2.e Handreiking BIG-8 onder de Omgevingswet.pdf

Handreiking Kwaliteits- en procescriteria omgevingsrecht VTH-thuistaken; BIG-8 onder de Omgevingswet

4.5 Prioriteitenstelling

Artikel 13.6 lid 1 onder a Omgevingsbesluit. Artikel 13.5 lid 1 Omgevingsbesluit. ABRvS 4 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1982, AB 2014/451. Stb. 2010, 143, p. 46. ABRvS 1 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1961.

22

4.6 Methodiek Beoordelingscriterium IBT #8: Biedt de U&H-strategie inzicht in de methode die wordt gebruikt om te bepalen of de doelen worden bereikt? (art. 13.6 lid 1 onder b Ob) De U&H-strategie moet inzicht bieden in de methode die wordt gebruikt om te bepalen of de doelen uit de U&H-strategie worden bereikt.52 Om te kunnen vaststellen of de handhavingsen uitvoeringsdoelen worden bereikt, moet een methodiek worden gehanteerd waarmee de voortgang van het bereiken van die doelen kan worden bijgehouden. Met andere woorden: leg vast hoe de monitoring plaatsvindt en welke indicatoren daarbij worden gehanteerd. De indicatoren moeten geschikt (relevant) zijn om de voortgang van het bereiken van doelen te kunnen monitoren. De relatie tussen de gekozen methodiek en de doelen in de U&H-strategie impliceren overigens dat de doelen voldoende concreet (als meetbare prestaties geformuleerd) moeten zijn (zie §4.4 ‘Uitvoerings- en handhavingsdoelen’).53

51 52 53 54 55

De uitkomsten van deze continue monitoring moeten in de jaarlijkse evaluatierapportage (zie §6.6 ‘Evaluatierapportage’) worden betrokken. De wijze waarop monitoring plaatsvindt wordt aan het bestuursorgaan overgelaten, zolang deze maar geschikt is.54 Om te komen tot een geschikte methodiek is het raadzaam om intern afspraken te maken over de monitoring van deze indicatoren (denk aan wijze en frequentie van meten en het borgen van de kwaliteit van de data). Voorwaarde voor een werkende methodiek is een strikte naleving van werkprocessen en -protocollen door VTH-medewerkers. Een uniforme werkwijze (denk aan het op dezelfde wijze invullen van het zaaksysteem) zorgt voor een goede kwaliteit van data. Dit alles werkt alleen als er in de organisatie een cultuur van naleving en verantwoording aanwezig is, en er daadwerkelijk sturing door afdelingsmanager(s), teamleider(s) en/of coördinatoren plaatsvindt op de uitvoering van de U&H-strategie en het uitvoeringsprogramma.

4.7 Beoordelingscriteria aanvragen omgevingsvergunningen en meldingen Beoordelingscriterium IBT #9: Biedt de U&H-strategie inzicht in de criteria die worden gebruikt bij het beoordelen van en beslissen op aanvragen om omgevingsvergunningen en het beoordelen van meldingen? (art. 13.6 lid 1 onder c Ob)

De U&H-strategie moet inzicht bieden in de criteria die worden gebruikt bij het beoordelen van en beslissen op aanvragen om omgevingsvergunningen en het beoordelen van meldingen.55 Het gaat hier om gemeentespecifieke normen of (beleids) regels waaraan aanvragen of meldingen worden getoetst, naast en in aanvulling op de wettelijke beoordelingsregels uit bijvoorbeeld het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) en het omgevingsplan. Voor waterschappen geldt dat de beoordelingsregels in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) en de waterschapsverordening staan. Daarnaast dienen op basis van een risicoanalyse (zie §5.2 ‘Risico- en gebiedsanalyse (analyse van problemen)’) risico’s van de aanvragen te worden bepaald om zo accenten te kunnen leggen in de beoordeling van die aanvragen (zoals de diepgang van toetsing / toetsingsprotocol). Ook moet een duidelijk onderscheid worden gemaakt tussen de criteria die voor de beoordeling van de aanvragen van de verschillende soorten omgevingsvergunningen en meldingen worden gehanteerd. Door de criteria op te nemen in de U&H-strategie kan efficiënter worden omgegaan met de behandeling van vergunningsaanvragen en afhandeling van meldingen. Bovendien leidt dit tot transparantie en consistentie in het besluitvormingsproces.

Handreiking Kwaliteits- en procescriteria omgevingsrecht VTH-thuistaken; BIG-8 onder de Omgevingswet

met de beoordelingscriteria werkwijze voor de behandeling van aanvragen om omgevingsvergunningen en meldingen (zie §4.7 ‘Beoordelingscriteria aanvragen omgevingsvergunningen en meldingen’), worden ingezet bij het anticiperen op het fluctueren van het aantal omgevingsvergunningaanvragen en meldingen in de tijd.51

Stb. 2017, 193, p. 48. Artikel 13.6 lid 1 onder b Omgevingsbesluit. Vgl. Stb. 2010, 143. Stb. 2017, 193, p. 49. Artikel 13.6 lid 1 onder c Omgevingsbesluit.

23

Beoordelingscriterium IBT #10: Biedt de U&H-strategie inzicht in de werkwijze bij het verlenen van omgevingsvergunningen en het beoordelen van meldingen? (art. 13.6 lid 1 onder d Ob) De U&H-strategie moet inzicht bieden in de werkwijze bij het verlenen van omgevingsvergunningen en het beoordelen van meldingen.56 Het gaat hier om de praktische werkwijze rondom het vergunningen- en meldingenproces, zoals de te volgen procedure (bijv. beschrijving van wettelijk te volgen stappen en ‘interne’ stappen zoals intaketafel en omgevingstafel), termijnen (bijv. aanlevertermijnen aanvullende gegevens maar ook keuzes voor buiten behandeling laten van aanvragen), communicatie met de aanvrager en de wijze waarop beleids­ medewerkers en eventuele derde-belanghebbenden in het proces worden betrokken.

4.9 Benodigde en beschikbare financiële en personele middelen Beoordelingscriterium IBT #11: Zijn de benodigde en beschikbare financiële en personele middelen voor het bereiken van de doelen en voor het verrichten van de werkzaamheden inzichtelijk gemaakt

in de U&H-strategie en in de begroting gewaarborgd? (art. 13.10 aanhef en onder a Ob) In de U&H-strategie moeten de benodigde én beschikbare financiële en personele middelen inzichtelijk worden gemaakt. Ook de wijze van berekening van de benodigde financiële en personele middelen moet inzichtelijk worden gemaakt in de U&H-strategie.57 De benodigde en beschikbare financiële en personele middelen moeten daarnaast in de meerjarenbegroting worden gewaarborgd. Het gaat dan om structurele middelen voor de uitvoering van de gehele U&H-strategie gedurende de looptijd van de strategie.58 Om de benodigde middelen in de begroting te kunnen waarborgen is nodig dat bij het formuleren van een nieuwe U&H-strategie of bij het tussentijds aanpassen van de U&H-strategie wordt aangehaakt bij de begrotingscyclus. Een voorbeeld van een gemeentelijke Planning & Control-cyclus waarin de BIG-8-cyclus is geïntegreerd, is voorin deze handreiking opgenomen als bijlage. Het berekenen van de benodigde financiële en personele middelen dient pas te gebeuren nadát prioriteiten (zie §4.5 ‘Prioriteitenstelling’) zijn gesteld en uitvoerings- en handhavingsdoelen (zie §4.4 ‘Uitvoerings- en handhavingsdoelen’) zijn geformuleerd. Verder dienen de reeds beschikbare financiële en personele middelen inzichtelijk te worden gemaakt.

