2.e Handreiking BIG-8 onder de Omgevingswet.pdf
Tekst van het document
Handreiking
Kwaliteits- en procescriteria omgevingsrecht VTH-thuistaken; BIG-8 onder de Omgevingswet IBT omgevingsrecht Vastgesteld door Gedeputeerde Staten van Utrecht | september 2024
Foto: Bart van de Schraaff
3
Voorbeeld gemeentelijke Planning & Control-cyclus met integratie BIG-8-cyclus 4
Inhoud
Voorwoorden
5
Schematische weergave hoofdstuk 1 t/m 3
8
1. Inleiding: ‘De sluitende beleidscyclus onder de Omgevingswet’
9
1.1 Aanleiding voor deze handreiking 1.2 Handreiking voor de thuistaken en plustaken 1.3 Leeswijzer
10 11 11
2. Kwaliteits- en procescriteria 2.1 Procescriteria 2.2 Kwaliteitscriteria
3. Handelingsbevoegdheid IBT
12 13 13
15
3.1 Handelingsbevoegdheid IBT bij procescriteria 16 3.2 Handelingsbevoegdheid IBT bij kwaliteitscriteria voor de thuistaken16 3.3 Handelingsbevoegdheid IBT bij kwaliteitscriteria voor de basistaken16
Schematische weergave hoofdstuk 4 en 517 4. De Uitvoerings- en Handhavingsstrategie
18
4.1 Vaststellen van de U&H-strategie 19 4.2 Afstemmen en bekendmaken van de U&H-strategie 19 4.3 Aanpassen van uitvoerings- en handhavingsstrategie 20 4.4 Uitvoerings- en handhavingsdoelen 20 4.5 Prioriteitenstelling 22 4.6 Methodiek 23 4.7 Beoordelingscriteria aanvragen omgevingsvergunningen en meldingen 23 4.8 Werkwijze behandelen aanvragen omgevingsvergunningen en meldingen 24 4.9 Benodigde en beschikbare financiële en personele middelen24
5. De Handhavingsstrategie
26
5.1 Afstemming strafrechtelijke handhaving 27 5.2 Risico- en gebiedsanalyse (analyse van problemen) 27 5.3 Afspraken over samenwerking bij en afstemming van werkzaamheden.28 5.4 De wijze waarop toezicht op de naleving wordt gehouden 28 5.5 De wijze waarop wordt gerapporteerd over bevindingen over de naleving en eventueel daaraan verbonden consequenties29 5.6 De wijze waarop bestuurlijke sancties en termijnen die bij het opleggen en ten uitvoer leggen daarvan worden gehanteerd en de strafrechtelijke handhaving onderling worden afgestemd 30 5.7 Wijze van handhaving eigen organisatie en andere overheden 30
Schematische weergave hoofdstuk 6
32
6. Het Uitvoeringsprogramma en de Evaluatie rapportage
33
6.1 Jaarlijks uitvoeringsprogramma voor de werkzaamheden 34 6.2 Voldoende financiële en personele middelen 34 6.3 Rekening houden met doelen en prioriteitenstelling 35 6.4 Risicovolle onderwerpen 35 6.5 Afstemming strafrechtelijke handhaving 35 6.6 Evaluatierapportage 36
Schematische weergave hoofdstuk 7
37
7. De Uitvoeringsorganisatie
38
7.1 Eisen aan de inrichting van de organisatie 39 7.2 Personeelsformatie, taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden 39 7.3 Bereikbaarheid en beschikbaarheid buiten kantooruren39 7.4 Werkprocessen, procedures en informatievoorziening 40
8. Wet kwaliteitsborging voor het bouwen
Handreiking Kwaliteits- en procescriteria omgevingsrecht VTH-thuistaken; BIG-8 onder de Omgevingswet
Schematische weergave BIG-8-cyclus
41
Overzicht beoordelingscriteria IBT omgevingsrecht43 Colofon48
2
Aanpassen U&H-strategie § 4.3 ‘Aanpassen van uitvoeringsen handhavingsstrategie’
Strategische cyclus
Evaluatierapportage § 6.6 ‘Evaluatierapportage’
U&H-strategie
Planning & Control
In Q3/Q4 uitvoeringsprogramma voor het komende jaar vaststellen
Voorbereiden uitvoeringsorganisatie hfst. 2 ‘Kwaliteits- en procescriteria’ hfst. 7 ‘De Uitvoeringsorganisatie’
1
Benodigde én beschikbare financiële en personele middelen opnemen in de begroting t.b.v. de U&Hstrategie ( § 4.9 ‘Benodigde en beschikbare financiële en personele middelen’)
2
Voldoende financiële en personele middelen opnemen in de begroting t.b.v. uitvoeringsprogramma ( § 6.2 ‘Voldoende financiële en personele middelen’)
Operationele cyclus
hfst. 4 ‘De Uitvoerings- en handhavingsstrategie’ hfst. 5 ‘De Handhavingsstrategie’ hfst. 8 ‘Wet kwaliteitsborging voor het bouwen’
In Q1 concept uitvoeringsprogramma opstellen vóór het komende jaar
Monitoren § 4.6 ‘Methodiek’
Handreiking Kwaliteits- en procescriteria omgevingsrecht VTH-thuistaken; BIG-8 onder de Omgevingswet
P&C Big 8 cyclus weergave BIG-8-cyclus Schematische
Uitvoeren uitvoeringsprogramma hfst. 6 ‘Het uitvoeringsprogramma en de Evaluatierapportage’
3
JAN
APR
NOV
DEC
Jaarrekening accountantsrapport + Evaluatierapportage (verantwoorden en terugblikken).
Afgelopen jaar
Managementletter / rapport externe accountant (bijsturen en vooruitkijken).
Voorjaarsnota + tussentijdse Evaluatierapportage (bijsturen en vooruitkijken): Hoe staat het met het uitvoeren van de werkzaamheden uit het uitvoeringsprogramma en worden de uitvoerings- en handhavingsdoelen uit de U&H-strategie bereikt?
Lopend jaar
Volgend jaar (en meerjarig)
JULI
Concept uitvoeringsprogramma voor het komende jaar opstellen en eventueel aanpassen U&H-strategie.
Kadernota (sturen en vooruitkijken): a. Opnemen benodigde én beschikbare financiële en personele middelen t.b.v. U&H-strategie. b. Opnemen voldoende financiële en personele middelen t.b.v. uitvoeringsprogramma voor het komende jaar.
Najaarsnota + concept Evaluatierapportage (bijsturen en terugblikken): Zijn de werkzaamheden uit het uitvoeringsprogramma uitgevoerd en zijn de uitvoeringsen handhavingsdoelen uit de U&H-strategie bereikt ?
Begroting (sturen en vooruitkijken): a. Opnemen benodigde én beschikbare financiële en personele middelen t.b.v. U&H-strategie. b. Opnemen voldoende financiële en personele middelen t.b.v. uitvoeringsprogramma voor het komende jaar.
Uitvoeringsprogramma voor het komende jaar vaststellen en eventueel vaststellen van (aangepaste) U&H-strategie.
Handreiking Kwaliteits- en procescriteria omgevingsrecht VTH-thuistaken; BIG-8 onder de Omgevingswet
Voorbeeld gemeentelijke Planning &Planning Control cyclus met integratie BIG-8-cyclus Voorbeeld gemeentelijke & Control-cyclus met integratie BIG-8-cyclus
4
Handreiking Kwaliteits- en procescriteria omgevingsrecht VTH-thuistaken; BIG-8 onder de Omgevingswet
Voorwoorden
5
Een goed functionerend stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) is een essentiële bouwsteen voor de kwaliteit van de leefomgeving. In het VTH-stelsel (milieu) dragen alle partijen gezamenlijk de verantwoordelijkheid voor een sterk stelsel. Decentrale overheden, omgevingsdiensten en het Rijk hebben hierin ieder een eigen rol met bijbehorende bevoegdheden en verantwoordelijkheden. De kwaliteitscriteria, waar de procescriteria onderdeel van zijn, beogen samenwerking tussen en deskundigheid bij overheden te vergroten met het oog op een goede uitvoering van de VTHtaken. Het kan helpend zijn dat in één handreiking inzichtelijk wordt gemaakt welke criteria gelden en hoe toepassing van
deze criteria er in de praktijk uitziet. Op deze manier zijn gemeenten minder afhankelijk van de kennis bij één of een klein aantal medewerkers, maar kan de kennis over dit onderwerp eenvoudig worden gedeeld. In het VTH-stelsel is het inzetten van interbestuurlijk toezicht (IBT) door de provincie een ander element dat bijdraagt aan de versterking van het VTH-stelsel en daarmee aan de kwaliteit van de leefomgeving. Het is dan ook van belang dat het instrument wordt ingezet op het moment dat dit nodig is, en dat bij betrokken partijen duidelijk is binnen welke kaders IBT wordt ingezet.
