Lijst van ingekomen stukken 9-6 t/m 6-7
Tekst van het document
Ingekomen stukken Nummer
21-016
Hoofddocument
20210706a. UBR aanbieden vastgestelde documenten bestuur
Afzender
UBR
Onderwerp
Aanbieden vastgestelde documenten bestuur UBR
Advies
Voor kennisgeving aannemen
Zaakcode
204100
Datum publicatie
06-07-2021
Nummer
21-015
Hoofddocument
20210705a. Brief omwonenden nieuwe weg Bruchem publ
Afzender
Werkgroep Omwonenden nieuwe weg Bruchem
Onderwerp
Brief omwonenden nieuwe weg Bruchem
Advies
Voor kennisgeving aannemen
Zaakcode
204027
Datum publicatie
06-07-2021
Nummer
21-014
Hoofddocument
20210702 Antwoordbrief reactie op zienswijzen gemeenten VRGZ
Afzender
VRGZ
Onderwerp
Antwoordbrief reactie op zienswijzen gemeenten VRGZ
Advies
Voor kennisgeving aannemen
Datum publicatie
02-07-2021
Nummer
21-013
Hoofddocument
Brief Raadsleden Agrovisie 2030
Afzender
LTO-Bommelerwaard en ZLTO Maasdriel
Onderwerp
Brief Raadsleden Agrovisie 2030
Advies
Voor kennisgeving aannemen
Datum publicatie
28-06-2021
Nummer
21-012
Hoofddocument
Droomland of niemandsland-Advies 2021 06Digitaal-DEF
Afzender
Raad voor het Openbaar Bestuur
Onderwerp
Uitgangspunten voor het besturen van regio's
Advies
Voor kennisgeving aannemen
Datum publicatie
28-06-2021
Nummer
21-012
Hoofddocument
Begeleidende brief Manifest passend beleid voor collectieve en andere woonvormen 28 06 2021
Afzender
Ruimte voor Collectief Wonen
Onderwerp
Manifest passend beleid voor collectieve en andere woonvormen
Advies
Voor kennisgeving aannemen
Datum publicatie
28-06-2021
Nummer
21-011
Hoofddocument
20210628 Reactie NMV omgevingsvisie zaltbommel 1 juli
Afzender
Nederlandse Melkveehouders Vakbond
Onderwerp
Reactie NMV omgevingsvisie Zaltbommel
Advies
Voor kennisgeving aannemen
Datum publicatie
28-06-2021
Nummer
21-010
Hoofddocument
Brief NHR publ
Afzender
NHR
Onderwerp
Brief NHR
Advies
Voor kennisgeving aannemen
Zaakcode
565513
Datum publicatie
23-06-2021
Nummer
21-009
Hoofddocument
20210622ap. Brief Regenboogteam
Afzender
Inwoner van Brussel
Onderwerp
Brief Regenboogteam
Advies
Voor kennisgeving aannemen
Zaakcode
565327
Datum publicatie
22-06-2021
Nummer
21-008
Hoofddocument
Brief Handreiking aanpak laaggeletterdheid
Afzender
Stichting Lezen en Schrijven
Onderwerp
Handreiking aanpak laaggeletterdheid in Zaltbommel
Advies
Voor kennisgeving aannemen
Datum publicatie
21-06-2021
Nummer
21-007
Hoofddocument
20210617 Brief St Leven met de aarde publ
Afzender
Stichting Leven met de aarde
Onderwerp
Brief St Leven met de aarde
Advies
Voor kennisgeving aannemen
Zaakcode
564938
Datum publicatie
17-06-2021
Nummer
21-006
Hoofddocument
20210616 Motie Borstonderzoek (gemeente Krimpen aan den IJssel)
Afzender
Gemeenteraad Krimpen aan den IJssel
Onderwerp
20210616 Motie Borstonderzoek (gemeente Krimpen aan den IJssel)
Advies
Voor kennisgeving aannemen
Zaakcode
564784
Datum publicatie
16-06-2021
Nummer
21-005
Hoofddocument
20210615 klimaatverandering CBS Publ
Afzender
A.C.
Onderwerp
Klimaatverandering CBS_Publ
Advies
Voor kennisgeving aannemen
Zaakcode
564627
Datum publicatie
15-06-2021
Nummer
21-004
Hoofddocument
21.0001101. Aanbiedingsbrief MIRT Verkenning A2 Deil Vught
Afzender
Regio Rivierenland
Onderwerp
Aanbiedingsbrief MIRT Verkenning A2 Deil Vught
Datum publicatie
14-06-2021
Nummer
21-003
Hoofddocument
20210610 ledenbrief moties-en-preadviezen-voor-alv-16-juni-2021
Afzender
VNG
Onderwerp
20210610_ledenbrief_moties-en-preadviezen-voor-alv-16-juni-2021
Advies
Voor kennisgeving aannemen
Zaakcode
564315
Datum publicatie
10-06-2021
Nummer
21-002
Hoofddocument
vng nl sites default files 2021 06 20210609 ledenbrief verzoek om ondertekening convenant wet wijziging woonplaatsbeginsel pdf utm medium email (https://vng.nl/sites/default/files/2021-06/20210609_ledenbri ef_verzoek-om-ondertekening-convenant-wet-wijzigingwoonplaatsbeginsel.pdf?utm_medium=email)
Afzender
VNG
Onderwerp
Verzoek om ondertekening convenant Wet wijziging woonplaatsbeginsel
Advies
Voor kennisgeving aannemen
Zaakcode
564106
Datum publicatie
09-06-2021
Bezoekadres: Burg. van Lidth de Jeudelaan 3, Tiel
Aan • het College van Burgemeester en Wethouders van de lidgemeenten van de Uitvoeringsorganisatie Breedbandnetwerk Rivierenland (UBR) t.a.v. de secretaris
Postadres:
• de raden van de lidgemeenten van de Uitvoeringsorganisatie Breedbandnetwerk Rivierenland (UBR) t.a.v. de griffier
BNG IBAN: NL79 BNGH 0285180290
Postbus 137, 4000 AC Tiel Telefoon: 085-4000814 E-mail: info@ubrivierenland.nl Website: www.ubrivierenland.nl KvK: 76907694 BTW: NL860835546B01
Tiel, 6 juli 2021 Onderwerp: aanbieding door bestuur UBR vastgestelde documenten Rivierenland (UBR) Geachte heer, mevrouw, Bijgevoegd treft u een drietal documenten aan die door het Algemeen Bestuur van de UBR in de vergadering van 24 juni jl. zijn vastgesteld. Dit zijn: • Het aangepaste Governanceprotocol van de Uitvoeringsorganisatie Breedbandnetwerk Rivierenland. Het Governanceprotocol beschrijft welke instrumenten voor sturing, toezicht en controle de raden en colleges hebben ten aanzien van de UBR. Het protocol is een uitwerking van de moties die door diverse gemeenten bij de oprichting van de UBR in 2019 zijn gemaakt. Een aanpassing was noodzakelijk om een aantal termijnen uit het Informatieprotocol in het Governanceprotocol te integreren. • De begroting UBR 2022 • De Jaarstukken UBR 2020 Wij vertrouwen erop u hiermee van dienst te zijn geweest. Hoogachtend, het Dagelijks Bestuur van Uitvoeringsorganisatie Breedbandnetwerk Rivierenland de secretaris, de voorzitter,
C.P.S. Herms
C.A.H. Zondag
Bijlagen: Governanceprotocol UBR 24-06-2021 Begroting 2022 Jaarstukken 2020
De Uitvoeringsorganisatie Breedbandnetwerk Rivierenland is een samenwerkingsverband van de gemeenten Culemborg, Maasdriel, Neder-Betuwe, Tiel, West Betuwe, West Maas en Waal en Zaltbommel
Aan de raad van de gemeente Zaltbommel
Postbus 10.002
5300 DA Zaltbommel
Bruchem, 5 juli 2021
Betreft: Aanleg mogelijke nieuwe weg Bruchem
Geachte leden van de raad,
Op 22 april j.l. zijn de directe omwonenden van de Peperstraat en Krangstraat in Bruchem per brief op de hoogte gesteld van een mogelijke nieuwe weg(zie bijlage 1). Op 8 juli besluit u als gemeenteraadslid door middel van de perspectiefnota of er geld wordt vrijgemaakt voor het verwerven van gronden ten einde deze weg aan te kunnen leggen.
