Onderzoek Ondermijning RKC Zaltbommel-Onderzoeksrapport LZ-nov 2023

Dit blijft niet zonder gevolgen: “We constateren dat de politiek-bestuurlijke ambities niet volledig door de organisatie uitgevoerd kunnen worden binnen de gestelde termijnen”, aldus het Bestuursakkoord. Opmerkingen op basis van ons veldwerk Het bestuursakkoord spreekt zorgen uit over de toenemende onveiligheid. Dit is heldere agendering. De passage over de huisvesting van arbeidsmigranten beperkt het vraagstuk rondom deze categorie tot een woon-opdracht. Er wordt geen melding gemaakt van misstanden bij de behandeling van arbeidsmigranten. De constateringen over de ambtelijke werkdruk zijn herkenbaar op het veiligheidsdossier: meer taken, meer complexe kwesties en druk op de arbeidsmarkt, in die zin dat ervaren handhavingsjuristen, boa’s en veiligheidsambtenaren schaars zijn. Dit roept – in lijn met de noties in het bestuursakkoord – de vraag op in welke mate de ambities omtrent de ondermijningsaanpak in uitvoering gebracht kunnen worden. De uitvoering van die aanpak blijkt problematisch. Zie paragraaf 3.2. 3.1.2 Integraal Veiligheidsplan De Waarden Er is in De Waarden – door de zeven gemeenten, politie en Openbaar Ministerie – een Integraal Veiligheidsplan (verder: IVP) opgesteld voor de periode van 2023 tot en met 2026. Er worden vier prioriteiten genoemd:

19

▪ Jeugd. Het IVP formuleert de ambitie om met jeugdbeleid “jonge aanwas” te voorkomen, “waarbij kwetsbare jongeren afglijden naar de criminaliteit”. Hiertoe wordt ingezet op “het realiseren van effectieve samenwerking tussen jeugdpreventie (HALT, onderwijs, jongerenwerk), sociaal domein en veiligheid”. Ook wordt aangemoedigd dat beleid wordt gebaseerd op “regionale voorbeelden”, waarbij onder meer wordt gewezen op “wijkaanpak” en op de aanpak van zogenoemde rising stars in de criminele wereld. Er komt een plan van aanpak tegen (overmatig) gebruik van alcohol, drugs en lachgas: “door middel van bewustwording”. Opmerkingen op basis van ons veldwerk: Voor een reactie op deze prioriteit dient onderscheid gemaakt te worden tussen twee locaties:  In het buitengebied en in dorpskernen wonen andere jeugdigen dan de kwetsbare jongeren in stedelijk gebied. Het betreft jongeren die opgroeien in een economische kansenstructuur (onderwijs en een goed baanperspectief). Voor zover ze kwetsbaar zijn, gaat het om andere zaken. Veel jongeren beschikken over geld, werken hard vanaf jonge leeftijd en krijgen (onder meer via sociale media) te maken met een aanbod van onder andere drugs. De jongeren krijgen te maken met een cultuurkloof. Dit vergt professionals die juist in die context een klik weten te maken, maar daartoe zijn weinig professionals beschikbaar.

 In kwetsbare wijken bestaat een jeugdaanpak. In het verleden werd dit, mede door een beschikbare analyse, in Zaltbommel mede gericht op criminele jongeren: beginnend of stijgend. Die justitiële aanpak van jeugdcriminaliteit ligt nu op een laag niveau. Het instrumentarium dat wordt ingezet mondt vooral uit in sociaalpreventieve actie. Bijvoorbeeld jongeren stimuleren om met elkaar in contact te komen, inzet van ambulant jongerenwerk en een preventief schoolprogramma. Er wordt ook gecontroleerd op overlastlocaties. De justitiële aanpak van criminele kopstukken met invloed op lokale jongeren valt buiten het beleid. Er wordt wel ingezet op “de integrale aanpak van problematische jeugdgroepen.” ▪ Drugs. Het IVP verwoordt de ambitie om te komen tot een integrale en effectieve aanpak van drugshandel en drugsproductie. Bij de aanpak wordt ingezet op het op orde brengen van het bestuurlijke instrumentarium, met intensivering van de samenwerking “op het gebied van bestuurlijke en strafrechtelijke aanpak”. Ook is het de bedoeling om meer zicht te krijgen op criminele netwerken die door het plegen van georganiseerde criminaliteit omvangrijke criminele vermogens opbouwen. Opmerkingen op basis van ons veldwerk: In de gemeente Zaltbommel ligt de strafrechtelijke aanpak van drugshandel en -productie op een laag peil.

Vanaf 2018 tot en met medio april 2023 is slechts zestien keer door de politie drugshandel vastgesteld. Dat is gemiddeld 0,3 keer per maand. Toch zien vooral burgers de drugshandel en het drugsgebruik floreren, zo bleek in paragraaf 2.2. Er zijn in het verleden uitzonderlijk grote hennepkwekrijen aangetroffen in de gemeente Zaltbommel. In 2018 en 2019 registreert de politie nog 27 keer ‘vervaardigen softdrugs’. Tussen januari 2020 en april 2023 nog maar vier (!) keer. De consequentie is dat het bestuurlijk instrumentarium (bijvoorbeeld de sluiting van een pand) ook niet vaak kon worden ingezet op basis van bestuurlijke rapportages van de politie. De inspanningen van politie en justitie worden bij

20

▪ drugsbestrijding sterk gericht op Tiel, Maasdriel en Culemborg. Daar is zicht op criminele netwerken die veel geld verdienen met drugs. De beschikbare informatie stuurt de opsporingsonderzoeken ook weer die kant op. Wat de gemeente Zaltbommel betreft, dienen - zo constateren respondenten - politie, justitie en gemeente te werken aan meer informatie over drugshandel en drugsproductie. ▪ Digitale veiligheid. Het IVP vraagt aandacht voor digitale criminaliteit. Opmerkingen op basis van ons veldwerk: We hebben weinig aanwijzingen gevonden voor daders (als organisator of loopjongen) van digitale criminaliteit. Bewoners worden in elke Nederlandse gemeente benaderd door digitale criminelen dus is, als voorgenomen, het vergroten van de bewustwording over de kans slachtoffer te worden van digitale criminaliteit zeker nuttig. ▪ Zorg en Veiligheid. Er wordt aandacht gevraagd voor een kleine groep mensen met (ernstig) risicogedrag en een opeenstapeling van problemen die behoefte hebben aan passende zorg. Deze mensen ondervinden problemen, maar kunnen ze ook veroorzaken, bijvoorbeeld overlast of strafbare feiten. Dit vergt een casusgerichte aanpak in het Zorg- en Veiligheidshuis. Dit vergt samenwerking op gemeenteniveau met het jeugdnetwerk, wijkteams en veiligheidsprofessionals. Opmerkingen op basis van ons veldwerk: De zorgtrajecten vallen buiten het bereik van deze studie.

Dat geldt niet voor het voornemen om zorgfraude te bestrijden. Zorgfraude door ZZP-ers is geagendeerd, al blijken ze op dit moment geen klanten te hebben in de gemeente Zaltbommel. 3.1.3 Integraal Veiligheidsplan gemeente Zaltbommel Bij het begin van dit onderzoekstraject was het Integraal Veiligheidsplan 2019-2022 (verder: IVP 2019-2022) van kracht. Dat plan telt vier prioriteiten, namelijk: 1.) drugsoverlast; 2.) jeugdoverlast; 3.) overlast verwarde personen; en 4.) ondermijnende criminaliteit. Bij de aanpak van de ondermijnende criminaliteit staan twee zaken centraal, te weten: de aanpak van vrijplaatsen en drugscriminaliteit. Bij de beschrijving van de aanpak van drugscriminaliteit wordt volledig verwezen naar ‘drugsoverlast’. Dit betekent dat er in feite drie prioriteiten worden gesteld in het IVP 2019-2022. Bij drugsoverlast gaat het ook om drugscriminaliteit, zowel om handel als om productie. Er wordt onder meer ingezet op preventieve maatregelen (o.a. vroeg-signalering en voorlichting), samenwerking in het kader van het hennepconvenant, en bestuurlijke sluitingen (op grond van artikel 13b Opiumwet). Consequente toepassing van artikel 13B Opiumwet geldt als doelstelling, net als reductie van de “politieregistraties drugsoverlast” (in totaal 117 van 2015 tot en met 2018).