Wij feliciteren de Provincie Utrecht van harte met deze mooie handreiking. De handreiking is een belangrijke stap in het onder de aandacht brengen en toepassen van de kwaliteitscriteria, met speciale aandacht voor de procescriteria, en de rol die de provincie hierin speelt met het toepassen van IBT. Mogelijk kan de handreiking dienen als voorbeeld voor andere provincies. Judith Elsinghorst Directeur Omgevingsveiligheid en Milieurisico’s Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
Beste lezer, Voor u ligt de handreiking ‘Kwaliteits- en procescriteria omgevingsrecht VTH-thuistaken; BIG-8 onder de Omgevingswet’, opgesteld door IBT Omgevingsrecht van de Provincie Utrecht. Deze handreiking is bedoeld om gemeenten en waterschappen te ondersteunen bij het voldoen aan deze criteria en het inrichten van de VTH-beleidscyclus. Als bestuurder ben ik mij ervan bewust dat het voldoen aan de kwaliteits- en procescriteria een uitdaging kan zijn. Deze handreiking geeft een duidelijke uitleg van de criteria en biedt verduidelijking aan iedereen die binnen het VTH-domein bij gemeenten en waterschappen werkt. De handreiking helpt gemeenten en waterschappen hun wettelijke VTH-taken goed uit te voeren. Hiermee draagt dit document bij aan het
versterken en borgen van de kwaliteit van het openbaar bestuur, wat een van de speerpunten is van de provincie Utrecht. Daarnaast ondersteunt deze handreiking de provincie bij het interbestuurlijk toezicht op de taakuitvoering door gemeenten en waterschappen beter uit te voeren. Het maakt voor de toezichtontvangers duidelijk welke kaders voor het toezicht worden gebruikt. Mijn dank gaat uit naar de gemeenten, HDSR en interne/ externe samenwerkingspartners die de handreiking hebben beoordeeld, en in het bijzonder het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat.
Ik moedig u aan om deze handreiking te gebruiken bij het opstellen van beleidsstukken, het doorlopen van de BIG-8cyclus en het inrichten van uw organisatie. Bedankt voor uw inzet binnen het VTH-domein! Huib van Essen, Gedeputeerde Ruimtelijke Ontwikkeling, Coördinatie omgevingsbeleid, Energietransitie, Milieu en Bestuur Provincie Utrecht
Handreiking Kwaliteits- en procescriteria omgevingsrecht VTH-thuistaken; BIG-8 onder de Omgevingswet
Geachte lezer,
6
Met trots presenteren wij de handreiking ‘Kwaliteits- en procescriteria omgevingsrecht VTH-thuistaken; BIG-8 onder de Omgevingswet’. Met deze handreiking willen wij jullie ondersteunen bij het voldoen aan de kwaliteits- en procescriteria. Als interbestuurlijk toezichthouders Omgevingsrecht bij de provincie voeren wij vele goede gesprekken met VTHmedewerkers bij gemeenten en waterschappen. In deze gesprekken merken wij dat iedereen hard werkt om het ‘buiten’ goed voor elkaar te krijgen voor de inwoners. Maar we horen ook de frustraties. Dat het werk niet altijd effect heeft. Dat het werk nooit klaar is en dat er steeds meer werk bijkomt. Dat er geen tijd is voor bijscholing. Dat goede collega’s vertrekken. Dat het werk wordt geregeerd door de (politieke) ‘waan van de dag’. Wij herkennen dit beeld vanuit de praktijk omdat wij een aantal jaren als juristen en VTH-beleidsmedewerkers binnen het VTH-domein bij twee Utrechtse gemeenten hebben gewerkt.
VTH is een dynamisch werkveld waar ten onrechte vaak weinig bestuurlijke en politieke aandacht voor is. Personeelsverloop binnen het VTH-domein is hoog en door aanhoudende krapte op de arbeidsmarkt is het lastig om ervaren en deskundig personeel te vinden dat direct inzetbaar is. Waarom focussen wij ons zo op die kwaliteits- en proces criteria? Het belang van de kwaliteits- en procescriteria lijkt in de praktijk nogal eens te worden onderschat. Dat is jammer, want deze eisen zijn door de wetgever in 2017 juist ingevoerd om de problematiek van toen – gebrek aan personeel, deskundigheid en vrijblijvendheid in de samenwerking – op te lossen. Door te voldoen aan de kwaliteits- en procescriteria kan deze problematiek – waar veel gemeenten nu nog steeds mee worstelen – het hoofd worden geboden.
Wij hopen dat deze handreiking een waardevol hulpmiddel zal zijn in jullie dagelijkse werkzaamheden en het zal helpen bij het doorgronden en toepassen van de kwaliteits- en procescriteria. Speciale dank gaat uit naar onze VTH-collega’s van de gemeenten Bunnik, Soest, Stichtse Vecht, Utrecht, Woerden, ODRU, RUD en VRU die deze handreiking op ons verzoek hebben tegengelezen en hebben voorzien van commentaar. Ook dank aan onze provinciale collega’s van het cluster Interbestuurlijk Toezicht en de opdrachtgeversunit Milieu. Tot slot willen wij ook het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat als stelselverantwoordelijke bedanken voor het tegenlezen van de handreiking en het geven van goede aanvullingen op het stuk. Met vriendelijke groet, Thomas van Walchren en Jeroen van Dam, Interbestuurlijk toezichthouders omgevingsrecht Provincie Utrecht
Handreiking Kwaliteits- en procescriteria omgevingsrecht VTH-thuistaken; BIG-8 onder de Omgevingswet
Beste VTH-collega’s,
7
VTH als instrument om hoofddoelen Omgevingswet te bereiken Hoofddoelen artikel 1.3 Omgevingswet: “Bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit en het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving”.
Beoordeling IBT
Hiervoor is nodig dat / Belangrijkste wettelijke eisen:
Hoofdstuk 1 ‘De sluitende beleidscyclus onder de Omgevingswet’
1
Hoofdstuk 3 ‘Handelingsbevoegdheid IBT’ Gedeputeerde Staten houden als Interbestuurlijk toezichthouder (IBT Omgevingsrecht) toezicht op het voldoen aan de kwaliteits- en procescriteria.
Het gemeentebestuur (gemeenteraad én college van B&W) en waterschapsbestuur (algemeen bestuur en dagelijks bestuur) moeten zorgdragen voor een goede kwaliteit van de uitoefening van de uitvoeringstaak en de handhavingstaak (artikel 18.20, lid 1 van de Omgevingswet).
2
Het gemeentebestuur (college van B&W) en waterschapsbestuur (dagelijks bestuur) richten hun organisatie zodanig in dat een goede uitvoering van de uitvoerings- en handhavingsstrategie en het uitvoeringsprogramma is gewaarborgd (artikel 13.9, lid 1 van het Omgevingsbesluit).
Hoofdstuk 2 ‘Kwaliteits- en procescriteria’ §2.1 Procescriteria (afd. 18.3 van de Omgevingswet en afd. 13.2 van het Omgevingsbesluit):
§2.2 Kwaliteitscriteria (afd. 18.3 van de Omgevingswet)
a. De U&H-strategie (art. 13.5 t/m 13.7 Omgevingsbesluit) hfst. 4 en 5 b. Het uitvoeringsprogramma (art. 13.8 Omgevingsbesluit) hfst. 6 c. De uitvoeringsorganisatie (art. 13.9 Omgevingsbesluit) hfst. 7 d. Het borgen van middelen (art. 13.10 Omgevingsbesluit) § 4.9 en 6.2 e. De evaluatierapportage (art. 13.11 Omgevingsbesluit) § 6.6
a. Kwaliteitscriteria thuistaken (‘kan’) § 2.2.1 (art. 18.20, lid 1 en 3 van de Omgevingswet) b. Kwaliteitscriteria basistaken (‘moet’) § 2.2.2 (art. 18.23 van de Omgevingswet)
Handreiking Kwaliteits- en procescriteria omgevingsrecht VTH-thuistaken; BIG-8 onder de Omgevingswet
Bijlage hfst. 1 t/m weergave 3 Schematische hoofdstuk 1 t/m 3
8
Inleiding: ‘De sluitende beleidscyclus onder de Omgevingswet’
Handreiking Kwaliteits- en procescriteria omgevingsrecht VTH-thuistaken; BIG-8 onder de Omgevingswet
Hoofdstuk 1
9
De overheid is verantwoordelijk voor een goede taakuitvoering op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH-taken; onder de Omgevingswet ‘U&H-taken’ genaamd1) binnen het omgevingsrecht. Het gemeentebestuur (gemeenteraad en college) en waterschapsbestuur (algemeen en dagelijks bestuur) moeten zorgdragen voor een goede kwaliteit van de uitoefening van de uitvoeringstaak en de handhavingstaak.2 Een kwalitatief goede uitvoering van de VTH-taken draagt bij aan het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit alsmede het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving (hoofddoelen art. 1.3 van de Omgevingswet). In 20173 heeft de wetgever de kwaliteits- en procescriteria geïntroduceerd in het Besluit omgevingsrecht (Bor).4 Daarmee moesten problemen bij de uitvoering van de VTH-taken door lokale overheden, die al sinds de inwerkingtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in 2010 bestonden, worden opgelost.5 Deze problemen bestonden uit het onvoldoende samenwerken tussen overheden, onvoldoende menskracht en terugloop van deskundigheid. De procescriteria richten zich op het vergroten van de kwaliteit van het uitvoerings- en handhavingsbeleid.
