al mee heeft ingestemd. Dit zou als gevolg hebben dat het benodigde doelvermogen met circa € 9 miljoen zou stijgen, zo wordt voorgerekend in de begroting. Wel wordt gesteld dat het heel onzeker is, dat het provinciale besluitvormingsproces nog volgt en dat bezwaar is gemaakt tegen het advies door de gezamenlijke Gelderse stortplaatsexploitanten (MBG). Ook in juni 2020, wanneer de (aangepaste) Jaarstukken 2019 en de Begroting 2021 op de agenda staan van de platformbijeenkomst, komen de consequenties van een dalende rekenrente aan bod en er wordt genoemd dat het kan gaan om € 10 miljoen. Tegelijkertijd is ook duidelijk dat op dit moment niet de urgentie wordt gevoeld en overgebracht aan de gemeenteraden dat dit ook daadwerkelijk wel eens zou kunnen gaan gebeuren. Op basis van bovenstaande blijkt dat de gemeenteraden steeds via de P&C-cyclus wel op de hoogte zijn gehouden over de ontwikkelingen rondom de rekenrente, maar dat het er niet als een bijzonder of urgent punt is uitgelicht. Zo is het in ieder geval niet overgekomen. Dat is ook terug te zien in de vragen die raadsleden stellen. De zorgen lijken vooral te gaan over het lage weerstandsvermogen van Avri, dat ook zonder het nadeel van een eventuele rekenrentedaling laag is.

Op basis van het beschikbare onderzoeksmateriaal lijkt de urgentie onder raadsleden vooral hoog te zijn geworden nadat in september 2020 duidelijk wordt dat Gedeputeerde Staten instemmen met het verlagen van de rekenrente, met als gevolg dat Avri € 10 miljoen tekortkomt voor de overdracht van de stortplaats, en dat die €10 miljoen direct in de begroting van het lopende begrotingsjaar moet worden opgenomen. Het besluit moet dan nog naar Provinciale Staten, waarna vanuit Avri gemeenteraadsleden actief worden geïnformeerd en betrokken om via hun connecties te lobbyen bij Provinciale Staten.

48

4. Conclusies & lessen

In het vorige hoofdstuk is feitelijk geconstrueerd hoe het proces rondom de verlaging van de rekenrente en de stortplaats is verlopen, met aandacht voor hetgeen dat is gebeurd tussen Avri en de provincie, bij Avri intern en tussen Avri en de gemeenteraden. In dit hoofdstuk plaatsen we deze chronologisch geordende feiten in een breder perspectief en analyseren we hun onderlinge verbanden. Op basis van deze conclusies formuleren we een aantal lessen voor de gemeentelijke aansturing van Avri en andere regionale samenwerkingsverbanden.

Vooraf: het politieke belang van Avri Afvalinzameling en -verwerking is lange tijd gezien als een betrekkelijk beleidsarme gemeentelijke taak. Het inzamelen en verwerken van afval moest goed en goedkoop zijn en kon om die reden ook gemakkelijk op een bedrijfsmatige manier worden verricht. Het was vooral een technische kwestie. Voor zover er hiervoor politieke belangstelling was, beperkte die zich tot de hoogte en de verdeling van de kosten. Dat afvalinzameling en -verwerking nagenoeg overal regionaal wordt uitgevoerd en raadsleden er slechts indirect bij betrokken zijn, was daarom lange tijd geen probleem. Zo ook in het geval van Avri, dat is opgericht als uitvoeringsorganisatie die taken uitvoert op het gebied van afvalverwijdering, afvalverwerking en het beheer van openbare ruimte, waarbij een sterke bestuurlijke (en politieke) betrokkenheid niet voor de hand lag. Grotere politieke betekenis afvalverwerking Met het gegroeide belang van duurzaamheidsdoelstellingen, is de politieke betekenis van afvalinzameling en -verwerking sterk toegenomen. Het gaat namelijk niet meer alleen over tarieven voor afvalinzameling, maar ook om zaken als circulaire economie, duurzaamheid en energietransitie.