Vervolgens dienen afstemmingsgesprekken plaats te vinden tussen het college en de gemeenteraad over de prioriteiten, de uitvoerings- en handhavingsdoelen én de voor het bereiken van die doelen benodigde en beschikbare financiële en personele middelen. Het college is immers bevoegd gezag als het gaat om de uitvoerings- en handhavingstaak, en de gemeenteraad is bevoegd tot het vaststellen van de begroting en het eventueel

vrijmaken van de benodigde financiële middelen. Het is dus nodig om de benodigde capaciteit af te zetten tegen de reeds beschikbare capaciteit. Als daar een verschil tussen zit, moeten bestuurlijke en politieke keuzes worden gemaakt over het al dan niet uittrekken van (extra) middelen of het bijschaven of aanpassen van prioriteiten en doelen. Let op: het is niet toegestaan om de beschikbare financiële en personele middelen vanaf het begin bij het opstellen van de U&H-strategie leidend te laten zijn bij het stellen van prioriteiten en het formuleren van de uitvoerings- en handhavingsdoelen. In de praktijk gebeurt dit wel. In gesprekken met interbestuurlijk toezicht wordt door gemeenten vaak gesproken over de formatieruimte als het gaat om de benodigde en beschikbare personele middelen. Er is een wezenlijk verschil tussen deze 3 definities. Dit verschil wordt in het figuur bijlage: 4.9 onder deze paragraaf inzichtelijk gemaakt. Gemeenten gaan uit van de bestaande formatieruimte en niet van de vraag wat nu écht benodigd is aan personele middelen om de U&H-strategie en uitvoeringsprogramma goed uit te kunnen voeren. Gemeenten voeren vaak jarenlang met dezelfde bestaande formatieruimte de minimale VTH-taken uit (d.w.z. het verlenen van omgevingsvergunningen, bouwtoezicht houden op de verleende vergunning, handhaven n.a.v. afwijkend bouwen en toezicht en handhaving n.a.v.

meldingen, klachten en handhavingsverzoeken). Deze formatieruimte komt doorgaans geleidelijk tot stand, afhankelijk van het gemiddeld aantal binnenkomende en verleende omgevingsvergunningen en het bouwtoezicht en de handhaving die daaruit voortvloeien. Gemeenten geven daarbij aan dat die geleidelijk tot stand gekomen formatieruimte genoeg is om de VTH-taken uit te voeren, en dat deze formatieruimte dan dus ook de benodigde personele capaciteit is. Echter, de bestaande formatieruimte is in de praktijk meestal

Handreiking Kwaliteits- en procescriteria omgevingsrecht VTH-thuistaken; BIG-8 onder de Omgevingswet

4.8 Werkwijze behandelen aanvragen omgevingsvergunningen en meldingen

56 Artikel 13.6 lid 1 onder d Omgevingsbesluit. 57 De verplichting uit artikel 7.5 van het Besluit omgevingsrecht om inzicht te geven in de wijze van berekening van de benodigde financiële en personele middelen ontbreekt in het onderhavige artikel. Deze verplichting hoeft niet te worden opgenomen, omdat zij al voortvloeit uit de verplichting om de benodigde financiële en personele middelen inzichtelijk te maken. Zie Stb. 2020, 400. 58 Stb. 2017, 193, p. 49.

24

Door de benodigde en beschikbare financiële en personele middelen in de meerjarenbegroting te borgen, is de kans groot dat in principe jaarlijks voldoende financiële en personele middelen aanwezig zijn om het uitvoeringsprogramma uit te kunnen voeren. Het maakt het dan eenvoudiger om jaarlijks in de voorjaarsnota een claim te leggen op de begroting ten behoeve van het uitvoeringsprogramma voor het komende jaar (zie §6.2 ‘Voldoende financiële en personele middelen’).

Bijlage: § 4.9 Dit figuur maakt het verschil in definities tussen beschikbare personele capaciteit, formatieruimte en benodigde personele capaciteit zichtbaar.

Beschikbare personele capaciteit (daadwerkelijk aanwezig aantal VTH-medewerkers)

Benodigde personele capaciteit (= de beschikbare personele capaciteit + openstaande vacatures / ziekte- en langdurig verlof + eventuele uitbreiding van formatieruimte)

Openstaande vacatures / ziekteen langdurig verlof

Eventuele uitbreiding van formatieruimte / extra personele capaciteit

Formatieruimte (= de beschikbare personele capaciteit + openstaande vacatures / ziekte- en langdurig verlof)

Handreiking Kwaliteits- en procescriteria omgevingsrecht VTH-thuistaken; BIG-8 onder de Omgevingswet

niet volledig opgevuld. Daardoor is de beschikbare capaciteit veelal te beperkt om de VTH-taken uit te voeren. Wat gemeenten vervolgens doen is binnen de uitvoering van die minimale VTH-taken, wegens de beperkte daadwerkelijke bezetting, ervoor kiezen om bepaalde werkzaamheden in mindere mate of zelfs niet uit te voeren (bijv. van bouwwerken met lage prioriteit wordt slechts 30% van de omgevingsvergunningen gecontroleerd door een bouwtoezichthouder, er wordt alleen handhavend opgetreden op basis van een handhavingsverzoek, n.a.v. een melding wordt alleen handhavend opgetreden als er sprake is van een gevaarlijke situatie of bij onomkeerbare gevolgen). Op deze manier proberen gemeenten met de beperkte daadwerkelijke bezetting (de beschikbare capaciteit) de minimale VTH-taken uit te voeren, en daarnaast nog wat ‘ruimte’ te creëren voor de VTH-werkzaamheden t.b.v. het bereiken van de uitvoerings- en handhavingsdoelen. Dit brengt het grote, onwenselijke risico met zich mee dat de minimale wettelijke VTH-taken in kwaliteit inboet. Dat is ook de reden dat de benodigde én beschikbare financiële en personele middelen voor het bereiken van de uitvoerings- en handhavingsdoelen inzichtelijk moeten worden gemaakt, én in de begroting moeten worden geborgd.

25

De Handhavingsstrategie

Foto: Mitchel Lensink

Handreiking Kwaliteits- en procescriteria omgevingsrecht VTH-thuistaken; BIG-8 onder de Omgevingswet

Hoofdstuk 5

26

5.1 Afstemming strafrechtelijke handhaving

APV-gerelateerde onderwerpen en ondermijning. Uiteraard zijn andere onderwerpen ook denkbaar. De verplichting tot afstemming is een inspanningsverplichting.59 Het is aan de gemeente om te beoordelen of, en in hoeverre, het nodig is om de handhavingsstrategie af te stemmen. Zie verder §5.3 ‘Afspraken over samenwerking bij en afstemming van werkzaamheden’ en §5.6 ‘De wijze waarop bestuurlijke sancties en termijnen die bij het opleggen en ten uitvoer leggen daarvan worden gehanteerd en de strafrechtelijke handhaving onderling worden afgestemd’.

5.2 Risico- en gebiedsanalyse (analyse van problemen)

Beoordelingscriterium IBT #12: Is de handhavingsstrategie, voor zover nodig, afgestemd met de instanties die zijn belast met de strafrechtelijke handhaving? (art. 13.5 lid 3 Ob)

Beoordelingscriterium IBT #13: Is de handhavingsstrategie gebaseerd op een analyse van problemen? (art. 13.5 lid 4 Ob)

De handhavingsstrategie moet, voor zover nodig, worden afgestemd met de organen die belast zijn met de strafrechtelijke handhaving, zoals het Openbaar Ministerie en de politie. Te denken valt aan samenwerking bij de uitvoering van het toezicht, integrale handhavingsacties en de samenloop van bestuurlijke sancties met strafrechtelijke sancties. Zie in dat kader ook artikel 18.16 van de Omgevingswet dat gaat over de afstemming bestuurlijke boete en strafrechtelijke handhaving. Afspraken over de samenwerking en afstemming kunnen onder meer worden gevonden in de bestuursovereenkomsten. Onderwerpen die zich lenen voor afstemming met instanties die belast zijn met de strafrechtelijke handhaving, liggen logischerwijs voornamelijk in de sfeer van het milieutoezicht (basistaken), illegaal gebruik (handhaving omgevingsplan), erfgoed en (onverplicht in de U&H-strategie opgenomen)

De handhavingsstrategie moet worden gebaseerd op een analyse van de problemen die zich kunnen voordoen bij de naleving van het bepaalde bij of krachtens de Omgevingswet. Het gaat hier met name om niet-naleving van regels door particulieren, bedrijven, overheden en andere instellingen, en de effecten daarvan.60 In de U&H-strategie moet in kaart worden gebracht welke wettelijke regels er zijn waarvoor het betreffende bestuursorgaan een handhavingstaak heeft, wat de kansen op overtredingen van die regelgeving zijn en wat de effecten van die overtredingen voor de fysieke leefomgeving zijn. Een goede probleem- of risicoanalyse is één van de belangrijkste factoren om een kwalitatief goede beleidscyclus te realiseren.61 Op basis van de risico- en gebiedsanalyse moeten namelijk prioriteiten worden gesteld (zie §4.5 ‘Prioriteitenstelling’), die vervolgens worden uitgewerkt in

uitvoerings- en handhavingsdoelen (zie §4.4 ‘Uitvoerings- en handhavingsdoelen’). Een risicoanalyse is een overzicht van de geïdentificeerde risico’s die de fysieke leefomgeving in brede zin kunnen beïnvloeden. Een risicoanalyse is een methode waarbij de hoogte van de risico’s worden bepaald door het combineren van de kans dat een dreiging zich voordoet en de nadelige effecten daarvan. Het ‘effect’ kan worden bepaald aan de hand van verschillende factoren, zoals gebouweigenschappen, omgevingskenmerken, risico’s voor inwoners en maatschappelijke effecten. Een veel toegepaste formule is: risico = kans (naleefbeeld, overtredingenbeeld) x effect. Bij het uitvoeren van een risicoanalyse is het raadzaam om ook een gebiedsanalyse uit te voeren. Hierbij wordt in kaart gebracht waar in de gemeente (geografische aanduiding, bijvoorbeeld op wijkniveau en gebiedsniveau zoals dorpskern en buitengebied) welke risico’s zich voor (kunnen) doen, zoals illegale kamerbewoning in een centrumgebied, illegale bouw in het buitengebied en verwaarlozing van rijksmonumenten verspreid in de gemeente. De gebiedsanalyse maakt het mogelijk om concrete uitvoerings- en handhavingsdoelen te formuleren door in de doelen een geografische aanduiding te geven. Op deze manier kunnen de risico’s binnen de fysieke leefomgeving gericht (gebiedsgericht) worden aangepakt.

