Nota prostitutie en seksbranche gemeente Zaanstad - 2021
Tekst van het document
2021/11345
Nota prostitutie en seksbranche gemeente Zaanstad - 2021
Nota prostitutie en seksbranche gemeente Zaanstad - 2021
1
Inhoudsopgave 1
Inleiding ........................................................................................................................ 3 1.1 Aanleiding beleidswijziging..................................................................................... 3 1.2 Leeswijzer nota...................................................................................................... 3
2
Lokale beleidswijzigingen............................................................................................4
3
Regionaal en landelijk beleid....................................................................................... 7 3.1 Regionaal prostitutiebeleid ..................................................................................... 7 3.2 Achtergrond landelijk beleid ................................................................................... 7
4
Juridisch kader............................................................................................................. 9 4.1 Landelijke wet- en regelgeving ............................................................................... 9 4.2 Lokale wet- en regelgeving..................................................................................... 9 4.3 Bevoegdheden burgemeester, college van burgemeester en wethouders en gemeenteraad...................................................................................................... 10
5
Reikwijdte en begrippenkader ................................................................................... 11 5.1 Reikwijdte ............................................................................................................ 11 5.2 Begrippenkader.................................................................................................... 11
6
Uitgangspunten nota prostitutie en seksbranche..................................................... 14 6.1 Het versterken van de positie van de prostituees en het bieden van zorg en ondersteuning waar nodig .................................................................................... 14 6.2 Het vroegtijdig signaleren en gericht aanpakken van misstanden en mensenhandel in de prostitutie en seksbranche................................................................ 16 6.3 Een beheersbare vergunde sector inclusief een transparante procedure voor de verdeling en verlening van de (schaarse) exploitatievergunningen........................ 17 6.4 Actueel beleid voor de prostitutie en seksbranche: aangepast aan de laatste inzichten, wetgeving en jurisprudentie .................................................................. 18
7
Vergunningsprocedure seksbedrijven ...................................................................... 18 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5
8
Maximumstelsel ................................................................................................... 18 Activiteiten seksbedrijven ..................................................................................... 18 Toetsingscriteria................................................................................................... 19 Verdeling schaarse vergunningen en looptijd........................................................ 20 Overgangsbepaling huidige exploitanten .............................................................. 20
Toezicht en handhaving............................................................................................. 20 8.1 Betrokken partijen ................................................................................................ 20 8.2 Bestuurlijke aanpak.............................................................................................. 21 8.3 Strafrechtelijke aanpak......................................................................................... 21
Bijlage I - Format Bedrijfsplan prostitutie- en escortbedrijven ...................................... 22 Bijlage II - Format Bedrijfsplan overige seksbedrijven (niet zijnde prostitutie).............. 27
Nota prostitutie en seksbranche gemeente Zaanstad - 2021
2
1 Inleiding In 2000 werd het eerste prostitutiebeleid van de gemeente Zaanstad vastgesteld. Dit beleid bestond uit een nota prostitutiebeleid, gemeentelijke regels (hoofdstuk 3 van de APV) en nadere regels ten behoeve van prostitutiebedrijven. Daarnaast werden er op regionaal niveau (Zaanstreek-Waterland) afspraken gemaakt over het vergunningenbeleid, het handhavingsarrangement en het maximumstelsel. Deze afspraken werden in een convenant vastgelegd. In Zaanstad mochten er niet meer dan één escortbedrijf, twee prostitutiebedrijven (niet zijnde raamprostitutie of escort) en twee overige seksbedrijven worden vergund. In dit nieuwe beleid voor de prostitutie en seksbranche wordt het restrictieve beleid voortgezet, maar zijn ook veel wijzigingen opgenomen ten opzichte van het prostitutiebeleid uit 2000. 1.1
Aanleiding beleidswijziging
De beleidswijziging was zowel inhoudelijk als juridisch gewenst en noodzakelijk om: 1. De positie van prostituees te versterken en waar nodig zorg en ondersteuning te bieden; 2. Misstanden in de prostitutie en seksbranche vroegtijdig te signaleren en gericht aan te pakken; 3. Te voldoen aan de voor schaarse vergunningen geldende rechtsnorm dat potentiële gegadigden gelijke kansen moeten krijgen om in een transparante procedure mee te dingen naar een schaarse vergunning (de exploitatievergunningen voor seksbedrijven zijn schaarse vergunningen); 4. Actueel beleid voor de prostitutie en seksbranche te hebben: aangepast aan de laatste inzichten, wetgeving en jurisprudentie. Het voornemen was om het lokale beleid voor de prostitutie en seksbranche na vaststelling van landelijke wetgeving aan te passen, maar deze wetgeving laat te lang op zich wachten. Het wetsvoorstel ‘Wet regulering prostitutie en bestrijding misstanden seksbranche’ (hierna Wrp) dat in 2009 werd ingediend, is na jarenlange discussie door de Eerste Kamer verworpen. Daarna is er gewerkt aan een nieuw wetsvoorstel voor de ‘Wet regulering sekswerk’ (hierna Wrs). Dit wetsvoorstel is in het najaar van 2019 in consultatie gebracht.
Omdat het besluitvormingstraject waarschijnlijk opnieuw lange tijd gaat duren en er geen garantie bestaat dat de Wrs wel wordt aangenomen, heeft het college besloten vooruit te lopen op de landelijke wetgeving en de gewenste wijzigingen via het lokale beleid te realiseren. De gemeente Zaanstad volgt hierin een groot aantal andere gemeenten en geeft hiermee gehoor aan het verzoek aan de gemeenten binnen de politie-eenheid Noord-Holland om aan te sluiten bij het in 2016 opgestelde modelbeleid prostitutie. In paragraaf 3.1 ‘Regionaal prostitutiebeleid’ wordt dit verder toegelicht. 1.2
Leeswijzer nota
Deze nota bestaat uit acht hoofdstukken en is als volgt opgebouwd. Hoofdstuk 1 bestaat uit een inleiding met daarin de aanleiding voor de wijziging van het lokale prostitutiebeleid. Hoofdstuk 2 bevat een overzicht van de lokale beleidswijzigingen ten opzichte van het beleid uit 2000. Hoofdstuk 3 bevat achtergrondinformatie over het regionaal en landelijk prostitutiebeleid. In hoofdstuk 4 wordt het juridisch kader oftewel een overzicht van de geldende wet- en regelgeving weergegeven. Vervolgens worden in hoofdstuk 5 de reikwijdte en de belangrijkste begrippen van deze nota toegelicht. In hoofdstuk 6 wordt beschreven op welke manier er uitvoering wordt gegeven aan de geformuleerde uitgangspunten voor een veilige prostitutie en seksbranche binnen de gemeente Zaanstad. Daarna wordt in hoofdstuk 7 de vergunningprocedure voor seksbedrijven beschreven. Ten slotte wordt in hoofdstuk 8 beschreven hoe toezicht en handhaving op de prostitutie en seksbranche zijn geregeld. Aan de nota zijn twee bijlagen toegevoegd. In deze bijlagen zijn respectievelijk een format van het vereiste bedrijfsplan voor prostitutie- en escortbedrijven en het bedrijfsplan voor overige seksbedrijven (niet zijnde prostitutie) opgenomen.
Nota prostitutie en seksbranche gemeente Zaanstad - 2021
3
2 Lokale beleidswijzigingen Het lokale beleid voor de prostitutie en de seksbranche wijzigt op een aantal onderdelen ten opzichte van het prostitutiebeleid uit 2000. Het gaat om de volgende wijzigingen die allereerst worden opgesomd en vervolgens worden toegelicht: 1. Titel nota; 2. Doelstelling en uitgangspunten; 3. APV-artikelen; 4. Reikwijdte definitie seksbedrijf; 5. Handhavingsmatrix; 6. Nadere regels; 7. Bedrijfsplan; 8. Verdeling (schaarse) vergunningen; 9. Looptijd (schaarse) vergunningen; 10. Overgangsrecht; 11. Samenvoeging horeca-exploitatievergunning en exploitatievergunning seksbedrijf; 12. Concentratiebeleid; 13. Rol voor zorg en hulpverlening. 1. Titel nota De voorliggende nota heeft de titel ‘Nota prostitutie en seksbranche gemeente Zaanstad – 2021’ in plaats van ‘Nota prostitutiebeleid Zaanstad’. Deze nieuwe titel sluit beter aan op de inhoud van de nota. De seksbranche is namelijk omvangrijker dan alleen prostitutie. 2. Doelstelling en uitgangspunten De ’Nota prostitutiebeleid Zaanstad’ uit 2000 had zes doelstellingen1 die voortkwamen uit de wijziging van het Wetboek van Strafrecht, die tot de opheffing van het algemeen bordeelverbod leidde. De volgende regionale uitgangspunten werden gehanteerd: 1. Opzetten van een lokaal vergunningstelsel; 2. Hanteren van een maximumstelsel; 3. Toepassen van een concentratiebeleid; 4.
