Document · PDF

Definitieve eindrapportage Stichting Stedelijke toegang Jeugdhulp voor gemeente Zaanstad

Raadsvergadering 18 februari 2021, gemeente ZaanstadBij agendapunt: Voorstel oprichting stichting t.b.v. Stedelijk jeugdteam Zaanstad19.744 woorden

Open het PDF bij de gemeente ↗Naar de vergadering →

Tekst van het document

Uit het bestand gehaald, zonder opmaak, tabellen en afbeeldingen · deel 1 van 3

2021/986

Stichting Stedelijke Toegang Jeugdhulp Opdrachtgever: Gemeente Zaanstad Onze referentie: A2000021180 — EINDRAPPORTAGE 09-12-2020

2021/986

Stichting Stedelijke Toegang Jeugdhulp – Disclaimer

Disclaimer Verspreidingskring

Disclaimer

— Dit rapport bevat vertrouwelijke informatie. De uitkomst van dit rapport is uitsluitend bestemd voor gebruik binnen het Sociaal Domein van de gemeente Zaanstad. Eventuele verspreiding van de rapportage binnen de gemeente gebeurt onder regie en verantwoordelijkheid van de Ketenregisseur Sociaal Domein.

— De uitkomst van dit rapport is uitsluitend bestemd voor de gemeente Zaanstad als opdrachtgever.

— Het is niet toegestaan het rapport openbaar te maken of aan derden te verstrekken, eruit te citeren of eraan te refereren zonder uitdrukkelijke voorafgaande toestemming van de opdrachtnemer (KPMG).

— Onze opdracht heeft de aard van een adviesopdracht. Voor dit onderzoek is gebruikgemaakt van aangeleverde informatie door de gemeente en Jeugdteams welke verder niet gecontroleerd is op juistheid, volledigheid en betrouwbaarheid. — KPMG neemt geen beslissingen of participeert in enig besluitvormingsproces van de opdrachtgever. — KPMG Accountants N.V. is mogelijk de accountant van gecontracteerde partijen. De adviseurs in dit onderzoek zijn niet betrokken en/of betrokken geweest in de jaarcontrole van betreffende instellingen.

© 2020 KPMG Advisory N.V., een naamloze vennootschap ingeschreven in het handelsregister in Nederland onder nummer 33263682, is lid van het KPMG-netwerk van zelfstandige ondernemingen die verbonden zijn aan KPMG International Limited, een Engelse entiteit. Alle rechten voorbehouden.

2021/986

Stichting Stedelijke Toegang Jeugdhulp – Inhoudsopgave

Inhoudsopgave Managementsamenvatting

Inleiding en onderzoekaanpak

Evaluatie huidige situatie Jeugdteams

Alternatieven en afwegingskader

Ervaringen bij andere gemeenten

Keuze voor het voorkeursalternatief

Inrichting van het voorkeursalternatief

Mitigeren van risico’s

Bijlagen A

Interviewlijst

Bronnenlijst

Overleggremia tussen gemeente en stichting

Prestatie-indicatoren

Risico-assessment

De contactpersonen bij KPMG voor dit rapport zijn:

Arjan Ogink KPMG Health Partner KPMG Advisory N.V. Tel:+31 (0)6 4826 3503 Ogink.Arjan@kpmg.nl

Frans Cleton KPMG Health Senior Manager KPMG Advisory N.V. Tel:+31 (0)6 5128 7502 Cleton.Frans@kpmg.nl

2021/986

Managementsamenvatting

2021/986

Stichting Stedelijke Toegang Jeugdhulp – Managementsamenvatting

Evaluatie van het huidig construct voor Jeugdhulp in Zaanstad aanleiding om stichting voor Jeugdhulp op te richten; KPMG adviseert hierbij Missie van de gemeente Zaanstad voor de Jeugdhulp: zorgen dat alle jeugdigen in hun eigen omgeving ontwikkelen De gemeente Zaanstad formuleert haar missie voor de Jeugdhulp als volgt: Als gemeente willen we dat alle jeugdigen in hun eigen omgeving ontwikkelen. We zetten in op een goede samenwerking met alle partners die daar een bijdrage aan leveren. Waarbij we zelfredzaamheid het belangrijkste vinden maar hulp en ondersteuning bieden. Met inwoners, jeugdigen, hulpverleners en gemeente kijken we samen wat er nodig is om een gelijke startpositie te hebben. Waarbij we samen bouwen aan een toegankelijk en houdbaar jeugdhulpstelsel. Evaluatie van de uitvoering van toegang en eerstelijns Jeugdhulp in de gemeente Zaanstad aanleiding om stichting op te richten De gemeente Zaanstad heeft bij de decentralisatie gekozen om de eerstelijns Jeugdhulp en de toegang naar de tweedelijns Jeugdhulp in te richten middels zes wijkgerichte Jeugdteams en vier Jeugdhulporganisaties.

In 2018 heeft de gemeente het construct geëvalueerd*, hieruit kwam een aantal belangrijke nadelen naar voren: ― de dienstverlening door de verschillende aanbieders is niet uniform; ― aanbieders werken beperkt samen; ― relatief hoge kosten vanuit verwijzingen naar de tweedelijns Jeugdhulp. De evaluatie gaf aanleiding voor het doorontwikkelen van de teams*. Vanaf 2020 wordt toegewerkt naar één Stedelijk Jeugdteam met een eenduidige werkwijze. Het werken met vier organisaties geeft echter coördinatielasten en nadelen op het gebied van de uitwisseling van personeel. Daarom is het plan per 2022 het Stedelijk Jeugdteam onder te brengen in één stichting. KPMG is door de gemeente Zaanstad gevraagd te adviseren over de rol van de gemeente ten opzichte van de stichting

De gemeente Zaanstad heeft KPMG gevraagd om advies te geven over hoe de gemeente haar rol naar de stichting zo goed mogelijk kan invullen. Meer specifiek wil de gemeente Zaanstad advies over de volgende zaken: ― Hoe kan toezicht op dienstverlening op effectieve wijze ingericht worden? ― Hoe kan de besturing het beste ingericht worden? ― Binnen welke bandbreedte dient dit gedaan te worden? Daarbij is gevraagd een inventarisatie te maken van de mogelijke risico’s bij de oprichting van de stichting en een aanpak te formuleren over hoe deze risico’s het beste beperkt kunnen worden. Inzichten in deze rapportage zijn gebaseerd op een documentenanalyse, interviews met de gemeente Zaanstad, aanbieders en referentiegemeenten, bijeenkomsten met een kerngroep van medewerkers van de gemeente, en de kennis en ervaring van KPMG vanuit soortgelijke opdrachten. Verschillende alternatieven om de rol van de gemeente vorm te geven, worden gewogen langs een afwegingskader In onze aanpak hebben we een aantal alternatieven ontwikkeld voor de verschillende rollen die de gemeente kan spelen bij de wijze van de opdrachtuitvoering (de ’hoe’-vraag). Deze rollen zijn: ― Opdrachtgeversrol: de gemeente legt zich in dit alternatief alleen toe op het ‘wat’ en bepaalt hiertoe de inhoud van de opdracht.

― Toezichtrol: de gemeente kijkt in dit alternatief mee op het ‘hoe’, maar laat de stichting zelf aan zet om het ‘hoe’ in te vullen. ― Faciliterende rol (ofwel de rol van medeontwikkelaar): de gemeente werkt in dit alternatief ook mee aan het ‘hoe’. ― Manager-rol: de gemeente neemt in dit alternatief een actieve rol in bij de stichting reikend tot aan de werkvloer. In de alternatieven is de gemeente in toenemende mate betrokken bij de stichting en haar besluitvorming.