Voor de uitvoering (omgevingsvergunningen en meldingen) geldt dat het bestuursorgaan op basis van een risicoanalyse mag prioriteren en verschillen in diepgang van toetsing aanbrengen. Dit kan, samen met de beoordelingscriteria werkwijze voor de behandeling van aanvragen om omgevingsvergunningen en meldingen (zie §4.7 ‘Beoordelingscriteria aanvragen omgevingsvergunningen en meldingen’), worden

Handreiking Kwaliteits- en procescriteria omgevingsrecht VTH-thuistaken; BIG-8 onder de Omgevingswet

In hoofdstuk 4 ‘De Uitvoerings- en handhavingsstrategie’ kwamen de procescriteria aan de orde die verplicht in de U&Hstrategie moeten worden opgenomen en die gelden voor zowel de uitvoerings- als de handhavingstaken. Daarnaast staan in het Omgevingsbesluit criteria die specifiek in de handhavingsstrategie moeten worden opgenomen. Deze criteria komen in dit hoofdstuk aan de orde.

59 Stb. 2017, 193, p. 45. 60 Artikel 13.5 lid 4 Omgevingsbesluit. Deze verplichting is gelijk aan de verplichting uit artikel 7.2 lid 5 Bor (zie Stb. 2020, 400, p. 1787). 61 Stb. 2017, 193, p. 47.

27

5.3 Afspraken over samenwerking bij en afstemming van werkzaamheden Beoordelingscriterium IBT #14: Biedt de handhavingsstrategie inzicht in de afspraken die door bestuursorganen onderling en met de instanties die zijn belast met de strafrechtelijke handhaving zijn gemaakt over samenwerking bij en afstemming van werkzaamheden? (art. 13.6 lid 2 onder a Ob) Het is voorstelbaar dat bestuursorganen onderling samenwerken bij het uitvoeren van het toezicht en de handhaving, bijvoorbeeld in gevallen die gemeentegrenzen overschrijden of gevallen waarin meerdere bestuursorganen tegelijkertijd bevoegd zijn. Daarnaast kan het zijn dat bestuursorganen samenwerken met instanties die zijn belast met de strafrechtelijke handhaving, bijvoorbeeld in het kader van ondermijning en verwaarlozing van rijksmonumenten. Ook vindt samenwerking plaats tussen gemeenten en de VRU, aangezien gemeenten de VRU aansturen op het gebied van brandveiligheid. De VRU handhaaft zelf niet, maar adviseert de gemeente om handhavend op te treden in situaties waarin er strijdigheid is met eisen ten aanzien van brandveiligheid uit het Bbl. Hierover worden onderling afspraken gemaakt en deze worden doorgaans vastgelegd in (samenwerkings)overeenkomsten, gemeenschappelijke regelingen of jaarplannen. De handhavingsstrategie moet inzicht

bieden in deze afspraken door deze bijvoorbeeld op te nemen als bijlage. Voor zover nodig moeten deze samenwerkings- en afstemmingsafspraken ook worden verwerkt in werkwijzen, werkprocessen en protocollen, en in de beschrijving van de wijze waarop toezicht op de naleving wordt gehouden.

5.4 De wijze waarop toezicht op de naleving wordt gehouden Beoordelingscriterium IBT #15: Biedt de handhavingsstrategie inzicht in de wijze waarop toezicht op de naleving wordt gehouden? (art. 13.6 lid 2 onder b Ob) Beoordelingscriterium IBT #15a: Biedt de handhavingsstrategie inzicht in de wijze waarop toezicht wordt voorbereid? (art. 13.7 lid 1 onder a Ob) Beoordelingscriterium IBT #15b: Biedt de handhavingsstrategie inzicht in de frequentie waarmee routinematig toezicht wordt gehouden? (art. 13.7 lid 1 onder b Ob) Beoordelingscriterium IBT #15c: Biedt de handhavingsstrategie inzicht in de termijn waarbinnen na het vaststellen van een ernstige klacht, ernstig ongewoon voorval of ernstige overtreding niet-routinematig toezicht wordt gehouden? (art. 13.7 lid 1 onder c Ob)

De wijze waarop toezicht op de naleving wordt gehouden, moet inzichtelijk worden gemaakt in de handhavingsstrategie. Tot de wijze waarop toezicht op de naleving wordt gehouden behoort in ieder geval:62 a. de wijze waarop toezicht wordt voorbereid; b. de frequentie waarmee routinematig toezicht wordt gehouden; c. de termijn waarbinnen na het vaststellen van een ernstige klacht, ernstig ongewoon voorval of ernstige overtreding niet-routinematig toezicht wordt gehouden. In de handhavingsstrategie zal dus moeten worden uitgewerkt op welke wijze door het bestuursorgaan toezicht op de naleving wordt gehouden. Daartoe kan in de handhavingsstrategie een toezichtstrategie worden opgenomen, waarin wordt vastgelegd welke vormen van toezicht worden onderscheiden en wat de basiswerkwijze daarbij is. Daarbij moet duidelijk onderscheid gemaakt worden in het toezicht tijdens de bouw en tijdens de gebruiksfase. Voor het toezicht op het verrichten van activiteiten met gebruikmaking van een omgevingsvergunning, zoals toezicht tijdens de bouwfase, kan de systematiek zoals beschreven in het integraal toezichtprotocol63 worden gevolgd of een andere systematiek. Voor het toezicht tijdens de gebruiksfase kunnen in de toezichtstrategie zaken als diepgang van het toezicht en frequentie van routinematige en incidentele bezoeken. Het gaat hier o.a.

om het gebruik van bouwwerken nadat het bouwen is afgerond, maar ook om het toezicht op strijdig gebruik omgevingsplan. Ad a: Neem in de handhavingsstrategie op, en werk eventueel in de werkprocessen uit, hoe het bouwtoezicht en toezicht n.a.v. (ambtshalve) meldingen/klachten en handhavingsverzoeken wordt voorbereid. Denk bijvoorbeeld aan het verzamelen

Handreiking Kwaliteits- en procescriteria omgevingsrecht VTH-thuistaken; BIG-8 onder de Omgevingswet

ingezet bij het anticiperen op het fluctueren van het aantal omgevingsvergunningaanvragen en meldingen in de tijd.

62 Artikel 13.7 lid 1 Omgevingsbesluit. 63 Door de Vereniging Bouw- en Woningtoezicht Nederland is een nieuw integraal toezichtprotocol Bouwactiviteit en handleiding ontwikkeld op basis van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl), met risicomatrix en checklists: https://www.bwtinfo.nl/dossiers/toezichtsprotocol-bouw.

28

Ad b: In de handhavingsstrategie dient aan de hand van de risicoanalyse/gebiedsanalyse de frequentie van routinematig toezicht te worden bepaald. Zo kan het voorkomen dat er bij grootschalige bouwprojecten en hoge risico’s/prioriteiten bijvoorbeeld vaker controlebezoeken nodig zijn. Het is nodig om deze frequentie op te nemen zodat er een goede inschatting kan worden gemaakt van de benodigde personele capaciteit voor het uitvoeren van het (bouw)toezicht, en om adequaat in te spelen op de geïnventariseerde risico’s. Hierbij kan als vuistregel worden gehanteerd: ‘de hoogte risico’s verdienen de meeste aandacht’. Ad c: In de handhavingsstrategie dient, voor de gevallen die niet onder het routinematig toezicht vallen, te worden opgenomen binnen welke termijn een (bouw)toezichthouder ter controle op locatie langsgaat na het ontvangen of ambtshalve vaststellen van een ernstige klacht, ernstig ongewoon voorval of ernstige overtreding. Let op: de gemeente moet beleidsmatige keuzes maken over de wijze waarop zij met de Wkb omgaat. Deze beleidskeuzes kunnen in de U&H-strategie worden opgenomen, maar ook in afzonderlijke beleidsstukken. Zie hoofdstuk 8 ‘Wet kwaliteitsborging voor het bouwen’.