Verbieden van raam- en straatprostitutie; 5. Uitwerken van wettelijke uitgangspunten middels vergunningvoorschriften; 6. Aanpassen en afstemmen van de bestemmingsplannen op het beleid; 7. Uitvoeren van een regionaal handhavingsarrangement. In deze nota is gekozen voor een alomvattende doelstelling en zijn de zeven regionale uitgangspunten uit 2000 onderdeel geworden van drie uitgangspunten uit het in 2016 opgestelde modelbeleid prostitutie voor de politie-eenheid Noord-Holland (nr. 1, 2, en 3). Hier is nog één uitgangspunt aan toegevoegd (nr. 4). De doelstelling is een veilige prostitutie en seksbranche binnen de gemeente Zaanstad. Hierbij gelden de volgende uitgangspunten: 1. Het versterken van de positie van de prostituees en het bieden van zorg en ondersteuning waar nodig; 2. Het vroegtijdig signaleren en gericht aanpakken van misstanden en mensenhandel in de prostitutie en seksbranche; 3. Een beheersbare vergunde sector inclusief een transparante procedure voor de verdeling en verlening van de (schaarse) exploitatievergunningen; 4. Actueel beleid voor de prostitutie en seksbranche: aangepast aan de laatste inzichten, wetgeving en jurisprudentie.
1
1) Beheersing en regulering van de exploitatie van prostitutie; 2) Verbetering van de bestrijding van exploitatie van onvrijwillige prostitutie; 3) Bescherming van minderjarigen tegen seksueel misbruik; 4) Bescherming van de positie van de prostituees; 5) Ontvlechten van prostitutie en criminele randverschijnselen; 6) Terugdringen van de omvang van prostitutie door illegalen. Nota prostitutie en seksbranche gemeente Zaanstad - 2021
4
3. APV-artikelen In hoofdstuk 3 van de APV zijn de gemeentelijke regels ten aanzien van prostitutie en de seksbranche opgenomen. In juli 2021 heeft de gemeenteraad het geactualiseerde hoofdstuk 3 van de APV vastgesteld. De titel van het nieuwe hoofdstuk luidt: ‘Regulering prostitutie, seksbranche en aanverwante onderwerpen’. Deze titel is aangepast ten aanzien van het oude hoofdstuk waarvan de titel luidde: ‘Seksinrichtingen, sekswinkels, straatprostitutie e.d.’. 4. Reikwijdte definitie seksbedrijf Onder het vorige prostitutiebeleid werd ook het bedrijfsmatig aanbieden van vertoningen van erotisch-pornografische aard tot de definitie van een seksbedrijf gerekend. Het bedrijfsmatig aanbieden van vertoningen van erotisch-pornografische aard had betrekking op seksbioscopen, en vallen - in aansluiting op het wetsvoorstel van de Wrs - niet meer onder de vergunningplicht, omdat er bij vertoningen van films in seksbioscopen geen real time seksuele handelingen met of voor een derde plaatsvinden. Het vertonen van seksfilms valt hierdoor niet meer onder het bereik van het lokale prostitutiebeleid. Het bedrijfsmatig aanbieden van fysieke vertoningen van erotischpornografische aard (zoals bij een paaldansclub of stripteaseclub) valt in dit beleid wel onder de reikwijdte van de definitie seksbedrijf. 5.
Handhavingsmatrix De handhavingsmatrix - behorende bij het regionaal prostitutiebeleid uit 2000 - is verouderd en in de praktijk niet goed uitvoerbaar. De burgemeester heeft daarom een nieuwe handhavingsmatrix voor de prostitutie en seksbranche vastgesteld. In deze nieuwe handhavingsmatrix staan vier handhavingskaders voor de verschillende soorten activiteiten die seksbedrijven kunnen uitoefenen. De ‘Handhavingsmatrix prostitutie en seksbranche gemeente Zaanstad - 2021’ treedt gelijktijdig met deze nota in werking. 6. Nadere regels Op grond van artikel 3:2b van de APV (voorheen artikel 3:3 van de APV) kan het bevoegd bestuursorgaan nadere regels stellen aan de exploitatie van een seksbedrijf. De nadere regels zijn ten opzichte van de nadere regels uit 2000 gewijzigd en sluiten aan op het regionaal modelbeleid. De ‘Nadere regels prostitutie en seksbranche gemeente Zaanstad – 2021’ gaan over (brand)veiligheid, toezicht en inrichtingseisen en treden gelijktijdig met deze nota in werking. 7. Bedrijfsplan Exploitanten van seksbedrijven zijn op grond van artikel 3:15 van de APV voortaan verplicht om een bedrijfsplan op te stellen en deze bij de vergunningaanvraag in te dienen.
In het bedrijfsplan wordt in ieder geval beschreven welke maatregelen de exploitant treft: op het gebied van hygiëne; ter bescherming van de gezondheid, de veiligheid en het zelfbeschikkingsrecht van de prostituees en de klanten als het seksbedrijf een prostitutiebedrijf is; ter bescherming van de gezondheid van de klanten; ter voorkoming van strafbare feiten. In de bijlagen van deze nota zijn respectievelijk een format van het vereiste bedrijfsplan voor prostitutie- en escortbedrijven en het bedrijfsplan voor overige seksbedrijven (niet zijnde prostitutie) opgenomen. 8. Verdeling (schaarse) vergunningen De vergunningen voor seksbedrijven zijn zogeheten schaarse vergunningen. Eind 2016 formuleerde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in de uitspraak ‘Speelautomatenhal Vlaardingen’2 een algemeen kader voor de verdeling van schaarse vergunningen. Op grond hiervan moet het bestuur aan (potentiële) gegadigden ruimte bieden om naar de beschikbare vergunning(en) mee te dingen. Ook moet er een passende mate van openbaarheid worden verzekerd voor de beschikbaarheid van de schaarse vergunning, de verdelingsprocedure, het aanvraagtijdvak en de toe te passen criteria. Hiertoe is de ‘Aanvraag- en selectieprocedure exploitatievergunning seksbedrijf gemeente Zaanstad – 2021’ opgesteld. Deze treedt gelijktijdig met deze beleidswijziging in werking.
2
ABRvS, 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2927, Speelautomatenhal Vlaardingen.
Nota prostitutie en seksbranche gemeente Zaanstad - 2021
5
9. Looptijd (schaarse) vergunningen De vergunningen voor seksbedrijven worden niet langer voor onbepaalde tijd verleend zoals onder het vorige beleid het geval was, maar voor een periode van vijf jaar. Na afloop van de termijn van vijf jaar komen de vergunningen beschikbaar en zal de ‘Aanvraag- en selectieprocedure exploitatievergunning seksbedrijf gemeente Zaanstad – 2021’ worden gevolgd. De beperkte looptijd vloeit eveneens voort uit recente rechtspraak. Voor de geldigheidsduur van schaarse vergunningen is aansluiting gezocht bij de Concessierichtlijn. In artikel 18 van de Concessierichtlijn is bepaald dat de looptijd van een concessie wordt beperkt tot de geldigheidsduur van vijf jaar. De looptijd van vijf jaar sluit tevens aan bij de looptijd die is opgenomen voor vergunningen voor seksbedrijven in het wetsvoorstel voor de ‘Wet regulering sekswerk’. Tot slot kan er met een looptijd van vijf jaar periodiek een afweging worden gemaakt omtrent de vergunning zonder dat de frequentie tot te zware administratieve lasten leidt. 10. Overgangsrecht Om te beoordelen of de huidige seksbedrijven aan het nieuwe beleid voldoen, is het van belang dat de bestaande exploitatievergunningen door nieuwe worden vervangen.