*)©Bronnen: jeugdhulpingeschreven vanaf 2020, B&W-voorstel besluitnota 19-03-2019 Doorontwikkeling jeugdhulp vanaf 2020, Raadsinformatiebrief 2020 KPMG Advies Advisory doorontwikkeling N.V., een naamloze vennootschap in het handelsregister inen Nederland onder nummer 33263682, is lid van het KPMG-netwerk van zelfstandige ondernemingen die verbonden zijn19-11-2019 aan Update doorontwikkeling KPMG International Limited, eenjeugdteams, Engelse entiteit. Raadsinformatiebrief Alle rechten voorbehouden. 18-08-2020 Doorontwikkeling Jeugdteams

2021/986

Stichting Stedelijke Toegang Jeugdhulp – Managementsamenvatting

Verschil ende alternatieven om de rol van de gemeente vorm te geven worden, zijn op basis van een afwegingskader gewogen De alternatieven zijn gewogen langs een afwegingskader met de belangrijkste criteria voor de gemeente Zaanstad om een keuze voor een alternatief te maken. Deze criteria (zie onder) gaan over de mate waarin het voor de gemeente mogelijk is om: (1) de gewenste rol in de beoogde verbeteringen volgend vanuit de evaluatie te spelen (gewenste rol); (2) rollen en verantwoordelijkheden helder af te bakenen (complexiteit); (3) effectief te sturen op inhoud en financiën (sturing op effectiviteit); (4) kosten van de stichting en kosten vanuit doorverwijzingen naar de tweede lijn te beheersen (kosteneffectiviteit); (5) personele, inhoudelijke, financiële risico’s bij de overgang naar de stichting te beheersen (risicomanagement). De basis voor een goede uitvoerig: een heldere opdracht, rolafbakening, en een actieve relatie tussen de gemeente en de stichting Als onderdeel van de aanpak van de opdracht is de inrichting van eerstelijns Jeugdhulp – en toegang en de rol van de gemeente hierin – in drie gemeenten (Amsterdam, Den Bosch en Eindhoven) benut als inspiratie.

De belangrijkste lessen die hieruit zijn meegenomen, zijn: Rol van de gemeente ― Primaire rol van de gemeente is om een heldere opdracht voor de uitvoerende partij te definiëren en een regelmatige dialoog te faciliteren aangaande de prioritering van strategische projecten. ― De rol bij de uitvoering (de ‘hoe’-rol) voor de gemeente dient vooral faciliterend te zijn om rolvermenging te voorkomen. Indien de gemeente veel grip wil houden, is insourcen van de activiteit een beter alternatief. Een raad van toezicht enigszins op afstand van de gemeente kan bijdragen aan het tegengaan van rolvermenging. ― De faciliterende rol van de gemeente dient goed gedefinieerd te worden op basis van de behoefte van de stichting. Het is logisch deze rol te laten

afnemen naarmate de stichting meer volwassen wordt. ― De basis voor een goede uitvoering is een actieve relatie tussen de stichting en de belangrijkste stakeholders (alsook de gemeenteraad). Risico’s bij de overgang naar een stichting ― Personele risico’s kunnen worden gemitigeerd door veel tijd en aandacht te besteden aan de overgang van personeel naar de nieuwe stichting, perspectief te bieden en arbeidsvoorwaarden op maat te maken. ― Inhoudelijke en financiële risico’s kunnen worden gemitigeerd door gebalanceerd te sturen op de kwaliteit en tijdigheid van dienstverlening, en kosten van zowel eerste- als tweedelijns hulp. In het voorkeursalternatief van medeontwikkelaar zet de gemeente de stip op de horizon en is de stichting in de lead om de route te bepalen De weging van de alternatieven langs het afwegingskader laat zien dat de rol van ‘medeontwikkelaar’ voor de gemeente Zaanstad het meest gunstig is. In dit alternatief is het aan de gemeente om een heldere opdracht aan de stichting te formuleren, de kaders waarbinnen deze ingevuld moet worden te schetsen, samen met de stichting te prioriteren en de strategische koers te bepalen, en vervolgens toezicht te houden op het realiseren van deze doelstellingen en contractafspraken. Op tactisch niveau is de gemeente slechts als raadgever betrokken.

De stichting is dus zelf in de lead om invulling te geven aan de opdracht en strategische doelen. De gemeente faciliteert daarnaast in de uitvoering van de dienstverlening, en stelt zich op als partner in innovatie. Dit bekent niet dat zij zich inhoudelijk bemoeit met de stichting, maar wel dat zij handvatten aanreikt om innovatie op gang te brengen. De rol van facilitator kan worden ingevuld door het beschikbaar stellen van huisvesting en ICT en het bieden van ondersteuning bij het opzetten van een leeromgeving, maar ook door een belangrijke rol te spelen in het vormgeven van de integrale samenwerking, en het leggen van verbinding tussen Jeugdteams en andere partijen binnen en buiten de keten.

2021/986

Stichting Stedelijke Toegang Jeugdhulp – Managementsamenvatting

Duidelijke kaders en bouwen aan vertrouwen met een ingroeimodel van een rol met meer betrokkenheid naar vooral faciliterend De rol van partner in innovatie kan worden ingevuld door het organiseren van gezamenlijke heidagen, te adviseren tijdens periodiek overleg op tactisch niveau, en budget voor innovatie voor langere termijn veilig te stellen. Toewerken naar samenwerking op basis van onderling vertrouwen en commitment met een gefaseerde overgang In het voorkeursalternatief werken de gemeente en de stichting zij aan zij. Voor een dergelijke samenwerking is onderling vertrouwen en commitment nodig van beide partijen. Om dit te bereiken, zijn transparantie en een langjarige overeenkomst op basis van gedeelde waarden noodzakelijk. Het voorkeursalternatief biedt flexibiliteit om als gemeente meer of minder betrokken te zijn bij de stichting. Wij stellen voor een ingroeimodel te hanteren, waarbij de invulling van de rol van de gemeente verschuift van meer sturend naar meer faciliterend en toetsend. Dit stelt de gemeente en de stichting in staat om het benodigde vertrouwen op te bouwen én de basis voor werkprocessen vanuit de evaluatie van de huidige werkwijze, samen te leggen (de gemeente helpt de stichting ‘op gang’).

In deze basis zijn teams eenduidig en inzichtelijk vormgegeven met uniforme werkprocessen en werkwijzen, met eenzelfde inrichting, begroting en kostentoerekening en één managementrapportage. Stevige toegangsfunctie, meer expertise in eerste lijn en gezamenlijke verantwoordelijkheid creëren om tweedelijns kosten te beheersen De gemeente Zaanstad staat aan de vooravond van het aangaan van nieuwe contracten met tweedelijns Jeugdhulpaanbieders. Dit maakt het extra belangrijk stil te staan bij wat het voorkeursalternatief voor de positie van de gemeente naar de tweede lijn betekent. Uit de evaluatie van het huidig construct van Jeugdhulp is naar voren gekomen dat kosten vanuit doorverwijzingen vanuit de tweede lijn relatief hoog zijn. De gemeente heeft een aantal mogelijkheden om tweedelijns kosten terug te

brengen: ― Het instellen van budgetplafonds voor de tweede lijn. ― Het aanpassen van de constructie van hoofd- en onderaannemerschap om meer grip te krijgen op de uitvoering en uitvoeringskosten. ― Het stevig neerzetten van de toegangsfunctie vanuit de eerste lijn waarbij: - kritisch wordt gekeken bij doorverwijzingen; - periodiek herbeoordeling plaatsvindt; - bij krapte doorverwijzingen plaatsvinden op basis van prioritering. ― Expertise verschuiven naar de eerste lijn opdat meer (hoog-volume – laag-complexe) casuïstiek in de eerste lijn behandeld kan worden. ― Gezamenlijke verantwoordelijkheid bij de eerste en tweede lijn creëren bij de doelstelling om omvang, duur en intensiteit van tweedelijns trajecten terug te brengen. Samen met de nulde lijn heeft de stichting een verantwoordelijkheid in het vormgeven van preventie Samen met de nulde lijn heeft de stichting een verantwoordelijkheid in het vormgeven van preventie. De uitvoering van primaire en secundaire preventie ligt bij het voorliggend veld. Het Stedelijk Jeugdteam richt zich op het bieden van (preventieve) hulp aan jongeren met problemen zodat het niet erger wordt (tertiaire preventie). Het team heeft echter ook een preventieve taak als het gaat om primaire en secundaire preventie. Deze zit in de samenwerking met het voorliggend veld en het opleiden van medewerkers in dit veld.