De kwaliteitscriteria richten zich op het organiseren van voldoende en deskundige menskracht (‘kritische massa’ en ‘deskundigheid’).
Door de kwaliteits- en procescriteria te volgen kunnen de lokale overheden de uitvoerings- en handhavingstaken op een strategische en programmatische wijze uitvoeren en wordt tegelijkertijd de kwaliteit van de uitvoering en handhaving gewaarborgd. De criteria tezamen vormen een VTH-beleidscyclus die uit twee cycli bestaat: de beleidsvormende en uitvoerende cyclus. Deze worden tezamen ook wel de “BIG-8”-cyclus genoemd. De Wabo is op 1 januari 2024 opgegaan in de Omgevingswet (Ow). Daarbij zijn de kwaliteits- en procescriteria beleids neutraal overgegaan van het Bor naar het Omgevingsbesluit (Ob). Provincies houden interbestuurlijk toezicht op de uitvoering van medebewindstaken door lokale overheden.6 De laatste jaren blijkt uit het systematisch toezicht, door het Interbestuurlijk toezicht omgevingsrecht van de provincie Utrecht, dat de meeste lokale overheden niet of niet geheel voldoen aan de kwaliteits- en procescriteria. Uit gevoerde gesprekken met lokale overheden blijkt dat dit vooral te maken heeft met een tekort aan personeel (‘krapte op de arbeidsmarkt’) en wegvloeien van deskundigheid, waardoor onder andere de specialistische kennis over de kwaliteits- en procescriteria onvoldoende geborgd is binnen de lokale overheden.
Het gevolg daarvan is dat er onvoldoende uitvoering wordt gegeven aan de BIG-8-cyclus en dit komt een effectieve, efficiënte en kwalitatief goede inzet van financiële en personele middelen niet ten goede. Dit uit zich binnen organisaties vaak als ‘waan van de dag’.
Uit gesprekken met lokale overheden blijkt ook dat in veel gemeenten weinig politieke en bestuurlijke aandacht is voor de VTH-taken en de kwaliteits- en procescriteria. Dit draagt niet bij aan het realiseren van een sluitende BIG-8-cyclus, waardoor het VTH-instrumentarium onvoldoende kan worden ingezet om een van de hoofddoelen van de Omgevingswet, namelijk een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevings kwaliteit, te bereiken. Bovenstaande onderstreept de noodzaak voor lokale overheden om hun taakuitvoering op het gebied van VTH te verbeteren door een sluitende BIG-8-cyclus te borgen. Naleving van de kwaliteits- en procescriteria draagt namelijk bij aan een efficiëntere inzet van financiële en personele middelen, en zorgt voor een effectievere uitvoering van VTH-taken. Deze handreiking helpt bestuurders, afdelingsmanagers, teamleiders en VTH-beleidsmedewerkers de BIG-8-cyclus te begrijpen en op een juiste manier in te richten. Met deze handreiking wordt ook invulling gegeven aan het uitgangspunt in het IBT-beleidskader van de provincie Utrecht om naast het uitoefenen van toezicht een adviesrol te vervullen.7 De handreiking bevat een uitleg van de relevante wettelijke bepalingen. Die wettelijke bepalingen vormen tegelijkertijd de beoordelingscriteria waarop het systematisch toezicht plaatsvindt.
Er worden geen aanvullende verplichtingen gesteld waaraan gemeenten en waterschappen moeten voldoen en waarop zij door IBT worden beoordeeld.
1 In deze handreiking worden beide begrippen ‘VTH’ en ‘U&H’ gebruikt. De begrippen hebben dezelfde betekenis. 2 Artikel 18.20 lid 1 Omgevingswet. 3 Besluit van 21 april 2017 tot wijziging van het Besluit omgevingsrecht (verbetering vergunningverlening, toezicht en handhaving), in werking getreden op 1 juli 2017 (Stb. 2017, 193). Voorheen stonden in het Besluit omgevingsrecht alleen kwaliteits- en procescriteria voor toezicht en handhaving. 4 Nu staan de procescriteria in het Omgevingsbesluit via artikel 18.19 lid 1 onder a Omgevingswet: “bij algemene maatregel van bestuur [Omgevingsbesluit] worden in het belang van een doelmatige uitoefening van de uitvoeringstaak en de handhavingstaak regels gesteld over de strategische en programmatische uitoefening van deze taken door de betrokken bestuursorganen”. 5 Stb. 2017, 193, p. 11. 6 Dit is een vereenvoudigde aanduiding. Staatsrechtelijk gezien houden niet de provincies interbestuurlijk toezicht op lokale overheden, maar gedeputeerde staten als bestuursorgaan van de provincie. Dezelfde redenering geldt voor de uitoefening van bevoegdheden in de Omgevingswet en het Omgevingsbesluit door gemeenten en waterschappen.
Deze worden niet uitgeoefend door de gemeente of door het waterschap, maar door het college van burgemeester en wethouders of de gemeenteraad onderscheidenlijk het dagelijks bestuur of het algemeen bestuur van het waterschap. Voor de leesbaarheid van deze handreiking hanteren wij zoveel mogelijk de vereenvoudigde aanduiding. 7 Het IBT-beleidskader van de provincie Utrecht is te vinden op https://www.provincie-utrecht.nl/onderwerpen/bestuurlijke-zaken/interbestuurlijk-toezicht.
Handreiking Kwaliteits- en procescriteria omgevingsrecht VTH-thuistaken; BIG-8 onder de Omgevingswet
1.1 Aanleiding voor deze handreiking
10
Deze handreiking is in beginsel van toepassing op het inrichten van de lokale BIG-8-cyclus voor de VTH-taken die door de gemeenten worden uitgevoerd (‘thuistaken’), en de VTH-taken die door de waterschappen worden uitgevoerd. Thuistaken zijn alle VTH-taken die geen basistaken zijn.8 Basistaken zijn de werkzaamheden – genoemd in artikel 13.12 Ob – die verplicht door een omgevingsdienst worden verricht namens de gemeente. Voor de basistaken geldt dat de bestuursorganen die deelnemen in een omgevingsdienst gezamenlijk zorg dienen te dragen voor uniform beleid op het niveau van de omgevingsdienst.9 Door het Interbestuurlijk Programma Versterking VTH-stelsel (IBP VTH) is een handreiking uitgebracht die over de regionale BIG-8-cyclus gaat, en bedoeld is om de planning van de uitvoering van regionale VTH-taken te verbeteren. Voor de basistaken wordt hier dan ook verwezen naar de ‘Handreiking regionale beleidscyclus’.10 De Handreiking regionale beleidscyclus staat in feite naast de handreiking die voor u ligt en beide handreikingen vullen elkaar aan voor zover het de thuistaken, basistaken en samenwerking tussen gemeenten, omgevingsdiensten en externe partners betreft. Sommige gemeenten hebben naast de basistaken ook één of meerdere thuistaken aan een omgevingsdienst overgedragen (zogenaamde ‘plustaken’).
Denk bij thuistaken bijvoorbeeld aan het verlenen van een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit, en het daaropvolgende bouwtoezicht en eventuele handhaving hiervan. Omdat de uitvoering van de plustaken
volledig wordt ingekaderd door lokale omstandigheden en gemeentespecifieke risico’s, moeten de plustaken onderdeel zijn van de gemeentelijke BIG-8-cyclus en niet van de regionale BIG-8-cyclus. Dit vloeit ook voort uit de Nota van Toelichting bij het Bor (vervallen).11 Daarom is deze handreiking ook van toepassing op de plustaken.