In de regio Rivierenland, waar gemeenten hun afvalinzameling en -verwerking gezamenlijk uitvoeren via Avri, bleek dat ook uit de discussies in verschillende gemeenteraden na de invoering van het 'omgekeerd inzamelen'. Een andere reden waarom afvalinzameling en -verwerking van groot politiek belang is, is regio-specifiek: in tegenstelling tot veel andere regio's worden deze taken in Rivierenland niet uitgevoerd door een bedrijf, maar door een gemeentelijk samenwerkingsverband op grond van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen (WGR). Dat zorgt ervoor dat de deelnemende gemeenten zelf rechtstreeks financieel verantwoordelijk zijn. En die verantwoordelijkheden zijn groot: het gaat om kapitaalintensieve voorzieningen die grote financiële risico's met zich kunnen meebrengen. De vraag is daarom gerechtvaardigd of de betrokkenheid van colleges en gemeenteraden in evenwicht is met het politieke en financiële belang van Avri en of de organisatie en aansturing van Avri zich voldoende heeft aangepast aan de nieuwe realiteit. Overdracht stortplaats In regio Rivierenland kreeg deze vraag extra urgentie na het afsluiten van de stortplaats in Geldermalsen en de geplande overdracht hiervan aan de provincie Gelderland.

De grote financiële belangen die hiermee waren gemoeid speelden in een context van landelijke discussies over de Nazorgwet, complexe begrotingsregels, dalende beleggingsrendementen en ambtelijke overleggen

49

met het provinciebestuur. Lange tijd bleef de sluiting van de stortplaats en de overdracht dan ook een vooral (financieel-)technische kwestie. Deze casus brengt echter in herinnering dat ook de meest technische kwesties politiek urgent kunnen worden, vooral als ze inwoners treffen. Denk aan kwesties met mogelijke grote financiële consequenties zoals in deze casus, maar eerdere dossiers in het land hebben laten zien dat ook kwesties met een potentieel grote impact op de gezondheid of veiligheid van inwoners snel politiek relevant kunnen worden. Alertheid en politiek-bestuurlijke sensitiviteit blijft dus geboden, ook bij technische aangelegenheden. Op basis van de gepresenteerde reconstructie kan achteraf gemakkelijk worden aangegeven wie wat op welk moment had moeten weten en wie anderen daarover tijdig had moeten informeren; op het moment zelf was dat niet altijd zo evident. Deze vaststelling neemt niet weg dat er een aantal conclusies te trekken zijn uit de gang van zaken rond de overdracht van de stortplaats. Die conclusies formuleren we op twee niveaus: 1) het gesprek met de provincie en de opvolging van het signaal over de rekenrenteverlaging en 2) het functioneren van de gemeenschappelijke regeling.

Conclusies: gesprek met de provincie en opvolging signaal rekenrenteverlaging Op basis van de feitenreconstructie trekken we een vijftal conclusies over het gesprek dat Avri met de provincie voerde over de overdracht van de stortplaats en het verlagen van de rekenrente. Deze conclusies raken aan de werkwijze van Avri, het contact met de provincie en de communicatie aan de gemeenteraden. Conclusie 1: opvolging signaal mogelijke rekenrenteverlaging en contact met de provincie bleef te lang en te veel een ambtelijke kwestie. Uit de reconstructie blijkt dat het signaal dat de rekenrente verlaagd zou worden naar 3,1% en de consequenties daarvan pas in september 2020 voor het eerst echt bestuurlijk zijn besproken in het DB, AB en de gemeenteraden. Eerder is het risico in P&C documenten wel genoemd, maar met weinig urgentie. De betrokken besturen zijn toen in ieder geval niet actief gewaarschuwd voor de financiële gevaren van een mogelijke rekenrenteverlaging. Dat terwijl al negen maanden eerder, in december 2019, het ambtelijk duidelijk werd wat de financiële gevolgen zouden zijn van een renteverlaging van 4,6% naar 3,1%. In de tussenliggende negen maanden vindt overleg plaats met de provincie en worden mede op verzoek van de accountant intern bij Avri de gevolgen van een rekenrenteverlaging ambtelijk binnen Avri verder uitgewerkt.

Het overleg met de provincie is er eerst op gericht om begrip te krijgen voor de grote consequenties van de renteverlaging voor alle stortplaatsexploitanten en in het bijzonder voor de stortplaatsen die op korte termijn tot sluiting of overdracht overgaan. Avri zit daarbij niet zelf aan tafel, maar wordt vertegenwoordigd door de stichting Milieu Bedrijven Gelderland (MBG). Later, vanaf de zomer van 2020, start een overlegtraject tussen Avri zelf en de provincie om mogelijke oplossingen te verkennen. Deze gesprekken worden met ambtenaren van de provincie gevoerd en tweemaal met de verantwoordelijk gedeputeerden. Vanuit Avri worden de gesprekken primair gevoerd door ambtenaren, zoals een projectleider en de directeur. Tweemaal sluit de voorzitter van het DB/AB aan, dat is bij de gesprekken met de gedeputeerden. Pas nadat GS besluit om de verlaging van de rekenrente naar 3,1% voor te leggen aan PS, neemt de bestuurlijke en politieke betrokkenheid toe, onder meer in de frequente e-mailupdates begin oktober van de voorzitter van het DB aan de gemeenteraden. Ondanks die toegenomen bestuurlijke