In de toekomst is het belangrijk om de aansluiting met het voorliggend veld te behouden en waar passend te verstevigen. Met een verschuiving van een aantal taken van het Jeugdteam naar het voorliggend veld over tijd, wordt verdere invulling gegeven aan transformatiedoelstellingen.

2021/986

Stichting Stedelijke Toegang Jeugdhulp – Managementsamenvatting

Zowel grip als voldoende ruimte voor innovatie door het invullen van de rol van gemeente als medeontwikkelaar Met het alternatief medeontwikkelaar voldoende grip en ruimte voor professionals om innovatie vorm te geven Ten opzichte van andere alternatieven scoort het alternatief ‘medeontwikkelaar’ het hoogst. Hieronder wordt dit verder toegelicht.* Ten opzichte van de toezichtrol is de gemeente beter in staat: (1) verbeteringen uit de evaluatie van het huidig construct vorm te geven; (2) te sturen op effectiviteit op verschillende niveaus; (3) kosten vanuit doorverwijzing naar de tweede lijn te beheersen; (4) inhoudelijke, financiële en personele risico’s te beheersen. Dit volgt uit het feit dat de gemeente een grotere rol speelt bij de invulling van de dienstverlening van de stichting. Zo kan de gemeente als facilitator meer invloed uitoefenen op de voorgestelde verbeteringen vanuit de evaluatie, planning- en controlprocessen, kosten uit de tweedelijns Jeugdhulp en risico’s. Dit kan zeker in de beginperiode voordelig zijn wanneer er nog veel werk te doen is op gebied van het integreren van de verschillende wijkteams. Daarnaast ligt er ook prioriteit bij de verdere doorontwikkeling van werkprocessen om transformatiedoelstellingen te realiseren. Op de criteria complexiteit en overheadkosten scoort ‘toezichthouder’ beter.

Risico’s die hieruit volgen vallen echter deels met maatregelen te mitigeren. Ten opzichte van de manager-rol is de gemeente beter in staat: (1) verbeteringen uit de evaluatie van het huidig construct vorm te geven; (2) taken, rollen en verantwoordelijkheden t.o.v. de stichting af te bakenen; (3) te sturen op effectiviteit op verschillende niveaus; (4) overheadkosten te beheersen; (5) inhoudelijke, financiële en personele risico’s te beheersen. Dit volgt uit het feit dat de gemeente op voldoende afstand staat van de stichting en van de besluitvorming op de werkvloer. Op deze manier krijgt de stichting ruimte om zichzelf te ontwikkelen, in co-creatie met de gemeente te

innoveren en eigen verantwoordelijkheid te nemen. Dit vertaalt zich in een betere beheersing van risico’s. Daarbij is het bijvoorbeeld aantrekkelijker voor personeel om bij een stichting te werken die in staat is eigen besluiten te nemen vanuit inhoudelijke professionaliteit. Daarnaast is de gemeente in staat om haar rol als beoordelaar over de dienstverlening zuiverder in te vullen. Een zuiverdere afbakening draagt ook bij aan de effectiviteit van sturing, waarbij speelt dat met meer betrokkenen sturing stroperiger en minder slagvaardig wordt. Overheadkosten vallen bovendien lager uit omdat de gemeente in mindere mate betrokken is bij de stichting. Het risico van een verminderde grip op financiën, onder andere vanuit doorverwijzingen naar de tweedelijns Jeugdhulp, valt te mitigeren. Heldere governance de basis voor een effectieve samenwerking Voor een effectieve samenwerking tussen de gemeente en de stichting is een heldere governance van groot belang. Op basis van interviews en bijeenkomsten adviseren wij (samenvattend) hiervoor het volgende: Elementen van de governancestructuur van de stichting: ― Directeur-bestuurder die als eindverantwoordelijke en eerste aanspreekpunt van de gemeente fungeert. De gemeente is strategisch sparringpartner voor de bestuurder.

― Raad van toezicht die toezicht houdt op de dienstverlening van de stichting met als doelen (1) de gemeente te faciliteren in haar toezichthoudende rol (2) toezicht houden op de rol van de gemeente t.o.v. de stichting (3) kwaliteit bewaken en controleren op financiën. ― Management Team (MT) dat verantwoordelijk is voor de dagelijkse (tactische) sturing. De gemeente fungeert als faciliterende partner voor dit team. ― Staffuncties; de gemeente treedt faciliterend op naar deze functies. ― Uitvoerend Stedelijk Jeugdteam; het MT stuurt het team aan. De gemeente blijft op afstand van het team.

2020 KPMG Advisory N.V., naamloze vennootschap het handelsregister in Nederland onder geen nummeroptie 33263682, is liddeze van hetreden KPMG-netwerk van zelfstandige ondernemingen verbonden zijn aan *)©Uit gesprekken met deeen gemeente is duidelijkingeschreven gewordenindat alternatief ‘opdrachtgever’ is. Om is er geen vergelijking getrokkendiemet dit alternatief. KPMG International Limited, een Engelse entiteit. Alle rechten voorbehouden.

2021/986

Stichting Stedelijke Toegang Jeugdhulp – Managementsamenvatting

Vanaf de oprichting van de stichting is aandacht voor het beheersen van de personele, inhoudelijke en financiële risico’s van groot belang Overlegstructuur tussen de stichting en de gemeente: ― Maandelijks opdrachtgever-opdrachtnemer-overleg op strategisch niveau. ― Maandelijks managementoverleg op tactisch niveau met het MT. ― Kwartaaloverleg met betrekking tot financiën. ― Kwartaaloverleg over facilitaire zaken (o.a. huisvesting en ICT). Sturingsmechanismen: ― Maandelijkse monitor en kwartaalrapportages met prestatie-indicatoren. ― Afstemmen strategische prioriteiten op basis van de stuurinformatie. Middels een gezamenlijk assessment zijn de belangrijke risico’s in kaart gebracht en zijn mitigerende maatregelen gedefinieerd Op basis van interviews met de gemeente Zaanstad, inspiratiegemeenten, aanbieders en een werkbijeenkomst met het kernteam van de gemeente Zaanstad, zijn risico’s bij de overgang naar een stichting en maatregelen om deze te mitigeren, in kaart gebracht. Hieronder worden de belangrijkste risico’s en maatregelen benoemd: ― Voldoende gekwalificeerd personeel: Dit betreft risico’s zoals het verlies van kennis en expertise door het wegtrekken van het huidig personeel en het niet vinden van juiste nieuwe mensen voor de invulling van de functies van bestuurder en ander stafposities.