De brief heeft zeer veel zorgen en onrust teweeg gebracht bij bewoners. Deze nieuwe weg
loopt namelijk dwars door enkel bestemming agrarische grondgebied, direct voor-,zij- en achterlangs percelen van omwonenden. Dit zorgt ervoor dat er een nieuwe drukke ontsluitingsweg dicht voor en achter huizen van omwonenden zal bijkomen met bijbehorend geluid en lichtoverlast en afname van privacy en woonveiligheid. Tevens zullen de omwonenden planschade ondervinden. Ook zal het dorpsaanzicht met het landelijke karakter van de lintbebouwing aanzienlijk veranderen daar de al eeuwen oude toegangswegen van Bruchem zullen worden afgesloten en er een weg wordt aangelegd die dwars door allerlei percelen loopt.
De mogelijke nieuwe weg wordt aangelegd ten einde de verkeersveiligheid van de Krangstraat en kruispunt Krangstraat-Steenweg te vergroten. In de perspectiefnota van 2021 wordt dit al benoemd en is er als oplossing aangedragen de Krangstraat te verbreden, aanliggende fietspaden aan te leggen en het kruispunt te verbeteren. Dit is iets waar wij als omwonenden achter staan.
Deze nieuwe weg is echter van een heel ander kaliber. Navraag bij de betreffende ambtenaar leert dat er een onderzoek is geweest en dat dit het enige alternatief is. Echter bij het verzoek om het onderzoek openbaar te maken wordt aangegeven dat dit niet mogelijk is. De omwonenden hebben op die manier niet kunnen participeren, zijn niet goed geïnformeerd en hebben geen alternatieven kunnen aandragen.
Wel wordt door de betreffende ambtenaar aangegeven dat er al met grondeigenaren gesproken is en daarom deze weg tot stand kan komen. Waardoor het lijkt dat de afweging van belangen ook ingegeven wordt door andere belangen dan alleen de verkeersveiligheid bij de aansluiting Krangstraat/Steenweg daar er vele andere alternatieven mogelijk zijn.
Enkele mogelijke alternatieven voor het kruispunt Krangstraat/Steenweg zouden kunnen zijn:
- Omlegging van enkele meters van de Steenweg in oostelijke richting d.m.v. aankoop van leegstaand pand Steenweg 95 waardoor de Krangstraat enkele meters verlengd kan worden en er een overzichtelijke kruising ontstaat.
- Weghalen haag van Steenweg 96 door middel van A.P.V. ter bevordering van de overzichtelijkheid en de verkeersveiligheid van de kruising.
- Ontsluiting van Krangstraat via een weg tussen de Esso en Steenweg 94 waar op dit moment al een fietspad ligt en ruimte aanwezig is voor een aanliggende weg.
- Ontsluiting Krangstraat in Noordelijke richting met directe aansluiting op van Heemstraweg en/of Steenweg (Zaltbommel).
- Bovenstaande alternatieven en/of bestaande weg en kruising in combinatie met bijvoorbeeld een verhoogde kruising, drempels voor de kruising of een mini rotonde met een overrijdbaar middeldeel voor zwaar verkeer.
Naar aanleiding van de zorgen, geen transparantie, geen participatie in het onderzoek van directe omwonenden en genoeg mogelijke alternatieven zijn omwonenden een werkgroep gestart. Tevens is er een petitie tegen de mogelijke nieuwe weg Bruchem getekend door 22 directe omwonenden (bijlage 2) om u voor te leggen voorlopig geen geld vrij te maken voor werving van gronden maar eerst goed naar andere alternatieven te kijken. Verder zal deze werkgroep, mochten de huidige plannen uitgevoerd worden, zich met kracht verzetten en bezwaar indienen.
Hoogachtend,
namens Werkgroep Omwonenden nieuwe weg Bruchem
Aan:Gemeenteraden
Directie Prof. Bellefroidstraat 11 6525 AG Nijmegen Postbus 1120 6501 BC Nijmegen
Datum: Betreft:
Contactpersoon R.Verhoeven
2 juli 2021 reactie op zienswijze rekening 2020 en begroting 2022
Bijlage(n):
Geachte mevrouw, heer,
Hierna wordt een reactie gegeven op de door gemeenten gegeven zienwijzen op de conceptrekening 2020 VRGZ en de concept-begroting 2022 VRGZ.
Rekening 2020 VRGZ Een aantal gemeenten is akkoord om ten laste van het rekeningoverschot 2020 extra bedragen van € 129.000,-- en € 100.000,-- voor DIV-werkzaamheden(documentatie en Informatievoorziening en archief) respectievelijk voor HR-activiteiten aan te wenden. De DIV-werkzaamheden zijn noodzakelijk om een aantal punten in de archivering te verbeteren die door de archivaris zijn geconstateerd. Een objectief extern bureau heeft beschreven en becijferd wat nodig is om informatievoorziening en archief op orde te krijgen om te voldoen aan wettelijke vereisten. De HRM-activiteiten zijn nodig om na de implementatie van het nieuwe AFAS-systeem de administratieve processen vast te leggen en te verbeteren. De administratieve organisatie /interne controle is onvoldoende op orde kunnen komen, omdat veel daarvoor benodigde HR-resources zijn benut voor werkzaamheden in verband met het bestrijden van het coronavirus, zoals het aantrekken, invoeren en autoriseren van een groot contingent extra medewerkers ten behoeve van de GGD (factor 4 ten opzichte van normaal). De betreffende gemeenteraden hebben geen inhoudelijk commentaar geuit op de voorgestelde reserveringen, maar een principieel procedureel bezwaar geuit dat deze voorstellen meegenomen dienen te worden in de reguliere begroting, waarbij afgewogen moet worden of dit passend is in relatie tot andere wensen en belangen.
Het Algemeen Bestuur onderkent dit principiële strandpunt. De door de gemeenten beschreven werkwijze is formeel juist. Het regiobestuur kan zich echter vinden in de gekozen pragmatische oplossing door deze voorstellen bij de besluitvorming omtrent rekeningoverschotten in te brengen. Het alternatief is dat vanwege de door het bestuur onderschreven inhoudelijke noodzaak er op een later moment in het jaar alsnog hetzelfde voorstel voor een begrotingswijziging wordt ingebracht en een bijdrage aan gemeenten wordt gevraagd. Het vorenstaande overwegende is het Algemeen Bestuur van mening de voorgestelde reserveringen ten laste van de rekening 2020 goed te keuren, maar verbindt daar de voorwaarde aan dat in de toekomst bij benodigde extra financiering de formeel juiste handelwijze wordt gevolgd.
Begroting 2022 VRGZ Een aantal gemeenten heeft aangegeven niet akkoord te gaan met de eerder door het Dagelijks Bestuur aangereikte bezuinigingsopties in het kader van de concept-begroting 2022 vanwege de grote maatschappelijke effecten die het gevolg zouden zijn. Verzocht wordt om voor de toekomst 2023 en volgende jaren te bezien waar andere bezuinigingsmogelijkheden zijn binnen de context van de bedrijfsvoering.
Zoals uitgebreid beschreven in de naar gemeenten gestuurde notitie “Bezuinigingsopties in het kader van de concept-begroting 2022” zijn geen bezuinigingen meer mogelijk op de overhead en bedrijfsvoering. Daarbij werd beschreven dat indien gevraagd wordt om aanvullend op de reeds uitgevoerde taakstellingen en efficiencyslagen nog meer te bezuinigen dit direct negatieve invloed heeft op het primaire proces van de veiligheidsregio, omdat het “vet niet meer op de botten zit”.
De VRGZ kan worden gekenmerkt als een relatief kleine organisatie. Inherent hieraan is dat er functies zijn die door zogenaamde éénpitters worden gedaan. Voorbeelden daarvan zijn de Chief Information Security Officer (CISO), salarisadministrateur, jurist en AVG-functionaris. Het structureel vervangen door een andere medewerker die deze taken overneemt is niet mogelijk vanwege de specifieke kwaliteiten die nodig zijn voor deze functies en of doordat dan andere taken blijven liggen waardoor andere processen in het gedrang komen. Daarbij speelt mee dat de VRGZ een overwegend operationele organisatie is, die voor de ondersteunende sector bijzondere kenmerken in zich heeft, waarmee rekening moet worden gehouden (bijvoorbeeld 24-uursdienst, piketregelingen, verschillende roosters voor verschillende medewerkers). Vanuit die optiek kan in zijn algemeenheid niet op een eenvoudige wijze vervanging geregeld worden. Het niet goed functioneren van de bedrijfsvoering kan gevolgen hebben voor de operationele processen.