Het IVP 2019-2022 constateert dat uit het ondermijningsbeeld van het RIEC blijkt dat vrijplaatsen een belangrijk fenomeen zijn in de gemeente Zaltbommel. Genoemd worden recreatieparken en woonwagenkampen. Voor de periode van 2019 tot en met 2022 is het de bedoeling dat er per jaar twee integrale controles worden uitgevoerd op een vrijplaats. Opmerkingen op basis van ons veldwerk: Bij ons veldwerk zijn we niet gestuit op voortgangsrapportages of tussenevaluaties van het IVP 20192022. De gemeenteraad is derhalve niet schriftelijk geïnformeerd over de voortgang, al is daar kennelijk ook niet om gevraagd. Wel wordt jaarlijks een uitvoeringsplan opgesteld, waarbij rekening wordt gehouden met ontwikkelingen en opgedane ervaringen. Op basis van empirische bevindingen, valt het volgende te zeggen over de ondermijningsaanpak in het IVP 2019-2022: ▪

Het is sterk de vraag of de (door de politie) geregistreerde drugsoverlast een goede graadmeter is voor de doelbereiking bij de aanpak van drugsoverlast en -criminaliteit. Het is 21

▪

hooguit een indicatie, waarbij moet worden bedacht dat de politie registraties van drugs- en alcoholoverlast samenvoegt in één categorie. Desondanks valt op dat de geregistreerde “overlast i.v.m. alcohol/drugs” is gestegen: van 117 (2015 t/m 2018) naar 133 (2019 t/m 2022). Dit zegt op zich weinig of niets, al wijzen burgers op een toename van drugoverlast vanwege drugsgebruik of drugshandel. Veel professionele respondenten zien of benoemen dat niet. De bestuurlijke aanpak (sluitingen, aanpak conform het hennepconvenant) volgt in hoge mate de constateringen of vondsten die de politie doet wat betreft drugsproductie of drugshandel. Dat ligt op een laag niveau vanaf 2019, met 16 registraties inzake drugshandel en twaalf inzake vervaardigen drugs. De consequentie is dat er weinig effect uit kan gaan van de bestuurlijke handhaving. De lage registraties zijn niet geruststellend vanwege de lage pakkans van drugshandelaren en door de afscherming van hennepteelt (zie hoofdstuk 2)..

Tijdens ons veldwerk verschijnt het gemeentelijk Integraal Veiligheidsplan 2023-2026 (verder: IVP 2023-2026). Dit is (als deel B) een lokale aanvulling op het IVP De Waarden. In aanvulling op de vier prioriteiten in IVP De Waarden worden zeven lokale thema’s benoemd, namelijk: 1.) de jaarwisseling; 2.) Aanpak veilig buitengebied; 3.) Keurmerk veilig ondernemen; 4.) Intergemeentelijk project (integrale aanpak van ondermijning); 5.) Mensenhandel; 6.) Veilige Publieke Taak (VPT); en 7.) Ambtelijke en bestuurlijke integriteit. De thema’s 2, 4 en 5 kunnen onder de ondermijningsaanpak worden geschaard. In het buitengebied moet de “weerbaarheid van inwoners en ondernemers” worden vergroot, onder meer met het Keurmerk Veilig Buitengebied. Het is de bedoeling zicht te krijgen op de risico’s en problematiek in het buitengebied. Voorts wordt ingezet op strafrechtelijke vervolging en bestuurlijke handhaving. Bij de integrale aanpak, in het kader van het IGP, ligt de focus op “(…) de voorkoming en bestrijding van onrechtmatig gebruik van overheidsgelden en overheidsvoorzieningen, het tegengaan van fraude en het niet naleven van (arbeids-)wetten”. Dit laatste wijst op de aanpak van misstanden, onder meer ten aanzien van arbeidsmigranten.

Mensenhandel is een lokaal thema, met de volgende doelen: 1.) zoveel mogelijk slachtoffers uit hun situatie halen; 2.) minder slachtoffers (door preventie en inzet op “weerbaarheid”); en 3.) een onaantrekkelijke gemeente worden voor daders. Opmerkingen op basis van ons veldwerk: De twee gemeenteambtenaren die zijn belast met Integrale Veiligheid (verder: IV) hebben een zwaar takenpakket. Ze dienen gestalte te geven aan de uitvoering van de twee IVP’s, met vier bovenlokale prioriteiten en zeven lokale thema’s. Dat zijn – met verdiscontering van enige overlap - twee prioriteiten plus 3,5 lokale thema’s gemiddeld per (OOV-)ambtenaar. Naast allerhande actuele zaken, inclusief ondersteuning van de burgemeester bij veiligheidskwesties. Dit leidt tot overvraging in kwantitatieve zin, al zet dat - simpelweg vanwege tijdgebrek - de kwaliteit onder druk die kan worden bereikt op sub-thema’s. Zie verder paragraaf 3.2. In de interviewronde viel het volgende op: ▪

Bij het verzamelen van informatie over ondermijning onder burgers in het buitengebied is het de vraag over welke misdrijven of overtredingen het gaat; drugsproductie, drugshandel, milieudelicten, arbeidsuitbuiting, onrechtmatige huisvesting van arbeidsmigranten of overtreding van arbeidswetten. Het lijkt logisch dat ondernemers de overheid ‘tippen’ over drugsproductie, maar het is de vraag of dat ook echt zo is als ze zelf regels overtreden, bijvoorbeeld milieuregels (zoals mestfraude) of overtredingen bij de behandeling van arbeidsmigranten. Mogelijk valt er niets te verbergen, maar ook dan bestaat in het buitengebied een afkeer van (handhaving door) de overheid. Zo beschouwd is het ineens logisch (of niet onlogisch) dat strafbare feiten niet worden gemeld. Er wordt een Meld

22

▪

▪

3.2

Misdaad Anoniem campagne gestart en er wordt bezien of er een private vertrouwenspersoon kan worden gepositioneerd in het buitengebied. De passage over mensenhandel geeft niet aan op welke vorm van mensenhandel de aanpak wordt gericht. Op basis van de analyse in hoofdstuk 2 lijkt het logisch dat dit wordt gericht op misstanden bij de behandeling van arbeidsmigranten (tijdens het werk en bij de huisvesting). Het is nodig om dit aan te pakken, al plaatst dat de gemeente in een controlerende houding tegenover ondernemers, naast een aanpak die meer stoelt op overleg en overtuiging. Het is een uitdaging om dit te realiseren in een gemeente waar ondernemers veel maatschappelijke status en steun hebben. Tijdens ons veldwerk werd gewerkt aan een Plan van Aanpak Mensenhandel. Dat is inmiddels opgesteld (‘Aanpak Mensenhandel Zaltbommel’) en heeft niet alleen betrekking op arbeidsuitbuiting, maar ook op seksuele uitbuiting en criminele uitbuiting. De ambtelijke veiligheidsorganisatie

Het team Leefomgeving van de gemeente Zaltbommel telt twee (1,8 fte) adviseurs Integrale Veiligheid (verder: IV), plus een senior die aanstuurt en zich inhoudelijk richt op crisisbeheersing. Respondenten zien dit ambtelijk trio als een onderdeel van het “cluster” APV, handhaving en veiligheid, al is dit geen geformaliseerd onderdeel van het team Leefomgeving. De APV-medewerkers (2 fte) richten zich onder meer op vergunningverlening bij evenementen, voor de horeca en voor standplaatsen. Voor handhaving is 1 fte (een beleidsmedewerker) beschikbaar. Deze medewerker coördineert handhavingszaken die door de omgevingsdienst ter hand worden genomen. Het betreft onder meer controles op de huisvesting van arbeidsmigranten. De IV-ambtenaren nemen (zelf) juridische trajecten ter hand, bijvoorbeeld een bestuurlijke sluiting als in een pand drugshandel of drugsproductie is vastgesteld. Er zijn op de juridische afdeling van de gemeente geen uren of juristen beschikbaar (gereserveerd) voor het veiligheidsbeleid; Juridische Zaken is voor alle afdelingen beschikbaar. De twee IV-ambtenaren nemen een aantal (beleids-)opdrachten gezamenlijk ter hand. Het betreft het schrijven van de Integrale Veiligheidsplannen, het tweewekelijkse overleg met de politie, het periodieke overleg met de burgemeester (tweewekelijks) en de (hoofdlijnen van de) ondermijningsaanpak.