5.5 De wijze waarop wordt gerapporteerd over bevindingen over de naleving en eventueel daaraan verbonden consequenties Beoordelingscriterium IBT #16: Biedt de handhavingsstrategie inzicht in de wijze waarop wordt gerapporteerd over bevindingen over de naleving en eventueel daaraan verbonden consequenties? (art. 13.6 lid 2 onder c Ob) De handhavingsstrategie moet inzicht bieden in de wijze waarop wordt gerapporteerd door de (bouw)toezichthouder. Het gaat hier om het uniform opmaken en invullen van het controlerapport, het uniform inboeken van het controlerapport in een zaaksysteem, het formuleren van vervolgacties naar aanleiding van de bevindingen en het delen van het controlerapport met de handhavingsjurist indien nodig. Het is noodzakelijk om dit vast te leggen in een werkproces, zodat op uniforme wijze wordt gerapporteerd. Het is van belang om aan te sturen op het volgen van het werkproces, zodat elke toezichthouder daadwerkelijk op dezelfde manier rapporteert en de rapportages inboekt. Dit draagt namelijk bij aan een goede jaarlijkse evaluatierapportage van de uitgevoerde werkzaamheden (zie §6.6 ‘Evaluatierapportage’).

inzetten bij standaard- of veel voorkomende overtredingen, wat de zwaarte van deze sancties is en welke termijnen voor het opheffen van de overtredingen daarbij worden gehanteerd. Het uitgangspunt daarbij is dat geconstateerde overtredingen worden beantwoord met een bij hun aard passende reactie, en dat sancties onder andere zwaarder worden naarmate overtredingen voortduren of wanneer er sprake is van herhaling.64 Dit kan door in de handhavingsstrategie een sanctiestrategie (of ‘interventiestrategie’) op te nemen. Deze moet inzicht geven in het bestuursrechtelijk optreden door het bestuursorgaan tegen overtredingen door het opleggen van een last onder bestuursdwang of dwangsom, het geheel of gedeeltelijk intrekken van een omgevingsvergunning, het opleggen van een bestuurlijke boete65 of juist het expliciet achterwege laten van handhaving in een situatie waarin dat beter op zijn plaats is dan handhaving. Hierbij kan worden aangesloten bij de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (hierna: LHSO) en de daarbij behorende Leidraad handhavingsacties en begunstigingstermijnen en Leidraad dwangsombedragen en begunstigingstermijnen.66 De LHSO dient ervoor om passend en uniform in te kunnen grijpen bij bevindingen die gedaan zijn tijdens het toezicht. De LHSO verbindt ook het bestuurs- en strafrecht met elkaar.

In de handhavingsstrategie moet ook inzichtelijk worden gemaakt welke consequenties aan de bevindingen van de toezichthouder worden verbonden. Concreet betekent dit het inzichtelijk maken van de sancties die het bestuursorgaan wil

Handreiking Kwaliteits- en procescriteria omgevingsrecht VTH-thuistaken; BIG-8 onder de Omgevingswet

en lezen van de omgevingsvergunning + bouwtekeningen of melding/klacht/handhavingsverzoek, openen van een toezichtdossier, (telefonisch) contact opnemen met vergunninghouder/ Wkb-kwaliteitsborger/aannemer(s)/overtreder(s), alvast overleg met jurist handhaving, aan de hand van risicoanalyse/gebiedsanalyse bepalen van diepgang en accenten van het (bouw) toezicht, plannen van controlebezoeken etc.

64 Stb. 2010, 143, p. 108. 65 Let op de verruimde mogelijkheden voor het opleggen van een bestuurlijke boete onder de Omgevingswet, zoals een bestuurlijke boete bij overtreding van regels over bouwen, slopen, gebruik en in stand houden van bouwwerken (artikel 18.12 Omgevingswet) en een bestuurlijke boete bij overtreding van erfgoedregels (artikel 18.13 Omgevingswet). 66 Stb. 2017, 193, p. 48. De LHSO en de genoemde leidraden zijn te raadplegen op https://iplo.nl/regelgeving/instrumenten/vergunningverlening-toezicht-handhaving/landelijke-handhavingsstrategie-omgevingsrecht/.

29

Beoordelingscriterium IBT #17: Biedt de handhavingsstrategie inzicht in de wijze waarop bestuurlijke sancties en termijnen die bij het opleggen en ten uitvoer leggen daarvan worden gehanteerd en de strafrechtelijke handhaving onderling worden afgestemd? (art. 13.6 lid 2 onder d Ob) Het college en dagelijks bestuur hebben diverse wettelijke instrumenten die zij kunnen inzetten om overtredingen aan te pakken. Aan de ene kant zijn er bestuurlijke herstelsancties die zijn gericht op het ongedaan maken of beëindigen van een overtreding en op herstel van de situatie, zoals de last onder dwangsom en last onder bestuursdwang. Aan de andere kant zijn er bestraffende sancties die zijn gericht op het bestraffen van de overtreder, zoals de bestuurlijke boete. De grondslagen voor bestuurlijke boetes staan in artikel 18.12 en 18.13 Omgevingswet. Artikel 18.12 Omgevingswet gaat over de bestuurlijke boete bij het overtreden van de regels over bouwen, slopen, gebruiken en in stand houden van bouwwerken. Artikel 18.13 Omgevingswet gaat over de bestuurlijke boete bij het overtreden van erfgoedregels. Indien een bestuurlijke boete wordt opgelegd, moet de gedraging worden voorgelegd aan het OM als de ernst van de overtreding of de omstandigheden waaronder zij is begaan

daartoe aanleiding geven.67 In de handhavingsstrategie moet inzichtelijk worden gemaakt op welke wijze deze bestuurlijke sancties en termijnen die bij het opleggen en ten uitvoer leggen daarvan worden gehanteerd. Het is raadzaam hierbij aan te sluiten bij de hiervoor genoemde LHSO en de daarbij behorende Leidraad handhavingsacties en begunstigingstermijnen en Leidraad dwangsombedragen en begunstigingstermijnen68, en deze ook integraal op te nemen in de handhavingsstrategie. Door in de handhavingsstrategie richtlijnen op te nemen voor dwangsombedragen en begunstigingstermijnen kan onbedoelde willekeur bij het bepalen van de hoogte van dwangsommen en de lengte van begunstigingstermijnen worden voorkomen.

een strijdigheid of dat na gereedmelding van de bouw geen verklaring wordt afgegeven door de kwaliteitsborger wegens een strijdigheid. De gemeente kan als handhavingsbevoegd gezag bestuursrechtelijke sancties opleggen. Deze beleidskeuzes kunnen in de U&H-strategie worden opgenomen, maar ook in afzonderlijke beleidsstukken. Zie hoofdstuk 8 ‘Wet kwaliteitsborging voor het bouwen’.

Naast dit bestuursrechtelijk optreden kan tegen overtredingen ook strafrechtelijk worden opgetreden door OM, de politie en boa’s. In de handhavingstrategie moet inzicht worden gegeven over de afstemming van het bestuursrechtelijk optreden door de gemeente, en het strafrechtelijk optreden door OM, de politie en boa’s bij overtredingen. Door bestuursrechtelijk en strafrechtelijk optreden af te stemmen, kunnen overtredingen in voorkomende gevallen effectiever worden aangepakt.

Beoordelingscriterium IBT #18: Biedt de handhavingsstrategie inzicht in de wijze waarop wordt gehandeld na geconstateerde overtredingen die zijn begaan door of in naam van een bestuursorgaan of een andere tot de overheid behorende instantie? (art. 13.6 lid 2 onder d Ob)

In de zogenaamde sanctiestrategie moet worden aangegeven welke manier van handhaven voor welke situatie het effectiefst is, waarbij in sommige gevallen maatwerk mogelijk moet zijn. Daarnaast moet in de sanctiestrategie de afbakening en de werkwijze tussen het OM, de politie en de boa’s in dienst bij de gemeente worden geregeld.69 De voornoemde LHSO is van belang bij de afstemming van het bestuursrechtelijk optreden met strafrechtelijk optreden.