Op grond van de overgangsbepaling blijven vergunningen die verleend zijn onder de voorgaande APV-voorschriften van kracht totdat op de aanvraag om een nieuwe vergunning is beslist. De oude vergunning vervalt van rechtswege indien de aanvraag niet is ingediend binnen 26 weken na de inwerkingtreding van het gewijzigde hoofdstuk 3 in de verordening (de APV). Deze termijn wordt voldoende geacht om op de nieuwe omstandigheden voor te kunnen bereiden. Na afloop van de termijn van vijf jaar komen de vergunningen beschikbaar en zal de ‘Aanvraag- en selectieprocedure exploitatievergunning seksbedrijf gemeente Zaanstad – 2021’ worden gevolgd. In paragraaf 7.5 is de overgangsbepaling opgenomen. 11. Samenvoeging horeca-exploitatievergunning en exploitatievergunning seksbedrijf Seksbedrijven hebben naast een exploitatievergunning voor seksbedrijven soms ook een horecaexploitatievergunning. Deze vergunningen kunnen niet los van elkaar worden gezien. Omdat de bepalingen waaraan de exploitant op grond van beide exploitatievergunningen moet voldoen overlappen, en de horeca in seksbedrijven kan worden gezien als een nevenactiviteit, is ervoor gekozen om aan de exploitanten van seksbedrijven waar ook sprake van horeca-activiteiten is voortaan één exploitatievergunning te verstrekken: te weten de vergunning voor het exploiteren van een seksbedrijf.
Indien de exploitant alcoholhoudende dranken wenst te verstrekken, dan dient er tevens een Drank- en Horecawetvergunning te worden aangevraagd. 12. Concentratiebeleid In de ‘Nota prostitutiebeleid’ uit 2000 was ten aanzien van de twee prostitutiebedrijven een positief concentratiebeleid opgenomen. Dit hield in dat - naast een (op dat moment) bestaande seksclub op een industrieterrein - een tweede prostitutiebedrijf zich zou kunnen vestigen binnen (toentertijd) één van de twee horecaconcentratiegebieden in het centrum van Zaandam. De volgende redenatie lag hieraan ten grondslag: “1) een seksclub is qua openbare orde en invloed op de woon- en leefsituatie vergelijkbaar met een horecabedrijf; 2) in het centrum bestaat meer tolerantie voor een dergelijk bedrijf dan in een winkelgebied of in een woonwijk.” Het positief concentratiebeleid heeft er in de afgelopen twintig jaar niet voor gezorgd dat een tweede prostitutiebedrijf zich in het horecaconcentratiegebied heeft gevestigd. In het voorliggende beleid wordt dit positieve concentratiebeleid losgelaten en gelden de toetsingscriteria die voor de vestiging van alle seksbedrijven van toepassing zijn (zie paragraaf 7.3). 13.
Rol voor zorg en hulpverlening Waar de prostitutiebranche in het voorgaande beleid voornamelijk vanuit veiligheidsoogpunt werd bekeken, is in het nieuwe beleid ook een onmiskenbare rol opgenomen voor zorg en hulpverlening en wordt er een verbinding gelegd tussen zorg en veiligheid. Door in te zetten op toezicht en handhaving kunnen misstanden in de prostitutie en seksbranche vroegtijdig worden gesignaleerd en aangepakt. Tegelijkertijd is het ook van belang dat slachtoffers van misstanden tijdig de zorg en hulp krijgen die zij nodig hebben en dat prostituees begeleiding krijgen als zij de wens hebben om uit te stappen. Om dit uitstappen mogelijk te maken, is ondersteuning vanuit het sociaal domein nodig op verschillende leefgebieden, zoals wonen, werken/dagbesteding en financiën. Hierop wordt verder ingegaan in paragraaf 6.1 ‘Het versterken van de positie van de prostituees en het bieden van zorg en ondersteuning waar nodig’.
Nota prostitutie en seksbranche gemeente Zaanstad - 2021
6
3 Regionaal en landelijk beleid 3.1
Regionaal prostitutiebeleid
Prostitutie stopt niet bij de gemeentegrenzen. Daarom is het van belang om ook regionaal beleid af te stemmen. Regionaal beleid biedt eenduidigheid binnen de samenwerkingsstructuren en kan verplaatsingseffecten verminderen. In 2000 zijn hierover afspraken gemaakt binnen de regio (Zaanstreek-Waterland) en sinds een aantal jaren wordt het beleid ook binnen de politie-eenheid Noord-Holland afgestemd. Regio Zaanstreek-Waterland In 2000 werd besloten het prostitutiebeleid van de gemeenten binnen Zaanstreek-Waterland regionaal af te stemmen en uniform te handhaven. Dit is vastgelegd in het convenant prostitutie Zaanstreek-Waterland. Het convenant werd ondertekend door de burgemeesters van de gemeenten Beemster, Landsmeer, Oostzaan, Purmerend, Waterland, Wormerland, Zaanstad en Zeevang, de korpschef van de politieregio Zaanstreek-Waterland en de hoofdofficier van justitie voor dezelfde politieregio. In het convenant staan specifieke afspraken over het vergunningenbeleid, het handhavingsarrangement en het maximumstelsel inhoudende een maximum aantal te verlenen vergunningen voor seks-, prostitutie- en escortbedrijven. Tevens werd de afspraak gemaakt om raam- en straatprostitutie te weren in het belang van de openbare orde en het woon- en leefklimaat.
Politie-eenheid Noord-Holland3 Eén van de geprioriteerde thema’s in het Integraal Meerjarenbeleidsplan Veiligheid van de politieeenheid Noord-Holland is, sinds 2015, de aanpak van criminaliteit met een ondermijnend effect op de samenleving. Binnen de prostitutiebranche kunnen misstanden voor komen die invloed hebben op ondermijnende structuren, zoals mensenhandel, fiscale misstanden, overtredingen van vergunningvoorschriften en misstanden die te maken hebben met verminderde weerbaarheid van prostituees. Om deze misstanden effectief aan te kunnen pakken en om onderlinge regionale verschillen te minimaliseren, is er in 2016 een modelbeleid prostitutie opgesteld.4 De gemeenten binnen de politie-eenheid Noord-Holland zijn verzocht dit modelbeleid als uitgangspunt voor het gemeentelijke beleid te gebruiken. In 2018 is voor en door gemeenten binnen de eenheid Noord-Holland tevens een monitor basisniveau bestuurlijke aanpak mensenhandel opgesteld. Het basisniveau laat zien wat de gemeenten minimaal nodig hebben om voldoende toegerust te zijn voor de bestuurlijke aanpak van mensenhandel. Actualisatie van de APV en het vaststellen van handhavingsbeleid zijn twee van de negen onderdelen van deze monitor.