Maatregelen om deze risico’s te mitigeren zijn a) het aanbieden van arbeidsvoorwaarden vergelijkbaar met huidige arbeidsvoorwaarden voor het behoud van personeel; b) vooraf voldoende tijd nemen om het huidig personeel, de OR en vakbonden mee te nemen in de verandering; en c) het bieden van een goed toekomstperspectief met voldoende inhoudelijke bewegingsruimte. ― Dienstverlening van onvoldoende kwaliteit: Dit betreft risico’s zoals onvoldoende helderheid in de taakverdeling tussen de gemeente en de stichting waardoor taken blijven liggen, en verlies van specialistische expertise en langere doorlooptijden doordat bepaalde activiteiten binnen

de keten worden opgeknipt. Maatregelen om deze risico’s te mitigeren zijn a) een vooraf vastgestelde governance en uitgewerkte rol-, taak- en verantwoordelijkheidsverdeling inclusief overlegvormen en escalatieroutes; b) periodiek overleg en samenwerkingsafspraken met de keten over overdracht en consultatie; en c) het monitoren van doorlooptijden. ― Kostenoverschrijdingen: Dit betreft met name het risico van kostenoverschrijdingen op het hele jeugddomein als gevolg van een groot aantal doorverwijzingen naar de tweede lijn. Daarnaast is het mogelijk dat kosten die de stichting zelf maakt, normen overschrijden. Maatregelen om deze risico’s te mitigeren zijn a) monitoren van de prestatie van de stichting middels indicatoren als het aantal doorverwijzingen; b) vooraf afspraken maken over streefwaarden en het vormgeven van de prestatiedialoog; en c) een goede inrichting van de financiële functie van de stichting. ― Implementatieproces onvoldoende (tijdig) afgerond: Dit betreft het risico dat er onvoldoende tijd en aandacht is om zowel het implementatieproces goed uit te voeren als de continuïteit van de dienstverlening en lopende innovatieprojecten te borgen. Dit risico kan het best gemitigeerd worden door het goed voorbereiden en tijdig aanvangen van de implementatie middels het tijdig aanstellen van een programmamanager en het beschikbaar bestellen van een voldoende budget.

De overgang naar de stichting vraagt om zorgvuldig vervolgonderzoek Uit de implementatierisico’s blijkt dat de overgang naar de stichting om een zorgvuldig proces vraagt. Bij tijdige besluitvorming kan het komende jaar worden benut voor de voorbereiding en het uitwerken van thema’s die in deze rapportage zijn beschreven: de governance, rol-, taak- en verantwoordelijkheidsverdeling, overleggen, sturingsmechanismen en maatregelen om risico’s te mitigeren. Daarbij is het belangrijk te borgen of de juiste beweging ontstaat niet alleen op het gebied van toegang en eerstelijns jeugdhulp, maar ook breder in de uitvoering van de gehele jeugdhulpketen.

2021/986

1. Inleiding en onderzoekaanpak

2021/986

Stichting Stedelijke Toegang Jeugdhulp – Inleiding en onderzoekaanpak

Gemeente Zaanstad wil een advies voor de oprichting, inrichting en besturing van de stichting voor Stedelijke Toegang Jeugdhulp Achtergrond en aanleiding

Vraagstelling en doel

In de aanloop naar de decentralisatie, is Zaanstad in een vroeg stadium begonnen met de ontwikkeling van een nieuwe inrichting van het Sociaal Domein. De gemeente heeft in het kader van de transformatie ingezet op wijkgericht werken met zes wijkgerichte Jeugdteams belegd bij vier Jeugdhulpaanbieders. Ieder Jeugdteam is verantwoordelijk voor een eigen wijk. De Jeugdteams bieden lichte hulp en ondersteuning (eerstelijns Jeugdhulp). Daarvoor werken de teams intensief samen met de professionals van de zogenaamde ‘basisvoorzieningen’ (onderwijs, huisartsen, Sociale Wijkteams en Centrum Jong). De organisaties GGD Zaanstreek-Waterland (hierna afgekort tot GGD), Stichting Levvel (hierna Levvel genoemd), Youz en Jeugdbescherming Regio Amsterdam (hierna afgekort tot JBRA) zijn de hoofdaannemers van de Jeugdteams.

Bij het oprichten en inrichten van deze stichting is het van belang concrete invulling te geven aan het begrip ‘gecontroleerde uitvoering’. Dit betreft de wijze waarop de rol van de gemeente Zaanstad wordt ingevuld met als doel op een effectieve wijze toezicht te houden op de uitvoering van de werkzaamheden door de stichting. In dit kader vraagt de directie van de gemeente Zaanstad zich af hoe zij het beste toezicht kan houden op de stichting, hoe de sturing naar de stichting het beste ingericht kan worden, binnen welke bandbreedte dit moet gebeuren, en welke risico’s er zijn en hoe deze het beste beperkt kunnen worden.

In 2018 heeft de gemeente het functioneren van de Jeugdteams geëvalueerd. De evaluatie gaf aanleiding voor het doorontwikkelen van de teams. Vanaf 2020 wordt toegewerkt naar één Stedelijk Jeugdteam met een eenduidige werkwijze. Dit Stedelijk Jeugdteam heeft als de huidige teams een eerstelijns functie voor Jeugdhulp, en is verantwoordelijk voor doorverwijzingen naar de tweedelijns Jeugdhulp met behoud van regie. Vanaf 2022 is de gemeente voornemens de werkzaamheden van het Stedelijk Jeugdteam te laten uitvoeren door één organisatie. De gemeente Zaanstad heeft verschillende constructen onderzocht waarbinnen deze partij de werkzaamheden moet gaan uitvoeren. Hieruit is een ambtelijk advies uitgebracht waarin de voorkeur is uitgesproken voor een stichting. Middels een zogenaamde ‘gecontroleerde uitvoering’ wil de gemeente grip uitoefenen op de uitvoering.*

De gemeente heeft aan KPMG gevraagd om op hoofdlijnen te adviseren over de inrichting en sturing van de stichting, en daarbij antwoord te geven op de volgende vragen: ― Hoe kan de directie van de gemeente Zaanstad het beste toezicht houden op de stichting (bijv. met welke rollen en kpi’s)? ― Hoe kan de besturing van de stichting het beste ingericht worden en binnen welke bandbreedte? ― Welke risico’s hangen samen met de inrichting en oprichting van deze stichting en wat zijn passende mitigerende maatregelen? ― Wat is het advies op het gebied van financiën, bijv. ingeschatte kosten voor oprichting en overhead? ― Hoe worden inhoudelijke en financiële doelen op de meest optimale wijze bereikt? Dit adviesrapport geeft antwoord op de bovenstaande vragen.

Bronnen : Advies doorontwikkeling jeugdhulp vanaf 2020, B&W-voorstel en besluitnota 19-03-2019 Doorontwikkeling jeugdhulp vanaf 2020, Raadsinformatiebrief 19-11-2019 Update doorontwikkeling jeugdteams, Raadsinformatiebrief 18-08-2020 Doorontwikkeling Jeugdteams © 2020 KPMG Advisory N.V., een naamloze vennootschap ingeschreven in het handelsregister in Nederland onder nummer 33263682, is lid van het KPMG-netwerk van zelfstandige ondernemingen die verbonden zijn aan KPMG International Limited, een Engelse entiteit. Alle rechten voorbehouden.

2021/986

Stichting Stedelijke Toegang Jeugdhulp – Inleiding en onderzoekaanpak

Inzichten zijn opgedaan op basis van interviews met de gemeente Zaanstad, aanbieders en referentiegemeenten, en bijeenkomsten met een kerngroep Onderzoekaanpak Om de onderzoeksvragen te beantwoorden zijn de onderzoeksactiviteiten gestructureerd in vier fasen. Tijdens de eerste fase stonden de kick-off van het project, documentenanalyse, en het opstellen van alternatieven en een afwegingskader centraal. Tijdens fase 2 zijn er interviews met de gemeente Zaanstad, Jeugdteamaanbieders, en andere gemeenten uitgevoerd. In fase 3 zijn de alternatieven gewogen met behulp van het afwegingskader en is de risk-assessment uitgevoerd. In fase 4 is het voorkeursscenario verder uitgewerkt en zijn de resultaten van het onderzoek gebundeld in deze rapportage. Fase 1: Kick-off, documentenanalyse en opstellen alternatieven en afwegingskader In fase 1 is samen met de kerngroep van de gemeente het plan van aanpak voor de opdracht vastgesteld. Tijdens de eerste werkbijeenkomst met opdrachtgever en de kerngroep zijn het plan van aanpak en de planning afgestemd. Ook is een aantal inhoudelijke uitgangspunten bepaald. Vervolgens is er een documentenanalyse uitgevoerd van de stukken van de gemeente Zaanstad, de Jeugdteamaanbieders en referentiegemeenten. In bijlage B is een volledige lijst van bestudeerde bronnen opgenomen.