5.7 Wijze van handhaving eigen organisatie en andere overheden

Net zoals een inwoner of een bedrijf een overtreding kan begaan, kan ook door de gemeente zelf of een bestuursorgaan wet- en regelgeving worden overtreden. Denk aan het restaureren van een rijksmonument waarvan de gemeente zelf eigenaar is, zonder de vereiste omgevingsvergunning. Of het kappen van bomen door de gemeentelijke plantsoendienst zonder de vereiste omgevingsvergunning.

Let op: de gemeente moet ook beleidsmatige keuzes maken over het inzetten van sancties ten aanzien van bouwwerken die onder de Wkb vallen. Het kan bijvoorbeeld voorkomen dat de kwaliteitsborger tijdens de bouwfase een melding doet van

Handreiking Kwaliteits- en procescriteria omgevingsrecht VTH-thuistaken; BIG-8 onder de Omgevingswet

5.6 De wijze waarop bestuurlijke sancties en termijnen die bij het opleggen en ten uitvoer leggen daarvan worden gehanteerd en de strafrechtelijke handhaving onderling worden afgestemd

67 Artikel 18.16 Omgevingswet. 68 Stb. 2017, 193, p. 48. De LHSO en de genoemde leidraden zijn te raadplegen op https://iplo.nl/regelgeving/instrumenten/vergunningverlening-toezicht-handhaving/landelijke-handhavingsstrategie-omgevingsrecht/. 69 Stb 2010, 143, p. 108.

30

Dit optreden is in principe niet anders dan de aanpak van overtredingen door natuurlijke personen en bedrijven. De reden dat een apart onderdeel van de sanctiestrategie hieraan aandacht dient te besteden is, dat bij overtredingen begaan door de overheid, meer nog dan bij burgers, het algemeen normbesef van de burger en geloofwaardigheid van de overheid in het gedrang komt. Overtredende overheden bieden geen goed voorbeeld. In de procedure die volgt op een overtreding van de overheid moet daarom extra zorgvuldig worden gehandeld met betrekking tot transparantie en openbaarheid.71

Handreiking Kwaliteits- en procescriteria omgevingsrecht VTH-thuistaken; BIG-8 onder de Omgevingswet

In de handhavingsstrategie moet daarom worden opgenomen, als onderdeel van de sanctiestrategie, hoe in dergelijke gevallen wordt opgetreden tegen de gemeente of een bestuursorgaan.70

70 Artikel 13.6, lid 2 onder e Omgevingsbesluit. 71 Stb. 2010, 143.

31

De U&H-strategie moet jaarlijks worden uitgewerkt in een uitvoeringsprogramma waarin wordt aangegeven welke werkzaamheden het komende jaar zullen worden verricht.*

1 Uitvoeringsprogramma (jaarlijks)

§ 6.1

Het uitvoeringsprogramma moet vóór het komende jaar worden vastgesteld (zie factsheet P&C-cyclus + tijdlijn)

* Bij elk punt (1 t/m 5) dient, voor zover nodig, te worden afgestemd met de organen die belast zijn met de strafrechtelijke handhaving, zoals politie en het OM § 6.5

3

2

Risicovolle onderwerpen Uitwerking werkzaamheden

§ 6.1 en § 4.4

6 punten die kunnen worden gebruikt bij het uitwerken van de werkzaamheden: 1. Wie 2. Wat

3. Waar 4. Waarom

§ 6.4

a. Brandveiligheid b. Constructieve veiligheid c. Handhaving omgevingsplan

5. Wanneer 6. Hoeveel tijd en FTE

4 Voldoende financiële en personele middelen § 6.2

5 Rekening houden met doelen (§ 4.4) en prioriteitenstelling (§ 4.5) § 6.3

7

6 Uitvoeren van uitvoeringsprogramma hfst. 7

Evaluatierapportage Monitoren

§ 6.6

Handreiking Kwaliteits- en procescriteria omgevingsrecht VTH-thuistaken; BIG-8 onder de Omgevingswet

Bijlage hfst. 6 ‘Hetweergave Uitvoeringsprogramma de Evaluatierapportage’ Schematische hoofdstuk 6en‘Het Uitvoeringsprogramma en de Evaluatierapportage’

Moet gaan over de mate van uitvoering van het uitvoeringsprogramma én of de verrichtte werkzaamheden hebben geleid tot het al dan niet behalen van de uitvoerings- en handhavingsdoelen.

32

Het Uitvoeringsprogramma en de Evaluatie­ rapportage

Handreiking Kwaliteits- en procescriteria omgevingsrecht VTH-thuistaken; BIG-8 onder de Omgevingswet

Hoofdstuk 6

33

Beoordelingscriterium IBT #19: Hebben de bestuursorganen jaarlijks de uitvoeringsen handhavingsstrategie uitgewerkt in een uitvoeringsprogramma, waarin wordt aangegeven welke van de werkzaamheden uit deze strategie het komende jaar zullen worden verricht? (artikel 13.8 lid 1 Ob) De U&H-strategie moet jaarlijks worden uitgewerkt in een uitvoeringsprogramma waarin wordt aangegeven welke werkzaamheden het komende jaar zullen worden verricht.72 In de wetgeving staat niet expliciet wanneer het uitvoeringsprogramma moet worden vastgesteld. Wel bestaat de plicht om jaarlijks de U&H-strategie uit te werken in een uitvoeringsprogramma waarin wordt aangegeven welke werkzaamheden het komende jaar zullen worden verricht. Dat in het jaarlijks vast te stellen uitvoeringsprogramma staat welke werkzaamheden het komende jaar worden uitgevoerd, impliceert dat het uitvoeringsprogramma in ieder geval vóór dat jaar moet worden vastgesteld. Het is klaarblijkelijk niet de bedoeling om lopende het jaar het uitvoeringsprogramma (met terugwerkende kracht) vast te stellen voor datzelfde jaar. Een uitvoeringsprogramma voor het jaar 2026 moet dus gedurende het jaar 2025 worden opgesteld, en uiterlijk in december 2025 worden vastgesteld.

In de praktijk werd (en wordt nog steeds) het uitvoeringsprogramma vaak met het jaarverslag (onder de Omgevingswet ‘evaluatierapportage’ genaamd) in één document gecombineerd. Dit betekent dat dit document vaak pas in het lopende

jaar wordt vastgesteld, aangezien de resultaten van het voorgaande jaar dan moeten worden afgewacht. Deze werkwijze is weliswaar begrijpelijk omdat dan bij het opstellen van het uitvoeringsprogramma rekening kan worden gehouden met de resultaten van het voorgaande jaar. Echter, het combineren van het uitvoeringsprogramma met de evaluatierapportage in één document zorgt ervoor dat niet aan de wettelijke plicht kan worden voldaan om het uitvoeringsprogramma vóór het komende jaar vast te stellen. Een werkbaar alternatief zou kunnen zijn om in het uitvoeringsprogramma een gedeelte van de resultaten uit het voorgaande mee te nemen (bijvoorbeeld 10 maanden). Dat het uitvoeringsprogramma vóór het komende jaar moet worden vastgesteld en het dus niet is toegestaan dat deze in het lopende jaar wordt vastgesteld volgt ook uit de wettelijke systematiek, met name uit de wettelijke eis dat voor de uitvoering van het uitvoeringsprogramma voldoende financiële en personele middelen beschikbaar moeten zijn (zie hiernavolgend §6.2 ‘Voldoende financiële en personele middelen’).73 Het is dan ook raadzaam om het opstellen en vaststellen van het uitvoeringsprogramma qua planning aan te laten sluiten op de planning van de (financiële) P&C-cyclus.

6.2 Voldoende financiële en personele middelen Beoordelingscriterium IBT #20: Zijn voor de uitvoering van het uitvoeringsprogramma voldoende financiële en personele middelen beschikbaar? (art. 13.10 aanhef en onder b Ob)

Dé manier om te zorgen voor voldoende financiële en personele middelen is door deze middelen te borgen in de begroting voor het komende jaar.74 Een begroting loopt van 1 januari tot en met 31 december en wordt vóór het komende jaar vastgesteld. Aangezien de ambtelijke voorbereiding van de begroting 2026 start in het eerste kwartaal van 2025, is dát is het moment om een eventuele claim op de begroting te leggen. Daarvoor is het dus nodig om in het eerste kwartaal van 2025 op hoofdlijnen inzichtelijk te maken welke VTH-werkzaamheden in 2026 worden uitgevoerd. Oftewel, in Q1 van het lopende jaar moet het VTH-uitvoeringsprogramma voor het komende jaar al op hoofdlijnen gereed zijn. Het uitvoeringsprogramma kan na het vaststellen van de begroting in Q3 verder worden uitgewerkt en vastgesteld. Het is daarom raadzaam om met het opstellen en vaststellen van het uitvoeringsprogramma aan te sluiten bij de begrotingscyclus (zie bijlage: Voorbeeld gemeentelijke Planning & Control-cyclus met integratie BIG-8-cyclus).