Door actualisatie van de ‘Nota prostitutie en seksbranche’ met daarin een handhavingsmatrix en wijzing van hoofdstuk 3 van de APV voldoet de gemeente Zaanstad aan deze onderdelen van de monitor. 3.2
Achtergrond landelijk beleid
In 2000 werd door een wijziging van het Wetboek van Strafrecht het algemeen bordeelverbod opgeheven. Hiermee werd de exploitatie van prostitutie gelegaliseerd en werd gekozen voor beleid
3
De politie-eenheid Noord-Holland bestaat uit de drie districten Noord-Holland-Noord, Kennemerland en Zaanstreek-Waterland (in totaal 34 gemeenten). De gemeente Amsterdam valt niet onder deze eenheid, maar vanwege de nabije ligging van Zaanstad ten opzichte van Amsterdam en de grote prostitutie en seksbranche in deze gemeente, is bij de totstandkoming van dit nieuwe beleid ook naar het beleid van Amsterdam gekeken. 4 Het modelbeleid prostitutie is opgesteld door de werkgroep prostitutie die in 2015 werd opgericht. Deze werkgroep bestond uit vertegenwoordigers vanuit gemeenten binnen de eenheid Noord-Holland, het RIEC, de Belastingdienst, het Openbaar Ministerie, de politie en de GGD. De uitkomsten van de analyse van de politie naar het aanbod van onvergunde prostitutie in de eenheid Noord-Holland waren reden voor de burgemeesters in de driehoeken binnen de eenheid om de werkgroep opdracht te geven om uniform regionaal beleid te realiseren. De belangrijkste conclusies die uit de analyse konden worden getrokken: in iedere gemeente binnen de eenheid Noord-Holland vindt onvergunde prostitutie plaats en er vindt een verschuiving plaats van het vergunde naar het onvergunde deel van de branche met mogelijk ook een verschuiving van misstanden. Nota prostitutie en seksbranche gemeente Zaanstad - 2021
7
dat zich richt op normalisering en decriminalisering van de prostitutiebranche.5 De lange termijn doelstelling was dat prostitutie een normale vorm van midden- en kleinbedrijf zou worden. Dat veronderstelt onder meer dat in de sector alleen wordt gewerkt door professionals die uit vrije wil voor het werk kiezen en die dat werk verrichten onder aanvaardbare arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden. Uit een evaluatie in 2007 bleek dat de positie van prostituees niet was verbeterd en dat misstanden nog steeds voorkwamen. Naar aanleiding van de evaluatie is in 2009 het wetsvoorstel van de Wet regulering prostitutie en bestrijding misstanden seksbranche (hierna Wrp) ingediend. De doelen van de Wrp waren het verkleinen van de lokale en regionale verschillen in het prostitutiebeleid, het verkrijgen van meer zicht en grip op de seksbranche en het vergemakkelijken van toezicht en handhaving. Het wetsvoorstel werd in 2011 door de Tweede Kamer aangenomen, maar de Eerste Kamer kon zich niet vinden in een aantal elementen van het wetsvoorstel en stuurde aan op een novelle, waarmee de registratieplicht van de prostituee en de vergewisplicht van de klant zouden worden geschrapt. De novelle werd in 2014 bij de Tweede Kamer ingediend, maar is uiteindelijk door de Eerste Kamer aangehouden.
In het regeerakkoord 2017-2021 ‘Vertrouwen in de toekomst’ werd opgenomen dat het wetsvoorstel zou worden aangepast. De belangrijkste afspraken in het regeerakkoord 2017-2021 ‘Vertrouwen in de toekomst’: 1. Alle vormen van bedrijfsmatige seksuele dienstverlening, waaronder ook escort en zelfstandig werkende prostituees, worden vergunningplichtig; 2. Er komt een wettelijke grondslag voor lokale intakegesprekken die als doel hebben vanuit de gezondheidszorg (GGD) zicht te houden op prostituees teneinde misstanden te voorkomen; 3. Er komt een pooierverbod: wie betrokken is bij onvergunde bedrijfsmatige seksuele dienstverlening en daar financieel voordeel uit haalt, wordt strafbaar. Een conceptversie van het wetsvoorstel voor de Wet regulering sekswerk (hierna Wrs) is half oktober 2019 ter (internet)consultatie aangeboden. De consultatie heeft 350 - veelal kritische online reacties opgeleverd waaronder ook een advies van de Afdeling advisering van de Raad van State.6 De ontvangen adviezen hebben tot enkele wijzigingen in de tekst van het gepubliceerde wetsvoorstel geleid, maar het wetsvoorstel is op hoofdlijnen ongewijzigd gebleven. De memorie van toelichting is op een aantal punten verduidelijkt en aangevuld. Het wetsvoorstel is controversieel verklaard en wordt door een nieuw kabinet behandeld. De Wrs stelt – in grote lijnen – drie maatregelen voor: 1.
Iedere sekswerker in Nederland moet een vergunning hebben om te mogen werken. Het betreft een persoonsgebonden vergunning met een looptijd van vijf jaar die in het hele land geldig is en die door sekswerkers vanaf 21 jaar aangevraagd kan worden bij één van de twaalf tot achttien door de minister van Justitie en Veiligheid nader aan te wijzen gemeenten. In een verplicht vergunningengesprek wordt onder andere gekeken of de sekswerker voldoende zelfredzaam is en of er geen sprake lijkt te zijn van dwang. De afgegeven vergunningen worden in een landelijk register opgenomen; 2. Er komt een uniforme vergunningplicht voor alle seksbedrijven. De vergunningen krijgen een looptijd van vijf jaar en zijn persoons- en activiteit gebonden; 3. Strafbaarstelling van personen die betrokken zijn bij onvergunde bedrijfsmatige seksuele dienstverlening en daaruit financieel voordeel halen (het ‘pooierverbod’) en van klanten die gebruik maken van illegale prostitutie of dit faciliteren.
5
De doelen van deze wetswijziging waren: 1) Een duidelijke scheidslijn aanbrengen tussen legale en illegale vormen van prostitutie; 2) Vrijwillige prostitutie reguleren en beheersen; 3) Onvrijwillige prostitutie tegengaan; 4) De positie van de prostituees verbeteren; 5) Misstanden in de seksbranche bestrijden. 6 Zie https://www.raadvanstate.nl/actueel/nieuws/@121782/w16-20-0238-ii/ voor het op 27 januari 2021 gepubliceerde advies van de Afdeling advisering van de Raad van State. Nota prostitutie en seksbranche gemeente Zaanstad - 2021
8
4 Juridisch kader Hieronder volgt een korte uiteenzetting van de wet- en regelgeving die van toepassing is met betrekking tot de prostitutie en seksbranche. 4.1
Landelijke wet- en regelgeving
Bouwbesluit7 In het Bouwbesluit 2012 zijn eisen opgenomen met betrekking tot de brandveiligheid bij het gebruik van gebouwen. De gebouwen waarin de seksbedrijven zijn gevestigd dienen te voldoen aan deze eisen. Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) De Wabo is de basis voor een groot deel van de vergunningen in het domein van de fysieke leefomgeving. In het geval van een illegaal seksbedrijf kan de pandeigenaar op grond van de Wabo worden aangeschreven, vanwege het (laten) gebruiken van een woning of bedrijfspand in strijd met het bestemmingsplan. Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob) De Wet Bibob is een (preventief) bestuursrechtelijk instrument. Als er een ernstig gevaar dreigt dat bijvoorbeeld een vergunning wordt misbruikt, kan de bevoegde overheidsinstantie de aanvraag weigeren of de afgegeven vergunning intrekken. Zo wordt voorkomen dat de overheid criminele activiteiten faciliteert en wordt bovendien de concurrentiepositie van bonafide ondernemers beschermd. Wet publieke gezondheid Artikel 47 van de Wet publieke gezondheid geeft de burgemeester de bevoegdheid om maatregelen te nemen om het gevaar van verspreiding van infectieziekten te voorkomen. Indien sprake is van een ernstig gevaar voor verspreiding van infectieziekten vanuit een seksbedrijf, kan onder meer besloten worden de inrichting te sluiten of te ontsmetten.