Een tweede bijzonderheid is dat de sector bedrijfsvoering voor twee zelfstandige organisaties werkt; de VRGZ en de GGD. Dit vergt voor de bedrijfsvoering kennis van specifieke regelgeving die toegesneden is op beide organisaties. Door de sector bedrijfsvoering is bijvoorbeeld ten tijde van de coronacrisis enorm veel werk verzet voor het in dienstnemen van nieuwe GGD-medewerkers, maken van contracten, het realiseren van nieuwe kantoorunits en teststraten (facilitaire dienst) en het
Pagina 2 van 4
uitbetalen van salaris voor deze personen of het maken van financiële stukken voor het ministerie en aangesloten gemeenten.
Daarbovenop is de totale overhead van de bedrijfsvoering in verhouding met andere veiligheidsregio’s naar onze mening zeker niet aan de hoge kant. Uit een benchmark van 2,5 jaar geleden nog maar, uitgevoerd door Berenschot, bleek dat de overhead van de VRGZ 0,2 procent meer was en daarmee vergelijkbaar met vier andere veiligheidsregio’s. Hierbij past de overweging dat de meeste andere regio’s niet verantwoordelijk waren voor het vastgoed (kazernes en kantoorgebouwen).
Het zoeken van bezuinigingen in de bedrijfsvoering dan wel de ‘kaasschaafmethode’ is naar de mening van het Algemeen Bestuur niet meer aan de orde. Concluderend stellen wij daarom voor geen nieuw onderzoek te doen naar andere bezuinigingsvoorstellen. Uiteraard zal de VRGZ zoals gebruikelijk scherp aan de wind blijven zeilen, om niet onnodig uitgaven te doen en kritisch te blijven op het doen van verantwoorde uitgaven van maatschappelijke middelen.
Dit laat onverlet om de vraag te stellen of het helpend is voor gemeenten om nog meer inzicht te krijgen in de kosten van de bedrijfsvoering door een benchmark met andere regio’s te doen verrichten. Een benchmark waarvan de uitkomsten effect kunnen hebben voor de conceptbegroting 2023. Het voordeel van zo’n onderzoek is dat het voor gemeenten transparantie biedt in de huidige kosten van de overhead en bedrijfsvoering en de redelijkheid daarvan.
Afgaande op de eerder gehouden benchmark van adviesbureau Berenschot van nog maar 2,5 jaar geleden (zie hierboven) is het Algemeen Bestuur van mening dat een benchmark thans, naar verwachting weinig nieuws zal brengen en onvoldoende houvast zal bieden om te komen tot gefundeerde conclusies dat de overhead te omvangrijk is of juist te klein. Daarnaast zijn de regio’s moeilijk vergelijkbaar qua risico’s, verantwoordelijkheden en bestuurlijke keuzes die effect hebben op de bedrijfsvoering; een moeilijkheid die nog vergroot wordt door allerhande invloeden van de coronacrisis de laatste 1 ½ jaar.
Ondanks deze laatste overweging vindt het Algemeen Bestuur het van groot belang om transparantie te bieden aan de deelnemende gemeenten. Daarom wordt dit najaar een actuele quick scan gedaan in aanvulling op de eerder gedane benchmark. De uitkomsten van deze quick scan worden betrokken bij het voorstel voor de Kaderbrief 2023, In deze brief worden de financiële kaders beschreven voor 2023.
Pagina 3 van 4
De gemeente Tiel heeft in haar zienswijze verzocht te onderzoeken of de bekostiging van de tilassistentie, die in voorkomende gevallen door de brandweer wordt verricht ter ondersteuning van de ambulancedienst, niet kan worden betaald door de Regionale Ambulancevoorziening (RAV) in plaats van gemeenten. Of deze mogelijkheid aanwezig is wordt nu onderzocht. Over de uitkomst hiervan zal later worden gerapporteerd aan het bestuur.
Met vriendelijke groeten,
Het Algemeen Bestuur VRGZ, namens deze, de voorzitter,
Drs. H.M.F. Bruls
Pagina 4 van 4
Beste Raadsleden, De agrarische sector is binnen de gemeenten Zaltbommel en Maasdriel een belangrijke pijler. Beide gemeenten hebben baat bij een leefbaar buitengebied. Nu en in de toekomst! De gezamenlijke agrarische sectoren hebben in de Agrovisie Bommelerwaard 2030! de toekomstige ontwikkelingen geschetst (separaat bijgevoegd). De Agrovisie levert belangrijke inpunt voor de omgevingsvisie (werkversie). De punten waar we als sector met name aandacht voor vragen zijn: •
•
•
•
Ruimteclaim: We vragen beide gemeenten om iedere ruimteclaim op landbouwgrond terughoudend te benaderen. De vrijkomende ruimte dient in beginsel beschikbaar te blijven en te komen voor regio-eigen agrarische bedrijven. Vanuit de landbouw benadrukken wij nogmaals een minimale claim van grond voor zonnevelden en een optimale benutting van daken. Daarnaast vragen we aandacht voor een kwalitatieve opgave natuur. Focus daar waar mogelijk op realisatie natuurdoelen binnen de bestaande natuurnetwerken. Behoud van een agrarische functie van de uiterwaarden is essentieel voor de landbouw. Ontwikkelruimte: ruimte voor verduurzaming, technische innovatie en combinatie met energieopwekking stellen nieuwe eisen aan de (binnenplanse) flexibiliteit: Bouwblok op maat. Daarnaast is het gewenst om bij toekomstige ontwikkelingen samen met de ondernemer te kijken naar passende mogelijkheden (advies en begeleiding op maat). Bestaande rechten (met name voor de intensieve veehouderij) moet behouden blijven. Binnen de Glastuinbouw en de Paddenstoelenteelt biedt concentratie koppelkansen. Echter uitbreiden op bestaande locaties kan soms gunstiger zijn dan concentratie. Voor Glastuinbouw is het behoud van de Veilingweg-locatie cruciaal; omdat de Grote Ingh voor ondernemers geen perspectief meer biedt, moet de beschikbare ruimte toegevoegd worden aan de locatie Veilingweg.
Teeltondersteunende voorzieningen Gezien de klimaatveranderingen (extreme buien) én het streven naar maximale onafhankelijkheid van chemie, is de ondernemer genoodzaakt maatregelen te treffen om de teelt te beschermen. Op dit moment wordt onderzoek gedaan naar potentiële kansen van zonnepanelen in combinatie met specifieke teelten binnen de fruitteelt. Vrijkomende agrarische bedrijfsgebouwen (VAB): Slimme benutting van het vrijkomend bouwvolume daagt bij aan modernisering en verduurzaming van de sector. Bouwblokken (en bouwvolume) die vrijkomen moeten beschikbaar blijven voor de agrarische sector. Opzetten van een laagdrempelig digitaal platform waar VAB vraag en aanbod bijeenkomen. Indien sanering gekoppeld gaat worden aan uitbreidingsmogelijkheden vraagt dit een cruciale rol van de Provincie Gelderland (faciliteren in beleidsmatige en financiële zin).
Vanuit de agrarische sector willen we graag met u in gesprek om de boven genoemde punten en de Agrovisie toe te lichten. De verschillende ruimteclaims en beleidsmatige ontwikkelingen vragen om een goed overleg, interne en extern afstemming en samenwerking tussen de verschillende partijen in het buitengebied. Met vriendelijke groet, Voorzitter ZLTO-Afdeling Maasdriel Theo van Goch
Voorzitter LTO-Bommelerwaard Henk de Gaaij
advies van de raad voor het openbaar bestuur
DROOMLAND OF NIEMANDSLAND? uitgangspunten voor
het besturen van regio’s
de raad voor het openbaar bestuur is een onafhankelijk adviesorgaan van de regering en het parlement. De ROB adviseert – gevraagd of op eigen initiatief – over de inrichting en het functioneren van het openbaar bestuur en de beleids matige aspecten van financiële verhoudin gen tussen Rijk, gemeenten en provincies. Extra aandacht gaat uit naar de beginselen van democratie en rechtsstaat. wettelijke verankering De ROB is ingesteld bij Wet van 12 december 1996 (Wet op de raad voor het openbaar bestuur, Staatsblad 1996, nr. 623). Per 1 juli 2017 is de adviesfunctie van de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) overgedragen aan de Raad voor het Openbaar Bestuur. De Rfv was ingesteld bij wet van 21 februari 1997. De geschiedenis van de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) gaat terug tot in 1960. Toen werd de Raad voor de gemeentefinanciën (Rgf) opgericht. In 1965 werd de Raad voor de Territoriale Decentralisatie (RTD) ingesteld. Beide zijn voorlopers van de huidige Raad voor het Openbaar Bestuur.