Op basis van de documentanalyse is een eerste schets gemaakt van alternatieven voor de governance van de stichting en het afwegingskader waarlangs deze worden gewogen. Deze schets is voorgelegd aan de gemeente Zaanstad. Fase 2: Interviews met de gemeente Zaanstad, Jeugdteamaanbieders en andere gemeenten In fase 2 is input opgehaald middels interviews met medewerkers van verschillende afdelingen binnen de gemeente Zaanstad, medewerkers van de vier Jeugdteamaanbieders en medewerkers van andere referentiegemeenten (met een stichting). Onderwerpen die centraal stonden

tijdens de interviews waren o.a. het begrip ‘gecontroleerde uitvoering’, de huidige ervaring van de Jeugdteams, de samenwerking tussen gemeente en Jeugdteamaanbieders, de overwegingen van de gemeente voor een stichting, de gewenste inrichting en sturing van een stichting, risico’s en mitigerende maatregelen, en sturingsmechanismen zoals prestatieindicatoren. In totaal zijn er 20 interviews gehouden van één uur. In bijlage A is een lijst van geïnterviewden opgenomen (inclusief organisatie en functie). Fase 3: Weging alternatieven met afwegingskader en risk-assessment In fase 3 zijn de alternatieven en het afwegingskader op basis van de inzichten uit de interviews aangescherpt. Vervolgens zijn de alternatieven samen met de kerngroep gewogen langs het afwegingskader, en is een risk-assessment uitgevoerd. De input is gebruikt om op basis van alle verzamelde inzichten, documentenanalyse, interviews, kerngroepbijeenkomsten, en eigen ervaring van KPMG met soortgelijke trajecten, een voorkeursscenario vast te stellen. Fase 4: Uitwerken voorkeursscenario en opstellen rapportage In fase 4 zijn voor het voorkeursscenario een aantal zaken verder uitgewerkt: de inrichting van de stichting, de relatie tussen de gemeente en de stichting inclusief bijbehorende overlegvormen en sturingsmechanismen, risico’s en mitigerende maatregelen.

Ook hier is gebruikgemaakt van de inzichten vanuit documentenanalyse, interviews, kerngroepbijeenkomsten, en de eigen ervaring van KPMG met soortgelijke trajecten. Vervolgens is de rapportage opgesteld door alle resultaten vanuit eerdere fasen te bundelen. De belangrijkste conclusies van het conceptrapport zijn besproken met de kerngroep van de gemeente Zaanstad. Naar aanleiding van deze bespreking zijn conclusies aangescherpt.

2021/986

Stichting Stedelijke Toegang Jeugdhulp – Inleiding en onderzoekaanpak

Leeswijzer Leeswijzer In hoofdstuk 2 wordt de huidige situatie van de Jeugdteams in de gemeente Zaanstad beschreven. Daarbij worden tevens conclusies vanuit de evaluatie van het construct en plannen om Jeugdteams onder te brengen in een stichting, benoemd. Hoofdstuk 3 schetst het kader van de rapportage. In dit hoofdstuk worden alternatieven van de gemeente om haar rol in te vullen en afwegingscriteria om deze alternatieven te wegen, uiteengezet. Verder geeft hoofdstuk 3 inzicht in huidige situatie van de Jeugdteams in de gemeente Zaanstad, geleerde lessen en wensen voor het Stedelijke Jeugdteam en de oprichting van een stichting. Hoofdstuk 4 beschrijft de inrichting van Jeugdhulp en geleerde lessen bij drie referentiegemeenten. In hoofdstuk 5 wordt aan de hand van een weging van de alternatieven langs het afwegingskader het voorkeursalternatief voor de gemeente Zaanstad bepaald. In hoofdstuk 6 worden de inrichting en sturingsmechanismen van het voorkeursalternatief verder uitgewerkt. Ten slotte worden de belangrijkste risico’s en mitigerende maatregelen die een rol spelen bij de overgang naar een stichting, besproken in hoofdstuk 7.

De bijlagen bevatten (A) een lijst met geïnterviewde personen (inclusief organisatie en functie), (B) een lijst met geraadpleegde bronnen, (C) een uitwerking van mogelijke overlegstructuren, (D) een lijst met mogelijke te hanteren kpi’s en (E) een volledige lijst van de geïnventariseerde risico’s en mitigerende maatregelen.

2021/986

2. Evaluatie huidige situatie Jeugdteams

2021/986

Stichting Stedelijke Toegang Jeugdhulp – Evaluatie huidige situatie Jeugdteams

Versnippering van zes wijkteams over vier aanbieders zorgt voor suboptimale samenwerking en eenduidigheid Zaanstad kent zes wijkgerichte Jeugdteams met vier hoofdaannemers De gemeente Zaanstad heeft sinds de decentralisatie de Jeugdhulp ingericht met zes wijkgerichte Jeugdteams uitgevoerd door vier Jeugdhulpaanbieders. Deze vier aanbieders hebben ieder een andere expertise (jeugdhulp, preventie, GGZ en jeugdbescherming) en hebben ieder een eigen wijk toegewezen gekregen. De gemeente Zaanstad formuleert haar missie voor de Jeugdhulp als volgt: Als gemeente willen we dat alle jeugdigen in hun eigen omgeving ontwikkelen. We zetten in op een goede samenwerking met alle partners die daar een bijdrage aan leveren. Waarbij we zelfredzaamheid het belangrijkste vinden maar hulp en ondersteuning bieden. Met inwoners, jeugdigen, hulpverleners en gemeente kijken we samen wat er nodig is om een gelijke startpositie te hebben. Waarbij we samen bouwen aan een toegankelijk en houdbaar jeugdhulpstelsel. Huidige uitvoering van Jeugdhulp door teams niet optimaal: Gebrek aan eenduidigheid, samenwerking en hoog aantal doorverwijzingen De gemeente heeft het opgestarte systeem van de Jeugdhulp in 2018 geëvalueerd. Hoofdconclusies van de evaluatie waren*: ― Er is geen eenduidig beeld van het aanbod vanuit de Jeugdteams dat voor alle ketenpartijen om de teams heen herkenbaar is.

― De samenwerking tussen Jeugdteams en andere partners in het netwerk van de Jeugdhulp komt nog onvoldoende tot stand; ― De constructie met een concurrerende werking van de verschillende hoofdaannemers helpt niet mee om de teams te organiseren vanuit een gezamenlijke verantwoordelijkheid. ― Er is een toename zichtbaar in het aantal indicaties per huishouden, zowel in de eerstelijns Jeugdhulp als in doorverwijzing naar specialistische Jeugdzorg.

Conclusies zijn het gevolg van de uitvoering met verschillende aanbieders met ieder een eigen expertise. Daarnaast blijkt uit de evaluatie dat Jeugdteams over de jaren een te breed takenpakket hebben gekregen. Verantwoordelijkheden zijn toegenomen door: 1) intensivering van de problematiek; 2) toename van (drang)taken vanuit Gecertificeerde Instellingen (GI’s); 3) krapte in budgetten, budgetplafonds en wachttijden bij de tweedelijns Jeugdhulpaanbieders, hierdoor blijven sommige cliënten (noodgedwongen) in de eerstelijns Jeugdhulp. Als gevolg hiervan neemt de druk op de Jeugdteams toe. Deze druk leidt er mogelijk toe dat sommige cliëntgroepen relatief snel worden doorverwezen naar de tweedelijns Jeugdhulp. De Jeugdteams hebben namelijk een toegangsfunctie en mogen indiceren. De gemeente geeft geen prikkel om (onnodige) verwijzingen naar de tweedelijns Jeugdhulp te voorkomen. De gemeente streeft naar een integrale aanpak door de Jeugdteams en meer samenwerking met de Sociale Wijkteams De gemeente Zaanstad streeft naar een integrale aanpak: één gezin, één plan. Hierbij is het belangrijk dat het Jeugdteam niet alleen focust op het kind, maar breder kijkt en zich richt op het hele gezin. Naast de Jeugdteams bestaan er ook Sociale Wijkteams die zich richten op volwassenen en vragen oppakken rondom zorg, maatschappelijke ondersteuning en werk.