Voorts wordt deelgenomen aan het periodieke overleg tussen IV-ambtenaren van de zeven gemeenten in De Waarden. Eén IV-ambtenaar heeft Zorg & Veiligheid, cameratoezicht en het keurmerk Veilig Buitengebied in portefeuille. De andere IV-ambtenaar is belast met jeugdoverlast, cybercriminaliteit, de financiële aspecten van het IV-werk, het zogenoemde maandelijkse Intergemeentelijk project-overleg (verder: IGP-overleg) in het kader van de ondermijningsaanpak en de Wet Bibob. Dit laatste slokt tijd op, omdat er geen Bibob-coördinator is. Het gaat om beleidsvorming (met ondersteuning door o.a. het RIEC) en deels ook om Bibob-toetsing, namelijk bij vergunningaanvragen voor het huisvesten van arbeidsmigranten. De vergunningaanvragen worden behandeld door de omgevingsdienst, maar die dienst is niet gemandateerd om Bibob-toetsing te verrichten. Het is de taak van de IV-ambtenaar om de omgevingsdienst alert te maken op omstandigheden die vragen om Bibob-toetsing, want dat gebeurt niet standaard. Een APV-medewerker voert de Bibob-toets uit voor de horeca. Naast de APV-ambtenaren en de Handhavings-ambtenaar die afstemt met de Omgevingsdienst, wordt nauw samengewerkt met de boa’s (domein 1; 3 fte) die beschikbaar zijn in de gemeente Zaltbommel. Zij reageren op meldingen en houden toezicht, onder meer op overlastlocaties en bij evenementen.

In 2023 is of wordt ook een zogenoemde ‘groene’ boa (domein

23

2) aangesteld die zich richt op toezicht en handhaving in het buitengebied.27 Een IV-ambtenaar neemt deel aan het maandelijkse IGP-overleg. Dit is een integraal casusoverleg dat wordt ondersteund door het zogenoemde IGP-bureau dat actief is in alle gemeenten in het politiedistrict De Waarden en Nijmegen. Het gaat, preciezer geformuleerd, om een integrale aanpak “van alle voorkomende misstanden op basis van primair een bestuursrechtelijke aanpak”. Respondenten constateren dat het voornamelijk een overleg is over gemeentelijke kwesties, met zo nu en dan op casusniveau inbreng en actie van andere partijen. Het is, in theorie, mogelijk om signalen naar het integrale informatieplein28 te brengen, te verrijken en als (zware) casus onder te brengen bij het RIEC. Dat gebeurt echter zelden. In 2022 bijvoorbeeld één keer. Deelnemers van het IGP-overleg zijn, naast de IV-ambtenaar, Burgerzaken (BRP), Werkzaak (o.a. handhaven Participatiewet), de Nederlandse Arbeidsinspectie, de Sociale recherche, de Omgevingsdienst Rivierenland, de politie en het RIEC. Zie verder sub-paragraaf 3.2.2. Naast prioriteiten, lokale thema’s en overlegvormen krijgen de IV-ambtenaren te maken met allerhande incidenten, zoals verwarde personen, burenruzies, klachten over lawaai, afvaldumpingen of signalen over zorgfraude.

Bij dit soort zaken is operationele inzet nodig, dient actie te worden aangejaagd en/of wordt gevraagd om praktische en/of juridische inschattingen. Een categorie incidenten vergt overleg met de burgemeester. Dat geldt evengoed voor bepaalde casus uit het IGPoverleg, zoals bijvoorbeeld handhaving vanwege overtreding van arbeidswetgeving door de Nederlandse Arbeidsinspectie. Tot slot hebben de IV-ambtenaren een taak bij het interne en externe relatiebeheer. De opdracht om, juist bij de aanpak van ondermijning, de integraliteit te organiseren komt aan bod in sub-paragraaf 3.2.2. Al met al vervullen de twee IV-ambtenaren een zware gemeentelijke veiligheidstaak, ook reeds los van de ondermijningsaanpak. Het resulteert in een patroon dat zich door het hele land heen aftekent en betekenis heeft in de gemeente Zaltbommel. De gemeentelijke IV-organisatie loopt tegen grenzen aan en krijgt te maken met (te veel) uitdagingen: ▪

Veel meer taken en thema’s dan IV-ambtenaren. Er zijn veel meer geprioriteerde taken of (in plannen opgenomen) thema’s dan dat er IV-ambtenaren zijn (1,8 fte).29 Hier komen dan nog eens actuele kwesties, beleidstaken en casus bij. Inclusief de IV-taak om deels de juridische aspecten daarvan, bijvoorbeeld bij bestuursrechtelijke handhaving (zoals de sluiting van een woning of bedrijfspand), ter hand te nemen. Zo’n brede taakstelling bijt met specialisatie. 30

27

Groene boa’s zijn buitengewoon opsporingsambtenaren die vallen onder domein II (milieu en infrastructuur). Zij zijn belast met toezicht en handhaving van onder andere natuurwetgeving, het Wetboek van strafrecht en de Wegenverkeerswet 1994, in het landelijk gebied. Het betreft o.a. boswachters. De term groene boa is geen formeel en juridisch afgebakend fenomeen, maar gekoppeld aan het feit dat ze groene (boa-)kleding dragen, actief zijn in het buitengebied en natuurwetgeving handhaven. 28 Een bij het RIEC aangesloten partij (zoals een gemeente) kan, na interne weging, een signaal over (mogelijke) ondermijning te agenderen voor in het IGP-overleg. Om te beoordelen of zo’n signaal inderdaad integraal wordt aangepakt, kan - binnen het RIEC-convenant - bij aangesloten partijen informatie worden ingewonnen. Die informatie-inwinning verloopt via het zogenoemde informatieplein. 29 Het gaat om vier veiligheidsprioriteiten in De Waarden (jeugd, drugs, digitale veiligheid en zorg & veiligheid) en om zeven lokale thema’s: 1.) de jaarwisseling; 2.) Aanpak veilig buitengebied; 3.) Keurmerk veilig ondernemen; 4.) Intergemeentelijk project (integrale aanpak van ondermijning); 5.) Mensenhandel; 6.) Veilige Publieke Taak (VPT); en 7.) Ambtelijke en bestuurlijke integriteit. 30 De gemeentelijke veiligheidstaak is omvangrijker en complexer geworden.

Die ontwikkeling zet zich voort in de komende jaren, ook los van de ondermijningsaanpak. De jeugdoverlast is hardnekkiger en dat neemt toe. De veiligheidstaken en bevoegdheden van de burgemeester zijn toegenomen in de afgelopen jaren, onder andere het Damoclesbeleid, huisverboden (hierbij ondersteunt de gemeente Culemborg), de Wet Bibob, de

24

Het leidt er ook toe dat urgente zaken voorgang krijgen. Het afhandelen daarvan gaat de IVers goed af, zo kregen wij te horen, al gaat het wel ten koste van visie- en beleidsvorming. ▪

‘Brengwerk’ verdringt ‘haalwerk’. Er komt reeds veel werk naar de IV-ambtenaren toe. Van de jaarwisseling en periodiek overleg, via opgezette controles tot aan bestuurlijke advisering. Dit is het zogenoemde ‘brengwerk’: zaken die wel opgepakt moeten worden, omdat signalen, informatie of opdrachten - via een overleg, melding of door een gebeurtenis - zich opdringen. Er is echter ook zogenoemd ‘haalwerk’. Dat betreft informatie en kennis die worden afgeschermd van politie en gemeente en die pas nopen tot beleid of actie als dit bekend raakt. Het is dan nodig om de informatie op te zoeken (‘straatinformatie’ verzamelen), bijvoorbeeld onder bewoners. De informatiestroom vanaf de straat naar het beleidsniveau staat in de kinderschoenen. Het valt bijvoorbeeld op dat bewoners (als respondenten) directer en concreter spreken over drugsgebruik en drugshandel, zonder dat dit op beleidsniveau wordt opgepakt: om uit te zoeken, als opmaat tot (mogelijke) actie. Toch is het juist in het kader van ondermijning belangrijk om informatie ‘op te halen’, onder bewoners en ondernemers. Bijvoorbeeld op bedrijventerreinen of in het buitengebied. In een gemeente met gesloten gemeenschappen is de opdracht om informatie op te halen extra zwaar én extra belangrijk. Het is begrijpelijk dat dit, met de huidige IV-formatie, weinig is ontwikkeld.

Bovendien, als er meer informatie en potentieel ‘werk’ wordt opgehaald, in direct contact met burgers en ondernemers, ontstaat de verwachting dat er handelend wordt opgetreden. Als dat niet zou gebeuren, tast dat waarschijnlijk de toekomstige meldingsbereidheid aan. Er is, na afronding van ons veldwerk (op 1 juli 2023), inmiddels een meldpunt ondermijning ingericht voor burgers én ambtenaren.