Ook kunnen voorschriften van technisch-hygiënische aard worden opgelegd. Wet regulering sekswerk (nog niet inwerkingtreding getreden) In 2009 is het wetsvoorstel van de ‘Wet regulering prostitutie en bestrijding misstanden seksbranche’ (hierna Wrp) ingediend. Het wetsvoorstel werd in 2011 door de Tweede Kamer aangenomen, maar is uiteindelijk door de Eerste Kamer aangehouden. Een geheel nieuw wetsvoorstel voor de ‘Wet regulering sekswerk’ (hierna Wrs) is in het najaar van 2019 in consultatie gebracht. Gezien het lange besluitvormingsproces omtrent de Wrp – welke uiteindelijk niet is aangenomen – is op dit moment niet te voorspellen of en wanneer de Wrs inwerking zal treden. Ook is op dit moment niet te voorspellen wat en wanneer de invloed van landelijke wetgeving op de branche en op het lokale beleid zal zijn. Wet strafbaarstelling misbruik prostitué(e)s die slachtoffer zijn van mensenhandel Op 30 maart 2021 heeft de Eerste Kamer dit initiatiefwetsvoorstel aangenomen. Het voorstel regelt in het Wetboek van Strafrecht (Sr) de strafbaarstelling van degene die seksuele handelingen verricht met een prostitué(e), terwijl hij of zij weet of redelijkerwijs moet vermoeden dat de prostitué(e), daartoe is gedwongen of bewogen, en daarmee slachtoffer is van mensenhandel. 4.2
Lokale wet- en regelgeving
Algemene Plaatselijke Verordening (hierna: APV) In hoofdstuk 3 van de APV zijn de gemeentelijke regels ten aanzien van prostitutie en de seksbranche opgenomen. In juli 2021 heeft de gemeenteraad het geactualiseerde hoofdstuk 3 van de APV – grotendeels conform de modelverordening van de VNG – vastgesteld. De titel van het nieuwe hoofdstuk luidt: ‘Regulering prostitutie, seksbranche en aanverwante onderwerpen’. Deze 7
Met de invoering van de Omgevingswet vervalt het huidige Bouwbesluit 2012 en worden de technische bouwvoorschriften opgenomen in het Besluit bouwwerken leefomgeving, kortweg het Bbl. Nota prostitutie en seksbranche gemeente Zaanstad - 2021
9
titel is aangepast ten aanzien van het oude hoofdstuk waarvan de titel luidde: ‘Seksinrichtingen, sekswinkels, straatprostitutie e.d.’. Beleidslijn voor vergunningen in het kader van de Wet Bibob Het toepassingsbereik van de Wet Bibob is vastgelegd in de gepubliceerde beleidslijn voor vergunningverlening in het kader van de Wet Bibob. De exploitatievergunningen voor seksbedrijven vallen onder deze beleidsregels. Bestemmingsplannen en beheersverordeningen De vestiging of exploitatie van een seksbedrijf mag niet in strijd zijn met een geldend bestemmingsof omgevingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit. 4.3
Bevoegdheden burgemeester, college van burgemeester en wethouders en gemeenteraad
Burgemeester - Het vaststellen van de Nota prostitutie en seksbranche is voor zover het de eigen bevoegdheid betreft een bevoegdheid van de burgemeester; - Het vaststellen van de Nadere regels op grond van artikel 3:2b van de APV is voor zover het de eigen bevoegdheid betreft een bevoegdheid van de burgemeester; - Het vaststellen van de Aanvraag- en selectieprocedure exploitatievergunning seksbedrijf is voor het zover het de eigen bevoegdheid betreft een bevoegdheid van de burgemeester; - Het vaststellen van de Handhavingsmatrix is een bevoegdheid van de burgemeester; -
Het verlenen van een exploitatievergunning voor een seksinrichting in een seksbedrijf is een bevoegdheid van de burgemeester als de te vergunnen activiteiten niet op een vaar- of voertuig plaatsvinden.
De Gemeentewet, de APV en de Handhavingsmatrix voor de prostitutie en seksbranche bieden de burgemeester de mogelijkheid om indien nodig bestuursrechtelijk op te treden ter bescherming van de openbare orde en/of het woon- en leefklimaat. College van burgemeester en wethouders - Het vaststellen van de Nota prostitutie en seksbranche is voor zover het de eigen bevoegdheid betreft een bevoegdheid van het college; - Het vaststellen van de Nadere regels op grond van artikel 3:2b van de APV is voor zover het de eigen bevoegdheid betreft een bevoegdheid van het college; - Het vaststellen van de Aanvraag- en selectieprocedure exploitatievergunning seksbedrijf is voor zover het de eigen bevoegdheid betreft een bevoegdheid van het college; -
Het verlenen van een exploitatievergunning voor een seksinrichting in een seksbedrijf op een vaar- of voertuig is een bevoegdheid van het college; Het verlenen van een exploitatievergunning voor een escortbedrijf is een bevoegdheid van het college.
Gemeenteraad - Het vaststellen van de APV is een bevoegdheid van de gemeenteraad.
Nota prostitutie en seksbranche gemeente Zaanstad - 2021
10
5 Reikwijdte en begrippenkader 5.1
Reikwijdte
Deze ‘Nota prostitutie en seksbranche gemeente Zaanstad – 2021’ biedt handvatten bij de uitwerking van de regels die zijn opgenomen in hoofdstuk 3 van de APV (‘Regulering prostitutie, seksbranche en aanverwante onderwerpen’). De APV is als algemene verordening normstellend. De praktische uitwerking van de diverse onderdelen staan in deze nota. 5.2
Begrippenkader
In artikel 3:2 van de APV zijn alle begripsbepalingen opgenomen. Hieronder volgt een nadere toelichting op de belangrijkste begrippen die in deze nota worden genoemd. Seksinrichting Met het begrip seksinrichting wordt gedoeld op de voor een derde toegankelijke besloten ruimte8 die onderdeel is van een seksbedrijf. Binnen een seksbedrijf kunnen één of meerdere seksinrichtingen zijn. Het te hanteren uitgangspunt is dat er sprake is van één seksbedrijf als het een visueel aaneengesloten eenheid met één toegang betreft (dit kunnen meerdere panden betreffen met meerdere werkruimtes (per pand)) met een homogene functie (uitoefening van een seksbedrijf in enigerlei vorm) die tot de beschikking staat van één exploitant. Aan de verschillende seksinrichtingen binnen het seksbedrijf kunnen verschillende vergunningvoorschriften worden verbonden. Als er meerdere exploitanten in één pand zijn gevestigd zal ieder deel waarover één van de exploitanten de beschikking heeft als één afzonderlijke seksinrichting worden gekwalificeerd en ieder seksbedrijf zal apart worden vergund. Seksbedrijf, prostitutiebedrijf en escortbedrijf Het begrip seksbedrijf wordt als verzamelnaam gebruikt voor prostitutiebedrijven, escortbedrijven en overige seksbedrijven.
Daarbij wordt gedoeld op de activiteit, bestaande uit het bedrijfsmatig gelegenheid geven tot: het verrichten van seksuele handelingen met een derde tegen vergoeding (=prostitutiebedrijf); of prostitutie in de vorm van bemiddeling tussen klant en prostituee (=escortbedrijf) (de activiteit vindt op een andere plek plaats dan het verrichten van de seksuele handeling); of het verrichten van seksuele handelingen met en voor een derde (niet tegen vergoeding) (=overig seksbedrijf, zoals een parenclub/swingersclub of sekssauna); of het verrichten van seksuele handelingen voor een derde tegen vergoeding (=overig seksbedrijf, zoals een sekstheater/peepshow); of het aanbieden van fysieke vertoningen van erotisch-pornografische aard (al dan niet tegen vergoeding) (=overig seksbedrijf, zoals een paaldansclub of stripteaseclub). De elementen ‘tegen vergoeding’ en ‘een derde’ zijn gebonden aan seksuele handelingen die op dat moment (‘real time’) met of voor een derde plaatsvinden. In onderstaande tabel zijn verschillende soorten seksbedrijven in een overzicht opgenomen waarbij ook is aangegeven of de soorten seksbedrijven wel of niet locatie gebonden zijn. Let op: het overzicht is niet uitputtend en per situatie zal altijd moeten worden gekeken welke activiteit(en) er werkelijk wordt/worden uitgeoefend.
8
Onder ‘besloten ruimte’ worden ook begrepen een vaar- of voertuig. Het bijvoeglijk naamwoord ‘besloten’ duidt erop dat de ruimte zich niet buiten, open en voor een ieder toegankelijk is. Het moet dus gaan om een overdekt en geheel of gedeeltelijk door wanden omsloten ruimte, die al dan niet met enige beperking voor het publiek toegankelijk is. Nota prostitutie en seksbranche gemeente Zaanstad - 2021
11
Soort seksbedrijf Prostitutiebedrijven
Overige seksbedrijven (geen prostitutiebedrijven)
Locatie gebonden Raambordeel Seksclub Privéhuis Thuisprostitutie (prostitutie vanuit woningen met een bedrijfsmatig karakter) Erotische massagesalon Kamerverhuur voor prostituees SM/BDSM studio Sekstheater/peepshow Sekssauna Parenclub/swingersclub Paaldansclub Stripteaseclub
Niet locatie gebonden Straatprostitutie/tippelen Escortbedrijf9 Hotelprostitutie (escort) Prostitutie op recreatie/vakantieparken
Webcamseks10
Tabel 1: Overzicht soorten seksbedrijven, waarbij de activiteiten zijn onderverdeeld naar locatie gebonden en niet locatie gebonden.