1.3 Leeswijzer
de relevante hoofdstukken en paragrafen. Ook treft u voorin een voorbeeld van een gemeentelijk Planning & Control-cyclus waarin de BIG-8-cyclus is geïntegreerd. Aan het einde van deze handreiking is een overzicht opgenomen met alle beoordelingscriteria waarop u zelf kunt aangeven of het onderdeel aanwezig is in de beleidsstukken. Zodoende kunt u controleren of alle elementen aanwezig zijn, en geeft dit een goede indicatie van het voldoen aan de kwaliteits- en procescriteria.
Deze handreiking leidt u langs de wettelijke systematiek in de juiste volgorde. De hoofdstukindeling kent daarom dezelfde volgorde en benaming als afdeling 13.2 van het Omgevingsbesluit waar de procescriteria staan. Enkele hoofdstukken worden visueel samengevat in schema’s en/of figuren die u aan het begin van het desbetreffende hoofdstuk aantreft. De verschillende onderdelen van de proceseisen zijn uitgewerkt in de verschillende paragrafen. Aan het begin van elke paragraaf treft u een beoordelingscriterium aan. Het zijn in totaal 29 beoordelingscriteria. Aan deze beoordelingscriteria wordt de BIG-8-cyclus van gemeenten en waterschappen en de regionale BIG-8-cyclus van de omgevingsdiensten beoordeeld door het Interbestuurlijk toezicht omgevingsrecht van de provincie Utrecht. Onder elk beoordelingscriterium wordt een toelichting gegeven. Het is raadzaam steeds de toelichting te lezen, aangezien daarmee duidelijk wordt wat de wetgever heeft bedoeld met de betreffende proceseis. Aan het begin van deze handreiking is een schematische weergave van de BIG-8-cyclus toegevoegd met verwijzing naar
Handreiking Kwaliteits- en procescriteria omgevingsrecht VTH-thuistaken; BIG-8 onder de Omgevingswet
1.2 Handreiking voor de thuistaken en plustaken
8 Het gaat hier alleen om VTH-taken onder de Omgevingswet. VTH-taken op basis van de APV, Alcoholwet, Opiumwet, etc. vallen hier niet onder. In de praktijk worden deze taken door vaak onverplicht wel in de U&H-strategie opgenomen.Artikel 13.5 lid 2 Omgevingsbesluit. 9 Artikel 13.5 lid 2 Omgevingsbesluit. 10 De Handreiking regionale beleidscyclus is te raadplegen op www.versterkingvth.nl. 11 Stb. 2017, 193, p. 46.
11
Kwaliteits- en procescriteria
Handreiking Kwaliteits- en procescriteria omgevingsrecht VTH-thuistaken; BIG-8 onder de Omgevingswet
Hoofdstuk 2
12
De procescriteria zijn wettelijke eisen die worden gesteld aan de beleidscyclus voor de VTH-taken. Door deze criteria te volgen wordt de BIG-8-cyclus gesloten, die begint met het opstellen van het beleid (‘uitvoerings- en handhavingsstrategie’) en via de uitvoering (‘uitvoeringsprogramma’) en evaluatie (‘evaluatie rapportage’) daarvan uiteindelijk leidt tot het bijstellen van dit beleid. De criteria geven de elementen aan die minimaal aanwezig moeten zijn. Daarnaast gelden de criteria ook voor het inrichten van de organisatie (‘uitvoeringsorganisatie’ en ‘borgen van middelen’).12 Er zijn dus 5 procescriteria: 1. de uitvoerings- en handhavingsstrategie13 2. het uitvoeringsprogramma14 3. de uitvoeringsorganisatie15 4. het borgen van middelen16 5. de evaluatierapportage17 Samen vormen deze procescriteria de beleidscyclus. De beleidscyclus bestaat uit twee cycli: de strategische (beleidsvormende) en operationele (uitvoerende) cyclus. Deze worden tezamen ook wel de “BIG-8”-cyclus genoemd. Aan het begin van deze handreiking is een schematische weergave van de BIG-8-cyclus opgenomen. De basis van deze strategische en operationele uitvoering is de uitvoerings- en handhavingsstrategie (U&H-strategie). In deze meerjarenstrategie geeft het bevoegde bestuursorgaan op basis
van een risicoanalyse aan welke risico’s zij in de periode waarop de strategie betrekking heeft gaat aanpakken. Hiervoor stelt zij in de U&H-strategie concrete en meetbare doelen, en draagt zij zorg voor het borgen van de benodigde en beschikbare financiële en personele middelen voor het bereiken van deze doelen. Jaarlijks stelt zij een uitvoeringsprogramma vast waarin zij aangeeft welke werkzaamheden het komende jaar worden uitgevoerd om de doelen te bereiken, en borgt zij hiervoor voldoende financiële en personele middelen in de begroting. Jaarlijks wordt in een evaluatierapportage gerapporteerd over de mate waarin het uitvoeringsprogramma is uitgevoerd, en de mate waarin deze uitvoering heeft bijgedragen aan het bereiken van de doelen. Op basis van de evaluatierapportage wordt de U&H-strategie aangepast als daartoe noodzaak bestaat. Dit betekent dat de voortgang continu moet worden gemonitord en dat de uitvoeringsorganisatie op een geschikte en doel treffende wijze wordt ingericht, uitgerust en gestuurd. Aansturing binnen de beleidscyclus dient plaats te vinden vanuit de concrete en meetbare uitvoerings- en handhavingsdoelen die zijn geformuleerd.18 Een sluitende BIG-8-cyclus kenmerkt zich dan ook door een goede koppeling tussen beleid en uitvoering en vice versa.
Deze koppeling tussen de beleidsvormende cyclus en de uitvoerende cyclus zou plaats moeten vinden binnen de planning en control-cyclus. Dit vereist bestuurlijke en politieke aandacht, betrokkenheid op alle niveaus binnen de organisatie (van directie tot en met uitvoerende medewerkers), en een cultuur van naleving en verantwoording binnen de organisatie. Het sluitend maken van de BIG-8-cyclus is een
continu proces, en het blijven doorlopen van dit proces zonder dat het stilvalt is een uitdaging op zichzelf.19 De VTH-beleidsmedewerker, die iedere lokale overheid idealiter zou moeten hebben, draagt binnen dit proces de verantwoordelijkheid voor de inhoud en tijdige vaststelling van de beleidsstukken en evaluatierapportages. Het is vanzelfsprekend dat de uitvoerende medewerkers bekend dienen te zijn met de inhoud en doelen van de U&H-strategie, en verantwoordelijk zijn voor het uniform uitvoeren van de werkzaamheden volgens het uitvoeringsprogramma en de vastgelegde werkprocessen. Evenzo is vanzelfsprekend dat afdelingsmanagers en teamleiders, daarbij ondersteund door de VTH-beleidsmedewerker, verantwoordelijk zijn voor de uitvoeringsorganisatie, de borging van middelen, het aansturen van de uitvoerende medewerkers, en het ‘levend’ houden van de BIG-8-cyclus. De BIG-8-cyclus draagt bij aan een gestructureerde, consistente en kwalitatief goede uitvoering van VTH-taken. Als de beleidscyclus sluitend is en goed functioneert, dan is de veronderstelling dat de VTH-taakuitvoering kwalitatief goed is.
2.2 Kwaliteitscriteria Onder de Omgevingswet hebben de betrokken bestuursorganen (gemeenteraad en college van burgemeester en wethouders)
12 Stb. 2020, 400, p. 1131. 13 Artikel 13.5 tot en met 13.7 Omgevingsbesluit. 14 Artikel 13.8 Omgevingsbesluit. 15 Artikel 13.9 Omgevingsbesluit. 16 Artikel 13.10 Omgevingsbesluit. 17 Artikel 13.11 Omgevingsbesluit. Het onder de Wabo geldende procescriterium monitoring en evaluatie is geen afzonderlijk procescriterium onder de Omgevingswet, maar wordt geacht deel uit te maken van de evaluatierapportage (Stb.2020, 400, p. 1789). 18 Stb. 2010, 143. 19 Zie rapport “Kwaliteitsborging bij de uitvoering van VTH-taken. Evaluatie van het instrumentarium”, Berenschot 18 oktober 2019, par. 6.6.
