07b. Plan van aanpak transitiefase omgevingsplan vastgesteld.pdf

Plan van aanpak gemeente dekkend Omgevingsplan in 2029

1

Inhoudsopgave Samenvatting ..................................................................................................................... 4 1.

Inleiding .................................................................................................................. 8

2.

Juridische context transitieaanpak .............................................................................. 10

2.1 Wettelijk kader omgevingsplan ................................................................................... 10 2.2 3.

Wettelijk kader transitiefase ................................................................................... 13 Transitieaanpak Gemeente Woudenberg ..................................................................... 16

3.1

Gemeentelijke visie op het omgevingsplan ............................................................... 16

3.2

De dimensies in de transitieaanpak ......................................................................... 16

3.3

Uitgangspunten voor het opstellen van het omgevingsplan ........................................ 18

Uitgangspunt 1: Woudenberg zet het tijdelijk omgevingsplan gebiedsgericht om, en daar waar nodig thematisch om, in het volwaardig omgevingsplan ............................................. 18 Uitgangspunt 2: Woudenberg maakt bij de omzetting naar het volwaardig omgevingsplan gebruik van het huidige beleid en regelgeving (actualiseert, vereenvoudigt en dereguleert waar mogelijk) ................................................................... 20 Uitgangspunt 3: Woudenberg wacht niet met de omzetting naar het volwaardig omgevingsplan tot de omgevingsvisie klaar is .................................................................. 20 Uitgangspunt 4: Woudenberg werkt vanuit een ‘ja, mits’ houding ....................................... 21 Uitgangspunt 5: De verordeningen worden in één keer geïntegreerd maar de topactiviteiten worden gebiedsgericht opgenomen ............................................................ 24 3.4

Inhoudelijke keuzes omgevingsplan ........................................................................ 25

Uitgangspunt 6: We stellen regels voor functies en activiteiten ........................................... 25 Uitgangspunt 7: Flexibele, wendbare aanpak toepassen op bepalen activiteiten .................... 26 Uitgangspunt 8 : per te reguleren thema/activiteit bepalen of een open dan wel gesloten norm daarvoor het meest geschikte instrument is ............................................................. 26 Uitgangspunt 9: zoveel als mogelijk werken met doelvoorschriften in plaats van middelvoorschriften ...................................................................................................... 27 Uitgangspunt 10 : Bestaande bebouwing wordt juridisch vastgelegd in of op grond van het omgevingsplan ....................................................................................................... 28 Uitgangspunt 11: We nemen in het omgevingsplan algemene zorgplichten op maar het gebruik van specifieke zorgplichten hangt af van het concrete geval ................................... 29 Uitgangspunt 12: Het opnemen van niet verplichte omgevingswaarden hangt af van de ambities en het uitvoeringsprogramma van de omgevingsvisie ...........................................

30 3.5 Uitgangspunt voor het gebruiksgemak omgevingsplan ten behoeve van het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) ............................................................................................ 31 Uitgangspunt 13: Annotatiestrategie met een zo hoog mogelijk niveau van dienstverlening als randvoorwaarde ................................................................................ 31 Bijlage 1 Wat is de bruidsschat ............................................................................................ 35 Bijlage 2 Wat zijn Toepasbare regels .................................................................................... 37 Bijlage 3. Inventarisatie verordeningen ................................................................................. 38 Bijlage 4. Topactiviteiten ..................................................................................................... 40 2

3

Samenvatting De invoering van de Omgevingswet is een grote opgave. Er is sprake van nieuwe juridische instrumenten, er wordt van gemeenten verwacht veel meer domein-overstijgend en integraal te denken en te werken en de samenwerking tussen verschillende overheden te versterken. Daarbij komt nog de verdergaande digitalisering van informatiestromen en werkprocessen. Het omgevingsplan Een van de nieuwe juridische instrumenten uit de Omgevingswet is het omgevingsplan. Dit omgevingsplan vervangt op termijn de huidige bestemmingsplannen en delen van gemeentelijke verordeningen, zoals de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) en delen van bestaande rijksregelgeving. Het voordeel hiervan is dat het voor de initiatiefnemer en omwonenden overzichtelijker is wat op zijn of haar perceel is toegestaan. De initiatiefnemer hoeft immers nog maar één document te raadplegen. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2022 hoeven gemeenten nog niet te beschikken over een nieuw Omgevingsplan. Op die datum krijgen gemeenten een ‘omgevingsplan van rechtswege’. Een tijdelijk omgevingsplan. Dit plan bevat de huidige bestemmingsplannen, de Erfgoedverordening met betrekking tot de archeologische monumentenzorg, de geurverordening (Wet geurhinder een veehouderij) en de bruidsschat.