Toelichting op de vergunningplicht voor seksbedrijven in Zaanstad: Alle soorten seksbedrijven (zoals in tabel 1 opgenomen) vallen, als het gaat om bedrijfsmatig gelegenheid geven en als er real time seksuele handelingen met of voor een derde (al dan niet tegen vergoeding) of als er fysieke vertoningen van erotischpornografische aard plaatsvinden, onder de vergunningplicht. Uitgezonderd van de vergunningplicht zijn: Webcamseks (zie de toelichting bij voetnoot 10); Het bedrijfsmatig aanbieden van vertoningen van erotisch-pornografische aard (zoals in seksbioscopen en seksautomatenhallen). In aansluiting op het wetsvoorstel van de Wrs valt dit niet meer onder de vergunningplicht, omdat er bij deze vorm geen real time seksuele handelingen met of voor een derde (al dan niet tegen vergoeding) plaatsvinden. De (seks)winkels waar erotische producten worden verkocht, zoals seksspeeltjes, pornografisch materiaal, erotische lingerie en erotische boeken en/of waar videocabines aanwezig zijn. Deze winkels vallen onder de detailhandel. In onderstaande afbeelding zijn de verschillende verschijningsvormen schematisch weergegeven en is per verschijningsvorm aangeven of deze binnen Zaanstad legaal of illegaal en wel of niet vergunningplichtig is. .
9
Bij een escortbedrijf vindt de bemiddeling vanaf een vast adres plaats. Dit adres, waarop het bedrijf staat ingeschreven in de Kamer van Koophandel, is bepalend voor de vergunningplicht. 10 Bij webcamseks is er geen fysiek contact met klanten en deze vorm is onafhankelijk van tijd en locatie. Er zijn nog geen gemeenten bekend waar deze vorm vergunningplichtig is en de gemeente Zaanstad kiest er voorlopig ook voor hier geen vergunning voor af te geven. Wel houdt de gemeente - gelet op de mogelijke komst van de Wrs en de publicatie van het onderzoek ‘Voorbij de pixels: een verkenning naar gedwongen webcamseks in Nederland’ door het Centrum tegen Kinderhandel en Mensenhandel (CKM) (januari 2021) - de (landelijke) ontwikkelingen op dit gebied in de gaten. Het rapport toont aan dat er in de afgelopen jaren verschillende voorbeelden zijn geweest in Nederland waarin sprake was van gedwongen webcamseks tegen vergoeding. Het ging daarbij vaak om jonge - soms minderjarige - kwetsbare slachtoffers die, naast dat zij fysiek werden uitgebuit, ook achter de webcam werden gedwongen om seksuele handelingen te verrichten.
Het CKM heeft de staatssecretaris opgeroepen om nader onderzoek in te stellen naar de aard en omvang van de webcamseksindustrie in Nederland en naar de verwevenheid met mensenhandel zodat de blinde vlek wordt weggenomen en er maatregelen getroffen kunnen worden om eventuele misstanden, zoals mensenhandel, proactief te signaleren en tegen te gaan. Nota prostitutie en seksbranche gemeente Zaanstad - 2021
12
Afbeelding 1: Overzicht legale en illegale en vergunningplichtige en niet-vergunningplichtige verschijningsvormen in de prostitutie en seksbranche in de gemeente Zaanstad.
Thuiswerker en bedrijfsmatigheid Met het begrip thuiswerker wordt gedoeld op degene die thuis prostitutie bedrijft en voldoet aan de volgende voorwaarden (let op: deze opsomming is niet limitatief): - De prostituee woont en staat ingeschreven op het adres van waaruit de prostitutiewerkzaamheden plaatsvinden (inschrijving Basisregistratie Personen is leidend); - De prostituee is (hoofd)huurder of eigenaar van de woning; - Er wonen en werken geen andere prostituees in de woning; - Er wordt niet zodanig met het adres geadverteerd dat er een publiekstrekkende werking vanuit gaat / er is (hierdoor) geen merkbare aanloop van klanten; - De prostituee staat niet ingeschreven in het Handelsregister; - Er zijn geen derden (zoals een partner) bij de prostitutieactiviteiten betrokken; - De verdiensten die voortkomen uit de prostitutiewerkzaamheden komen uitsluitend ten goede aan de prostituee; - De activiteiten van prostituee en klanten veroorzaken geen overlast voor omwonenden; - Er zijn geen uiterlijke kenmerken van een prostitutiebedrijf zichtbaar aan de buitenkant van de woning (bijvoorbeeld door bepaalde verlichting of reclame-uitingen); - De woning wordt niet via bemiddeling verhuurd/beschikbaar gesteld voor prostitutie.
Alleen wanneer aan de voornoemde voorwaarden wordt voldaan, zal de prostitutie als thuiswerk (een ‘aan huis gebonden beroep’) worden aangemerkt en mogen deze activiteiten - binnen het kader van het prostitutiebeleid van Zaanstad - zonder vergunning worden uitgeoefend. Indien in een perceel prostitutie wordt bedreven en aan één of meerdere van de genoemde voorwaarden niet wordt voldaan, dan is er sprake van bedrijfsmatigheid en wordt deze vorm van prostitutie aangemerkt als een prostitutiebedrijf dat valt onder het begrip seksbedrijf waarvoor een vergunning is vereist. Vanwege de bescherming van het woon- en leefklimaat staan de bestemmingsplannen dergelijk gebruik niet toe. Binnen Zaanstad wordt hiervoor dan ook geen vergunning verleend. Prostituee en sekswerker Een prostituee is een persoon die zich beschikbaar stelt tot het verrichten van seksuele handelingen met een derde tegen vergoeding. Het geslacht of gender doet voor deze aanduiding verder niet ter zake. Het begrip sekswerker wordt gebruikt als algemene aanduiding voor de persoon die tegen vergoeding seksuele handelingen verricht met een derde (prostitutie), of die tegen vergoeding seksuele handelingen verricht voor een derde (onder meer bij live seksshows, peepshows en striptease-bars). In alle gevallen gaat het om real time handelingen door personen.
De sekswerkers betreffen een bredere groep werkers dan de prostituees: bijvoorbeeld ook strippers en paaldansers. Een prostituee is dus een sekswerker, maar een sekswerker is niet altijd een prostituee. Zowel prostituees als sekswerkers vallen onder de reikwijdte van deze nota.
Nota prostitutie en seksbranche gemeente Zaanstad - 2021
13
6 Uitgangspunten nota prostitutie en seksbranche De doelstelling - een veilige prostitutie en seksbranche binnen de gemeente Zaanstad - moet worden bereikt door in te zetten op de volgende uitgangspunten: 1. Het versterken van de positie van de prostituees en het bieden van zorg en ondersteuning waar nodig; 2. Het vroegtijdig signaleren en gericht aanpakken van misstanden en mensenhandel in de prostitutie en seksbranche; 3. Een beheersbare vergunde sector inclusief een transparante procedure voor de verdeling en verlening van de (schaarse) exploitatievergunningen; 4. Actueel beleid voor de prostitutie en seksbranche: aangepast aan de laatste inzichten, wetgeving en jurisprudentie. Hieronder worden deze vier uitgangspunten verder toegelicht en wordt beschreven op welke manieren er – ingevolge het nieuwe beleid – uitvoering wordt gegeven aan de uitgangspunten. 6.1
Het versterken van de positie van de prostituees en het bieden van zorg en ondersteuning waar nodig
Onderzoek maatschappelijke positie sekswerkers In 2018 heeft onderzoeks- en adviesbureau Intraval in opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) een onderzoek uitgevoerd naar de maatschappelijke positie van sekswerkers.11 Het doel van het onderzoek was inzicht te krijgen in de hulpvragen en behoeften van sekswerkers met betrekking tot hun maatschappelijke positie, werkomstandigheden en rechtspositie. Het onderzoek heeft laten zien dat sekswerkers met betrekking hiertoe diverse problemen ondervinden. De resultaten van het onderzoek zijn meegenomen in de wijze waarop in Zaanstad invulling wordt gegeven aan het versterken van de positie van de prostituees en het aanbod van zorg en ondersteuning. Een toelichting hierop volgt hieronder. Verhoging minimumleeftijd prostituees van 18 naar 21 jaar In Zaanstad wordt, net zoals in een aantal andere gemeenten in de regio12, vooruitlopend op de Wrs de minimumleeftijd van prostituees van 18 naar 21 jaar verhoogd. Voor deze leeftijdsverhoging is gekozen, omdat prostituees in de leeftijdscategorie van 18 tot 21 jaar minder weerbaar, kwetsbaarder en minder goed in staat zijn om een weloverwogen keuze te maken om al dan niet in de prostitutie te werken.