▪

‘Veiligheid’: geen sleutelfunctie. Het veiligheidsbeleid op het brede terrein van openbare orde en criminaliteit is in veel opzichten afhankelijk van het functioneren van enkele sleutelfiguren, in het bijzonder de twee IV-ers. Twee ambtenaren dienen, als ambtelijke spil, gestalte te geven aan de brede en complexe gemeentelijke veiligheidstaak, inclusief de ondermijningsaanpak. Als sleutelfiguren wegvallen, door verzuim of omdat een ambtenaar een andere baan aanvaart, valt er een gat. Dit is niet onrealistisch, terwijl het op de huidige arbeidsmarkt juist wel lastig is om professionals te werven met de noodzakelijke ervaring en competenties. Ook hier geldt dat dit een kwetsbaarheid is in veel Nederlandse gemeenten, al doet dat niets af aan de relevantie ervan voor de gemeente Zaltbommel.

▪

BOA-schaarste. Vanwege het aantal inwoners (30.334 per 1 januari 2023) en vooral vanwege het oppervlak (89,74 km²) met elf kernen, dienen de drie boa’s - net als de vierde groene boa - continu te kiezen wat ze doen en vooral laten. Het werkaanbod van de boa’s groeit, onder meer door de toename van de meldingen (aantal en complexiteit) en doordat de politie steeds meer taken overlaat aan boa’s. De boa’s hebben grofweg vier hoofdopdrachten, namelijk: 1.) het afhandelen van meldingen; 2.) gebiedsgerichte inspanningen en aanwezigheid; 3.) taakspecialisatie (b.v. jeugd, horeca, bedrijventerreinen of ondermijning); en 4.) algemeen toezicht en handhaving. Dit is een brede en zware taak, waarbij bedacht moet worden dat boa’s ook werken buiten kantooruren, bijvoorbeeld in de weekenden en op de avonden. Dit mondt uit in een lange lijst van meer concrete taken, zoals controle op afval, parkeertoezicht, toezicht bij evenementen, gericht toezicht op tijden en locaties met drukte

crisismaatregel in de Wvggz en de Wet aanpak woonoverlast. De werklast die dit voor de OOV-organisatie met zich meebrengt, is fors en groeit.

25

of overlast (hotspots en hot-times) en toezicht op het nachtregister in het kader van het toezicht op arbeidsmigranten. Ook wordt gericht ingezet op jeugd, hetgeen vraagt om deel te nemen aan overleggen die daartoe relevant zijn. De boa’s voeren horecacontroles, naar schatting tussen de 50 en 60 per jaar, plus controles van para-commerciële inrichtingen, zoals sportkantines. Boa’s krijgen ook instructies om bepaalde adressen in de gaten te houden, bijvoorbeeld vanwege overlast, conflicten of mogelijke drugshandel of illegale bewoning. Voorts nemen boa’s deel aan integrale controles, bijvoorbeeld in de horecasector, met onder meer brandweer en politie. Tot slot hebben boa’s, als de ogen en oren op straat, een signalerende functie. Die signaalfunctie is breed en omvat ondermijning. Al met al hebben de drie (of vier) boa’s een brede en zware taak, op een groot grondgebied, waardoor specialisatie nauwelijks mogelijk is. De boa-bijdrage aan de ondermijningsaanpak is tegelijkertijd belangrijk (er is behoefte aan straatinformatie) en beperkt. 3.3

Integraliteit: prestaties en grenzen

De coördinatie en aansturing van de aanpak van ondermijning liggen in handen van twee IVambtenaren met een brede portefeuille. Daardoor zijn er naar schatting gemiddeld maximaal 16 uur per week beschikbaar om de ondermijningsaanpak operationeel aan te jagen, om het beleid te vormen en om hiertoe gestalte te geven aan het interne en externe relatiebeheer. De ondermijningsaanpak vergt een lange tijdshorizon vanwege de structurele aanwezigheid en invloed van drugscriminelen, vanwege criminaliteit en onveiligheid op recreatieparken en door misstanden bij de behandeling van arbeidsmigranten. Hier dient een duurzame aanpak - gebaseerd op kennis, informatie en ervaring - tegenover te staan (vgl. Noordanus e.a., 2020). Dit vergt intern-gemeentelijke en externe integraliteit. 3.3.1 Gemeentelijke integraliteit De gemeentelijke ondermijningsaanpak vergt samenwerking tussen de IV-ambtenaren en andere ambtelijke afdelingen, zoals burgerzaken, sociaal domein, ruimtelijke ordening en economische zaken. Daarbij worden prestaties geboekt, al loopt de ondermijningsaanpak ook tegen grenzen aan. De volgende prestaties springen in het oog: ▪ Afstemming in een informeel cluster Veiligheid. Het team Veiligheid (2,8 fte, waaronder de twee IV-ers) delen een kamer met drie ambtenaren die ook actief zijn op het veiligheidsdomein, namelijk twee APV-medewerkers en een handhavingsmedewerker.

Er wordt gesproken over een “cluster veiligheid”, al bestaat dat niet in de formele organisatorische inrichting. In deze werkomgeving zijn de lijnen kort, met samenwerking en consultatie, ook bij de aanpak van ondermijning. Bijvoorbeeld bij Bibob-toetsing, bij controles (door ODR of boa’s) en bij casuïstiek, zoals een bestuurlijke sluiting voor drugshandel of drugsproductie. Er wordt onder meer gestalte gegeven aan bestuursrechtelijke maatregelen. Tussen 2019 en april 2023 worden in totaal tien bestuursrechtelijke maatregelen opgelegd (naast handhavingsbesluiten t.a.v. de huisvesting van arbeidsmigranten), namelijk: vijf sluitingen op basis van de Opiumwet vanwege hennepteelt (allen van 2019 tot en met 2021); een verblijfsontzegging vanwege een wapenvondst; twee waarschuwingen (één keer vanwege voorwerpen t.b.v. hennepteelt en één keer vanwege illegaal vuurwerk); en een last onder dwangsom en een sluiting (vanwege illegaal vuurwerk). Het gaat hier steeds om ‘brengwerk’: een sanctie nadat een vondst of constatering is gedaan. Het betreft lage aantallen, met 0,2 maatregelen per maand. Naast de bestuursrechtelijke maatregelen, zegt een corporatie twee keer de huur op vanwege een hennepkwekerij: één keer in 2022 en één keer in 2023. 26

Sinds september 2020 is de gemeente aangesloten bij Meld Misdaad Anoniem. Tot en met 2023 resulteert dit in 57 meldingen. In 2021 en 2022 wordt acht keer een melding ontvangen over een mogelijke hennepkwekerij. Zie verder de onderstaande tabel. Het is niet duidelijk tot welke nadere analyse of acties de MMA-meldingen hebben geleid. Tabel 3.1: MMA-meldingen in de gemeente Zaltbommel van 2020 tot en met april 2023 Jaar 2020 2021 2022 2023 (t/m april)

Aantal 6 29 17 5

Categorie Specificatie per categorie is geen openbare informatie, aldus de gemeente

▪ Huisvesting arbeidsmigranten31: visie en draagvlak. De huisvesting van arbeidsmigranten is noodzakelijk voor de lokale economie. Een tekort aan regels en slaapplaatsen resulteerde in overlast én in risico’s op arbeidsuitbuiting of op overtredingen bij de behandeling van arbeidsmigranten. In de kernen veroorzaakten verhuurde woningen of kamers met arbeidsmigranten voor overlast. Opkooppraktijken op de vastgoedmarkt verstoorden de lokale woningmarkt. Min of meer geïsoleerde initiatieven om enkele honderden arbeidsmigranten op één locatie te huisvesten veroorzaakten maatschappelijke onrust en politiek debat. Deze problematische omstandigheden legden de basis voor een beleidsvormend traject (in 2018), met inbreng van onder meer bewoners, ondernemers en raadsleden. Het mondde uit in een beleid met politiek-maatschappelijk draagvlak met drie hoofdpunten: 1.) faciliteren van huisvesting op het terrein van werkgevers; 2.) verhuur van woonruimte (woningen met kamerverhuur) toestaan in het buitengebied (dus niet in de kernen); en 3.) faciliteren van geconcentreerde huisvesting voor maximaal 150 personen. Kamerverhuur is in de kernen niet meer toegestaan als het bestemmingsplan dat verbiedt, al wordt dit bij bestaande situaties (voor de beleidsinvoering) - op basis van een tijdelijke omgevingsvergunning - tot 2025 toegestaan.