werkwijze Adviesaanvragen kunnen van alle ministeries en van de beide Kamers der Staten-Generaal afkomstig zijn. De ROB baseert zijn adviezen op bestuurlijke kennis en ervaring, state-of-the-art wetenschap pelijke inzichten en kennisname van opinies en inzichten uit de samenleving. Ook via andere activiteiten (lezingen, rondetafelgesprekken, congressen, inleidingen) levert de ROB een bijdrage aan het politiek-bestuurlijke en maatschappe lijke debat over het functioneren van het openbaar bestuur en de democratie. samenstelling De Raad bestaat uit een voorzitter en acht leden die worden benoemd bij Koninklijk Besluit. Zij zijn geselecteerd op basis van hun deskundigheid en maatschappelijke ervaring. Daarnaast kan de Raad voor projecten tijdelijke raadsleden aanstellen. staf Een compacte staf ondersteunt de ROB. De secretaris en zijn medewerkers leggen over hun werk verantwoording af aan de Raad. adresgegevens Bezoekadres: Korte Voorhout 7 Postadres: Postbus 20011, 2500 EA Den Haag T 070 426 7540 E info@raadopenbaarbestuur.nl www.raadopenbaarbestuur.nl @Raad_ROB
Vormgeving: Studio Tint, Den Haag © juni 2021 Raad voor het Openbaar Bestuur isbn/ean 978-90-5991-137-6 nur 823
Voorwoord
Tijdens de debatten in de Tweede Kamer over de jeugdzorg in het najaar van 2019 en de eerste maanden van 2020, constateerden enkele woordvoerders dat steeds meer gedecentraliseerde taken in de zorg op regionaal niveau zijn belegd. Nu het kabinet ervoor koos om gemeenten ook in de jeugdzorg niet vrijblijvend te laten samenwerken op regionaal niveau, vroegen deze Kamer leden zich af of enige regie in deze regionalisering gewenst was. Uiteindelijk nam de Tweede Kamer een motie aan waarin de regering werd verzocht de Raad voor het Openbaar Bestuur advies te vragen over ‘de kansen en risico’s van de huidige en toenemende regionalisering in de zorg, en of de schaal van de huidige regio’s, inclusief het aantal regio’s, past bij een doelmatige uitvoe ring en bestuurlijke inrichting van Nederland’. Het kabinet koos ervoor om de motie te vertalen in een adviesvraag die de tendens van regionalisering breder agendeert dan die in de zorg alleen. Minis ter Ollongren van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties wijst erop dat ‘regionalisering’ ook plaatsvindt in andere domeinen, zoals bij Regionale Ener gie Strategieën, de Omgevingswet die straks om regionale afwegingen vraagt en de bestrijding van de coronacrisis en de rol daarbij van veiligheidsregio’s.
De minister stelt vervolgens een urgente vraag: ‘Ondanks dat het ogenschijn lijk steeds lukt om voor afzonderlijke opgaven een passende governance te vinden binnen het bestaande kader van organieke wetten, klinkt inmiddels steeds luider de vraag of gemeenten nog voldoende grip hebben op of sturing kunnen geven aan het samenstel van samenwerkingsverbanden en daarmee op de realisatie van hun maatschappelijke opgaven.’ De Raad voor het Openbaar Bestuur heeft met dit advies de dubbelhartigheid die in regio’s ligt besloten willen adresseren. Enerzijds blijkt de regio een ade quate schaal om de aanpak van tal van maatschappelijke opgaven te orga niseren: de regio als droomland. Anderzijds stelt de Raad vast dat de regio in het Nederlandse binnenlandse bestuur een problematische want een formeel niet bestaande organieke bestuurseenheid is. Om de uitgebreide en grondige analyse van dit advies samen te vatten: opgave en uitvoering, bestuurlijk ver mogen, verantwoordelijkheden en financiën (kaderstelling en controle) en democratische legitimiteit zijn in de regio niet in balans. De regio is op dat punt een niemandsland.
3
droomland of niemandsland? – advies van de raad voor het openbaar bestuur
De Raad realiseerde zich dat sinds de Tweede Wereldoorlog al vele lijvige rap porten zijn verschenen met voorstellen om de bestuurlijke organisatie van ons land grondig onder handen te nemen. Zonder resultaat, want de basis van gemeenten, provincie en rijk is niet veranderd. Om te voorkomen dat ook dit rapport hetzelfde lot beschoren zou zijn als zijn vele voorgangers heeft de Raad niet een nieuwe structuur willen ontwerpen. Om de in dit rapport beschreven spanning te verlichten adviseert de Raad om voor het besturen van de regio zes uitgangspunten toe te passen: de inhoud staat centraal, het bestuur is democratisch gelegitimeerd, regio’s kennen een bepaalde mate van autonomie, de indeling is meer congruent maar er is in voldoende mate ruimte voor verschil, en bij het besturen van de regio hoort een passend finan cieel arrangement. Wanneer deze stappen in praktijk worden onderschreven en toegepast zijn vervolgstappen mogelijk. Dit advies werd voorbereid door een werkgroep onder voorzitterschap van Kees Jan de Vet. Katrien Termeer, Caspar van den Berg en Frank van Ommeren waren de andere leden van de werkgroep. Michael Mekel ondersteunde de werkgroep vanuit de staf, met medewerking van Rien Fraanje, Pieter de Jong en Gerber van Nijendaal. Wij hopen dat dit advies helpt bij het urgente gesprek over de rol van regio’s bij de aanpak van de grote opgaven van deze tijd.
Want zoals dit advies opmerkt: de regio is een blijvertje. En: er is werk aan de winkel voor alle bestuurslagen om regio’s beter en democratischer te organiseren.
Han Polman Voorzitter Raad voor het Openbaar Bestuur
4
Rien Fraanje Secretaris-directeur
Inhoud
Voorwoord
3
Advies: Droomland of niemandsland? Uitganspunten voor het besturen van regio’s
6
1
Inleiding 1.1 Aanleiding 1.2 Adviesaanvraag 1.3 Leeswijzer
13 13 13 14
2
Achtergrond, urgentie en probleemanalyse 2.1 Achtergrond 2.2 Urgentie 2.3 Probleemanalyse 2.4 Tussenconclusie
15 15 22 24 29
3
Uitgangspunten voor het besturen van regio’s
30
4
Stappen vooruit in het besturen van regio’s
35
Literatuur
40
Bijlage I
Adviesaanvraag
42
Bijlage II
Democratische legitimiteit
47
Bijlage III
Differentiatie
52
Bijlage IV
Samenstelling Raad voor het Openbaar Bestuur
54
5
Advies: Droomland of niemandsland? Uitganspunten voor het besturen van regio’s
Aanleiding Een effectieve en democratische sturing van de grote toekomstige maatschap pelijke opgaven kan niet los worden gezien van het besturen van regio’s. Of het nu gaat over woningbouw (één miljoen woningen er bij), het klimaatak koord met een nieuwe Brusselse CO2-norm, de stikstofaanpak, of over gebie den als jeugd, werk en inkomen en arbeidsmarkt. Nieuw is de aandacht voor regio’s niet. Maar de vraag is of het bestuur zich (nog steeds) voldoende kan aanpassen aan nieuwe vraagstukken waar het zich voor gesteld ziet. Reden voor de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties om de Raad voor het Openbaar Bestuur te vragen advies uit te brengen over het effectief en democratisch gelegitimeerd organiseren van de aanpak van maatschappe lijke opgaven op regionale schaal. Regionale benadering wint terrein… Voor allerlei maatschappelijke opgaven is de regionale schaal steeds meer de schaal om die opgaven te aan te pakken. Er bestaat brede steun voor de één-overheidsgedachte, dat overheden moeten samenwerken om de grote opgaven het hoofd te bieden. En in praktijk blijkt dat verschillende overheden samenwerken in bestuurlijk regionale ecosystemen. De regio als droomland. … maar is niet zonder problemen Een eenduidig concept voor ‘de regio’ bestaat niet en dat maakt het debat diffuus. In zijn analyse constateert de Raad vijf knelpunten.