Handreiking Kwaliteits- en procescriteria omgevingsrecht VTH-thuistaken; BIG-8 onder de Omgevingswet
2.1 Procescriteria
13
betrokken bestuursorgaan ervoor dat ze in staat is om goede kwaliteit te leveren.22
Daartoe kan/mag de gemeenteraad regels stellen over de uitoefening van de thuistaken, en moet de gemeenteraad regels stellen over de uitoefening van de basistaken of de daarmee samenhangende werkzaamheden.21
Voor waterschappen geldt geen wettelijke verplichting tot het voldoen aan voornoemde kwaliteitscriteria. Waterschappen en Rijkswaterstaat hebben gezamenlijk kwaliteitscriteria ontwikkeld waaraan zij zichzelf hebben gecommitteerd.23
2.2.1 Kwaliteitscriteria thuistaken
2.2.2 Kwaliteitscriteria basistaken
Een manier voor de betrokken bestuursorganen om aan de zorgplicht voor een goede kwaliteit van de uitoefening van de uitvoeringstaak en de handhavingstaak te voldoen, is door zich te committeren aan de kwaliteitscriteria. In juni 2009 is door Rijk, IPO en VNG een ‘Packagedeal’ gesloten waarin bestuurlijk is afgesproken om kwaliteitscriteria te ontwikkelen en vast te stellen waaraan de taakuitvoering op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving in het omgevingsrecht moeten voldoen. Deze criteria zijn ontwikkeld voor de taakuitvoering door gemeenten en de omgevingsdiensten. De criteria gaan over proces, inhoud en kritieke massa. Deze landelijk geldende kwaliteitscriteria dragen bij aan de kwaliteit van de uitoefening van de uitvoeringstaak en de handhavingstaak, én dragen bij aan de kwaliteit van de gemeentelijke organisaties. Op dit moment gelden de Kwaliteitscriteria 2.3. Bij het schrijven van deze handreiking is de set Kwaliteitscriteria 3.0 in de maak.
Voor de omgevingsdiensten (basistaken) is het vaststellen van een verordening door de gemeenteraad wettelijk verplicht. In de verordening worden regels gesteld om een goede kwaliteit van de uitoefening van de U&H-taken te waarborgen. In verband met de noodzakelijke uniformiteit van de regels24 die worden gesteld per omgevingsdienst heeft de VNG een modelverordening ontwikkeld waarin gebruik is gemaakt van de ‘bottom up’ ontwikkelde kwaliteitscriteria. Om die uniformiteit te bereiken wordt het bevoegd gezag door de wetgever geacht gebruik te maken van de door het IPO en de VNG ontwikkelde modelverordening waarin de kwaliteitscriteria worden voorgeschreven.25
Door zich te committeren aan de kwaliteitscriteria, door middel van een vastgestelde verordening voor deze criteria en door deze verordening daadwerkelijk uit te voeren, zorgt het
Bevoegde gezagen mogen in de verordening kwaliteitscriteria ook andere regels stellen, maar moeten deze regels dan wel onderling afstemmen om te voorkomen dat de omgevingsdiensten met tal van uiteenlopende eisen worden geconfronteerd. De Omgevingswet biedt een mogelijkheid om andere regels te stellen, maar hier wordt in de praktijk geen gebruik van gemaakt.
Handreiking Kwaliteits- en procescriteria omgevingsrecht VTH-thuistaken; BIG-8 onder de Omgevingswet
de plicht om zorg te dragen voor een goede kwaliteit van de uitoefening van de uitvoeringstaak en de handhavingstaak.20
20 Artikel 18.20 lid 1 Omgevingswet. 21 Artikel 18.20, lid 3 en artikel 18.23 lid 1 onder a Omgevingswet. 22 Voor de organisatie betekent dit onder andere dat er een sluitende beleidscyclus moet zijn om de kwaliteit te borgen, er een inhoudelijk ondergrens is en dat gemeenten continuïteit in de uitvoering en handhaving kunnen garanderen. Op medewerkersniveau moeten de taken belegd worden bij medewerkers die voldoende deskundig zijn om deze taken adequaat uit te voeren. 23 "Samen sterk als waterbeheerders! Kwaliteitscriteria Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving (VTH) Waterbeheer". 24 Artikel 18.23 lid 2 Omgevingswet. 25 MvT Invoeringswet Omgevingswet (Kamerstukken II 2017 – 2018, 34986, nr. 3).
14
Handelings bevoegdheid IBT
Handreiking Kwaliteits- en procescriteria omgevingsrecht VTH-thuistaken; BIG-8 onder de Omgevingswet
Hoofdstuk 3
15
De provincie houdt als interbestuurlijk toezichthouder toezicht op de uitvoering van wettelijke medebewindstaken voort vloeiend uit medebewindswetten. Zowel de Omgevingswet, het Omgevingsbesluit en de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) zijn medebewindswetten waarin de wetgever taken heeft opgedragen aan gemeenten en waterschappen. De procescriteria staan in afdeling 18.3 Omgevingswet en afdeling 13.2 Omgevingsbesluit. Deze procescriteria zijn wettelijk verplicht, en de provincie moet ingrijpen als deze criteria niet (juist) worden uitgevoerd. Bij de vraag of er sprake is van taakverwaarlozing, is uiteindelijk bepalend of het betrokken bestuursorgaan zorg draagt voor een goede kwaliteit van de uitoefening van de uitvoeringstaak en de handhavingstaak.26 In het verlengde hiervan ligt de wettelijke plicht van het betrokken bestuursorgaan om de organisatie zodanig in te richten dat een goede uitvoering van de uitvoerings- en handhavingsstrategie en het uitvoeringsprogramma is gewaarborgd.27 Bij de beoordeling van deze verplichtingen spelen de kwaliteits- en procescriteria een cruciale rol. Voor meer informatie over interbestuurlijk toezicht wordt verwezen naar het Beleidskader IBT van de provincie Utrecht.28
26 27 28 29 30 31 32 33 34
3.2 Handelingsbevoegdheid IBT bij kwaliteitscriteria voor de thuistaken
3.3 Handelingsbevoegdheid IBT bij kwaliteitscriteria voor de basistaken
Het vaststellen van een gemeentelijke verordening waarin een kwaliteitsniveau voor de thuistaken wordt vastgelegd is niet verplicht.29 Doordat er geen wettelijke verplichting bestaat, heeft IBT formeel geen handelingsbevoegdheid ten aanzien van het al dan niet vaststellen van een verordening kwaliteitscriteria door de gemeenteraad. Als zo een verordening kwaliteits criteria eenmaal door de gemeenteraad is vastgesteld, dan is interbestuurlijk toezicht op het naleven van die verordening overigens wél mogelijk.30
Voor de omgevingsdiensten (basistaken) is het vaststellen van een verordening door de gemeenteraad wettelijk verplicht.32
Wanneer een gemeenteraad geen verordening kwaliteitscriteria heeft vastgesteld, en in het geval van een waterschap dat wettelijk gezien geen verordening kwaliteitscriteria hoeft te hebben, dan heeft IBT alsnog handelingsbevoegdheid voor zover het de goede kwaliteit van de uitoefening van de uitvoeringstaak en de handhavingstaak betreft, zoals in paragraaf 3.1 ‘Handelingsbevoegdheid IBT bij procescriteria' beschreven. Daarnaast heeft IBT handelingsbevoegdheid ten aanzien van de (specifieke) zorgplicht om de personeelsformatie voor de uitvoering en handhaving vast te leggen. Net als de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden die bij de functies horen.31
IBT heeft dus handelingsbevoegdheid als het gaat om het al dan niet vaststellen van een kwaliteitsverordening voor de omgevingsdienst door de gemeenteraad. En wanneer de verordening kwaliteitscriteria is vastgesteld, heeft IBT handelingsbevoegdheid ten aanzien van het naleven van die verordening.33 De kwaliteitscriteria vormen dan namelijk de toetssteen om te bepalen of kritische massa en deskundigheid toereikend zijn. Het voldoen aan die kwaliteitscriteria is een goede indicatie van het voldoende garanderen van de kwaliteit van de taakuitvoering.34
Artikel 18.20 lid 1 Omgevingswet. Deze algemene zorgplicht rust op de gemeenteraad en het college c.q. het algemeen bestuur en dagelijks bestuur van de waterschap. Artikel 13.9 lid 1 Omgevingsbesluit. Deze wettelijke plicht rust op het college van burgemeester en wethouders en dagelijks bestuur van de waterschap. Het Beleidskader Interbestuurlijk Toezicht is te raadplegen op de website van de provincie, zie https://www.provincie-utrecht.nl/onderwerpen/bestuurlijke-zaken/interbestuurlijk-toezicht. Artikel 18.20, lid 3 Omgevingswet. Nota van Wijziging Wet VTH, (Kamerstukken II 2014 – 2015, 33872, nr. 8). Artikel 13.9 lid 2 onder a Omgevingsbesluit. Deze specifieke zorgplicht rust op het college. Artikel 18.23 lid 1 Omgevingswet. Nota van Wijziging Wet VTH, (Kamerstukken II 2014 – 2015, 33872, nr. 8). MvT Wet VTH (Kamerstukken II 2013 – 2014, 33 872, nr. 3, p. 5).