Als het bestemmingsplan ‘verkamering’ toestond en toestaat, blijft kamerverhuur mogelijk na 2025. Alle locaties waar huisvesting plaatsvindt dienen aan algemene beleidsuitgangspunten te voldoen. Zo dient de verblijfsbieder/eigenaar van de huisvestingslocatie te beschikken over een (verhuurders)vergunning en dient elke huisvestingslocatie een beheerder te hebben. Het is voorts verplicht om in een gemeentelijk nachtregister op te nemen wie op een huisvestingslocatie verblijven. ▪ Controles (en meer): actiegericht. Het beleid voor de huisvesting van arbeidsmigranten legt

een basis voor controles. Er is een eerste slag gemaakt toen het beleid werd ingevoerd, op basis van een lijst met ongeveer 170 adressen. Als een vorm van ‘meerwerk’ – betaald uit een extra budget dat de gemeenteraad beschikbaar stelde – zijn in het kader van ‘ruimtelijk toezicht’ controles uitgevoerd door de Omgevingsdienst Rivierenland (verder: ODR). In concrete situaties werd beoordeeld of legaliseren mogelijk was. Dit komt neer op een tijdelijke vergunning (tot 2025) of een vergunning voor een unit die een ondernemer (zonder vergunning) op zijn terrein had geplaatst. In ruim zestig gevallen is de situatie gelegaliseerd en circa 25 zaken zijn nog in handen van de ODR, omdat er een vergunningsprocedure loopt of er een dwangsom is opgelegd. Op enkele locaties (“twee of drie”) wordt vanwege

31

In beleidstaal betreft het “internationale werknemers”. Iedereen spreekt over arbeidsmigranten en die term nemen we over.

27

overtredingen een invorderingstraject ingezet. Naar deze ODR-trajecten worden systematisch controles opgezet vanuit Burgerzaken. Dit gebeurt op basis van in- of uitschrijvingen die vragen oproepen of op basis van andere signalen over misstanden of overtredingen. Dit komt binnen bij de backoffice (Team adresonderzoeken), waarna een signaal of situatie nader wordt onderzocht. Intern worden andere afdelingen geraadpleegd, net als open bronnen, om op die manier ‘op te plussen’ en mogelijk tot een dossier te komen. Alvorens wordt overgegaan tot controle, worden externe partijen geraadpleegd, namelijk de politie, ODR, sociale recherche en Arbeidsinspectie. Dit gebeurt onder meer om te voorkomen dat hun activiteiten worden doorkruist of (juist) om te zorgen dat ze aansluiten bij een controle. Burgerzaken maakt bij de controles gebruik van BRP-toezichthouders die worden ingehuurd bij bureau Legitiem. Zij zijn bedreven in het uitvoeren van dergelijke controles en daarbij maken ze gebruik van checklists. Er wordt met name gecontroleerd op uitkeringsfraude en op regels omtrent de huisvesting van arbeidsmigranten. Daarbij wordt gelet - ook vanuit het oogpunt van de leerplicht - op de leefsituatie van minderjarigen uit Oost-Europa. Er worden overtredingen en misstanden aangetroffen.

Het betreft misstanden bij de huisvesting van arbeidsmigranten, uitkeringsfraude en fraude met persoonsgebonden budgetten. Dossiers resulteren niet alleen in handhaving, want het sociaal domein wordt ingezet als hulp geboden is. Handhaven en helpen lopen geregeld in elkaar over. Op gemeenteniveau worden, aangejaagd vanuit Burgerzaken, prestaties geboekt. Zie de onderstaande tabel. Tabel 3.2: Uitgevoerde adrescontroles Er zijn in 2022 in totaal 87 adrescontroles uitgevoerd op basis van aangemaakte dossiers. De dossiers zijn gebaseerd op signalen die Burgerzaken ontvangt vanuit diverse gemeentelijke afdelingen, externe instanties en burgers. Het gaat om Team Belastingen, Leerplicht, Sociale Dienst, Arbeidsinspectie, Sociaal Domein, Belastingdienst, verblijfsbieders (huisvesters van arbeidsmigranten), woningbouwcorporaties, uitzendbureaus, bewoners en anonieme meldingen. Het betreft reguliere BRP-adresonderzoeken en onderzoeken op locaties waar internationale werknemers verblijven. De lijst met panden waar internationale werknemers verblijven is bezocht door BRP-toezichthouders (in totaal 18 locaties) en door boa’s. Er is ook een leegstandslijst uitgedraaid met alle woningen die volgens de BRP ‘onbewoond’ zijn. Bij controle werd vastgesteld dat 13 panden worden bewoond door internationale werknemers die niet staan ingeschreven in de BRP.

Burgerzaken zoekt vervolgens uit of de panden bekend zijn in het nachtregister dat (indirect) gekoppeld is aan betaling van verblijfsbelasting/toeristenbelasting. Team Belastingen legt op basis van verzamelde informatie zo nodig een aanslag op. Er zijn 21 zaken vanuit Burgerzaken doorgezet naar Handhaving en naar een IV-ambtenaar.

▪ Wijkgerichte aanpak (De Vergt): vooruitgang (tot op zekere hoogte). Omstreeks 2010 komen de criminaliteit en overlast in de gemeente Zaltbommel hoog op de agenda van de gemeente en van het driehoeksoverleg tussen burgemeester, politiechef en officier van justitie. Dit komt in het bijzonder door de zichtbare drugshandel (met een centrale rol en positie van criminele families), overlast, geweld en vermogensdelicten. In beschikbare analyses wordt dit zichtbaar gemaakt. Het legt de basis voor een tweesporenbeleid, namelijk een strafrechtelijke aanpak en breed opgezette wijkgerichte inspanningen. De recherche voerde een opsporingsonderzoek uit dat uitmondde in vervolging en veroordeling van criminelen, waaronder kopstukken. Voor het tweede spoor werd het zogenoemde Veiliger Wijkteam (verder: VWT) ingesteld: een samenwerkingsverband tussen onder andere politie, gemeentelijke veiligheidsambtenaren, boa’s, woningcorporaties en het sociaal domein (wijkteam) van de gemeente. Midden in de wijk werd een werklocatie ingericht, met een spreekuur waar van alles kon worden gemeld en besproken: van criminaliteit of overlast tot 28

aan schuldenproblematiek of achterstallig onderhoud aan woningen. Het oppakken van meldingen en incidenten in de wijk kreeg voorrang. Inbraakpreventie werd ter hand genomen, bijvoorbeeld door mensen te attenderen op concrete inbraakkansen. Er werd een groepsaanpak opgezet ten behoeve van jongeren die in contact stonden met veroordeelde criminelen. Het betrof volgens respondenten ongeveer dertig (jeugdige) personen. Daarvan zijn er, met hulp (onder andere met onderwijs en bij het zoeken naar werk), naar schatting circa twintig op het goede pad gezet of “in elk geval niet het criminele pad.” Sommigen verhuisden. Er is ook ‘fysiek’ geïnvesteerd (door de woningbouwcorporatie), getuige renovatie en nieuwbouw. Enige tijd werd (“voor de AVG”), met behulp van politie-informatie, geselecteerd wie er in wijk konden gaan wonen en wie niet. De openbare orde en de woonkwaliteit verbeterden. Dit is vooruitgang, maar deels een tweesnijdend zwaard. De betere leefbaarheid heeft namelijk in veel opzichten de ogen gesloten voor blijvende invloed van (bovenlokale) criminele netwerken op de wijk. Criminelen wonen elders, delicten worden elders gepleegd of afgeschermd.

Meer rust in de wijk gaat samen met criminele professionalisering.32 Zorgfraude is volgens enkele respondenten een nieuw crimineel verdienmodel, al is dit beoordeeld en werd geconstateerd dat signalen hierover geen betrekking hebben op zorgcliënten in Zaltbommel. Binnen de gemeentelijke organisatie loopt de ondermijningsaanpak ook tegen grenzen aan. In de interviewronde komen de volgende zaken aan de orde: ▪ Dit rapport verschijnt op een moment dat de twee huidige IV-ambtenaren nog maar weinig tijd hebben gehad om gestalte te geven aan de ondermijningsaanpak. Ze zijn namelijk beiden begonnen ten tijde van de coronapandemie. Door deze personele wisselingen ging netwerkkennis en historische kennis over de misdaad in Zaltbommel verloren. De coronacrisis vergde veel tijd van de veiligheidsambtenaren en van externe partijen. Kennismaken en inwerken op het ondermijningsdossier kwam daardoor (logischerwijs) nauwelijks van de grond. We treffen derhalve twee drukbezette IV-ambtenaren die als het ware nog aan het pionieren zijn en thans bezig zijn om de ondermijningsaanpak te structureren. Er wordt bijvoorbeeld gewerkt aan een Plan van aanpak Ondermijning. ▪ De ondermijningsaanpak maakt deel uit van het takenpakket van twee IV-ambtenaren met veel meer taken.