50

en politieke betrokkenheid, blijft de rol van de directeur van Avri prominent, bijvoorbeeld in het opstellen van een informatiepakket met voorbeeldteksten voor een amendement en een video voor PS om de positie van Avri uit te leggen. Zelfs op dat moment wordt dus gekozen voor een stevige ambtelijke zichtbaarheid richting de provincie, in plaats van dat wordt gekozen voor een bestuurlijke route. Dat er een grote ambtelijke dominantie was in de opvolging van het signaal van de verlaging van de rekenrente en het contact met de provincie is te begrijpen vanuit de ontstaansgeschiedenis van Avri. Het is opgericht als uitvoeringsorganisatie die taken uitvoert op het gebied van afvalverwijdering, afvalverwerking en het beheer van openbare ruimte, waarbij een sterke bestuurlijke betrokkenheid niet voor de hand lag. Hieraan droeg ook niet bij dat de rekenrente die door het Nazorgfonds wordt gerekend een financieel complex en technisch thema is en dat de verlaging voortkomt uit een advies van de provinciale Beleggingsadviescommissie (BAC) waarin Avri alleen indirect vertegenwoordigd is. Bovendien speelden op de achtergrond verschillende discussies waarbij Avri slechts indirect betrokken was. Op landelijk niveau werd gesproken over een mogelijk nieuwe Nazorgwet (EVANAS), die zou kunnen leiden tot een landelijke rekenrente of zelfs een landelijk nazorgfonds.

Ook is het goed om op te merken dat gevolgde werkwijze niet in strijd is met de afspraken in de gemeenschappelijke regeling van Avri (GR Avri). Volgens deze regeling vertegenwoordigt de voorzitter Avri in en buiten rechte, die deze vertegenwoordiging kan opdragen aan een ander persoon, dus ook de directeur. Hoe begrijpelijk misschien ook, in de onderhandelingen met de provincie had deze ambtelijke dominantie wel nadelen: 1. Allereerst was Avri hierdoor te weinig bestuurlijk sensitief voor de overwegingen van de provincie, hetgeen de onderhandelingspositie van Avri verzwakte (zie conclusie 3). In het gesprek met de provincie werd door Avri steeds de nadruk gelegd op de ervaren onjuistheid van de rekenrenteverlaging én op de uitzonderingspositie van Avri ten opzichte van andere stortplaatsexploitanten zou hebben, waardoor er weinig aandacht was voor de belangen en opvattingen van het provinciebestuur. 1. Het tweede nadeel van het vooral ambtelijke contact tussen Avri en provincie, was dat zich dat binnenkamers voltrok. Over de voortgang en de resultaten van de ambtelijke besprekingen zijn bestuurders pas geïnformeerd toen duidelijk was dat er geen resultaten meer werden geboekt. Bestuurders hebben hier zelf overigens ook niet actief naar geïnformeerd.

Mogelijkheden om met bestuurlijke escalatie invloed uit te oefenen op de provinciale besluitvorming en hier snel duidelijkheid over te krijgen, bleven hierdoor lang onbenut. 2. Het derde nadeel hangt hiermee samen. Door de vooral ambtelijke contacten en overleggen waren verantwoordelijke bestuurders en raden laat op de hoogte van de negatieve financiële gevolgen van de verlaging van de rekenrente. Als gevolg hiervan hadden ze weinig tijd om zich goed voor te bereiden op de verlaging van de rekenrente voor het nazorgfonds stortplaatsen, waren zij niet tijdig in stelling gebracht en voelden zij zich overvallen. Conclusie 2: Avri en de provincie hadden een verschillend beeld bij de uitgangspunten van het overlegtraject over de rekenrenteverlaging. De bestuurlijke afstand tussen Avri en de provincie was groot. In de zomer van 2020 voerden Avri en de provincie overleg over mogelijke oplossingen voor Avri. Uit de reconstructie volgt dat Avri en de provincie echter niet hetzelfde beeld hadden van de uitgangspunten voor het overlegtraject. Waar Avri het starten van dit overleg traject ziet als een bestuurlijke erkenning van zijn uitzonderingspositie, vat de provincie het op als een manier om mogelijkheden te verkennen om de gevolgen van het voorgenomen besluit tot rekenrenteverlaging voor Avri wat te verzachten.