In de eerste plaats leiden de toename van (verplichte vormen van) intergemeentelijke samen werking en vakdepartementaal beleidsmonopolie tot een incongruente lap pendeken van regio-indelingen, wat integrale sturing bemoeilijkt. Verder legt de toename van samenwerkingsverbanden en het toegenomen belang van regio’s druk op het bestuurlijk vermogen van (met name) gemeenten. Een ander knelpunt betreft de politieke zeggenschap van de gemeente op wat er in regio’s gebeurt; die neemt af, maar de inhoudelijke en financiële verant woordelijkheid blijft. Verder ontberen regio’s een heldere democratische legi timatie en is er sprake van een democratisch tekort. Ten slotte ontbreekt een centrale visie op regiovorming, wat leidt tot een mismatch tussen opgaven/ taken, schaal en bevoegdheden. De regio als niemandsland.
6
droomland of niemandsland? – advies van de raad voor het openbaar bestuur
Groter wordende spanning vraagt om verlichting Dit alles leidt volgens de Raad tot een steeds groter wordende spanning die zich voordoet bij het organiseren van de aanpak van maatschappelijke opga ven op regionale schaal: opgave en uitvoering, bestuurlijk vermogen, verant woordelijkheden en financiën (kaderstelling en controle) en democratische legitimiteit zijn niet meer in balans. Er wordt al heel lang gesproken over het vraagstuk en de discussie vertoont kenmerken van een pendule. De ene keer met een pleidooi voor flexibele arrangementen en organisch bestuur wat inherent onvolkomenheden in zich draagt. De andere keer met een pleidooi voor een structuuroplossing waar tegen allerlei bezwaren worden opgeworpen. De regio als droomland of nie mandsland? Volgens de Raad is het nodig om de spanning tussen droomland en niemandsland te verlichten. Zes uitgangspunten Om de spanning te verlichten adviseert de Raad om voor het besturen van regio’s zes uitgangspunten toe te passen: de inhoud staat centraal, het bestuur is democratisch gelegitimeerd, regio’s kennen een bepaalde mate van autonomie, de indeling is meer congruent maar er is in voldoende mate ruimte voor verschil, en bij het besturen van regio’s hoort een passend financieel arrangement. 1.
De inhoud centraal Er is nood aan een integrale regionale agenda voor vraagstukken van klimaat en energie, wonen, infra en mobiliteit, zorg en onderwijs, economie, werk en inkomen, natuur en het gebruik van de schaarse ruimte. Alle reden om de inhoud centraal te stellen nu deze opgaven nauw met elkaar samenhangen. De regionale opgaven vragen daarom om een passende schaal waarop het bestuur is georganiseerd, zodanig dat het goed is toegerust om zijn taak ade quaat te kunnen vervullen. 2. Democratisch gelegitimeerd Het bestuur van regio’s moet democratisch zijn gelegitimeerd. Want als de overheid democratisch tekortschiet, verliest ze haar geloofwaardigheid. Bij de keuze en inrichting van regionaal bestuur moet de democratische legitimiteit als waarde worden afgewogen tegen de waarde van ‘bestuurderseffectiviteit’. Regionale opgaven met een beleidsrijk karakter vragen om regionale, politieke en integrale afwegingen. Dit betekent dat taken in beginsel worden toebe deeld aan formele bestuurslagen met een democratisch gekozen volksverte genwoordiging die zoveel mogelijk integrale afwegingen kan maken.
7
droomland of niemandsland? – advies van de raad voor het openbaar bestuur
Waar toebedeling aan een formele bestuurslaag niet is aangewezen, is een meer organische vorm van democratische legitimiteit een optie: maak verant woording een gespreksthema in de regionale samenwerking, bepaal zelf in de regio wat een passende wijze is van democratische legitimiteit en bij welke volksvertegenwoordiging(en) deze ligt. Deze vorm van geborgde democrati sche verhoudingen heeft als belangrijk voordeel dat er tenminste één geko zen vertegenwoordigend lichaam de noodzakelijke legitimiteit biedt voor het organiseren van de aanpak van maatschappelijke opgaven op regionale schaal. 3. Autonomie, tenzij Al heel lang bestaat het spanningsveld tussen de voordelen van centralisatie (bevordering van politieke eenheid, gelijkheid in wetgeving en bestuur) en die van decentralisatie (het decentrale bestuur is beter bekend met de plaat selijke situatie, de mensen zijn meer bij het bestuur betrokken). De strijd over de autonomie speelt ook op het regionale niveau: verplicht of vrijwillig? Wie heeft de autonomie om de beslissing te nemen over het regionale arrange ment? Uitgangspunt moet zijn dat de aanpak van maatschappelijke opgaven op regionaal niveau een proces van regio’s zelf moet zijn en van onderop moet komen, tenzij er inhoudelijk zwaarwegende redenen zijn om gemotiveerd van dit uitgangspunt af te wijken. 4.
In beginsel een congruente indeling Congruentie betekent dat overheden hun taken zoveel mogelijk met dezelfde partners uitvoeren, en/of dat de buitengrenzen van samenhangende samen werkingsgebieden zoveel mogelijk overeenkomen. De Studiegroep Interbe stuurlijke en Financiële Verhoudingen constateerde een groeiende onvrede over het grote aantal bestuurlijke regionale samenwerkingsverbanden en de wens om te komen tot een kleiner aantal. In navolging hiervan meent de Raad dat regionale opgaven in beginsel worden georganiseerd langs een consis tente en congruente indeling, tenzij de inhoud zwaarwegende redenen geeft om daar van af te wijken. Want hoewel de inhoud van de opgave bepalend is voor regionalisering, is regiovorming niet onbegrensd: voor de bestuurlijke hanteerbaarheid is een heldere ordening nodig. Het tegengaan van de lap pendeken en verrommeling is geen doel op zich en betekent ook niet dat er geen ruimte is voor verschil (zie hierna, onder 5.). Maar als opgaven op regio naal niveau zijn opgedeeld in verschillende regionale sectoren, ontbreekt het aan integraal bestuurlijke afwegingen op dat niveau en bestaat het risico van verkokerde inzet van beleidsinstrumenten. Het uitgangspunt van congruentie borgt enige ordening in regiovorming en dwingt tot scherpe motivering als voor een andere inrichting wordt geko
8
droomland of niemandsland? – advies van de raad voor het openbaar bestuur
zen. Denkbaar is congruentie bijvoorbeeld op fysiek (ruimte, energie, klimaat, wonen, infra), sociaal (zorg, veiligheid) en economisch (economie, werk, inko men) terrein. 5. Ruimte voor verschil Veel eerdere voorstellen voor regiovorming ontbeerden steun omdat ze geen recht deden aan de grote diversiteit in ons land. Een uniforme oplossing voor slechts enkele (vaak specifiek Randstedelijke) knelpunten riep elders in het land weerstand op omdat zij aldaar hun bestuurlijke inrichting niet wilden aanpassen aan een oplossing voor een probleem dat zich daar niet voordeed. Dit raakt het vraagstuk van differentiatie. Differentiatie komt neer op het ant woord op de vraag: hebben alle decentrale overheden – alle provincies c.q. alle gemeenten – dezelfde taken en bevoegdheden of kan hierin verschil worden gemaakt? Gegeven de regionale verscheidenheid in Nederland moet er voor de aan pak van regionale opgaven ruimte zijn voor verschil. Maar die ruimte is niet onbegrensd en vraagt daarom om een kader met uitgangspunten voor gedif ferentieerde taaktoedeling. Zo een kader houdt rekening met differentiatie ‘van bovenaf’ of ‘van onderop’ en met differentiatie van taken met een uit voerend karakter of beleidsrijke taken. Het kader houdt ook rekening met de bekostiging van de betreffende taken (zie ook hierna, onder 6.).
Het maakt namelijk een groot verschil of het gaat om taken met een overwegend uit voerend karakter of dat het juist gaat om taken die een grote mate politieke en beleidsmatige vrijheid veronderstellen. Mits de bekostiging daarop is toe gesneden kan bij uitvoerende taken waarbij vooral schaal, doelmatigheid en effectiviteit voorop staan, taakdifferentiatie een optie zijn. Bij beleidsmatige taken die een integrale politiek-bestuurlijke afweging vergen, heeft taakdiffe rentiatie veel verdergaande gevolgen in de bekostigingstechniek.