Handreiking Kwaliteits- en procescriteria omgevingsrecht VTH-thuistaken; BIG-8 onder de Omgevingswet
3.1 Handelingsbevoegdheid IBT bij procescriteria
16
Aanpassen (§ 4.3), vaststellen (§ 4.1), afstemmen en bekendmaken (§ 4.2) van de U&H-strategie naar aanleiding van de evaluatierapportage (§ 6.6) De U&H-strategie bestaat uit de volgende elementen:
1 Analyse van problemen (risicoanalyse + gebiedsanalyse)
§ 5.2
• Risicoanalyse: risico (binnen de fysiek leefomgeving) = kans (naleefbeeld, overtredingenbeeld) x (negatief) effect. • Gebiedsanalyse: Waar in de gemeente (geografische aanduiding, bijvoorbeeld op wijkniveau en gebiedsniveau zoals dorpskern en buitengebied) welke van de in kaart gebrachte risico’s zich voor (kunnen) doen.
Overige elementen
Intern/extern afstemmen U&H-strategie
2 Prioriteitenstelling
6 Methodiek
Afstemming college van B&W / dagelijks bestuur
§ 4.5
Vuistregel is dat aan de hoogste risico’s ook de meeste prioriteit wordt gegeven. De prioriteiten moeten worden uitgewerkt in SMART uitvoerings- en handhavingsdoelen.
§ 4.6
Hoe vindt monitoring plaats en welke indicatoren worden daarbij gehanteerd?
3
7 Beoordelingscriteria aanvragen omgevingsvergunningen en meldingen § 4.7
8 Werkwijzen voor de uitvoering (vergunningverlening en behandelen van meldingen) § 4.8 Werkwijzen voor de handhaving (toezicht en handhaving) § 5.4 t/m § 5.6
4 Uitvoerings- en handhavingsdoelen + werkzaamheden om de doelen te bereiken § 4.4
Benodigde én beschikbare financiële en personele middelen § 4.9
Doelen moeten S(pecifiek) / M(eetbaar) / A(cceptabel) / R(ealistisch) / T(ijdgebonden) worden geformuleerd.
Welke financiële en personele middelen zijn nodig om de uitvoerings- en handhavingsdoelen te bereiken en hoeveel is er daadwerkelijk beschikbaar? T.a.v. een eventueel verschil moeten bestuurlijke en politieke keuzes worden gemaakt over het al dan niet uittrekken van (extra) middelen of het bijschaven of aanpassen van prioriteiten en doelen.
Op basis van de uitvoerings- en handhavingsdoelen dient in de U&H-strategie worden opgenomen welke werkzaamheden moeten worden verricht om de doelen te bereiken.
Handreiking Kwaliteits- en procescriteria omgevingsrecht VTH-thuistaken; BIG-8 onder de Omgevingswet
Bijlage hfst. 4 ‘Deweergave Uitvoeringsen Handhavingsstrategie’ en 5 ‘De Schematische hoofdstuk 4 ‘De UitvoeringsenHandhavingsstrategie’ Handhavingsstrategie’ en 5 ‘De Handhavingsstrategie'
9 Afspraken over samenwerking bij en afstemming van werkzaamheden § 5.3
5
De U&H-strategie moet jaarlijks worden uitgewerkt in een uitvoeringsprogramma
17
De Uitvoeringsen Handhavingsstrategie
Handreiking Kwaliteits- en procescriteria omgevingsrecht VTH-thuistaken; BIG-8 onder de Omgevingswet
Hoofdstuk 4
18
en taken. Het opstellen van omgevingsvisies en omgevings plannen valt niet onder de uitvoeringstaak.38
Beoordelingscriterium IBT #1: Is er een uitvoerings- en handhavingsstrategie vastgesteld? (art. 13.5, lid 1 Ob)
De handhavingstaak omvat het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens de Omgevingswet, met inbegrip van het verzamelen en registreren van gegevens die hiervoor van belang zijn, het behandelen van klachten over de naleving van het bepaalde bij of krachtens de Omgevingswet en het opleggen en ten uitvoer leggen van bestuurlijke sancties vanwege enig handelen of nalaten in strijd met het bepaalde bij of krachtens de Omgevingswet.39
Gemeenten en waterschappen zijn verplicht een U&H-strategie vast te stellen in één of meerdere documenten.35 Het vaststellen van een U&H-strategie is één van de meest fundamentele procescriteria. De periode waarop de strategie betrekking heeft, is niet voorgeschreven. Het ligt echter voor de hand dat de U&Hstrategie betrekking heeft op een periode van minstens een jaar. Het bestuursorgaan is vrij om een langere periode te kiezen. Doorgaans is dit een periode van 4 jaar. Maar de periode mag dus langer of korter zijn. De U&H-strategie is van toepassing op de uitvoerings- en handhavingstaken.36 De uitvoeringstaak omvat in ieder geval het beoordelen van en beslissen op een aanvraag om een omgevingsvergunning, maar ook taken die voortvloeien uit algemene regels zoals de afhandeling van meldingen, het stellen van maatwerkvoorschriften, het verbinden van voorschriften aan een omgevingsvergunning en het uitbrengen van advies.37 De uitvoeringstaak omvat dus niet alleen vergunningverlening, maar ook andere taken en bevoegdheden uit de Omgevingswet. Het gaat met name om de bevoegdheden en taken uit hoofdstuk 4 (algemene regels over activiteiten in de fysieke leefomgeving) en hoofdstuk 5 (de omgevingsvergunning en het projectbesluit) uit de Omgevingswet, en de daarmee samenhangende bevoegdheden
Hoewel het wettelijk mogelijk is om de U&H-strategie in meerdere documenten vast te stellen, is het raadzaam dit zoveel als mogelijk in één document te doen. Dit draagt bij aan het overzicht, de transparantie, de onderlinge samenhang tussen de verschillende onderdelen van de strategie en de praktische hanteerbaarheid, en het maakt het eenvoudiger om jaarlijks te bezien of het nodig is dat de U&H-strategie moet worden aangepast (zie §4.3 ‘Aanpassen van uitvoerings- en handhavingsstrategie’ en §6.6 ‘Evaluatierapportage’).
4.2 Afstemmen en bekendmaken van de U&H-strategie Beoordelingscriterium IBT #2: Is de U&H-strategie afgestemd met andere bestuursorganen? (artikel 2.2 lid 1 Ow)
De U&H-strategie moet worden afgestemd met andere bestuursorganen. In het bijzonder zullen tijdens het opstellen van de U&H-strategie afstemmingsgesprekken moeten plaatsvinden tussen het college en de gemeenteraad, aangezien de gemeenteraad de voor de uitvoering van de U&H-strategie benodigde financiële middelen kan vrijmaken (zie §4.4 ‘Uitvoerings- en handhavingsdoelen’, §4.5 ‘prioriteitenstelling’ en §4.9 ‘Benodigde en beschikbare financiële en personele middelen’). Daarnaast is het verstandig om de U&H-strategie tijdens het opstellen ervan af te stemmen met mede-(semi)overheden (bijv. Veiligheidsregio Utrecht, GGD, omgevingsdienst, Waterschap en Gemeenschappelijke Regelingen) en omringende gemeenten, gezien eventuele grensoverschrijdende maatschappelijke uitdagingen (zie §5.1 ‘Afstemming strafrechtelijke handhaving’ en §5.3 ‘Afspraken over samen werking bij en afstemming van werkzaamheden’). In het bijzonder moet met de VRU worden afgestemd, aangezien de gemeente de VRU aanstuurt op het gebied van brandveiligheid. Vaak valt in beleidsstukken en uitvoeringsprogramma’s te lezen dat de stukken (in concept) zijn gedeeld met partner-overheden. In de praktijk blijkt dan dat conceptstukken slechts per e-mail worden verstuurd aan deze partner-overheden. Het enkel delen van conceptstukken met andere bestuursorganen is geen afstemming, maar slechts een manier van informatiedeling.
De U&H-strategie moet door het college worden bekend gemaakt aan de gemeenteraad. Deze expliciete kennisgevingsverplichting uit het Bor (vervallen) is niet overgeheveld naar het Omgevingsbesluit, maar vloeit voort uit artikel 2.2 lid 1 Ow.40
Handreiking Kwaliteits- en procescriteria omgevingsrecht VTH-thuistaken; BIG-8 onder de Omgevingswet
4.1 Vaststellen van de U&H-strategie
35 Artikel 13.5 lid 1 Omgevingsbesluit. Hoewel sprake is van een terminologieverschil (om beter aan te sluiten op de Omgevingswet wordt de term uitvoerings- en handhavingsbeleid uit artikel 7.2, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht vervangen door de term uitvoerings- en handhavingsstrategie) is deze verplichting vergelijkbaar met de verplichting uit artikel 7.2 lid 1 Besluit omgevingsrecht (Stb. 2020, 400, p. 1786). 36 Artikel 18.18 lid 1 Omgevingswet, in samenhang met paragraaf 13.2.2 Omgevingsbesluit. 37 Artikel 18.18 lid 2 Omgevingswet. 38 MvT Invoeringswet Omgevingswet (Kamerstukken II 2017 – 2018, 34986, nr. 3, p. 302). 39 Artikel 18.1 Omgevingswet. 40 Stb. 2020, 400.