De bruidsschat bestaat uit ongeveer 600 regels uit het huidige de huidige rijksregelgeving van het Activiteitenbesluit, Bouwbesluit en Besluit omgevingsrecht. Vervolgens hebben gemeenten tot 2029 de tijd om het tijdelijke Omgevingsplan om te zetten in een volwaardig nieuw Omgevingsplan. Het gemak van alle regels bij elkaar zal dan ook pas compleet zijn, tot die tijd zijn de regels nog verdeeld en zal in de dienstverlening extra inspanning nodig zijn, om initiatiefnemer en bewoner van goede voorlichting te kunnen voorzien.

Omgevingsplan met tijdelijk deel vanaf 1-1-2022 4

Van tijdelijk naar volwaardig omgevingsplan Voor de transitie van bestemmingsplannen en gemeentelijke verordeningen naar een volwaardig omgevingsplan moeten veel keuzes gemaakt worden. Keuzes over bijvoorbeeld de inhoud, opzet en structuur van het omgevingsplan, waaronder keuzes over de wenselijkheid en het nut van het stellen van regels. Maar ook keuzes over het proces om te komen tot het volwaardig omgevingsplan. Het is van belang om hier van te voren goed over na te denken om een ongewenste opbouw (en/of dubbelwerk) van het plan te voorkomen. In dit plan van aanpak worden deze keuzes gemaakt en onderbouwd. Vanaf de inwerkingtredding van de Omgevingswet in 2022 tot uiterlijk 31 december 2029 wordt het omgevingsplan stap voor stap opgebouwd. Dit gebeurt vanuit de vertreksituatie van ‘het omgevingsplan van rechtswege’. Oftewel het tijdelijke omgevingsplan. Dit omgevingsplan wordt stapsgewijs opgebouwd naar een nieuw omgevingsplan waarin alle regels vanuit de verordeningen en de bruidsschat zijn geïntegreerd. De periode tot de invoering van de wet in 2022 staat enerzijds in het teken van het zo goed mogelijk voorbereiden op de komst van het tijdelijke omgevingsplan, dat we bij de inwerktredding van de Omgevingswet van rechtswege ‘krijgen’.

Anderzijds zetten we de noodzakelijke stappen om bij inwerkingtreding van de wet mee te kunnen werken aan initiatieven van burgers en ondernemers en uitvoering kunnen geven aan de Structuurvisie (en later de omgevingsvisie).

5

Uitgangspunten

Uitgangspunt voor het opstellen van het volwaardig omgevingsplan De Omgevingswet biedt veel ruimte voor het maken van keuzes bij het ontwerpen van het omgevingsplan. Op basis van een verkenning van de ontwerpkeuze zijn de uitgangspunten bepaald. Deze uitgangspunten geven richting bij het opstellen van de regelset: • Woudenberg werkt vanuit een stapsgewijs lerende aanpak dit betekent dat de transitie van de bestemmingsplannen naar een volwaardig omgevingsplan zoveel mogelijk op natuurlijke momenten plaats zal vinden. Dit zijn de momenten waarop een bestemmingsplan al herzien zou worden; • Woudenberg zet het tijdelijk omgevingsplan gebiedsgericht (eerst het Buitengebied en dan de Bebouwde kom) en daar waar nodig thematisch (indien dit nodig blijkt op basis van bijvoorbeeld de nieuwe Omgevingsvisie) om in het volwaardig omgevingsplan; • De gemeentelijke verordeningen worden in één keer geïntegreerd, de topactiviteiten worden al opgenomen in de gebiedsgerichte omzettingen; • Woudenberg maakt bij de omzetting naar het volwaardig omgevingsplan gebruik van het huidige beleid en regelgeving (actualiseert, vereenvoudigt en dereguleert waar mogelijk); • Woudenberg wacht, conform het plan van aanpak Omgevingswet zoals dat op 5 maart 2019 door het college van burgemeester en wethouders is vastgesteld, niet met omzetting naar het volwaardig omgevingsplan tot de omgevingsvisie af is;

Inhoudelijke uitgangspunten voor het omgevingsplan • Woudenberg werkt met functies (wonen, bedrijven) én activiteiten (bouwen, kappen); • Woudenberg kiest voor gemeentebrede regels als uitgangspunt en locatie specifieke regels waar nodig; • Woudenberg laat het gebruik van open (bouwen is toegestaan tot een hoogte die passend is in de omgeving) dan wel gesloten normen (bouwen is toegestaan tot maximaal 10 meter) afhangen van het concrete geval, locatie en/of functie; • Woudenberg hanteert ‘ja, mits’ als grondhouding. Dit maatwerkprincipe wordt echter beperkt vertaald in de ontwikkelruimte binnen het omgevingsplan. Voor grotere ontwikkelingen met (veel) impact op de omgeving wordt gekozen voor een afwijking of herziening van het omgevingsplan; • Woudenberg laat het opnemen van niet verplichte omgevingswaarden afhangen van ambities en het uitvoeringsprogramma van de omgevingsvisie. Tijdens het opstellen van de regelset wordt getoetst of de gekozen uitgangspunten voor Woudenberg werken en waar nodig worden deze bijgesteld. Zo oefent de organisatie met het opstellen van het omgevingsplan. Al doende leert men. De werkwijze voor het opstellen van de regels voor andere gebieden zal zo steeds efficiënter worden.