Geen extra vierde formele bestuurslaag De inhoud centraal, democratisch gelegitimeerd, autonomie, ruimte voor verschil: het zijn uitganspunten die gemakkelijk optellen tot een vierde bestuurslaag. Die kant wil de Raad niet op. Ervaringen uit het verleden (stadsprovincie, Wgr-plusregio’s) zijn niet bestendig gebleken. Er is een begrijpelijke weerstand om naast Rijk, provincies en gemeenten nog een bestuurslaag toe te voegen met zijn eigen bestuurders, volksvertegenwoordigers, ambtelijke organisaties, taken en bevoegdheden. Geen extra vierde bestuurslaag strekt ertoe geen nieuwe formele laag in te richten in het Huis van Thorbecke.
9
droomland of niemandsland? – advies van de raad voor het openbaar bestuur
Differentiatie is in de eerste plaats een bestuurlijke keuze. De kracht van dif ferentiatie schuilt in het eigenaarschap: de bestuurslagen die het vermogen en vertrouwen hebben om een opgave of taak uit te voeren, krijgen die toe bedeeld en mogen het doen. 6. Passend financieel arrangement Zoals gezegd moeten de bestuurlijke vormgeving en de democratische bor ging in samenhang worden gezien met de benodigde financiën. Ook hier is weer het onderscheid te maken tussen beleidsarm en beleidsrijk. Zo is voor verplichte regionale samenwerking met veel landelijke kaders en weinig beleidsruimte, rechtstreekse bekostiging door het Rijk aangewezen. Gemeen telijke bijdragen zouden beperkt moeten blijven voor welomschreven eigen extra wensen van gemeenten of regio’s. Opgaven en transities op het gebied van bijvoorbeeld klimaat, verduurzaming, energie en woningbouw, even als gebieden als jeugd, werk en inkomen en arbeidsmarkt, vergen een meer integrale afweging. Deze opgaven zijn vaak regionaal van aard en vragen de inzet van vele (netwerk-)partners. Ze kennen een onzekere dynamiek en uit komst en vanwege die onzekerheden is een goede afweging tussen kosten en baten niet eenvoudig: de baten zullen diffuus neerslaan en vaak vallen ze niet bij de investerende partijen. Verder is het moeilijk om verantwoording in een netwerksituatie te organiseren.
Deze transities zijn niet eenvoudig aan te pakken met het huidige ‘robuust’ financieel en bestuurlijk instrumentarium. Voor deze opgaven zijn andere sturings-, verantwoordings- en financieringsin strumenten nodig. De gewone marktmechanismen voor financiering schieten daartoe tekort. Aanbevelingen voor stappen vooruit De Raad doet drie aanbevelingen om stappen vooruit te zetten. Want er moet wat gebeuren, urgente grote maatschappelijke opgaven wachten niet. De aanbevelingen van de Raad zijn gericht op het benutten van regio’s en het vlottrekken van de discussie over de bestuurlijke inrichting van regio’s. Vol gens de Raad vormt de regeerperiode na de Tweede Kamerverkiezingen van 2021 een uitgelezen moment om hierover afspraken te maken. 1. Start bij aanvang van de nieuwe kabinetsperiode met het vormgeven van bestuurlijk maatwerk bij een aantal maatschappelijke transities die (zonder nadere wetgeving) gedifferentieerd kunnen worden aangepakt De kwaliteit van regio’s, en de verschillen daarin, worden wel gezien, maar nog onvoldoende benut. De vraag is in hoeverre het in de huidige bestuurlijke inrichting mogelijk is om per gebied tegemoet te komen aan de uitdagingen van dat gebied.
10
In een benadering van geborgde democratische verhoudingen waarin ten minste één gekozen vertegenwoordigend lichaam de noodzakelijke legitimi teit biedt voor het organiseren van de aanpak van maatschappelijke opgaven op regionale schaal, kunnen grote transitieopgaven (denk aan woningbouw of energie) worden overgelaten aan regio’s waarin de bestuurslagen het vermo gen en het vertrouwen hebben om de opgave uit te voeren. Zeeland en Fryslân springen vooral in het oog: zij beschikken over een sterk bestuurlijk regionaal ecosysteem, precies op de schaal van de provincie, dat kan worden gebruikt voor een arrangement voor bestuurlijk maatwerk. Bestuurlijk maatwerk is gebaat bij een goed procesontwerp dat tot doel heeft van tevoren duidelijke afspraken te maken over wat de samenwerkende par tijen van elkaar mogen verwachten zodat zij elkaar in de loop van het proces niet kunnen teleurstellen. Want opgaven komen alleen succesvol tot resul taat met afgestemde interbestuurlijke afspraken, die passen bij de aard en schaal van de verscheidenheid van regio’s die ons land rijk is. Een arrangement voor bestuurlijk maatwerk wordt periodiek geëvalueerd opdat ervan wordt geleerd. 2.
Formuleer een afwegingskader over het organiseren van de aanpak van maatschappelijke opgaven op regionale schaal Om beweging te krijgen in de discussie over de bestuurlijke inrichting van regio’s, is volgens de Raad de tijd rijp voor een afwegingskader over taak toedeling, maatwerk en principes aangaande inhoud en vorm van regionaal bestuur, passend bij het organiseren van de aanpak van maatschappelijke opgaven op regionale schaal. Het afwegingskader komt tot stand in samen spraak met vertegenwoordigers uit het openbaar bestuur die actief zijn op regionale schaal, in dialoog mét regio’s. Voor de Raad zijn de voornoemde zes uitgangspunten leidend voor het afwe gingskader. Daarnaast omvat het afwegingskader in ieder geval de volgende elementen: - Een uitwerking van wat ‘de regio’ karakteriseert, in termen van taak, opgave, rol, institutionele verhoudingen tot andere bestuurslagen en democratische legitimatie; - Normen over goed bestuur die (mede) van toepassing zijn op de aanpak van opgaven op regionaal niveau.
Het betreft onder meer objectiveer bare kwaliteitseisen over democratie, beleidseffectiviteit, doelmatigheid en betrokkenheid van de samenleving (meer dan alleen volksvertegen woordigers); - Een verheldering waaróm (in een gezamenlijk proces met relevante bestuurslagen) een taak wordt toegedeeld, waarbij bij elke taaktoede ling aan of andere ingreep in het decentraal bestuur de expliciete keuze
11
droomland of niemandsland? – advies van de raad voor het openbaar bestuur
-
wordt gemaakt over toedeling aan een bepaalde laag, met welke beleidsruimte en met welke financiële mogelijkheden; Ruimte voor instrumenten en hulpmiddelen die gezamenlijke processen over regionale opgaven ondersteunen, ruimte voor wat de Raad voorstelt als de Regionale Kwaliteitskaart.
Regionale Kwaliteitskaart Voor het organiseren van de aanpak van maatschappelijke opgaven op regionale schaal formuleren decentrale overheden samen met maatschappelijke instellingen, het bedrijfsleven en de inwoners regionale doelstellingen over regionale opgaven. Een gezamenlijk proces waar alle regionale bestuurslagen bij zijn betrokken, dat ruimte biedt voor regionale verscheidenheid en dat rekening houdt met regionale ecosystemen: sociaal, fysiek en bestuurlijk. Op basis van het genoemde afwegingskader (zie hiervóór) en als uitvloeisel van het autonomiebeginsel formuleren betrokkenen gezamenlijke uitgangspunten over de kwaliteit van het bestuur (geen blauwdruk, ruimte voor maatwerk en verschil, en kwaliteitseisen aan democratie en financiële verhoudingen): de Regionale Kwaliteitskaart (zie hoofdstuk 4 voor een nadere uitwerking van de Regionale Kwaliteitskaart).
3. Versterk de stelselverantwoordelijkheid van de minister van BZK De stelselverantwoordelijkheid van de minister van BZK moet wettelijk wor den versterkt als het gaat om het beleid van het Rijk dat betrekking heeft op het decentraal bestuur. Het nieuwe kabinet maakt de minister van BZK verant woordelijk voor de coördinatie van Rijksbeleid richting het decentraal bestuur en regio’s. De minister van BZK is steeds medeondertekenaar van wetten die de decentrale overheden rechtstreeks raken in hun takenpakket, financiën en bevoegdheden. Dit houdt bijvoorbeeld in dat toedeling van taken door vak departementen aan decentrale overheden niet kan zonder instemming van de minister van BZK. De versterking van de stelselverantwoordelijkheid van de minister van BZK dient naast het doel van het coördineren van het Rijksbe leid, ook het doel om de rol als hoeder van het decentrale bestuur richting het Rijk beter te vervullen en processen over regionale opgaven ‘van onderop’ te ondersteunen. Onder meer door goed te luisteren naar regio’s. Maak daarom de minister van BZK scherper dan nu verantwoordelijk voor het stelsel van interbestuurlijke samenwerking, met als doel het vergemakkelijken van de samenwerking tussen decentrale overheden en het Rijk.