19
4.3 Aanpassen van uitvoerings- en handhavingsstrategie Beoordelingscriterium IBT #3: Is de U&H-strategie naar aanleiding van de evaluatierapportage bezien en bij gebleken noodzaak aangepast? (art. 13.11, lid 2 Ob) Naar aanleiding van de evaluatierapportage (zie §6.6 ‘Evaluatierapportage’) moet jaarlijks worden bezien of de U&H-strategie nog steeds actueel en correct is. En waar nodig moet de U&H-strategie worden aangepast. Uit de evaluatierapportage kan bijvoorbeeld blijken dat de risicoanalyse, uitvoerings- en handhavingsdoelen en/of prioriteiten moeten worden aangepast.42 Het is niet per definitie nodig om elk jaar de U&H-strategie in zijn geheel aangepast te laten vaststellen; het is aan het bestuursorgaan om, als het bestuursorgaan van mening is dat de aanpassingen beperkt zijn, de aanpassingen door te voeren door middel van een oplegger. Het feit dat de periode waarvoor de U&H-strategie wordt vastgesteld meerdere jaren kan bedragen, neemt niet weg dat ten minste eenmaal per jaar moet worden bekeken of de vastgestelde uitvoerings- en handhavingsstrategie (op onderdelen) moet worden aangepast.43
4.4 Uitvoerings- en handhavingsdoelen Beoordelingscriterium IBT #4: Wordt gemotiveerd aangegeven welke doelen worden gesteld voor uitvoering en handhaving en zijn deze concreet, meetbaar, realistisch en tijdgebonden geformuleerd? (art. 13.5 lid 1 Ob) Beoordelingscriterium IBT #5: Vloeien de doelen voort uit de prioriteitenstelling en eventueel ook uit bestuurlijke keuzes? (artikel 13.6 lid 1 onder a Ob) Beoordelingscriterium IBT #6: Wordt gemotiveerd aangegeven welke werkzaamheden met het oog op die doelen zullen worden verricht? (art. 13.5 lid 1 Ob) Het hoofddoel van de Omgevingswet is het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit.44 Vergunningverlening, (bouw)toezicht en toezicht op brandveiligheid en handhaving zijn belangrijke instrumenten die door gemeenten en waterschappen worden ingezet om dit hoofddoel te realiseren. In veel U&H-strategieën tref je daarom het hoofddoel van de Omgevingswet in verschillende formuleringen aan. Dit hoofddoel is alleen op zichzelf nog geen uitvoerings- en handhavingsdoel. Het doel is daarvoor niet concreet en meetbaar genoeg.
Omdat dit hoofddoel algemeen is verwoord, is het noodzakelijk dat gemeenten en waterschappen dit hoofddoel in de U&Hstrategie in concrete, meetbare, acceptabele, realistische en tijdgebonden (SMART) uitvoerings- en handhavingsdoelen uitwerken. Het is niet toegestaan om de uitvoerings- en handhavingsdoelen jaarlijks in het uitvoeringsprogramma te stellen. De uitvoerings- en handhavingsdoelen moeten worden gebaseerd op de in de U&H-strategie opgenomen prioriteitenstelling (zie §4.5 ‘Prioriteitenstelling’) en risico’s (zie §5.2 ‘Risico- en gebiedsanalyse (analyse van problemen)’). Door de uitvoerings- en handhavingsdoelen te baseren op de prioriteitenstelling en risico’s, krijg je duidelijke doelen ter beheersing of voorkoming van die risico’s. Zulke doelen dragen daadwerkelijk bij aan het waarborgen van veiligheid, gezondheid en de naleving van wet- en regelgeving ten aanzien van activiteiten in de fysieke leefomgeving, en het bereiken van die doelen draagt bij aan het bereiken van het hoofddoel van de Omgevingswet.
De uitvoerings- en handhavingsdoelen moeten daarom zoveel mogelijk als specifieke en meetbare prestaties (effect) worden geformuleerd, waarbij goed naleefgedrag en een positief omgevingseffect als resultaat kunnen gelden.45 Uiteraard zijn ‘goed naleefgedrag’ en ‘positief omgevingseffect’ als zodanig geen concrete resultaten, maar deze zullen dan in de desbetreffende uitvoerings- en handhavingsdoelen moeten worden geconcretiseerd in resultaten die wel meetbaar zijn. Als bijvoorbeeld als doel geldt dat een bepaald positief omgevingseffect (bijvoorbeeld een betere waterkwaliteit of een groenere omgeving) moet worden bereikt, dan is het nodig om bij het stellen van zo een doel eerst een nul-situatie te bepalen zodat de voortgang kan worden gemonitord en geëvalueerd.
Handreiking Kwaliteits- en procescriteria omgevingsrecht VTH-thuistaken; BIG-8 onder de Omgevingswet
Na vaststelling moet de U&H-strategie worden gepubliceerd in het Gemeenteblad.41
41 De verplichting tot het bekendmaken van de U&H-strategie vloeit voort uit de algemene bekendmakingsregeling in de Algemene wet bestuursrecht en de Bekendmakingswet. 42 Artikel 13.11, lid 2 Omgevingsbesluit. 43 Stb. 2017, 193 en Stb. 2020, 400. 44 Artikel 1.3 onder a Omgevingswet. 45 Stb. 2017, 193, p 49.
20
Aangezien de doelen moeten worden gebaseerd op de prioriteitenstelling en risicoanalyse, is het niet de bedoeling om alleen interne kwaliteitsdoelstellingen op te nemen in de U&Hstrategie. Vaak genoeg valt in beleidsstukken te lezen dat men ernaar streeft om op tijd vergunningen te verlenen, dat bij de vergunningverlening en handhaving meer de dialoog zal worden aangegaan met inwoners, dat bij de uitvoering van werkzaamheden uitgegaan zal worden van vertrouwen in inwoners, dat een zaak- en of monitoringsysteem zal worden ontwikkeld of dat besluiten in de bezwaar- en beroepsprocedure zoveel mogelijk in stand moeten blijven. Het nastreven van dergelijke interne kwaliteits- en procesdoelen kan inderdaad een bijdrage leveren aan de kwaliteit van de uitvoering van VTH-taken en dienstverlening in het algemeen, maar houden niet direct verband met de uitgevoerde risicoanalyse en de daaruit voortvloeiende prioriteiten met betrekking tot omgevingsaspecten. Om te komen tot duidelijke uitvoerings- en handhavingsdoelen, kan de SMART-methode worden toegepast: 1. Specifiek / concreet: is eenduidig aangegeven welk doel en resultaat bereikt moet worden en is dit resultaat ook waarneembaar? 2. Meetbaar: is feitelijk te meten wanneer het doel is bereikt? Hoe kan dit worden gemeten en welke KPI’s worden hiervoor gehanteerd? 3. Acceptabel: is doel acceptabel voor het college en de gemeenteraad? 4.
Realistisch: is het doel haalbaar en zijn de werkzaamheden die moeten worden uitgevoerd om dit doel te bereiken uitvoerbaar? Hierbij is het ook nodig om de impact van het doel op de gemeentelijke organisatie te analyseren (denk aan financiën, personeel, administratieve ondersteuning,
communicatie, informatievoorziening en juridische ondersteuning). 5. Tijdgebonden: wanneer moet het doel bereikt zijn? De doelen moeten tijdgebonden zijn. Doelen kunnen bijvoorbeeld voor één jaar worden gesteld, maar ook voor meerdere jaren. Op basis van SMART geformuleerde uitvoerings- en handhavingsdoelen kan specifiek worden gemaakt welke werkzaamheden moeten worden verricht om de doelen te bereiken. En doordat de werkzaamheden duidelijk zijn, kan een goede inschatting worden gemaakt van de benodigde financiële en personele middelen (zie §4.9 ‘Benodigde en beschikbare financiële en personele middelen’). De voortgang van SMART geformuleerde doelen is ook beter te monitoren, waardoor het makkelijker wordt om jaarlijks te evalueren in hoeverre de werkzaamheden zijn verricht en of de uitvoerings- en handhavingsdoelen worden behaald of al zijn bereikt (zie §6.6 ‘Evaluatierapportage’), dan wel moeten worden aangepast (zie §4.3 ‘Aanpassen van uitvoerings- en handhavingsstrategie’). Voorbeelden van minder en meer SMART geformuleerde uitvoerings- en handhavingsdoelen: Minder SMART: De kwaliteit van onze (fysieke) leefomgeving blijft op niveau of wordt verbeterd. De kwaliteit van de fysieke leefomgeving wordt beschermd door risicogestuurd te werken. Het naleefgedrag van onze inwoners/ondernemers blijft op niveau of wordt verbeterd.