Ondermijning is geagendeerd door het RIEC en door RIEC-rapporten, maar dat komt niet tot uitdrukking in beschikbare gespecialiseerde capaciteit om de ondermijningsaanpak aan te jagen. Respondenten stellen dan ook voor om een ‘coördinator ondermijning’ aan te stellen. Dit voorstel wordt mede gedaan omdat dossiers die elders in de organisatie worden opgebouwd, bijvoorbeeld bij (adres)controles, niet (veel) verder komen als ze worden doorgezet naar een drukbezette IV-er. Stagnatie wordt ook geconstateerd als strafbare feiten worden vermoed, zoals arbeidsuitbuiting en drugscriminaliteit. Dit heeft mede te maken met de beperkte huidige slagkracht van het integrale ondermijningsoverleg met externe partners: het zogenoemde IGP-overleg (zie 3.3.2).

32

Dit is een patroon, zo constateren Ferwerda e.a. (2017) in algemene zin: “Naarmate de actieradius toeneemt, trekken de groepen zich terug uit het publieke domein, maken zij zich minder schuldig aan zichtbare overlast en gaan ze zich meer toeleggen op criminaliteit. Criminele jeugdgroepen verdwijnen in dit ontwikkelingsstadium langzaam maar zeker uit het straatbeeld en ontwikkelen zich tot bovenlokale criminele netwerken. Regelmatig wordt dan ten onrechte gesuggereerd dat ‘het probleem is opgelost’, waarop de aandacht wordt verlegd naar een nieuwe jeugdgroep die (wel) in beeld is.

29

▪ Ondermijning staat niet of nauwelijks - zeker niet in alle scherpte, wat betreft de benodigde kwaliteiten en personele inzet - op het netvlies van andere ambtelijke afdelingen en van de ambtelijke top. Vertrouwelijke RIEC-rapporten hebben onvoldoende agenderende invloed gehad. Veiligheidsambtenaren is dat ook niet gelukt. Ambtelijk overheerst het beeld dat de gemeente Zaltbommel in hoge mate ordelijk en rustig is. De ondermijningsaanpak wordt in de kern gezien als een veiligheidskwestie. Er zijn in de afgelopen drie jaren geen trainingen gegeven om binnen de ambtelijke organisatie het bewustzijn van de risico’s van ondermijnende criminaliteit te vergroten. De IV-ambtenaren zijn wel van plan om in de komende jaren “alle afdelingen langs te gaan”. Daartoe dient een overtuigend verhaal, passend bij de functie van de afdelingen, te worden voorbereid. De huidige informatie- en kennispositie is daartoe waarschijnlijk niet voldoende. Wel kan ondersteuning worden verleend door het RIEC. ▪ Binnen de gemeentelijke organisatie overheerst de klant- en ondernemersgerichte of dienstverlenende stijl. Bij (vergunning)aanvragen, (bouw)projecten of initiatieven wordt vooral gekeken naar de inhoud of kwaliteit van de voorgenomen activiteiten en niet of veel minder naar de achtergronden, geldstromen en intenties van de betrokken personen.

De integrale gemeentelijke aanpak van ondermijning kent drie tekortkomingen: 1.) in materiële zin wordt weinig werk gemaakt van Bibob-toetsing; 2.) er is tijdens ons veldwerk geen intern meldpunt voor signalen over mogelijke ondermijning; en 3.) er is geen interne overlegvorm over (casus op het terrein van) ondermijning. Op 1 juli 2023 is er een meldpunt ondermijning ingericht voor burgers en ambtenaren. Begin oktober 2023 is er één melding gedaan. ▪ Er bestaat bij toepassing van de Wet Bibob een verschil tussen beleid en uitvoeringspraktijk. Beleidsmatig zijn veel toepassingsmogelijkheden benoemd. Er wordt altijd een toets uitgevoerd bij vergunningaanvragen in geijkte risicobranches (horeca, seksinrichtingen, escortbedrijf en speelautomatenhal) en er ‘kan’ worden getoetst bij omgevingsvergunningen, subsidies, vastgoedtransacties en aanbestedingen. Het is mogelijk om een Bibob-toets uit te voeren bij een vergunningaanvraag voor de huisvesting van arbeidsmigranten. In de praktijk is Bibob-toetsing echter vrijwel volledig gericht op de horeca, met hooguit circa twintig toetsen per jaar. Bibob-beleid en -toetsing zijn geen doel op zich, maar beogen bij te dragen aan een onderzoekende en - zo nodig - kritische ambtelijke houding naar private partijen. Zo’n houding ontbreekt.

De ODR neemt vergunningen voor het huisvesten van arbeidsmigranten in behandeling, maar respondenten denken dat ze niet scherp letten op de risico’s dat dit wordt misbruikt. In de ambtelijke organisatie wordt er al snel vanuit gegaan dat het wel goed zit als bekende partijen zich melden. Als er meer Bibob-toetsen zouden worden uitgevoerd, op meer terreinen, zou met de huidige formatie en bezetting een dubbel probleem ontstaan: een gebrek aan capaciteit en aan de benodigde kennis om invulling te geven aan die toetsen. ▪ Er bestaan geen werkprocessen om signalen over mogelijke ondermijning binnen de ambtelijke organisatie te verzamelen en te bespreken, zodat kan worden bezien of er actie dient te worden ondernomen. En zo ja, wat en door wie? Er was tot 1 juli 2023 geen intern meldpunt en er is geen intern overleg over ondermijning. De ambtelijke IV-functionarissen hebben dat niet van de grond getild. Dit vacuüm wordt deels opgevuld door de controles, uitgevoerd door onder andere BRP-toezichthouders, die worden aangestuurd vanuit de backoffice van Burgerzaken. Daar worden signalen verzameld, ‘opgeplust’ met informatie van interne en externe partijen en uit open bronnen, om vervolgens actie te ondernemen. Die 30

actie wordt ingebed in een intern en extern netwerk, bijvoorbeeld door leerplicht of de arbeidsinspectie in te schakelen. 3.3.2

Externe netwerkvorming

De ambtelijke trekkers van de ondermijningsaanpak werken extern samen, op zoek naar een integrale aanpak met partners. Hiertoe wordt deelgenomen aan verschillende overlegvormen. Tweewekelijks wordt door de gemeente (door een IV-ambtenaar) veiligheidsoverleg gevoerd met de politie, met ondermijning als vast agendapunt. De politie levert bestuurlijke rapportages aan bij de gemeente, onder meer over drugsproductie, als grondslag voor bestuursrechtelijke maatregelen. Dit resulteerde tussen 2019 en april 2023 in tien bestuursrechtelijke maatregelen (zie sub-paragraaf 3.3.1). Een belangrijke overlegvorm is het maandelijkse integrale intergemeentelijke project-overleg: het IGP-overleg. Naast een IV-ambtenaar wordt aan dit overleg deelgenomen door: politie, Burgerzaken, Arbeidsinspectie, Sociale Recherche, Werkzaak (de regionale instantie voor de aanpak van uitkeringsfraude) en ODR. Hier worden signalen of casus besproken. In 2022 waren dat er 38. In de aangeleverde informatie viel op dat de term resultaten werd gebruikt voor uitgevoerde acties of gepleegde inzet. Dat zijn echter nog twee verschillende zaken, want een actie is geen doel op zich, maar een inspanning die resulteert in maatregelen (output).

Vervolgens zouden (herhaalde) maatregelen een gewenst extern effect moeten hebben (een resultaat of outcome), zoals vermindering van het aantal illegaal gehuisveste arbeidsmigranten of een reductie van de criminaliteit en overlast op vakantieparken. Over het IGP-overleg troffen we in de gespreksronde twee inschattingen aan. Ten eerste het IGP-overleg als de beoogde spil en aanjager van de integrale aanpak van ondermijning. Hierbij werd wel opgemerkt dat het verder dient te worden ontwikkeld, maar de structuur werd in elk geval gezien als een goede basis. Ten tweede werd het IGP-overleg ook getypeerd als een overlegvorm die momenteel nauwelijks meerwaarde heeft. Deze respondenten constateren dat vooral acties en inspanningen die tóch al zouden hebben gelopen, los van het IGPoverleg, worden gepresenteerd als een IGP-resultaat. De meerwaarde zou moeten zitten in extra en beter afgestemde maatregelen die ontstaan door toedoen van het IGP-overleg. De twee inschattingen sluiten elkaar niet uit, in die zin dat het in beide gevallen neerkomt op de opvatting dat het IGP-overleg zich in een pioniersfase begeeft. Vooral de toon en het toekomstperspectief verschillen, waarbij de meningen uiteenlopen over de vraag wat het rendement is van investeringen in het IGP-overleg. De integrale controles worden getypeerd als de belangrijkste collectieve inspanningen.