De verhoging van de minimumleeftijd wordt tevens ingevoerd omdat relatief veel jonge prostituees slachtoffer worden van misstanden en prostituees van 21 jaar meer kans hebben een opleiding te hebben afgerond (startkwalificatie) waardoor zij een alternatief hebben voor het werken als prostituee. Het is belangrijk om eventuele ongewenste neveneffecten door deze leeftijdsverhoging te voorkomen, zoals verplaatsing naar het illegale circuit of een hogere drempel naar hulpverlening. Daarom wordt ten aanzien van de groep prostituees tussen de 18 en 21 jaar (op het moment van de inwerkingtreding van de nieuwe voorschriften in de APV) de invoering van de minimum leeftijdseis, afhankelijk van de leeftijd van de prostituee, met maximaal drie jaar uitgesteld.13 Uitstapprogramma’s prostituees Het is belangrijk dat prostituees die uit de prostitutie willen stappen de kans krijgen om te stoppen. Bij het stoppen met werken in de prostitutie loopt de prostituee echter vaak tegen praktische 11
Bureau Intraval deed in het ‘Onderzoek maatschappelijke positie sekswerkers’ onderzoek naar de prostituees in de niet-vergunde sector en niet naar de hele groep van sekswerkers, zoals ook strippers en paaldansers. In deze nota is er daarom voor gekozen om het versterken van de positie van de prostituee als uitgangspunt te nemen. In deze paragraaf wordt dan ook het begrip prostituee in plaats van het begrip sekswerker gehanteerd. 12 Alkmaar, Amsterdam en Haarlem zijn voorbeelden van gemeenten in Noord-Holland die de leeftijdsverhoging van 18 naar 21 jaar hebben doorgevoerd. 13 Voor prostituees die aantoonbaar werkzaam zijn in de vergunde prostitutie en de leeftijd van 21 jaar bij het inwerking treden van dit beleid nog niet hebben bereikt, geldt een overgangsperiode tot zij de leeftijd van 21 jaar wel hebben bereikt. Nota prostitutie en seksbranche gemeente Zaanstad - 2021
14
problemen aan, zoals het verlies van inkomen, de leefstijl en het sociale netwerk in de seksbranche, psychische of verslavingsproblemen, huisvesting, verblijfstatus en gebrek aan werkervaring buiten de prostitutie. Wanneer een prostituee met dergelijke problemen te maken krijgt en geen begeleiding krijgt bij het uitstappen, is de kans op terugkeer in de prostitutie groot. Halverwege 2019 heeft hulpverleningsorganisatie Scharlaken Koord via de Regeling Uitstapprogramma’s Prostituees (RUPS) subsidie gekregen om hulp te bieden aan prostituees die uit willen stappen binnen de regio Zaanstreek-Waterland. Dit hulpaanbod maakt onderdeel uit van het versterken van de positie van de prostituee. Het bevorderen van zelfredzaamheid, emancipatie en de weerbaarheid van de prostituees staan hierbij centraal. In 2019 (de tweede helft van het jaar) en 2020 heeft Scharlaken Koord in Zaanstad in totaal tien prostituees begeleid in een hulpverlenings-/uitstaptraject en twee prostituees geholpen met korte hulpvragen. Van deze groep prostituees werkte een groot deel binnen de vergunde sector in Amsterdam. Vanaf 2021 heeft het kabinet structureel geld beschikbaar gesteld voor een landelijk dekkend netwerk van uitstapprogramma’s om mensen die de prostitutie willen verlaten, hierbij te ondersteunen. Het gaat structureel om € 3 miljoen per jaar en om eenmalig € 1 miljoen extra in 2021.
De middelen worden toegekend aan de 18 aangewezen DUUP-gemeenten (decentralisatieuitkering voor uitstapprogramma’s voor prostituees) voor het (laten) ontwikkelen en (laten) uitvoeren van regionale uitstapprogramma’s voor prostituees vanaf 1 januari 2021. Zaanstad is DUUP-gemeente voor de regio Zaanstreek-Waterland. Samenwerkingspartners Contact met prostituees is van belang om informatie te verstrekken over rechten en plichten, om hulp te kunnen bieden bij problemen en/of om eventuele misstanden vroegtijdig te kunnen signaleren. Bij het versterken van de positie van de prostituee en het bieden van zorg en ondersteuning aan prostituees kunnen veel verschillende zorg- en hulpverleningspartijen betrokken raken. Hieronder volgt een toelichting op een aantal van deze partijen: GGD Zaanstreek-Waterland De Sense/soa-poli van de GGD Zaanstreek-Waterland richt zich op de (seksuele) gezondheid van prostituees. Er wordt regulier soa-onderzoek uitgevoerd en er wordt op locatie in de vergunde sector gewerkt. Dit gebeurt in ieder geval twee keer per jaar. Het team geeft informatie aan prostituees, verwijst indien nodig door en kan misstanden signaleren. Het doel is het bieden van hulp, het geven van voorlichting en vooral het verbeteren van de zorg voor de eigen gezondheid.
Het gaat hier om preventie van soa’s en hiv, maar ook om voorlichting en advies over anticonceptie en de zorg voor de eigen gezondheid in het algemeen. Scharlaken Koord Scharlaken Koord is een gespecialiseerde hulpverleningsorganisatie met ruim 35 jaar ervaring die (gratis) hulp en advies aan prostituees biedt bij onder andere schulden, middelengebruik, werk, opleiding en uitstapmogelijkheden. De ondersteuning is ook beschikbaar voor slachtoffers van seksuele uitbuiting (mensenhandel). Daarnaast kunnen ouders, docenten, ambtenaren of anderen die vragen hebben rondom prostitutie, loverboys of mensenhandel bij deze organisatie terecht voor het krijgen van advies over een situatie of voor het volgen van een training of workshop. Bij de organisatie werken maatschappelijk werkers en vrijwilligers die beschikbaar zijn als maatje. Sinds de tweede helft van 2019 is Scharlaken Koord ook binnen de regio Zaanstreek-Waterland werkzaam en is het Steunpunt Uitstapprogramma Prostitutie Zaanstreek-Waterland opgericht. Het Steunpunt werkt samen met relevante ketenpartners in het zorg- en veiligheidsdomein zoals GGD, GGZ, verslavingszorg, sociale wijkteams, scholen, zorgcoördinatie mensenhandel, Centrum Seksueel Geweld (CSG) en politie.