De gemeente ziet graag dat de Sociale Wijkteams en de Jeugdteams nauw optrekken. Zaanstad ziet dus niet alleen ruimte voor meer samenwerking tussen de Jeugdteams, maar ook met de Sociale Wijkteams. De evaluatie van de Jeugdteams in 2018 gaf aanleiding voor het doorontwikkelen van de Jeugdteams. Vanaf 2020 is de opdracht gegeven aan de aanbieders om hun werkprocessen meer op elkaar af te stemmen en toe te werken naar één Stedelijk Jeugdteam. Als onderdeel hiervan zijn vanuit Levell en de GGD twee managers aangesteld om hier leiding aan te geven.

2021/986

Stichting Stedelijke Toegang Jeugdhulp – Evaluatie huidige situatie Jeugdteams

Met de vorming van één Stedelijk Jeugdteam zijn goede stappen gezet naar meer samenwerking tussen de aanbieders en uniformering van werkprocessen Zaanstad is sinds dit jaar gestart met één Stedelijk Jeugdteam om knelpunten in de uitvoering weg te nemen

2e lijn

Sinds dit jaar werkt Zaanstad met één Stedelijk Jeugdteam. De contracten met de vier aanbieders zijn hierbij verlengd tot 1 januari 2021. Het Stedelijk Team heeft een eerstelijns functie voor Jeugdhulp achter de huidige Jeugdteams en is verantwoordelijk voor doorverwijzingen naar de tweedelijns Jeugdhulp met behoud van regie. Doelstelling van de overgang van zes wijkteams naar één Stedelijk Jeugdteam, is processen van de verschillende teams te stroomlijnen en samenwerking tussen teams te verstevigen. Hiertoe hebben de volgende veranderingen plaatsgevonden sinds 1 januari 2020:

Jeugdhulp aanbieders 1e lijn

― Verplaatsing van toegang tot het Jeugdteam. Inwoners kunnen niet meer direct bij het Jeugdteam als locatie binnenstappen maar komen in contact met de professionals van het Stedelijk Jeugdteam op andere locaties in de stad: op school, bij de huisarts, Centrum Jong en Sociale Wijkteams. ― Flexibeler kunnen inzetten van expertise, omdat men alle expertise in huis heeft. Bovendien maakt het werken met één team eenduidige sturing en samenwerking met andere partijen gemakkelijker. ― De overgang naar één team en één heldere werkwijze, waardoor het aanbod van Jeugdhulp in de gemeente elkaar niet overlapt. ― Het formuleren van een smallere opdracht voor de Jeugdteams en bredere opdracht voor Centrum Jong en Sociale Wijkteams op het gebied van preventie. Primaire en secundaire preventie – vaak collectief ingezet – wordt belegd bij Centrum Jong en Sociale Wijkteams. Jeugdteams richten zich op het bieden van (preventieve) hulp aan jongeren met problemen – vaak individueel ingezet – zodat het niet erger wordt (tertiaire preventie). Daarnaast hebben Jeugdteams een preventieve taak in de samenwerking met het voorliggend veld en het opleiden van medewerkers in dit veld. Figuur 1 geeft schematisch de organisatie van het Zaanse Jeugddomein weer. In interviews komt naar voren dat er belangrijke voortgang is geboekt op het gebied van de uniformering van werkprocessen en samenwerking.

Verdere uniformering en integratie wordt echter belemmerd door het werken met vier partijen met vier verschillende contracten en begrotingen.

Stedelijk Jeugdteam

Jeugdteamlid

GI’s

Jeugdteamlid

0e lijn

Huisartsen

Scholen

Centrum Jong

Sociale Wijkteams

Inwoners Figuur 1: Organisatie van het veld in de Jeugdhulp

2021/986

Stichting Stedelijke Toegang Jeugdhulp – Evaluatie huidige situatie Jeugdteams

Efficiënte, flexibele en gecontroleerde uitvoering van een Stedelijk Jeugdteam in een stichting Construct voor de Jeugdteams in Zaanstad is geëvolueerd van een pure opdrachtgever-opdrachtnemer-relatie naar een partnership

Zaanstad wil toe naar een construct waarmee de gemeente formeel meer invloed heeft op het ‘hoe’ dan nu het geval is

De gemeente heeft er bij de decentralisatie van taken vanuit de Jeugdwet voor gekozen om eerstelijns Jeugdhulp en de toegang naar meer specialistische (tweedelijns) Jeugdhulp niet zelf uit te voeren. De gemeente vertrouwde op de expertise en kennis van aanbieders Jeugdteams in Zaanstad. Vanuit die gedachte is de dienst tot en met 2021 aanbesteed en overgelaten aan marktpartijen. Desalniettemin is de rol van de gemeente en de relatie met de Jeugdteamaanbieders de afgelopen jaren doorontwikkeld.

Na enkele jaren met het huidige construct merkt de gemeente dat de aanbestedingsvorm beperkte inhoudelijke en financiëlele grip toelaat op de uitvoering van de Jeugdteams. Daarnaast ziet ze dat de Jeugdhulpaanbieders, binnen de aanbestede opdracht, personeel van elkaar inhuren om hun Jeugdteams draaiende te houden. Dit gaat gepaard met hoge kosten.

Aanvankelijk stond de gemeente meer op afstand en was de relatie tussen gemeente en Jeugdteamaanbieders meer een pure opdrachtgeveropdrachtnemer-relatie. De afgelopen jaren is de gemeente van positie verschoven, en speelt zij een grotere rol in hoe de dienst wordt uitgevoerd. Meer en meer is er sprake van een partnership tussen beide partijen. Zo wordt veel geïnvesteerd in samenwerking en vindt frequente afstemming plaats op verschillende niveaus. De Jeugdhulpaanbieders ervaren het als positief om nauwer op te trekken met de gemeente. Ze vinden over het algemeen dat de gemeente niet alleen moet agenderen, maar ook helder moet zijn wat betreft de inhoud van de opdracht. De grotere rol van de gemeente heeft niet slechts positieve kanten. Het brengt ook rolonduidelijkheid met zich mee. Het is voor de gemeente vaak zoeken wanneer zij welke rol pakt / moet pakken. Waar ze soms invloed wil uitoefenen op de inhoud, uitvoering en werkprocessen, is het vervolgens lastig om weer terug te stappen in de (zakelijke) opdrachtgeverrol. Daarnaast is voor de Jeugdteamaanbieders vaak onduidelijk hoe deze rollen binnen de gemeente worden ingevuld. Zij hebben met veel verschillende ambtenaren van de gemeente contact. Een gestructureerde afstemming met accounthouders en duidelijke overlegstructuren biedt uitkomst.

De gemeente wil daarom een gecontroleerde uitvoering van de Stedelijke Toegang Jeugdhulp in één stichting vormgeven. Ze wil daarbij gebruikmaken van de kennis en expertise van de huidige aanbieders, en deze partijen betrekken bij deze taak. Zaanstad wil daarbij invloed uitoefenen op het ‘wat’ én op het ‘hoe’ van de stichting. Een stichting kan verschillend worden ingericht. Ook kunnen de verhouding met de gemeente, de rol van de gemeente en sturing vanuit de gemeente verschillend worden vormgeven. De invulling van de inrichting van de stichting en de rol van de gemeente vraagt daarom om nadere uitwerking. Op de volgende pagina’s geven we antwoord op de volgende vragen: ― Hoe kan het best invulling gegeven worden aan de rollen van de gemeenteraad, het college van bestuur en ambtelijk apparaat? ― Hoe vertalen deze rollen zich in de wijze waarop de verschillende gremia binnen de stichting – directie, bestuur en adviesraad – worden ingericht? ― Welke stuurmechanismen zoals bijvoorbeeld prestatie-indicatoren kunnen worden ingezet voor een effectieve sturing van de opdrachtgever?