Zie tabeI 3.3 voor een overzicht van controles die tussen 2019 en april 2023 zijn uitgevoerd. Tabel 3.3: Overzicht van uitgevoerde integrale controles van 2019 tot en met april 2023 ▪ ▪ ▪

▪

▪

2019 en 2020: geen controles i.v.m. Corona 2021: controle woonwagenlocaties. Deelnemende instanties: gemeente, Bureau Legitiem, ODR, politie, brandweer. 2022: controle bedrijfsverzamelgebouw. Deelnemende instanties: gemeente, ODR, politie, Liander en de Douane. Ruim 1000 kg illegale waterpijptabak aangetroffen. Dit is door de Douane in beslag genomen en verder onderzoek 2022: controle bedrijfsverzamelgebouw Van Voordenpark, Zaltbommel. Deelnemende partijen: gemeente, ODR, brandweer, boa’s en Liander. Enkele waarschuwingen voor onjuist gebruik rookmelders/ brandblussers. Verder geen bijzonderheden. 2023: controle horeca binnenstad Zaltbommel. Deelnemende instanties: gemeente, politie, boa’s, brandweer, NLA, NVWA en de Douane.

31

We hebben informatie ontvangen over integrale inspanningen die onder aansturing van het IGPoverleg zijn uitgevoerd in 2022. Er zijn dat jaar 38 signalen besproken. In dat jaar is onder meer twee keer een controle uitgevoerd in een bedrijfsverzamelgebouw te Zaltbommel. Het overgrote deel van de controles die worden uitgevoerd op locaties waar arbeidsmigranten worden gehuisvest, worden aangestuurd door de backoffice van Burgerzaken. Tien adresonderzoeken zijn uitgevoerd onder IGPregime. De ODR voert door het gehele jaar zogenoemde kleine signaleringscontroles uit en Werkzaak voert onderzoeken uit naar (uitkerings-)fraude. De Nederlandse Arbeidsinspectie heeft drie keer ‘iets’ gedaan in Zaltbommel. Al met al geeft de beschikbare informatie geen inzicht in wát nou precies is gedaan in het kader van het integrale IGP-overleg. De ‘output’ is niet in beeld, dus over de resultaten (‘de outcomes’) valt niets te melden. Er worden weinig RIEC-casus opgezet. In 2018 zijn twee van dergelijke casus opgestart. Eén casus had betrekking op witwassen en de ander op mensenhandel. De witwaszaak is niet uitgemond in een interventie. De andere casus resulteerde in een fiscaal boekenonderzoek die “minimale correcties” heeft opgeleverd. Kortom, er waren op twee casus inspanningen, maar nauwelijks of geen extern effect. Zie tabel 3.4.

In de jaren 2019, 2020 en 2021 worden er geen RIEC-casus opgestart in de gemeente Zaltbommel. In 2023 is één casus in de voorfase besproken, maar die bleek niet “signaalwaardig”. Een ander signaal is met ondersteuning van het RIEC opgewerkt, maar het is nog niet duidelijk of er een integrale aanpak van de grond wordt getild.

Tabel 3.4: Twee RIEC-casus in de gemeente Zaltbommel, gestart in 2018 Casus

Start

Afgesloten

Fenomeen

1

11-2018

11-2019

Witwassen

2

11-2018

05-2020

Mensenhandel

Respondenten zijn al met al niet zo te spreken over de huidige waarde van de integrale aanpak van ondermijning bij het organiseren van collectieve actie ten behoeve van externe resultaten: ▪ Respondenten wijzen erop dat het IGP-overleg niet uit de verf komt. Het was de bedoeling om bij casus die zich daartoe lenen te komen tot integrale actie, bij de aanpak van georganiseerde criminaliteit. Het lijkt nu voornamelijk of deels te gaan om andere zaken, zoals overlast of uitkeringsfraude. De deelnemers in het IGP-overleg zijn zoekende naar inspanningen en acties die passen bij de ondermijningsaanpak. Daarbij is een perspectiefverschil: in welke mate gaat het om de aanpak van georganiseerde misdaad en in welke mate om preventieve actie (bijvoorbeeld controles) of om bestuurlijke handhaving (b.v. aanpak uitkeringsfraude). ▪ In lijn met het bovenstaande wordt geconstateerd dat in het IGP-overleg ook acties worden besproken die toch wel zouden zijn uitgevoerd, dus zonder dit overleg. Het gaat vervolgens bij dergelijke kwesties in de kern om monodisciplinaire actie. Bijvoorbeeld door ODR of door de sociale recherche. Er wordt gediscussieerd over de vraag of dit past bij de IGP-aanpak.

32

▪ Er wordt zelden bij een door het IGP-overleg aangestuurde interventie gebruikgemaakt van strafrechtelijke inspanningen door politie of Arbeidsinspectie. Het idee van ingebed strafrecht – waarbij het strafrecht meerwaarde krijgt doordat het wordt afgestemd met andere actie en sancties – komt niet uit de verf. ▪ Er bestaan knellende grenzen aan de IGP-aanpak door schaarse capaciteit bij partners: de afdeling Handhaving van Werkzaak is onderbezet; de Sociale Recherche kampt met onderbezetting; en er is binnen het basisteam De Waarden (en op het niveau van het politiedistrict) weinig capaciteit beschikbaar voor lokale opsporing. De opsporingscapaciteit wordt bovendien vooral ingezet bij strafrechtelijke onderzoeken die worden gericht op criminelen in Tiel, Culemborg of Maasdriel. De Arbeidsinspectie werkt landelijk en heeft beperkte capaciteit voor opsporingsonderzoeken. ▪ De geringe strafrechtelijke bijdrage aan de lokale (integrale) ondermijningsaanpak in Zaltbommel komt tot uitdrukking in de lage drugs-gerelateerde registraties in heel 2022: twee inzake drugshandel en één voor ‘vervaardigen softdrugs’. In 2020 werd nul keer drugshandel geregistreerd door de politie. Dat is weinig als dit wordt afgezet tegen de informatie van burgers over drugshandel in Zaltbommel.

▪ De rapporten van het RIEC worden (door gemeenterespondenten) gewaardeerd, zoals het ondermijningsbeeld en de weerbaarheidsscan. Het betreft echter vertrouwelijke rapporten die ondermijning binnen de gemeente Zaltbommel nog niet écht op de kaart hebben weten te zetten. ▪ Bij de casusgerichte aanpak heeft het RIEC weinig waarde op gemeenteniveau. Het gaat om drie casus in de periode van 2018 tot en met april 2023, terwijl de casusaanpak tot op heden nauwelijks uitmondt in maatregelen, waardoor de lokale impact gering is. 3.4

Informatieprocessen

Een vitale aanpak van ondermijning is gebaseerd op kennis en informatie, terwijl de (informatiegestuurde) actie op zijn beurt weer inzicht en informatie oplevert. Zo bezien verschaft een gemeentelijke ondermijningsaanpak idealiter dus een steeds beter (groeiend) en uiteindelijk goed inzicht in lokale criminele (kansen en) praktijken. Dit vergt een combinatie van systeem- en straatkennis: informatie die al doende (met inachtneming van wettelijke regels) wordt vastgelegd in systemen en die wordt gekoppeld aan informatie die bekend is bij mensen die de situatie op straat (inclusief het buitengebied) goed kennen. De grondslag voor informatie-uitwisseling met het RIEC is het zogenoemde RIEC-convenant en voor het IGP-overleg is dat het IGP-convenant. We hebben nagevraagd wat de juridische basis is voor binnengemeentelijk gegevensdeling over casus en signalen in het kader van de ondermijningsaanpak. Er is geen gemeentelijk privacy protocol opgesteld. Er wordt verwezen naar het algemene Privacybeleid Bommelerwaard 2023-2026. Dit vermeldt dat medewerkers zich dienen te houden aan de AVG, maar werkwijzen over het omgaan met ondermijnings-signalen – wat betreft informatie-uitwisseling en informatieverzameling ontbreken. Die zijn wel opgenomen in het (aangepaste) landelijk beschikbare Model privacy protocol binnengemeentelijke gegevensdeling.