51

Dat hier een misverstand over ontstond is illustratief voor de kwaliteit van het bestuurlijke contact tussen Avri en provincie. Omdat de dagelijkse leiding van Avri een centrale rol speelde in gesprekken met de provincie – en bestuurders van gemeenten veel aan hen overlieten – konden interpretaties van bestuurlijke uitspraken gemakkelijk een eigen leven gaan leiden. Dat GS tot verrassing van Avri instemt met het voorstel van verlaging van de rekenrente terwijl volgens hen het overlegtraject nog loopt en dat het de directeur van Avri is (niet bijvoorbeeld de voorzitter van het DB/AB) die door de gedeputeerde over het besluit wordt geïnformeerd tekent eveneens de bestuurlijke afstand tussen Avri en de provincie. Het bestaan van de grote bestuurlijke afstand hangt samen met de ambtelijke dominantie in de opvolging van het signaal van de verlaging van de rekenrente en het contact met de provincie. Het is lastig te duiden wat hierin oorzaak en gevolg is en de kans is groot dat beiden op elkaar inwerken. Avri is immers – zoals al vermeld – ontstaan als uitvoeringsorganisatie waarin stevige bestuurlijke betrokkenheid lange tijd minder voor de hand lag. Dat werkt door. Tegelijkertijd is er bestuurlijk ook niet het initiatief genomen om de eigen betrokkenheid te verstevigen en regie te nemen in de bestuurlijke contacten met de provincie op dit dossier.

In conclusie 7 duiden we dit als een aspect van dat de eigenaarsrol van Avri beperkt is ingevuld. Los van hoe het ontstaan van de bestuurlijke afstand te begrijpen is constateren we dat die in deze casus gevolgen heeft gehad. Met een sterkere en duidelijkere bestuurlijke betrokkenheid had meer geïnvesteerd kunnen worden in de bestuurlijke contacten. Avri had dan beter en eerder kunnen reageren en anticiperen op de bestuurlijke overwegingen van de provincie (zie ook conclusie 3). Conclusie 3: Avri is te weinig politiek-bestuurlijk sensitief geweest bij het inschatten van de gevolgen van het advies om de rekenrente te verlagen en het contact met de provincie. Dat het gesprek met de provincie lange tijd een ambtelijke kwestie bleef, verklaart waarom zo lang werd vastgehouden aan de naïef gebleken inschatting dat het met de rekenrenteverlaging niet zo’n vaart zou lopen. Of anders gezegd: Avri heeft lang erop vertrouwd dat de provincie rekening zou houden met de positie van Avri. De besluitvorming van de provincie zou voor Avri best anders kunnen uitpakken, was zo was de gedachte. De noodzaak van het verlagen van de rekenrente was volgens Avri immers onjuist en bovendien was de situatie van Avri onvergelijkbaar met die van andere stortplaatsexploitanten: de stortplaats was al afgedicht en had geen verdiencapaciteit meer.

Bovendien is Avri geen commercieel bedrijf, maar een publiekrechtelijke organisatie die zich aan de BBV-systematiek moet houden. De consequenties van de renteverlaging waren dus wel bekend, maar de verwachting was dat deze niet of in mindere mate voor Avri zouden gaan gelden. Er werd dan ook niet geanticipeerd op de mogelijkheid dat de rekenrenteverlaging Avri wel onverkort zou raken. Op dit punt had meer politiek-bestuurlijke sensitiviteit van Avri verwacht mogen worden. Vanuit de provincie werd namelijk in het voorjaar van 2020 eerst ambtelijk en later ook bestuurlijk duidelijk gemaakt dat er een generiek besluit zou worden genomen: er zouden geen uitzonderingen worden gemaakt, ook niet voor Avri. Verder waren dit soort gesprekken met de provincie niet nieuw; in eerdere jaren heeft de provincie ook renteaanpassingen doorgevoerd. De opstelling van de provincie had daarom geen verrassing hoeven zijn. Desondanks lijkt het bij Avri pas echt na besluitvorming door GS doorgedrongen te zijn dat de consequenties van een renteverlaging Avri in volle omvang zouden gaan raken en is er bestuurlijk opgeschaald. Hoewel achteraf niet te zeggen is of bij een sterkere bestuurlijke betrokkenheid eerder in het proces daadwerkelijk politiek-bestuurlijk sensitiever zou zijn gehandeld, had dit wellicht wel geholpen om de aanpak van de provincie beter in te kunnen schatten (zie ook conclusie 7).