Ten aanzien van de uitvoering van de minimale wettelijke VTH-taken, dat wil zeggen het beslissen op aanvragen om omgevingsvergunningen, het (bouw)toezicht op de uitvoering van omgevingsvergunningen en eventueel opvolgend handhavend optreden, kan aan de hand van gerealiseerde aantallen in voorgaande jaren een prognose worden gemaakt van het aantal verwachte aanvragen, toezicht- en handhavingsdossiers in het komende jaar. Op basis daarvan kan worden berekend welke personele capaciteit nodig is om deze minimale wettelijke VTH-taken te kunnen uitvoeren. Vaak is deze personele capaciteit jarenlang hetzelfde, geleidelijk tot stand gekomen en wordt deze in uitvoeringsprogramma’s ten onrechte aangemerkt als ‘beschikbare’ capaciteit die voldoende is. In de beoordeling van uitvoeringsprogramma’s wordt door IBT vaak geconstateerd dat deze beschikbare capaciteit niet in verhouding staat tot de geprogrammeerde werkzaamheden en geprognosticeerde aantallen. Sterker nog, deze beschikbare personele capaciteit

Handreiking Kwaliteits- en procescriteria omgevingsrecht VTH-thuistaken; BIG-8 onder de Omgevingswet

6.1 Jaarlijks uitvoeringsprogramma voor de werkzaamheden

72 Artikel 13.8, lid 1 Omgevingsbesluit. 73 Artikel 13.10 lid 2 Omgevingsbesluit. 74 Zie voor het verschil tussen voldoende en benodigde en beschikbare financiële en personele capaciteit ook §4.9 ‘Benodigde en beschikbare financiële en personele middelen’.

34

Wat betreft de VTH-werkzaamheden die naast de minimale wettelijke VTH-taken nodig zijn om de uitvoerings- en handhavingsdoelen te bereiken is, als het goed is, in de U&Hstrategie inzichtelijk gemaakt welke werkzaamheden worden geprioriteerd om die doelen te bereiken. Ook is er, als het goed is, in de U&H-strategie inzichtelijk gemaakt wat hiervoor de benodigde personele capaciteit is. Op deze manier zouden er in principe jaarlijks voldoende financiële en personele middelen beschikbaar moeten zijn om het uitvoeringsprogramma (d.w.z. de minimale VTH-taken én werkzaamheden om de uitvoeringsen handhavingsdoelen te bereiken) in het komende jaar uit te voeren. Deze middelen moeten uiteraard wel elk jaar worden geborgd in de begroting, zodat deze ieder jaar weer beschikbaar zijn om de werkzaamheden te kunnen uitvoeren. Door het uitvoeringsprogramma pas in het lopende jaar vast te stellen, is het niet meer mogelijk om in de begroting voor dat jaar de personele en financiële middelen te vragen die nodig zijn om de activiteiten die in het uitvoeringsprogramma geprogrammeerd zijn uit te voeren. De begroting voor dat jaar is namelijk al vastgesteld in het voorgaande jaar. Bijsturing binnen de operationele cyclus (voorbereiden, uitvoeren, monitoren) van de BIG-8 cyclus is gedurende het lopende jaar dan niet goed mogelijk.

Het is daarom raadzaam om de BIG-8-cyclus aan te laten sluiten bij de P&C-cyclus.

6.3 Rekening houden met doelen en prioriteitenstelling Beoordelingscriterium IBT #21: Is bij de uitwerking in het uitvoeringsprogramma rekening gehouden met de doelen uit de strategie? (artikel 13.8 lid 1 Ob) Beoordelingscriterium IBT #22: Is bij de uitwerking in het uitvoeringsprogramma rekening gehouden met de prioriteitenstelling uit de strategie? (artikel 13.8 lid 1 Ob) Bij het programmeren van de werkzaamheden die het komende jaar worden uitgevoerd moet rekening worden gehouden met de in de U&H-strategie gestelde uitvoerings- en handhavingsdoelen (zie §4.4 ‘Uitvoerings- en handhavingsdoelen’) en de prioriteitenstelling75 (zie §4.5 ‘Prioriteitenstelling’). Het is de bedoeling om in het uitvoeringsprogramma een relatie te leggen met de vastgestelde U&H-strategie en de daarin geformuleerde uitvoerings- en handhavingsdoelen, prioriteiten en risico’s.76

6.4 Risicovolle onderwerpen Beoordelingscriterium IBT #23: Zijn er werkzaamheden geprogrammeerd voor de volgende onderwerpen? „ Brandveiligheid „ Constructieve veiligheid „ Handhaving omgevingsplan

Sinds de Wet revitalisering generiek toezicht, wordt door het IBT provincie Utrecht extra gelet op risicovolle onderwerpen zoals brandveiligheid, constructieve veiligheid en handhaving omgevingsplan. Ondanks dat deze onderwerpen niet wettelijk verplicht zijn, wordt door het interbestuurlijk toezicht omgevingsrecht wél gelet op het aanwezig zijn van deze elementen in de risicoanalyse (zie §5.2 ‘Risico- en gebiedsanalyse (analyse van problemen)’). Als aan deze onderwerpen in de U&H-strategie vervolgens prioriteit wordt gegeven en daaraan uitvoerings- en handhavingsdoelen worden gekoppeld, dan moeten hiervoor in het uitvoeringsprogramma uiteraard werkzaamheden worden geprogrammeerd.

6.5 Afstemming strafrechtelijke handhaving Beoordelingscriterium IBT #24: Is het uitvoeringsprogramma, voor zover nodig, afgestemd met de instanties die zijn belast met de strafrechtelijke handhaving? (art. 13.8 lid 2 Ob) Het uitvoeringsprogramma moet, net als de handhavingsstrategie (zie §5.1 ‘Afstemming strafrechtelijke handhaving’), voor zover nodig worden afgestemd met de organen die belast zijn met de strafrechtelijke handhaving, zoals politie en het OM. Een goede afstemming vereist dat dit in een vroeg stadium van het opstellen van het uitvoeringsprogramma plaatsvindt waarin het nog mogelijk is keuzes te maken. Het is daarom ook niet nodig om bij de afstemming alle details van de voorgenomen activiteiten al inzichtelijk te hebben. Het afstemmen van het uitvoeringsprogramma met instanties belast met strafrechtelijke handhaving is een inspanningsverplichting.

Handreiking Kwaliteits- en procescriteria omgevingsrecht VTH-thuistaken; BIG-8 onder de Omgevingswet

hebben gemeenten, zoals hiervoor bleek, alleen bedoeld voor de uitvoering van deze minimale wettelijke VTH-taken, en niet om de uitvoerings- en handhavingsdoelen te bereiken (zie §4.9 ‘Benodigde en beschikbare financiële en personele middelen’).

75 Artikel 13.8, lid 1 Omgevingsbesluit. 76 Stb. 2017, 193 en Stb. 2020, 400.

35

Beoordelingscriterium IBT #25: Rapporteert het bestuursorgaan jaarlijks over de mate waarin de uitvoering van het uitvoeringsprogramma heeft plaatsgevonden, en de mate waarin deze uitvoering heeft bijgedragen aan het bereiken van de doelen? (art. 13.11 lid 1 Ob) Elk jaar moet worden gerapporteerd over de mate van uitvoering van het uitvoeringsprogramma.77 In hoeverre zijn de geprogrammeerde werkzaamheden uitgevoerd? Waarom zijn de werkzaamheden niet of niet volledig uitgevoerd? Welke oorzaken liggen daaraan ten grondslag? Daarnaast moet jaarlijks worden gerapporteerd in welke mate de verrichte werkzaamheden hebben bijgedragen aan het bereiken van de uitvoerings- en handhavingsdoelen.78 Zijn de doelen nu wel, gedeeltelijk of niet bereikt, en waarom? Zie hier ook het absolute belang van doelen die voldoende concreet (als meetbare prestaties) geformuleerd zijn (§4.4 ‘Uitvoerings- en handhavingsdoelen’). Om op een goede manier te kunnen rapporteren is het nodig dat er een methodiek wordt gehanteerd aan de hand waarvan continue monitoring en evaluatie kan plaatsvinden (zie §4.6 ‘Methodiek’).

Is er een zaaksysteem aanwezig waarin door collega’s op eenzelfde manier data wordt verzameld of wordt geregistreerd? En welke data moet er worden geregistreerd en verzameld om te kunnen evalueren in hoeverre de geprogrammeerde werkzaamheden/activiteiten daadwerkelijk zijn uitgevoerd? En hoe kun je met de data onderbouwen in hoeverre de doelen zijn bereikt?