Dat ontbreekt dus in de gemeente Zaltbommel.33 De werkwijzen die de gemeente Zaltbommel hanteert bij de binnengemeentelijke gegevensdeling in het 33

Bron: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2022/10/27/model-privacy-protocolbinnengemeentelijke-gegevensdeling

33

kader van de ondermijningsaanpak zijn voor ons onduidelijk; we kunnen de rechtmatigheid derhalve niet beoordelen. Het landelijk beschikbare protocol maakt duidelijk wat gemeenten tegen ondermijning wel en niet mogen doen; het gebruik ervan schept zekerheid en duidelijkheid. Bij ondermijning is informatieverzameling een lastige opgave, omdat criminele praktijken worden afgeschermd. Het ontwikkelen van een goede ‘informatiepositie’ vergt dan ook vele jaren. Dat blijkt eens temeer in de gemeente Zaltbommel, want wat dit betreft verkeert de ondermijningsaanpak in een beginstadium. Dit blijkt uit verschillende bevindingen. Ten eerste bestaat geen goed beeld van de criminaliteit. Het beeld is casuïstisch of eerder locatiegericht (bijvoorbeeld “het buitengebied”) dan dat bekend is wat daar speelt. De recente criminele historie en de doorwerking daarvan zijn in veel opzichten onbekend. Ten tweede is, wat betreft de informatiehuishouding, de basis (nog) niet op orde. Er is inmiddels een intern en extern meldpunt ingericht voor ondermijning. De mogelijkheid om signalen over ondermijning door te geven bij de IV-ambtenaren is nauwelijks - bijvoorbeeld via trainingen onder de aandacht gebracht in de ambtelijke organisatie. Er is ook is geen intern gemeentelijk overleg ten behoeve van de ondermijningsaanpak ingericht.

Deels wordt dit vacuüm ingevuld door de aanjaagfunctie van Burgerzaken bij dossiervorming ten behoeve van adrescontroles door verschillende partijen, waaronder ODR en BRP-toezichthouders. Ten derde bestaat een kloof tussen de beleidskennis en de straatinformatie van burgers en uitvoerende professionals. Er bestaan geen werkwijzen om straatinformatie te verzamelen en te bundelen, zodat er een goed of beter beeld ontstaat van bijvoorbeeld drugshandel. Er wordt thans wel gestalte gegeven aan een MMA-campagne om burgers signalen over (drugs)criminaliteit te laten melden en er is sinds 1 juli 2023 een meldpunt ondermijning voor burgers en ambtenaren. Dit moet zich echter nog bewijzen. Ook is er dus geen privacy protocol dat reguleert hoe wordt omgegaan met de verzamelde signalen. Ten vierde is ten behoeve van de ondermijningsaanpak binnen de ambtelijke veiligheidsorganisatie geen capaciteit beschikbaar om analyses te maken, dossiers te vormen en actie uit te zetten. Deels gebeurt dit wel bij Burgerzaken, als opmaat tot controles. Ten vijfde zijn er geen werkprocessen ingericht om systematisch informatie te verzamelen, te registreren en al doende te stapelen. Voor boa’s en toezichthouders is onduidelijk waar ze informatie, relevant voor de ondermijningsaanpak, moeten vastleggen.

Ten zesde ontbreken heldere overzichten van acties die in het kader van de ondermijningsaanpak zijn ondernomen en/of van getroffen maatregelen. Nuttige en, op de keper beschouwd, eenvoudige overzichten zijn niet beschikbaar. Bijvoorbeeld de aanleiding of bron van een bestuursrechtelijke maatregel of de precieze locatie (het type pand, de wijk of het bedrijventerrein) van geconstateerde feiten. Ten zevende beschikt de politie, aldus een respondent, over beduidend meer meldingen en over criminele informatie (met opsporingsindicaties) in de gemeenten Tiel, Culemborg en Maasdriel dan in Zaltbommel. Het gevolg is dat eerder opsporingsonderzoeken worden uitgevoerd naar criminele groepen en praktijken in die drie gemeenten. Al met al dient het informatieproces voor de ondermijningsaanpak in veel opzichten nog te worden opgebouwd. Dat is belangrijke opgave, maar ook lastig. De matig ontwikkelde informatiepositie komt voort uit de status van de gemeentelijke ondermijningsaanpak: het is op papier een prioriteit, maar – mede door de workload in relatie tot de OOV-formatie – lukt het nog niet om focus te organiseren bij het concretiseren en uitvoeren van beleid.

34

3.5

De lokale politiek: steun voor veiligheidsbeleid

In de politieke opstelling op het veiligheidsdossier, met ondermijning (en de aanpak daarvan) als onderdeel, keren in Zaltbommel een aantal (uit de literatuur) bekende patronen terug (Van der TorreEilert e.a., 2010; Van der Torre e.a., 2015). In de eerste plaats biedt de politiek ruimte aan de burgemeester om gestalte te geven aan het veiligheidsbeleid en bestaat daarover (op hoofdlijnen) tevredenheid. In de tweede plaats bewaren veel raadsleden afstand tot (het debat over) het functioneren van de politie. Er bestaat doorgaans tevredenheid over politiemensen, maar ook zorgen over de lokale beschikbaarheid en over de lokale prestaties van de politie. In de derde plaats vervult de gemeenteraad vooral een legitimerende rol bij het behandelen en vaststellen van veiligheidsplannen. Er bestaat, ook in Zaltbommel, politieke steun voor dergelijke plannen en voor de gestelde prioriteiten. Dit komt tot uitdrukking in de steun voor het Integraal Veiligheidsplan 20192022 en de daarop gebaseerde uitvoeringsplannen. Ook is relevant dat in 2020 politiek is ingestemd met beleidsregels over de toepassing van de Wet Bibob en dat in 2021 het zogenoemde Damoclesbeleid (artikel 13b Opiumwet) is vastgesteld. In juli 2022 is de gemeenteraad, per brief, geïnformeerd over een publiek-privaat traject om in Gelderland-Zuid de veiligheid in het buitengebied te verbeteren.

De politiek was nauwer betrokken met een beleidsvormend traject (in 2018) dat uitmondde in huisvestingsbeleid voor arbeidsmigranten. De gemeenteraad heeft extra budget beschikbaar gesteld om, in het kader van ‘ruimtelijk toezicht’, controles door de ODR te laten uitvoeren om vast te stellen of dit beleid wordt nageleefd. Op dit dossier ging de politieke betrokkenheid dus verder dan legitimering. Dit werd gevoed door het grote economische en maatschappelijke belang van dit dossier, ook in de actieve achterban van raadsleden. In de veiligheidsplannen is ondermijning een thema en de huisvesting van arbeidsmigranten raakt aan beleid om arbeidsuitbuiting te voorkomen of vast te stellen. In het groepsgesprek met raadsleden bleek dat er behoefte bestaat aan informatie over de aard en impact van ondermijnende praktijken in de gemeente Zaltbommel. Diverse raadsleden constateerden dat dit ontbreekt. Door de raad zijn wel algemene veiligheidsplannen vastgesteld, maar geen Plan van Aanpak voor ondermijning. We zijn bij ons veldwerk niet gestuit op voortgangsrapportages of op tussenevaluaties van het IVP 2019-2022. Wel wordt er jaarlijks een uitvoeringsplan opgesteld voor het komende jaar. Dit wordt vastgesteld door het college en ter kennisneming aan de raad gestuurd.

Bij de bespreking van het Integraal Veiligheidsplan 2023-2026 van de gemeente Zaltbommel, in de zogenoemde carrouselvergadering van de gemeenteraad op 30 maart 2023, constateren raadsleden dat er geen evaluatie beschikbaar is van het plan uit de vorige periode. Op 17 maart wordt, per memo, een terugblik van zeven zinnen verstrekt, dat wordt toegevoegd aan de inleiding van het veiligheidsplan. Feit blijft: zonder evaluatie is een nieuw veiligheidsplan opgesteld. Er wordt inhoudelijk, op aandringen van de gemeenteraad, een aanscherping doorgevoerd in het drugsbeleid. Er wordt vastgesteld dat de (georganiseerde) drugscriminaliteit wordt aangepakt, zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk. De raad uitte op 30 maart 2023 zorgen over de beschikbaarheid en zichtbaarheid van de politie, waarbij wijkagenten concreet worden genoemd. De inzet en zichtbaarheid van de politie is “des politie”, zo wordt geconstateerd. De beleidsaanscherping in het beleidsplan dringt dus wel aan op meer strafrechtelijke handhaving bij drugscriminaliteit, inclusief drugshandel.