52

Conclusie 4: De gemeenteraden en het AB zijn stap voor stap geïnformeerd over ontwikkelingen rondom de verlaging van de rekenrente via P&C documenten en platformbijeenkomsten, maar ook hierin heeft Avri te weinig politiek-bestuurlijke sensitiviteit laten zien. Dat van Avri meer politiek-bestuurlijke sensitiviteit verwacht had mogen worden raakt niet alleen de contacten met de provincie, maar ook de communicatie daarover richting de gemeenteraden. Die communicatie verloopt vooral via P&C documenten en platformbijeenkomsten. In de P&C-documenten die door Avri met de gemeenteraden zijn gedeeld – zoals de Kadernota 2020, Jaarstukken 2019 en Begroting 2021 – worden op hoofdlijnen stap voor stap de ontwikkelingen rondom de rekenrente geschetst. Eerst wordt de ALM-studie aangekondigd met de opmerking dat het kan leiden tot een herziening van de rekenrente (Kadernota 2020), vervolgens dat de ALM-studie nog niet is afgerond maar dat de verwachting is dat de rente zal gaan dalen (Kadernota 2021) en weer later dat het advies is dat de rekenrente daalt van 4,6% naar 3,1% en dat dit een tekort van € 9 à € 10 miljoen met zich mee kan brengen (Jaarstukken 2019 en Begroting 2021). Tegelijkertijd wordt steeds aangegeven dat er nog veel onzeker is en dat overleg met de provincie plaatsvindt.

Het tekort wordt dan ook gepresenteerd als een risico en niet als een vaststaand gegeven, en daarmee ook slechts gedeeltelijk in de risicoparagraaf verwerkt. De toon van de berichtgeving is niet alarmerend, maar het wordt eerder gepresenteerd als een technische, theoretische kwestie waar in de financiële stukken rekening mee moet worden gehouden. Dat geldt eveneens voor de toon tijdens de platformbijeenkomsten waarin de P&C documenten op de agenda staan. De ernst van de dreiging komt niet over het voetlicht. Het werd ambtelijk en in het DB immers ook niet zo door Avri ervaren. Vanuit de gemeenteraden en door het AB van Avri worden er dan ook lange tijd geen vragen gesteld over de verlaging van de rekenrente en de toereikendheid van het doelvermogen, voor zover is vast te stellen op basis van de beschikbare gespreksverslagen. Opgemerkt dient te worden dat het hierbij niet heeft geholpen dat in de Jaarstukken 2019 – die tegelijkertijd met de Begroting 2021 op de agenda stonden - van de accountant een aanpassing moest worden gemaakt om een deel van het gereserveerde doelvermogen voor overdracht van de stortplaats vrij te laten vallen. Gerekend met in dat jaar geldende rekenrente van 4,6% zou het doelvermogen namelijk te hoog zijn.

De gemeenteraden zijn dus stap voor stap via P&C-documenten geïnformeerd over ontwikkelingen rondom de rekenrente, qua aard en toon overeenstemmend met de risico-inschatting van Avri. Met de kennis van nu zien we dat die informatievoorziening over de verlaging van de rekenrente en de consequenties daarvan voor het benodigde doelvermogen idealiter diepgaander was geweest. Berekeningen van de financiële risico’s van een rekenrenteverlaging werden niet of pas laat met het Algemeen Bestuur en de gemeenteraden gedeeld en zij werden pas actief geïnformeerd over de dreigende financiële problemen als gevolg van de mogelijk dalende rekenrente van het Nazorgfonds toen GS een besluit hierover hadden genomen (september 2020). Op basis van de reconstructie constateren we echter dat er geen sprake is van bewust onvolledig en niet tijdig informeren, maar dat het voortkomt uit de te beperkte politiek-bestuurlijke sensitiviteit en de onjuist gebleken inschatting dat de provincie wel een uitzondering voor Avri zou maken. Conclusie 5: Het informeren van gemeenteraden na het besluit van GS om PS voor te stellen de rekenrente te verlagen, had in belangrijke mate tot doel hen te mobiliseren tot protest tegen de provincie. Dit heeft deels averechtse gevolgen gehad.