12
droomland of niemandsland? – advies van de raad voor het openbaar bestuur
1 Inleiding
1.1
aanleiding Op weg naar een nieuwe regeerperiode zal het kabinet bij de vormgeving van de grote toekomstige maatschappelijke opgaven steeds en sterker dan in het verleden, afhankelijk zijn van de gebiedsspecifieke uitwerking met regio’s. Of het nu gaat over woningbouw (één miljoen woningen er bij), het klimaatak koord met een nieuwe Brusselse CO2-norm, of de stikstofaanpak. Daar komt nog bij dat gemeenten zelf ook steeds intensiever regionaal samenwerken op gebieden als jeugd, werk en inkomen en arbeidsmarkt. Veel taken vragen om een aanpak op een hoger regionaal schaalniveau. Regio’s worden daarmee belangrijk en bepalend voor het succes van toekomstig kabinetsbeleid. Helemaal nieuw is de aandacht voor regio’s niet. Ook in het regeerakkoord Vertrouwen in de toekomst 1 dook de regio op tal van plaatsen op als het schaalniveau waar problemen moeten worden aangepakt: stedelijke regio’s, regionale knelpunten, regionaal schoolaanbod, regionale jeugdhulp, regio nale energiestrategieën, openbaar vervoersregio’s, regionaal maatwerk voor wateroverlast en waterkwaliteit, grensregioproblematiek.
Kort na het aantreden van het kabinet startten Rijk, gemeenten, provincies en waterschappen met een interbestuurlijk programma (IBP) en een gezamen lijke agenda2 met als doel een optimale samenwerking tussen de overheden zodat er rond belangrijke maatschappelijke opgaven zoals klimaat, wonen en regionale economie een meer gezamenlijke aanpak tot stand komt. Regio’s en interbestuurlijke samenwerking: het organiseren van regionale opgaven en het functioneren en de inrichting van het openbaar bestuur staan in het middelpunt van de belangstelling.
1.2
adviesaanvraag Lang is het openbaar bestuur in Nederland in staat gebleken om zich in vorm en organisatie aan te passen aan maatschappelijke opgaven. Maar – de opsomming hierboven illustreert dit – de vraag dringt zich op, ‘of het bestuur zich op deze wijze (nog steeds) voldoende kan aanpassen aan nieuwe vraag stukken waar het zich voor gesteld ziet.’3 Reden voor de minister van Binnen landse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) om advies te vragen aan de Raad
1 2 3
Regeerakkoord 2017–2021. Programmastart IBP, 2018. Adviesaanvraag van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de Raad voor het Openbaar Bestuur, 28 augustus 2020, p. 1.
13
voor het Openbaar Bestuur over het organiseren van regionale opgaven met als hoofdvraag: hoe kan de aanpak van het geheel aan regionale opgaven effectief en democratisch gelegitimeerd worden georganiseerd binnen ons bestuurlijke bestel?4 Dit advies geeft een antwoord op de vraag van de minister. De Raad presen teert geen nieuw grand design voor de inrichting van het openbaar bestuur, maar wil na een veelheid van analyses van de afgelopen decennia graag bewe ging krijgen in het vraagstuk van regio’s. Want er moet wat gebeuren, urgente grote maatschappelijke opgaven op de schaal van regio’s wachten niet. 1.3
leeswijzer Eerst schetsen we in hoofdstuk 2 kort de achtergrond van het vraagstuk en stellen we aan de orde: wat is de urgentie, waarom nu? Daarna gaan we die per in op de analyse van het probleem. We komen in hoofdstuk 3 met een set van uitgangspunten voor het besturen van regio’s. Ten slotte gaan we in hoofdstuk 4 in op wat de Raad vindt dat er moet gebeuren om stappen voor uit te zetten.
4
Zie Bijlage I voor de adviesaanvraag. De grondslag voor de adviesaanvraag was de motie die de Tweede Kamer aannam over de kansen en risico’s van regionalisering in de zorg. Bron: Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300 XVI, nr. 112.
14
droomland of niemandsland? – advies van de raad voor het openbaar bestuur
2 Achtergrond, urgentie en probleemanalyse
2.1
achtergrond
Ideaal en realiteit In de Grondwet is verankerd dat Nederland een gedecentraliseerde een heidsstaat is (al is dat nergens met zoveel woorden vastgelegd), bestaande uit het nationale niveau (het Rijk), twee algemene geldende overheidslagen (provincies en gemeenten), en één gedecentraliseerde functionele overheid (waterschappen), allen met rechtstreeks gekozen volksvertegenwoordigingen. Hoofdstuk 7 van de Grondwet biedt de ‘waarborg’ van uniformiteit: de Grond wet lijkt het niet mogelijk te maken om tussen gemeenten en/of provincies te differentiëren naar bestuursinrichting. Voor differentiatie naar bevoegdheden blijkt in de praktijk wel enige ruimte te bestaan. Differentiatie kan gemeenten bijvoorbeeld de mogelijkheid bieden om hun wettelijke taken uit te besteden aan buurgemeenten. Het karakter van het binnenlands bestuur in Nederland is dus weergege ven met de term gedecentraliseerde eenheidsstaat. Die term geeft aan de ene kant exact weer, hoe het systeem is opgebouwd, maar is aan de andere kant ook verwarrend. Want in tegenstelling tot sommige andere landen, kent Nederland geen vaste verhoudingen tussen de bestuurslagen. Taken kunnen verschuiven, evenals de financiën en de mate van beleidsvrijheid per taak.
De Nederlandse bestuurlijke verhoudingen zijn idealiter het resultaat van de organieke wetgeving (in Grondwet, Provinciewet en Gemeentewet, Financi ële-verhoudingswet), bijzondere wetgeving (bijvoorbeeld met betrekking tot ruimtelijke ordening, zorg, onderwijs) en afspraken (Code Interbestuurlijke Verhoudingen). In realiteit verschillen de feitelijke verhoudingen in het Neder landse binnenlands bestuur in de loop van de tijd. Zij zijn deels het gevolg van weloverwogen keuzes met betrekking tot de inrichting van het binnenlands bestuur (bijvoorbeeld als uitdrukkelijk sprake is van decentralisatiebeleid), deels ook van tal van andere maatregelen van de wetgever. Al deze factoren zijn onderwerp van onderhandelingen tussen de bestuurslagen, bijvoorbeeld door het sluiten van een Bestuursakkoord tussen de bestuurslagen. Decen trale beleidsvrijheid en het streven naar eenheid van beleid dan wel een iden tiek voorzieningenniveau in het hele land strijden voortdurend om voorrang.
15
droomland of niemandsland? – advies van de raad voor het openbaar bestuur
De regio Uit het vorenstaande volgt dat staatkundig gezien ‘de regio’ niet bestaat. Toch zijn regio’s niet weg te denken uit de Nederlandse bestuursorganisatie. Als we over ‘de regio’ praten, waar hebben we het dan over? Letterlijk betekent het ‘streek’ of ‘gebied’ en de term wordt vaak gebruikt om tot een afbakening te komen. Dat lukt zelden op een eenduidige manier. Vaak hebben regio’s een historische indeling met grote verschillen in afmeting, bevolkingsdichtheid en culturele achtergrond. In bestuurlijke zin zijn er tal van taken in verschillende regio’s belegd, de regioatlas van het Ministerie van BZK telt tientallen indelin gen. Criteria voor regio-indeling zijn er niet. Van oudsher bundelen gemeenten hun krachten om samen te werken. Van meer recente aard is dat regiovorming vaak tot stand komt als gevolg van taaktoedeling op grond van sectorwetten. De wettelijke grondslag voor regionale samenwerking wordt veelal gevonden in de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). De Wgr is niet erg populair, maar ondanks alle onvolkomenheden doen we het er al zeventig jaar mee. Daarnaast is een ontwikkeling waar te nemen van een vorm van buitenwet telijke regiovorming zoals RES-regio’s en regiodeals die zich kenmerken door de betrokkenheid van private en maatschappelijke partners.