2021/986

3. Alternatieven en

afwegingskader

2021/986

Stichting Stedelijke Toegang Jeugdhulp – Alternatieven en afwegingskader

Er zijn verschil ende alternatieven voor de gemeente om haar rol naar de stichting in te vullen De gemeente heeft de wettelijke taak de inhoud van de te verlenen Jeugdhulp te bepalen De rol die de gemeente kan vervullen binnen de nieuw op te richten stichting kan worden onderscheiden in twee elementen: ― Het ‘wat’-element: hierbij wordt de inhoud van de te verlenen Jeugdhulp bepaald. ― Het ‘hoe’-element: hierbij wordt de wijze bepaald waarop de dienstverlening wordt uitgevoerd. De gemeente heeft een wettelijke taak om het ‘wat’-element in te vullen. Dit betekent dat de gemeente de inhoud van opdracht aan de stichting definieert, de kaders bepaalt waarbinnen deze opdracht uitgevoerd moet worden, en de ontwikkelingen van haar taak monitort en eventueel vertaalt naar noodzakelijke aanpassingen. Wanneer we kijken naar de verschillende invullingen van de rol van de gemeente, zal het ‘wat’-element geen rol spelen bij het maken van onderscheid tussen alternatieven. Wel is het van belang om bij de inrichting van de stichting na te denken over het invullen de rol van de gemeente om te sturen op het ‘wat’. Het ‘hoe’-element kan door de gemeente verschillend worden ingevuld. Dit wordt hierna besproken. De wijze waarop de gemeente invloed uitoefent op hoe de dienstverlening verschillend kan worden ingevuld De gemeente kan op verschillende wijzen haar rol invullen op het ‘hoe’element.

Deze verschillende rollen zijn vertaald naar alternatieven die hierna worden toegelicht. De alternatieven verschillen in de mate waarin de gemeente invloed uitoefent op hoe de dienstverlening wordt uitgevoerd. Daarbij wordt de minste invloed uitgeoefend in alternatief 1 en de meeste invloed in alternatief 4. In de alternatieven wordt de rol van de gemeente steeds uitgebreid: alternatief 2 omvat meer dan de rol van alternatief 1, etc.

De alternatieven worden hierna toegelicht: (1) Opdrachtgever-opdrachtnemer: De gemeente vervult in dit alternatief slechts de ‘wat’-rol. De ‘hoe’-rol ligt volledig bij de stichting. (2) Toezicht: De gemeente toetst in dit alternatief vooraf op hoofdlijnen op het 'hoe', maar laat de stichting zelf aan zet om het 'hoe' in te vullen. Vooraf worden strategische plannen van de stichting per toetsing voorgelegd aan de gemeente, vervolgens wordt er gemonitord en eventueel bijgestuurd indien de uitvoering buiten de gestelde kaders plaatsvindt. Te onderscheiden zijn hierbij financiële en inhoudelijke kaders. Het monitoren en toetsen achteraf kan plaatsvinden middels rapportages en audits. (3) Faciliterend: De gemeente werkt in dit alternatief ook mee aan het 'hoe'. De gemeente doet dit door bij te dragen aan het bevorderen, ondersteunen, en ontwikkelen van werkprocessen. Deze rol kan op verschillende manieren worden ingevuld*: (1) proactief adviseren; (2) actieve deelname in projecten om werkprocessen te verbeteren; (3) mede-opzetten en -inrichten van een leeromgeving; (4) verbinding leggen met aanpalende (relevante) domeinen zoals Werk & Inkomen (bijvoorbeeld schuldhulpverlening). (4) Manager: De gemeente neemt in dit alternatief een sturende rol in bij de stichting, reikend tot aan de werkvloer. De gemeente is actief betrokken bij de tactische besluitvorming en uitvoering.

Deze rol kan worden ingevuld door: (1) als gemeente medebepalend te zijn voor benoemen en beoordelen van managers binnen de stichting; (2) ambtenaren die functie van manager in de stichting te laten bekleden.

*De huidige faciliterende die devennootschap gemeenteingeschreven heeft op gebied van ICT enin huisvesting staat in het rapport losKPMG-netwerk van. Wij veronderstellen dat deze roldieinverbonden alle alternatieven © 2020 KPMG Advisory N.V., eenrol naamloze in het handelsregister Nederland onder nummer 33263682, is lidhier van het van zelfstandige ondernemingen zijn aan KPMG International wordt. Limited, een Engelse entiteit. Alle rechten voorbehouden. gecontinueerd

2021/986

Stichting Stedelijke Toegang Jeugdhulp – Alternatieven en afwegingskader

De alternatieven verschil en in de mate waarop de gemeente invloed uitoefent op strategische en tactische besluitvorming, en innovatie In lijn met de mate van invloed op het 'hoe', verschilt de betrokkenheid van de gemeente bij besluitvorming tussen alternatieven In de verschillende alternatieven beschreven op de vorige pagina, verschilt de mate waarin de gemeente invloed uitoefent op 'hoe' de dienstverlening door de stichting wordt ingevuld. In lijn met de mate van invloed, verschilt ook de betrokkenheid van de gemeente bij de besluitvorming in de stichting. In de tabel hieronder wordt weergegeven hoe de gemeente betrokken is bij de strategische en tactische besluitvorming, en het vormgeven van innovatie. Uit deze tabel wordt zichtbaar dat in het eerste alternatief waar de gemeente de opdrachtgeversrol vervult, de gemeente op afstand staat en niet vooraf stuurt. In het tweede alternatief waar de gemeente de toezichthoudende rol

Alternatief

inneemt, is de gemeente altijd achteraf betrokken bij besluiten, én is vooraf betrokken bij het bepalen van de strategie van de stichting. In het derde alternatief is de gemeente waar ze de rol van medeontwikkelaar vervult, tevens actief betrokken bij het vormgeven van innovatie. Daarnaast neemt de gemeente een adviserende rol in bij de tactische besluitvorming. Het laatste en vierde alternatief, waarbij de gemeente de rol van manager inneemt, reikt het meest ver. In dit alternatief is de gemeente zowel vooral als achteraf actief betrokken bij alle vormen van besluitvorming, strategisch, tactisch en t.a.v. innovatie. Legenda: Veel Geen Betrokkenheid bij besluitvorming

Invloed op rollen

Gemeente is primair opdrachtgever

— Achteraf betrokken

— Niet betrokken

Afdwingen innovatie/ samenwerking — Niet betrokken

Gemeente is opdrachtgever en toezichthouder

— Vooraf en achteraf actief betrokken

— Achteraf betrokken

Gemeente is opdrachtgever, toezichthouder en medeontwikkelaar

— Vooraf en achteraf actief Betrokken

— Adviserend

— Vooraf en achteraf actief betrokken

Gemeente is opdrachtgever, toezichthouder en manager

— Vooraf en achteraf actief betrokken

'Wat'

'Hoe'

Strategische besluitvorming

Tactische besluitvorming

2021/986

Stichting Stedelijke Toegang Jeugdhulp – Alternatieven en afwegingskader

Om een goede vergelijking te maken tussen verschil ende alternatieven worden alternatieven gewogen langs een afwegingskader Een afwegingskader bevat de belangrijkste criteria om te bepalen hoe passend alternatieven zijn voor de stichting Om een keuze te kunnen maken voor één van de alternatieven, is het nodig om de alternatieven te vergelijken en te wegen. Er zijn verschillende criteria te bedenken die belangrijk zijn bij het maken van deze vergelijking. Om een gebalanceerde vergelijking te kunnen maken, is het nodig te prioriteren in welke punten van belang zijn voor een goede uitvoering. De belangrijkste criteria volgend uit deze prioritering, zijn gevat in een afwegingskader. Op basis van dit kader volgt welk alternatief het meest passend is voor de gemeente Zaanstad. Het kader bevat de volgende criteria: (1) Gewenste rol: Dit criterium gaat over hoe goed de gemeente in staat is de gewenste rol uit te voeren die is voortgekomen uit evaluatie van de huidige wijze van uitvoering. Op basis van deze evaluatie heeft de gemeente aangegeven betrokken te willen worden bij de volgende verbeteringen: ― uniformering en innovatie van werkprocessen; ― beheersing van de uitvoering van kosten, en dan met name kosten vanuit doorverwijzing naar de tweedelijns Jeugdhulp; ― sturing op besteding van financiële middelen, en dan met name de allocatie van middelen naar innovatieprojecten.