Handreiking Kwaliteits- en procescriteria omgevingsrecht VTH-thuistaken; BIG-8 onder de Omgevingswet

6.6 Evaluatierapportage

77 Artikel 13.11, lid 1 Omgevingsbesluit. 78 Idem.

36

Personeel - Personele capaciteit in kwalitatief en kwantitatief opzicht toereikend § 7.1. - Benodigde en beschikbare financiële en personele middelen voor de uitvoering van de U&H-strategie inzichtelijk en geborgd in de begroting § 4.9. - Voldoende financiële en personele middelen voor de uitvoering van het uitvoeringsprogramma § 6.2. - Taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden vastleggen § 7.2. - Formatieruimte vastleggen. - Jaarlijkse evaluatie van kwaliteitscriteria (kritieke massa en deskundigheid) § 2.2. - Minimaal 1 FTE VTH-beleidsmedewerker.

Dienstverlening - Goede bereikbaarheid en beschikbaarheid buiten kantooruren § 7.3.

De Uitvoeringsorganisatie Het college van B&W en dagelijks bestuur richten hun gemeentelijke organisatie en waterschapsorganisatie zodanig in dat een goede uitvoering van de uitvoerings- en handhavingsstrategie én het uitvoeringsprogramma is gewaarborgd (art. 13.9, lid 1 van het Omgevingsbesluit).

Cultuur Voorzieningen - Toereikende technische, juridische en administratieve voorzieningen § 7.1. - Actuele werkprocessen, procedures en goede informatievoorziening § 7.4.

- Goede aansturing op uitvoering U&H-strategie en uitvoeringsprogramma door (lijn)management. - Verantwoordelijkheid en betrokkenheid VTH-medewerkers, (lijn)managers en bestuur. - Uniform uitvoeren van de werkzaamheden volgens het uitvoeringsprogramma en de vastgelegde werkprocessen. - Continue zorg voor een lopende BIG-8-cyclus § 2.1.

Handreiking Kwaliteits- en procescriteria omgevingsrecht VTH-thuistaken; BIG-8 onder de Omgevingswet

Bijlage hfst. 7 ‘De weergave Uitvoeringsorganisatie’ Schematische hoofdstuk 7 ‘De Uitvoeringsorganisatie’

37

De Uitvoeringsorganisatie

Handreiking Kwaliteits- en procescriteria omgevingsrecht VTH-thuistaken; BIG-8 onder de Omgevingswet

Hoofdstuk 7

38

Beoordelingscriterium IBT #26: Is de organisatie zodanig ingericht dat een goede uitvoering van de uitvoeringsen handhavingsstrategie en het uitvoeringsprogramma is gewaarborgd? (art. 13.9 lid 1 Ob) Het Omgevingsbesluit stelt een aantal eisen aan de gemeentelijke organisatie en de Omgevingsdienst.79 De organisatie moet zo zijn ingericht dat gewaarborgd is dat de U&H-strategie en het uitvoeringsprogramma goed kunnen worden uitgevoerd.80 Het college is hiervoor verantwoordelijk. Hoe moet een organisatie dan zijn ingericht om te borgen dat een goede uitvoering van de uitvoerings- en handhavingsstrategie en het uitvoeringsprogramma mogelijk is? Voorop staat dat de personele capaciteit in kwalitatief en kwantitatief opzicht toereikend moet zijn. Dit kan inzichtelijk worden gemaakt door bijvoorbeeld jaarlijks te evalueren in hoeverre de gemeentelijke organisatie en omgevingsdienst voldoen aan de kwaliteitscriteria (zie §2.2 ‘Kwaliteitscriteria’), en aan de hand van de jaarlijkse evaluatierapportage (zie §6.6 ‘Evaluatierapportage’). Zonder toereikende capaciteit of vereiste deskundigheid kunnen de werkzaamheden niet of onvoldoende goed worden uitgevoerd, waardoor ook de uitvoering van de U&H-strategie en het bereiken van de uitvoerings- en handhavingsdoelen in gevaar komen.

Is er sprake van (structurele) onderbezetting (door ziekte, verloop van personeel etc.)? Dan is een logische stap dat er personeel wordt ingehuurd. Ook is het mogelijk dat één of meerdere thuistaken worden uitbesteed aan de omgevingsdienst. Als blijkt dat bepaalde deskundigheid niet aanwezig is, dan moet deskundigheid worden ingehuurd. Daarnaast kunnen opleidingsplannen ervoor zorgen dat tekortschietende deskundigheid bij het personeel op termijn wordt aangevuld. Behalve bovenstaande personele aspecten, moeten ook toereikende technische, juridische en administratieve voorzieningen beschikbaar zijn. Denk aan een zaaksysteem, maar ook aan instrumenten en apparaten (bijvoorbeeld auto’s, laptops en meetapparatuur) die bij de handhaving worden gebruikt. Deze voorzieningen dienen in een goede staat van onderhoud te verkeren en zo nodig te worden gekalibreerd. Een onderdeel van de inrichting van de organisatie is ervoor zorgen dat er een gezamenlijke verantwoordelijkheid is voor de goede uitvoering van de U&H-strategie en het uitvoeringsprogramma. Hiervoor is onder andere sturing nodig vanuit de leidinggevende(n) op de correcte uitvoering van de U&H-strategie en het uitvoeringsprogramma. Daarnaast is betrokkenheid van alle VTH-medewerkers nodig, en niet alleen van de VTH-beleidsadviseur(s) (zie hierover verder §2.1 ‘Procescriteria’).

7.2 Personeelsformatie, taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden Beoordelingscriterium IBT #27: Zijn de personeelsformatie voor de uitvoering en handhaving en de bij de functies behorende taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden vastgelegd? (art. 13.9 lid 2 onder a Ob) Bevoegdheden, taken en verantwoordelijkheden van de VTHmedewerkers moeten worden vastgelegd, en voor zover nodig zijn geregeld in bijvoorbeeld een mandaatregeling.

7.3 Bereikbaarheid en beschikbaarheid buiten kantooruren Beoordelingscriterium IBT #28: Is de bereikbaarheid en beschikbaarheid van de organisatie ook buiten kantooruren gegarandeerd? (art. 13.9 lid 2 onder d Ob) Het bestuursorgaan dient de organisatie zo in te richten dat deze binnen en buiten gebruikelijke kantooruren bereikbaar is voor het melden van acute klachten, en beschikbaar voor het behandelen van incidenten. Bereik- en beschikbaarheid kunnen desgewenst ook in samenwerking met een andere handhavingsorganisatie in de regio worden gerealiseerd.81 Denk daarnaast

Handreiking Kwaliteits- en procescriteria omgevingsrecht VTH-thuistaken; BIG-8 onder de Omgevingswet

7.1 Eisen aan de inrichting van de organisatie

79 Stb. 2017, 193. 80 Artikel 13.9 lid 1 Omgevingsbesluit. 81 Stb. 2010, 143, p. 110.

39

7.4 Werkprocessen, procedures en informatievoorziening Beoordelingscriterium IBT #29: Draagt het bestuursorgaan er zorg voor dat de werkprocessen, procedures en bijbehorende informatievoorziening voor de uitvoering en handhaving worden vastgelegd en dat werkzaamheden worden verricht volgens deze werkprocessen en procedures? (art. 13.9 lid 3 Ob) De U&H-strategie moet worden uitgewerkt in een op de uitvoering gerichte beschrijving van werkprocessen en procedures, en bijbehorende informatievoorziening. Daarnaast is vereist dat de werkzaamheden plaatsvinden volgens deze werkprocessen en procedures, wat ook met zich meebrengt dat hier door de organisatie op wordt toegezien en gestuurd. Dit draagt bij aan een uniforme, transparante en continue uitvoering van de uitvoerings- en handhavingstaken, ook wanneer er personeelsmutaties optreden. Een goed gestructureerde beschrijving van de belangrijkste werkprocessen en procedures binnen de uitvoerings- en handhavingstaken, én het verrichten van de werkzaamheden volgens deze werkprocessen en procedures vormt de basis van de kwaliteitsborging.

Handreiking Kwaliteits- en procescriteria omgevingsrecht VTH-thuistaken; BIG-8 onder de Omgevingswet

ook aan de digitale toegankelijkheid van de website, en de vindbaarheid van belangrijke contactgegevens op de website.