Steeds meer ook zoeken provincies samenwerking op regionaal niveau (regionale economie, regionale energie, gebiedsgerichte opgaven). Regionale samenwerking vindt plaats op tal van terreinen, in uiteenlopende vormen en vanuit verschillende motieven.5 Soms gaat het louter om de uitvoe ring van taken, in weer andere gevallen gaat het juist om beleidsinhoudelijke regionale samenwerking. Het kan om vrijwillige samenwerking gaan, maar ook om door het Rijk verplichte vormen van samenwerking. De regio is in toe nemende mate ook de schaal waar het Rijk de oplossing voor tal van bestuur lijke en maatschappelijke opgaven zoekt. Het gaat daarbij om uiteenlopende opgaven op het terrein van onderwijs, arbeidsmarkt, gezondheidszorg, jeugd zorg, economie, veiligheid, cultuur, woningbouw, verduurzaming. ‘De regio’ is geen vast gegeven. Meestal hebben we het dan over een bestuur lijke ruimte, waarbinnen decentrale overheden samenkomen met het Rijk en spelers van buiten de overheid om beleid te maken en uit te voeren op onder werpen die de gemeentelijke schaal overstijgen en niet naadloos bij de schaal of het takenpakket van de provincies passen.6 Kennelijk willen we heel graag dingen doen op precies díe schaal waarop Thorbecke geen bestuurslaag had bedacht. Daar hoort een intrigerende vraag bij: vinden we die schaal aantrek
5 6
Zie voor een inventarisatie: https://kennisopenbaarbestuur.nl/rapporten-publicaties/ inventarisatie-regionale-samenwerkingsverbanden-decentrale-overheden-2020/ (geraadpleegd 1 juni 2021). Vergelijk Van den Berg, Dreef en Clemens, in: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 2021, p. 123. Zie ook Cordeweners, 2020.
16
droomland of niemandsland? – advies van de raad voor het openbaar bestuur
kelijk omdat dit inderdaad het schaalniveau is waarop een opgave kan wor den aangepakt, of vinden we die schaal aantrekkelijk juist omdat het géén bestuurslaag is? Dus: voor allerlei maatschappelijke opgaven is de regionale schaal steeds meer de schaal om die opgaven aan te pakken. Maar een eenduidig concept voor ‘de regio’ bestaat niet en dat maakt het debat diffuus. In dit advies stelt de Raad dan ook centraal: het organiseren van de aanpak van maatschappelijke opgaven op regionale schaal. Verscheidenheid in Nederland: verschillen op de regionale kaart Al is Nederland een klein land, regionale verschillen kunnen best groot zijn. De Staat van bestuur 20207 laat aan de hand van zes indicatoren onderlinge verschillen zien. Op het gebied van bevolkingsgroei anticipeert het westen en het midden van het land op een grote bevolkingsgroei, verwachten delen van het oosten en Flevoland stagnatie, en is er een krimpprognose voor verschil lende gebieden in het noorden, zuiden en aan de randen van Nederland. Als wordt gekeken naar het gemiddeld inkomen per huishouden, dan is te zien dat gemeenten in de laagste inkomensgroep zijn te vinden in het noorden, aan de randen van Nederland en in de provincie Zeeland. De inwoners met de hoogste inkomens bevinden zich in gemeenten in delen van Noord-Brabant en in het westen en in het midden van het land.
In het oosten is er een rede lijke spreiding tussen hoge en lage inkomens te zien. Een vergelijking met bevolkingsgroei laat zien dat in de gebieden waar het gemiddeld inkomen hoger is, de bevolking meer groeit, en waar het gemiddeld inkomen lager is, de bevolking meer krimpt. Wat betreft woon-werkverkeer reizen inwoners van regio’s in het westen, Noord-Brabant en Twente minder ver voor hun werk dan inwoners van overige regio’s. Aan de randen van het noorden en het zuiden is de afstand tussen woning en werk het grootst en ook inwoners van Flevoland reizen relatief ver van woonplaats naar werk. De afstand tot voorzieningen als gezondheidszorg en onderwijs laten een vergelijkbaar beeld zien. Regio’s waar de huizenprijs lager ligt zijn tevens regio’s waar de woon-werk afstand en de afstand tot voorzieningen het grootst zijn. Ten slotte zijn ook ten aanzien van milieuomstandigheden verschillend. De gevolgen van geluid en luchtveront reiniging zijn groter in het westen, midden en in het zuidoosten van het land, precies de regio’s waar de huizenprijzen het hoogst liggen.
7
Van den Berg, Dreef en Clemens, in: Ministerie van Binnenlandse Zaken en oninkrijksrelaties, 2021, p. 122 e.v.. K
17
droomland of niemandsland? – advies van de raad voor het openbaar bestuur
Het geschetste beeld laat zien dat de regionale verschillen leiden tot andere maatschappelijke opgaven per regio op het gebied van sociale (collectieve) voorzieningen, mobiliteit, woningbouw en economische activiteit. Om de kwaliteit van leven in Nederland te verbeteren, is een regiospecifieke ana lyse en benadering noodzakelijk: elk gebied kent zijn eigen set van sterktes en zwakten. Opgavegericht werken Het vraagstuk van het organiseren van de aanpak van maatschappelijke opga ven op regionale schaal kan niet los worden gezien van het ‘opgavegericht werken’. ‘Werken vanuit de aard van het maatschappelijke vraagstuk en daar vervolgens de eigen bestuurlijke, organisatorische en sectorale indelingen vol gend aan te maken’, zo duidt de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB) het opgavegericht werken in zijn essay over ervaringen met samen werken in het IBP.8 Grote problemen zijn niet oplosbaar als iedereen alleen vanuit de eigen bestuurslaag redeneert.
De samenleving heeft overheden nodig die door intensieve samenwerking zoveel mogelijk als één overheid opereren rondom maatschappelijke vraagstukken, zo stelt de Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen.9 Maatschappelijke opgaven kun je niet kant en klaar aanpakken en daarom moet volgens de Studiegroep bij het ontwerpen van een aanpak door de betrokken partijen een antwoord worden geformuleerd op vier vragen: Wat?, Wie?, Wie doet wat? en Waarmee? Aan de andere kant zijn problemen zodanig vervlochten dat wanneer elk pro bleem zijn eigen schaal en organisatie krijgt of heeft, weinig vooruitgang wordt geboekt. Het opgavegericht werken wint aan populariteit, maar draagt ook spanning in zich als het gaat om het goed organiseren van legitimiteit, transparantie en participatie van burgers en hun vertegenwoordigers bij de besluitvor ming en uitvoering van dat beleid. In meerdere uitingen spreken bijvoorbeeld Douwe Jan Elzinga en Marcel Boogers hun zorg uit dat op het regionale niveau bestuurlijke organen functioneren die niet direct democratisch zijn gelegiti meerd (op het aspect van democratische legitimiteit van regionaal bestuur komen we later terug).10
8 Nederlandse School voor Openbaar Bestuur, 2020, p. 3. 9 Vergelijk de Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen, 2020. 10 Recent nog pleit ook Kutsal Yesilkagit ervoor om bij de keuze en inrichting van regionale sa menwerking te kiezen voor organisatievormen die de democratische legitimiteit als waarde boven de waarde van ‘bestuurderseffectiviteit’ stellen. Zie Yesilkagit, 2021.
18
droomland of niemandsland? – advies van de raad voor het openbaar bestuur
De Raad stelt vast dat er brede steun bestaat voor de één-overheidsgedachte, dat overheden moeten samenwerken om de grote opgaven het hoofd te bie den. Daarbij is het van belang om verschillende rollen te onderscheiden, te kijken of ze in de praktijk goed worden ingevuld en daar lessen uit te trekken.11 Daarbij wil de Raad benadrukken dat het opgavegericht (sectoraal) werken en het gebiedsgericht (integraal) werken communicerende vaten zijn. Beide zijn belangrijk, maar kunnen niet tegelijk maximaal doorgevoerd worden. Naar de mening van de Raad zijn we op dit moment te veel doorgeslagen naar het opgavegericht werken, en verdwijnt de gebiedsgerichte (integrale) aanpak daardoor te veel uit beeld. Bestuurlijk regionale ecosystemen12 Decentrale overheden werken veelvuldig samen in regio’s. Hoe ziet dat beeld eruit? De Staat van bestuur brengt – letterlijk – in kaart hoe bestuurlijk regi onale ecosystemen er uitzien. De belangrijkste maatstaf is daarbij het aantal samenwerkingsverbanden tussen gemeenten. Weergegeven zijn de samen werkingen van minimaal vijf tot maximaal vijftig. In sommige delen van het land wordt relatief weinig samengewerkt (Flevoland) in andere delen juist intens (Zuid-Limburg).