Een sterke samenwerkingspartner zijn in de keten van vergunningverlening, toezicht en handhaving. De eigen verantwoordelijkheid en betrokkenheid (participatie) van inwoners en ondernemers stimuleren bij ruimtelijke initiatieven, dan wel het oplossen van eenvoudige conflicten door zelf te bemiddelen en/of anderen aan te spreken op asociaal gedrag.
In de periode 2025 – 2028 vindt in 100% van de gevallen voorafgaand aan de uitvoering van een sloopactiviteit, een controle door een toezichthouder plaats. Meer SMART: In de beleidsperiode 2025 – 2028 voldoet elke aanvraag om een omgevingsvergunning voor de nieuwbouw van een woning aan de toepasselijke brandveiligheidseisen uit het Bbl. In de beleidsperiode 2025 – 2028 worden alle rijksmonumenten (30) en gemeentelijke monumenten (18) in het centrum- en buitengebied minimaal twee keer door een toezichthouder Monumenten bezocht, waarbij gecontroleerd wordt of er geen wijzigingen zijn aangebracht zonder de benodigde omgevingsvergunning. Tegen geconstateerde overtredingen wordt handhavend opgetreden. In de beleidsperiode 2025 – 2028 moet het aantal gevallen van permanente bewoning van recreatiewoningen, die in strijd zijn met het omgevingsplan, op vakantiepark X met 50 zijn afgenomen. Binnen de gemeente zijn door het college een drietal verpauperde gebieden/wijken aangewezen. In de beleidsperiode 2025 – 2028 zal de verpaupering in gebied/wijk X worden aangepakt conform het beleid ‘verpaupering en leegstand’. Bij 80% van de gemelde sloopactiviteiten (prognose: 250 per jaar) vindt voorafgaand aan de uitvoering van een sloopactiviteit een controle door een bouwtoezichthouder plaats.
In de beleidsperiode 2025 – 2028 moet het gehalte aan fosfaat in het oppervlaktewater binnen gebied X afnemen van XX naar XX. De laatste jaren is gebleken dat in gebied X veelvuldig mest wordt uitgereden en dat het fosfaatgehalte X keer boven de streefnorm X ligt. Deze beleidsperiode willen wij inzicht krijgen in hoeverre het uitrijden illegaal gebeurt en zo nodig handhavend optreden tegen het illegaal uitrijden van mest.
Handreiking Kwaliteits- en procescriteria omgevingsrecht VTH-thuistaken; BIG-8 onder de Omgevingswet
De wettelijke verplichting om gemotiveerd aan te geven welke doelen worden gesteld, betekent dat de doelen moeten worden voorzien van een motivering. In de motivering kan bijvoorbeeld worden ingegaan op de aanleiding om het doel te stellen (de prioriteitenstelling en risicoanalyse). Dit kan ook helpen om het doel SMART te formuleren.
21
Beoordelingscriterium IBT #7: Biedt de U&H-strategie inzicht in de prioriteitenstelling voor het verrichten van de werkzaamheden (art. 13.6 lid 1 onder a Ob), waarbij in ieder geval wordt ingegaan op de onderwerpen brandveiligheid, constructieve veiligheid en handhaving omgevingsplan? De U&H-strategie moet inzicht bieden in de prioriteitenstelling voor het verrichten van de werkzaamheden.46 Met ‘werkzaamheden’ worden de werkzaamheden bedoeld die worden verricht met het oog op de uitvoerings- en handhavingsdoelen. De prioriteiten worden gesteld aan de hand van de risicoanalyse (zie §5.2 ‘Risico- en gebiedsanalyse (analyse van problemen)’). De prioriteitenstelling kan verder worden beïnvloed door bestuurlijke en/of politieke keuzes (coalitieakkoord, raadsprogramma’s, omgevingsvisies en waterbeheerplannen). Daarnaast moeten de onderwerpen brandveiligheid, constructieve veiligheid en handhaving omgevingsplan in de prioriteitenstelling in de gemeentelijke U&H-strategie terugkomen. Het is belangrijk om bij het stellen van prioriteiten ook na te gaan of samenwerkingspartners prioriteiten hebben, en hierover af te stemmen (zie over afstemmen van de U&H-strategie § 4.2). Zo heeft de VRU ook een eigen gebieddekkende risicoanalyse en prioriteitenstelling die invloed kan hebben op de prioriteitenstelling in de gemeentelijke U&H-strategie.
46 47 48 49 50
Over het algemeen geldt dat aan de hoogste risico’s ook de meeste prioriteit wordt gegeven, en dat die prioritering automatisch van toepassing is op de te verrichten werkzaamheden. Toch kan het voorkomen dat aan een hoog risico een lagere prioriteit wordt gegeven en andersom dat aan een laag risico een hogere prioriteit wordt gegeven. Dit zal dan wel goed moeten worden gemotiveerd in de U&H-strategie. Een en ander is afhankelijk van de ambities van het college om de uitvoerings- en handhavingsdoelen, voortvloeiend uit de prioriteiten en risico’s, binnen de beleidsperiode te bereiken, en de bereidheid en financiële ruimte van de gemeenteraad om de daarvoor benodigde financiële en personele middelen in de begroting te borgen (zie §4.9 ‘Benodigde en beschikbare financiële en personele middelen’). Als de benodigde financiële en personele middelen niet of onvoldoende geborgd worden, kan dat er namelijk toe leiden dat aan een hoog risico een lagere prioriteit moet worden gegeven en dat het daarop gebaseerde uitvoerings- of handhavingsdoel moet worden aangepast of in zijn geheel niet kan worden bereikt binnen de beleidsperiode. Let op: een wijziging in prioriteiten en een aanpassing in de uitvoerings- en handhavingsdoelen omdat de benodigde financiële en personele middelen niet of onvoldoende in de begroting zijn geborgd, wijzigt niet de uitkomsten van de risicoanalyse.
In zo een geval is namelijk sprake van een bestuurlijke en/of politieke keuze om geen of minder financiële en personele capaciteit vrij te maken om bepaalde hoge risico’s aan te pakken. Deze keuze dient daarom ook te worden beschreven in de U&H-strategie. Immers, in de U&H-strategie dient het college gemotiveerd aan te geven welke doelen worden gesteld voor de uitvoering en handhaving, en welke werkzaamheden met het oog op die doelen zullen worden verricht (zie §4.4 ‘Uitvoerings- en handhavingsdoelen’).47
De keerzijde van de medaille is dat andere werkzaamheden dan niet worden verricht. Prioriteiten stellen betekent immers keuzes maken. Bij niet borgen van extra financiële middelen om de benodigde personele capaciteit te realiseren, moet duidelijk worden gemaakt welke gevolgen dat heeft en wat de organisatie dus niet doet. Toezicht en handhaving (handhavingstaak) op prioriteiten Het stellen van prioriteiten betekent overigens niet dat op lage en middelhoge prioriteiten geen toezicht en handhaving plaats hoeft te vinden.48 Het is wel zo dat de wijze van toezicht en handhaving op hoge prioriteiten verschilt van toezicht en handhaving op lage prioriteiten49: Toezicht en handhaving op lage prioriteiten wordt over het algemeen niet van tevoren geprogrammeerd en is derhalve reactief van karakter. Toezicht en handhaving vindt daarbij vooral plaats naar aanleiding van klachten, meldingen en handhavingsverzoeken.50 Toezicht en handhaving op hoge prioriteiten moet wél van tevoren worden geprogrammeerd en is dus meer proactief van karakter. Toezicht en handhaving wordt dan afgestemd op het te bereiken handhavingsdoel en vindt dan dus meer projectmatig plaats.
Vergunningverlening (uitvoeringstaak) op prioriteiten Voor de uitvoeringstaak (omgevingsvergunningen en meldingen) geldt dat het bestuursorgaan op basis van een risicoanalyse mag prioriteren en verschillen in diepgang van toetsing aanbrengen. Het is logisch om ook hierbij samenwerkingspartners zoals de VRU te betrekken. Dit kan, samen