40

Wet kwaliteitsborging voor het bouwen

Handreiking Kwaliteits- en procescriteria omgevingsrecht VTH-thuistaken; BIG-8 onder de Omgevingswet

Hoofdstuk 8

41

Voor bouwwerken die onder de Wkb vallen, geldt dat kwaliteitsborgers controleren of het bouwwerk voldoet aan de technische eisen uit het Bbl. De kwaliteitsborger is verplicht de gemeente op bepaalde momenten (verplicht) te informeren, bijvoorbeeld via een start- en bouwmelding. De gemeente blijft bevoegd voor de bestuursrechtelijke handhaving, en kan de bouw bijvoorbeeld stilleggen of verbieden dat het bouwwerk in gebruik wordt genomen.

Daarnaast kunnen in de U&H-strategie beleidskeuzes worden gemaakt over de wijze waarop de gemeente omgaat met de startmelding, de bouwmelding en de gereedmelding, en (het ontbreken van de) verklaring van de kwaliteitsborger. De VNG heeft een handreiking en schema opgesteld om gemeenten te helpen bij het maken van beleidskeuzes en het aanpassen van werkprocessen. Deze zijn te raadplegen via https://vng.nl/rubrieken/onderwerpen/ wet-kwaliteitsborging-voor-het-bouwen-wkb. De Omgevingswet en de daarmee samenhangende regelgeving zijn in ontwikkeling. Momenteel worden er wijzigingen in het Bbl voorbereid. Er zijn namelijk wijzigingen op komst in de vorm van een ingebruiknamebesluit voor Wkb-plichtige bouwwerken en vergunningsvrije bouwactiviteiten.83 Deze wijzigingen zullen van invloed zijn als de kwaliteitsborger geen of een negatieve verklaring afgeeft.

De Wkb noopt ertoe beleidsmatige keuzes82 te maken en werkprocessen aan te passen. Het is raadzaam om in de U&H-strategie beleid op te nemen ten aanzien van de Wkb, waarbij een afweging kan worden gemaakt tussen het uitvoeren van taken conform de bedoeling van de wetgever en de bestuursrechtelijke verantwoordelijkheid die de gemeente houdt. Grofweg zijn 3 keuzes denkbaar: 1. de kwaliteitsborger voert de bouwtechnische toets en het bouwtoezicht uit, de gemeente acteert alleen op signalen en meldingen van de kwaliteitsborger (de bedoeling van de wetgever), of 2. de kwaliteitsborger voert de bouwtechnische toets en het bouwtoezicht uit, de gemeente voert aanvullend (risico­ gestuurd/steekproefsgewijs aan de hand van de risico­ analyse) toetsingen en toezicht uit, of 3. de kwaliteitsborger én de gemeente voeren de bouw­ technische toets en het bouwtoezicht uit (het bouwtoezicht door de gemeente wijzigt niet).

Handreiking Kwaliteits- en procescriteria omgevingsrecht VTH-thuistaken; BIG-8 onder de Omgevingswet

Bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet is ook de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) ingevoerd. Daarbij wordt een deel van het gemeentelijk bouwtoezicht uitgevoerd door private kwaliteitsborgers. Bouwwerken zijn ingedeeld in 3 gevolgklassen. Bij de inwerkingtreding geldt de Wkb alleen voor bouwwerken uit gevolgklasse 1. In het Bbl staat welke bouwwerken onder gevolgklasse 1 vallen. De wet gaat op een later moment ook gelden voor de overige gevolgklassen.

82 Een voorbeeld van Wkb-beleid is het Beleid uitvoering Wet kwaliteitsborging 2024 gemeente Lelystad, te raadplegen via https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR712223/1. 83 Zie https://www.internetconsultatie.nl/ingebruiknamebesluit_bbl/b1.

42

Uitvoerings- en handhavingsstrategie

Handhavingsstrategie

Uitvoeringsprogramma & Evaluatierapportage

Uitvoeringsorganisatie

#1 Is er een uitvoerings- en handhavings­ strategie vastgesteld? (art. 13.5, lid 1 Ob)

#12 Is de handhavingsstrategie, voor zover nodig, afgestemd met de instanties die zijn belast met de strafrechtelijke handhaving? (art. 13.5 lid 3 Ob)

#19 Hebben de bestuursorganen jaarlijks de uitvoerings- en handhavingsstrategie uitgewerkt in een uitvoeringsprogramma, waarin wordt aangegeven welke van de werkzaamheden uit deze strategie het komende jaar zullen worden verricht? (artikel 13.8 lid 1 Ob)

#26 Is de organisatie zodanig ingericht dat een goede uitvoering van de uitvoerings- en handhavingsstrategie en het uitvoeringsprogramma is gewaarborgd? (art. 13.9 lid 1 Ob)

#2 Is de U&H-strategie afgestemd met andere bestuursorganen? (artikel 2.2 lid 1 Ow)

#13 Is de handhavingsstrategie gebaseerd op een analyse van problemen? (art. 13.5 lid 4 Ob)

#20 Zijn voor de uitvoering van het uitvoeringsprogramma voldoende financiële en personele middelen beschikbaar? (art. 13.10 aanhef en onder b Ob)

#27 Zijn de personeelsformatie voor de uitvoering en handhaving en de bij de functies behorende taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden vastgelegd? (art. 13.9 lid 2 onder a Ob)

#3 Is de U&H-strategie naar aanleiding van de evaluatierapportage bezien en bij gebleken noodzaak aangepast? (art. 13.11, lid 2 Ob)

#14 Biedt de handhavingsstrategie inzicht in de afspraken die door bestuursorganen onderling en met de instanties die zijn belast met de strafrechtelijke handhaving zijn gemaakt over samenwerking bij en afstemming van werkzaamheden? (art. 13.6 lid 2 onder a Ob)

#21 Is bij de uitwerking in het uitvoeringsprogramma rekening gehouden met de doelen uit de strategie? (artikel 13.8 lid 1 Ob)

#28 Is de bereikbaarheid en beschikbaarheid van de organisatie ook buiten kantooruren gegarandeerd? (art. 13.9 lid 2 onder d Ob)

#4 Wordt gemotiveerd aangegeven welke doelen worden gesteld voor uitvoering en handhaving en zijn deze concreet, meetbaar, realistisch en tijdgebonden geformuleerd? (art. 13.5 lid 1 Ob)

#15 Biedt de handhavingsstrategie inzicht in de wijze waarop toezicht op de naleving wordt gehouden? (art. 13.6 lid 2 onder b Ob)

#22 Is bij de uitwerking in het uitvoeringsprogramma rekening gehouden met de prioriteitenstelling uit de strategie? (artikel 13.8 lid 1 Ob)

#29 Draagt het bestuursorgaan er zorg voor dat de werkprocessen, procedures en bijbehorende informatievoorziening voor de uitvoering en handhaving worden vastgelegd en dat werkzaamheden worden verricht volgens deze werkprocessen en procedures? (art. 13.9 lid 3 Ob)

#5 Vloeien de doelen voort uit de prioriteiten­ stelling en eventueel ook uit bestuurlijke keuzes? (artikel 13.6 lid 1 onder a Ob)

#15a Biedt de handhavingsstrategie inzicht in de wijze waarop toezicht wordt voorbereid? (art. 13.7 lid 1 onder a Ob)

#23 Zijn er werkzaamheden geprogrammeerd voor de volgende onderwerpen? a. Brandveiligheid b. Constructieve veiligheid c. Handhaving omgevingsplan

–

#6 Wordt gemotiveerd aangegeven welke werkzaamheden met het oog op die doelen zullen worden verricht? (art. 13.5 lid 1 Ob)

#15b Biedt de handhavingsstrategie inzicht in de frequentie waarmee routinematig toezicht wordt gehouden? (art. 13.7 lid 1 onder b Ob)

#24 Is het uitvoeringsprogramma, voor zover nodig, afgestemd met de instanties die zijn belast met de strafrechtelijke handhaving? (art. 13.8 lid 2 Ob)

–

Handreiking Kwaliteits- en procescriteria omgevingsrecht VTH-thuistaken; BIG-8 onder de Omgevingswet

Overzicht beoordelingscriteria IBT omgevingsrecht

43

Handhavingsstrategie

Uitvoeringsprogramma & Evaluatierapportage

Uitvoeringsorganisatie

#7 Biedt de U&H-strategie inzicht in de prioriteitenstelling voor het verrichten van de werkzaamheden, waarbij in ieder geval wordt ingegaan op de onderwerpen brandveiligheid, constructieve veiligheid en handhaving omgevingsplan? (art. 13.6 lid 1 onder a Ob)

#15c Biedt de handhavingsstrategie inzicht in de termijn waarbinnen na het vaststellen van een ernstige klacht, ernstig ongewoon voorval of ernstige overtreding niet-routinematig toezicht wordt gehouden? (art. 13.7 lid 1 onder c Ob)