Scharlaken Koord werkt outreachend en neemt op een laagdrempelige manier contact op met prostituees door hen te bezoeken op hun werkplek en door gericht sms-berichten met (contact)informatie te versturen naar aanleiding van online advertenties. HVO-Querido HVO-Querido is een zorgorganisatie die sinds 1904 bestaat. De organisatie ondersteunt kwetsbare burgers zodat ze weer deel kunnen nemen aan de maatschappij en biedt opvang, woonbegeleiding en dagbesteding. Sinds januari 2018 is HVO-Querido de zorgcoördinator mensenhandel binnen de politie-eenheid Noord-Holland en richt HVO-Querido zich primair op deze taak. De organisatie staat in contact met politie en zorgpartijen en regelt hulp en opvang voor slachtoffers van mensenhandel. Nota prostitutie en seksbranche gemeente Zaanstad - 2021
15
Veilig Thuis Veilig Thuis Zaanstreek-Waterland is het advies- en meldpunt huiselijk geweld en kindermishandeling in de regio Zaanstreek-Waterland. Veilig Thuis is er voor burgers, maar ook voor professionals en is 24/7 bereikbaar. Veilig Thuis adviseert wat te doen bij huiselijk geweld, doorbreekt onveilige situaties, zet mensen in beweging en organiseert de juiste zorg- en dienstverlening. 6.2
Het vroegtijdig signaleren en gericht aanpakken van misstanden en mensenhandel in de prostitutie en seksbranche
Misstanden en (ondermijnende) criminaliteit in de prostitutie en seksbranche In het Nederlandse prostitutiebeleid is het uitgangspunt dat de exploitatie van vrijwillige prostitutie door volwassenen legaal is. Echter, niet in alle gevallen blijkt er sprake te zijn van vrijwillige prostitutie en goede (arbeids-)omstandigheden. Uit diverse onderzoeken en politie- en mediagegevens blijkt dat de prostitutie en seksbranche gevoelig is voor misstanden en (ondermijnende) criminaliteit, zoals stigma, discriminatie, fysiek en emotioneel geweld, diefstal, verkrachting en ander seksueel geweld, stalking, mensenhandel en uitbuiting (waaronder ook loverboyproblematiek), witwassen en slechte arbeidsomstandigheden. Ook komt het voor dat prostitutie illegaal - zonder de vereiste vergunning - wordt aangeboden. Prostitutiebeleid en de aanpak mensenhandel overlappen elkaar op verschillende onderdelen, maar moeten wel los van elkaar worden gezien. Er kan sprake zijn van mensenhandel (gedwongen prostitutie) maar dit is meestal niet het geval. Daarnaast is mensenhandel breder dan alleen seksuele uitbuiting.
Definitie van mensenhandel In deze paragraaf wordt verder ingezoomd op de wijze waarop mensenhandel binnen de prostitutiebranche kan voorkomen, op de cijfers die bekend zijn met betrekking tot het aantal slachtoffers en de manier waarop lokaal, regionaal en landelijk met dit thema om wordt gegaan. Allereerst is het van belang om te beschrijven wat we onder mensenhandel verstaan. De Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen (hierna: Nationaal Rapporteur Mensenhandel) definieert mensenhandel als “het werven, vervoeren, opnemen of huisvesten van een persoon, met gebruik van dwang (in brede zin) en met het doel die persoon uit te buiten”. De (beoogde) uitbuiting is de kern van mensenhandel. Met betrekking tot het prostitutiebeleid gaat het over mensenhandel binnen de prostitutie en seksbranche, waarbij het in veel gevallen seksuele uitbuiting betreft. Voorbeelden hiervan zijn kinderprostitutie, loverboyproblematiek en volwassenen die onvrijwillig (onder dwang) in de prostitutie werken. Niet zelden gaat het hierbij om personen met een verhoogde kwetsbaarheid, omdat zij bijvoorbeeld de Nederlandse taal niet of slecht machtig zijn, geen verblijfsstatus hebben en/of geestelijk onvoldoende weerbaar zijn.
Cijfers over slachtoffers Uit de Slachtoffermonitor mensenhandel van de Nationaal Rapporteur Mensenhandel blijkt al jaren dat in Nederland seksuele uitbuiting de meest voorkomende vorm van mensenhandel is. Het gaat naar schatting om 3.000 slachtoffers per jaar en het grootste deel hiervan zijn jonge slachtoffers en daders. Bijna de helft is naar schatting minderjarig. In de meest recente Slachtoffermonitor mensenhandel (2015-2019) staat voor het vierde jaar op rij beschreven dat “de gemelde slachtoffers van seksuele uitbuiting steeds vaker worden aangetroffen in de minder zichtbare sectoren. Hierbij gaat het om bijvoorbeeld thuisprostitutie en escort/hotelprostitutie. In de jaren 2017-2019 betreft dit maar liefst 89% van de slachtoffers. Doordat er weinig meldingen van deze slachtoffers zijn, is deze groep slecht in beeld.” De Nationaal Rapporteur doet dan ook opnieuw de aanbeveling om prioriteit te geven aan de integrale aanpak van binnenlandse seksuele uitbuiting in de minder zichtbare sectoren en daarbij te focussen op de jonge slachtoffergroep. “Die aanpak moet niet alleen landelijk maar ook regionaal vorm krijgen. Lokale initiatieven zijn van groot belang om gedetailleerd zicht te krijgen op seksuele uitbuiting op de locatie waar het daadwerkelijk plaatsvindt,” aldus de Nationaal Rapporteur.
In de Slachtoffermonitor mensenhandel 2015-2019 staat beschreven dat online communicatie waarschijnlijk een grote rol speelt binnen de minder zichtbare sectoren van seksuele uitbuiting en dat vraag en aanbod elkaar op die manier treffen.
Nota prostitutie en seksbranche gemeente Zaanstad - 2021
16
Verantwoordelijkheid exploitanten seksbedrijven In de Slachtoffermonitor mensenhandel 2014-2018 rapporteerde de Nationaal Rapporteur Mensenhandel “dat is gebleken dat exploitanten soms al dan niet bewust mensenhandel faciliteren.” Met dit beleid worden exploitanten meer verantwoordelijk gemaakt om misstanden in hun seksbedrijf te voorkomen. Dit komt mede tot uiting door de exploitanten te verplichten een deugdelijke administratie te voeren, misstanden te melden en voortaan ook een bedrijfsplan op te laten stellen op het gebied van hygiëne, gezondheid, zelfredzaamheid, veiligheid en arbeidsomstandigheden van de prostituees. In de bijlagen van deze nota zijn formats van bedrijfsplannen opgenomen die de exploitanten dienen te gebruiken bij hun aanvraag voor een vergunning voor de exploitatie van een seksbedrijf. Aanpak mensenhandel lokaal, regionaal en landelijk prioriteit Het signaleren en tegengaan van mensenhandel vormt als onderdeel van de aanpak van georganiseerde criminaliteit één van de veiligheidsprioriteiten van de gemeente Zaanstad. In het ‘Mensenhandel Plan van Aanpak Gemeente Zaanstad 2020’ is een overzicht opgenomen van de vormen van mensenhandel die zich in Zaanstad voordoen en de mogelijk te nemen maatregelen voor een proactieve aanpak mensenhandel en structurele borging hiervan in Zaanstad en in de regio.
Ook op eenheidsniveau (Noord-Holland) vormt de aanpak van criminaliteit met een ondermijnend effect op de samenleving, waaronder mensenhandel, prioriteit. Tevens krijgt de aanpak van mensenhandel op landelijk niveau prioriteit. In 2018 heeft het kabinet in relatie tot de aanpak van mensenhandel namelijk twee programma’s gelanceerd. Allereerst het programma ‘Samen tegen mensenhandel’ waarin onder andere plannen zijn opgenomen over de aanpak van seksuele uitbuiting, met als doel de prostituees die gedwongen werken of uitgebuit worden te signaleren en de zorg te bieden die ze nodig hebben. En ten tweede het programma ‘Geweld hoort nergens thuis’ welke de opgave heeft om huiselijk geweld en kindermishandeling eerder en beter in beeld te krijgen door bewustwording te creëren middels communicatie, voorlichting en training. Tegelijkertijd is het doel om het geweld te stoppen en langdurige onveiligheid te doorbreken. Dat gebeurt onder meer door inzet van de multidisciplinaire complexe casusaanpak (MDA++) en traumabehandeling. Met de veiligheidsgerichte aanpak van lokale teams wordt in een zo vroeg mogelijk stadium passende ondersteuning en hulp geboden. Het programma richt zich op een aantal specifieke groepen, waaronder slachtoffers van seksueel geweld, loverboys en mensenhandel.