(2) Complexiteit: Dit criterium gaat over de mate van complexiteit binnen het betreffende alternatief. Of, anders gesteld, hoe goed is het mogelijk voor de gemeente om een heldere afgebakende verdeling van rollen, taken en verantwoordelijkheid te maken? Onduidelijkheid in deze verdeling zorgt voor discussie over mandaat bij besluiten en wie de uitvoering oppakt. (3) Sturing op effectiviteit: Dit criterium gaat over hoe goed de gemeente binnen het alternatief in staat is te sturen op de periodieke planning- en controlprocessen (inhoudelijke en financiële sturing). Voor een goede sturing is het volgende nodig:

― een duidelijke scheiding tussen rollen, taken en verantwoordelijkheden van de beoordelaar en de beoordeelde. Daarbij is een potentiële valkuil een vermenging van rollen; ― een duidelijke definitie van de prestatiegebieden; ― een accurate wijze van de meting op deze gebieden. De alternatieven verschillen op het eerste punt. De sturing op effectiviteit vindt op meerdere niveaus plaats: ― binnen de gemeente: tussen de gemeenteraad en het college B&W; ― tussen de gemeente en de stichting; ― binnen de stichting: tussen de directie en het management. (4) Kosteneffectiviteit: Dit criterium gaat over hoe goed de gemeente binnen het alternatief in staat is om kosten te beheersen. Hierbij kan gekeken worden naar: ― de omvang van de kosten vanuit doorverwijzing naar de tweedelijns Jeugdhulp; ― efficiëntie en doelmatigheid van de inrichting van overheaddiensten. (5) Risicomanagement: Dit criterium gaat over hoe goed de gemeente binnen het alternatief in staat is om risico’s effectief te beheersen. Daarin kan onderscheid worden gemaakt tussen de volgende risico’s: ― Inhoudelijke risico’s: risico’s die effect hebben op het resultaat van de taakuitvoering, zoals het risico op incidenten. ― Financiële risico’s van kostenoverschrijdingen: deze kunnen leiden tot hogere gemeentelijke kosten of negatief vermogen bij de stichting.

― Personele risico’s: het risico op onvoldoende gekwalificeerd en deskundig personeel binnen de stichting. Verderop in het rapport worden deze risico’s uitgewerkt waarbij er aandacht is voor de wijze waarop de risico’s kunnen worden gemitigeerd.

2021/986

4. Ervaringen bij andere gemeenten

2021/986

Stichting Stedelijke Toegang Jeugdhulp – Ervaringen bij andere gemeenten

Inspiratie vanuit andere gemeenten bij oprichting van een stichting voor de uitvoer van de (eerstelijns) Jeugdhulp Bij de decentralisatie hebben gemeenten verschillende keuzes bij het inrichten van eerstelijns Jeugdhulp en de rol van de gemeente hierin Gedurende de afgelopen jaren heeft iedere gemeente te maken gehad met het vraagstuk op het gebied van de organisatie van de Jeugdhulp. Hierbij hebben gemeenten verschillende keuzes gemaakt voor de inrichting van het landschap, samenwerkingsvormen, sturing en bekostiging. Dit heeft bij sommige gemeenten bijvoorbeeld geleid tot de keuze voor een stichting voor de (eerstelijns) Jeugdhulp en/of toegang. Met betrekking tot een stichting zijn er tussen gemeenten verschillen zichtbaar in de afbakening van de werkzaamheden van de stichting (van preventie tot toegang tot eerstelijns of tweedelijns Jeugdhulp) en de rol van de gemeente (op afstand vs. dichtbij). Inspiratie uit aansprekende praktijkvoorbeelden Door middel van gesprekken met drie andere gemeenten en twee uitvoerende stichtingen, is georiënteerd op verschillende manieren van inrichting en besturing van de stichting. Gemeenten zijn zo geselecteerd dat het brede palet aan opties voor de invulling van de rol van de gemeente ten opzichte van de stichting verkend is. Hieronder worden de praktijkvoorbeelden kort toegelicht *.

― Gemeente Amsterdam: De gemeente Amsterdam heeft in 2019 de joint venture Ouder en Kind Teams (OKT) met 23 aanbieders omgezet in een stichting. De belangrijkste redenen hiervoor waren het verlagen van de complexiteit in de uitvoering en overheadkosten. De stichting is verantwoordelijk voor de toegang en het verlenen van nulde en eerstelijns Jeugdhulp. De gemeente onderhoudt met de stichting een opdrachtgever-opdrachtnemer-relatie. ― Gemeente Eindhoven: De gemeente Eindhoven heeft in 2015 de stichting WIJeindhoven. De stichting is verantwoordelijk voor het verlenen van eerstelijns Jeugdhulp, doet triage en geeft op basis hiervan advies aan de gemeente over de toegang.

― Om kosten van de tweedelijns Jeugdhulp te beheersen, zijn sinds 2019 de indicatiestelling en de administratieve afhandeling belegd bij de gemeente. De gemeente houdt hiermee actief toezicht, en ondersteunt de stichting bij inhoudelijke ontwikkelingen. ― Gemeente Den Bosch: De gemeente Den Bosch heeft de preventie en toeleiding van de Jeugdhulp samengebracht in coöperatie KOO. In deze coöperatie zitten maatschappelijke en welzijnsorganisaties samen met de teams toegang & regie van de gemeente als gelijkwaardige partners. De gemeente heeft de eerstelijns Jeugdhulp en de toegang naar tweedelijns Jeugdhulp, geïnsourcet. Hierdoor heeft de gemeente een grote rol bij de uitvoering van de dienstverlening. Op de volgende pagina’s wordt de inrichting en besturing van eerstelijns Jeugdhulp in de drie andere gemeenten op hoofdlijnen beschreven*. Daarbij worden de volgende zaken besproken: ―

Waarom is de stichting opgericht?

―

Wat is de rol van de gemeente ten opzichte van de stichting?

―

Wat zijn de ‘lessons learned’ van de gemeente (en de stichting)?

―

Wat zijn risico’s en mitigerende maatregelen bij de overgang?

Aan het einde van het hoofdstuk wordt concluderend samengevat welke inzichten voor de gemeente Zaanstad, gezien de context van de gemeente, relevant zijn bij het oprichten van een stichting. Buiten deze drie praktijkvoorbeelden is er meer variatie te vinden in de wijze waarop de organisatie van de Jeugdhulp is ingericht. In samenspraak met de gemeente Zaanstad zijn deze voorbeelden niet verder onderzocht.

*) In deKPMG bespreking van een de naamloze praktijkvoorbeelden word geen oordeel geveld.in Nederland Een beoordeling biedt beperkte waarde, omdat de werkbaarheid van keuzes mede © 2020 Advisory N.V., vennootschap ingeschreven in het handelsregister onder nummer 33263682, is lid toegevoegde van het KPMG-netwerk van zelfstandige ondernemingen die verbonden zijn aan KPMG International Limited, een Engelse entiteit. Alle rechten voorbehouden. afhankelijk is van de context (zowel geografisch als historisch) waarin deze zijn gemaakt. Deze context wijkt af van de Zaanstad-specifieke context.

Volgend deel →

De tekst is automatisch uit het bestand gehaald en kan afwijken van het origineel (kolommen, tabellen en koppen lopen door elkaar). Het officiële stuk bij de gemeente is leidend. Bron: https://api.notubiz.nl/document/9682727/1