Uitgangspunt voor het gebruiksgemak omgevingsplan ten behoeve van het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO): • Bij het ontwikkelen van de annotatiestrategie een zo hoog mogelijk niveau van dienstverlening aan te houden.

6

In de periode van de inwerkingtreding van de Omgevingswet tot 2029 zet Woudenberg de volgende stappen

Sinds 2008 werkt Woudenberg in de bestemmingsplannen al met zoveel mogelijk uniforme regels. Hierbij is het bestemmingsplan Bebouwde Kom (als opvolger van het Dorp) leidend voor wat betreft de regels ten aanzien van de woonwijken en het bedrijventerrein en het bestemmingsplan Buitengebied 2010/2013 voor de overige bestemmingen. Deze werkwijze en de regelsets uit deze bestemmingsplannen gebruiken wij als uitgangspunt voor de totstandkoming van een volwaardig omgevingsplan. Vanaf de inwerktredding van de Omgevingswet wordt er aan de hand van een eerste pilotgebied (gebied nader te bepalen) de regels voor de regelset voor de woonwijken gemaakt. Naast de woonbestemmingen zoals wij die al kennen vanuit het bestemmingsplan Bebouwde Kom worden hier de regels vanuit de Bruidsschat (en de verordeningen uit het tijdelijke deel) toegevoegd. Daarnaast worden de topactiviteiten vanuit de gemeentelijke verordeningen, zoals de kap- en in- en uitritvergunningen, opgenomen. Vervolgens wordt het Omgevingsplan verder gebiedsgericht opgebouwd. Te starten met het Buitengebied en vervolgens de Bebouwde Kom. Als laatste worden alle fysieke regels vanuit de gemeentelijke verordeningen aan het Omgevingsplan toegevoegd. Tijdens deze verbouwing moet de winkel ook open blijven. Ook gedurende de transitie zullen zich nieuwe initiatieven aandienen, waaraan Woudenberg mogelijk mee wil werken.

De verbouwing moet niet leiden tot niet noodzakelijke hinder voor initiatiefnemers. Echter zijn wij ons er ook van bewust dat een optimale dienstverlening dit niet altijd zal lukken omdat het werken met twee juridische systemen, zowel voor initiatiefnemers als voor plantoetsers en adviseurs, naar verwachting soms lastig zal zijn.

7

1. Inleiding De invoering van de Omgevingswet is een grote opgave: er is sprake van nieuwe juridische instrumenten, van een opgave om veel meer domeinoverstijgend en integraal te gaan denken en werken en om de samenwerking tussen overheden te versterken. Van een goede ruimtelijke ordening wordt overgegaan naar een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Daarbij komt nog de verdergaande digitalisering van informatiestromen en werkprocessen. Een van de nieuwe juridische instrumenten is het omgevingsplan. Dit omgevingsplan vervangt op termijn de huidige bestemmingsplannen en die delen van gemeentelijke verordeningen die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving, zoals bijvoorbeeld (delen van) de Algemene Plaatselijke Verordening (APV). Daarnaast bevat het omgevingsplan regels uit het huidige Activiteitenbesluit, Bouwbesluit en het Besluit omgevingsrecht (Bor). In de periode vanaf de inwerktredding van de wet tot 2029 zal het omgevingsplan stap voor stap opgebouwd moeten worden vanuit het tijdelijk omgevingsplan, dat gemeenten via het overgangsrecht krijgen. Om een ongewenste opbouw van het plan (en/of dubbel werk) te voorkomen is het verstandig om een plan van aanpak te maken voor deze transitiefase van bestemmingsplannen en verordeningen naar één omgevingsplan. Voor u ligt daarom dit plan van aanpak.

Hierin worden keuzes voorgesteld waarmee de ambtelijke organisatie bij de invoering van de wet aan de slag kan zodat het tijdelijk omgevingsplan naar het volwaardig omgevingsplan omgezet kan worden. Deze omzetting naar een volwaardig omgevingsplan doen wij natuurlijk niet alleen. Vanuit de opgave om de samenwerking tussen overheden te versterken betrekken wij onze ketenpartners actief bij de omzetting. Voor de periode tot aan de inwerktredding van de wet zijn ook nog een aantal acties en besluiten vereist. Deze worden in dit plan van aanpak niet genoemd maar zijn opgenomen in het activiteitenoverzicht van het programma Omgevingswet. Het betreft onder andere besluiten over het adviesrecht, delegatie et cetera. Deze worden in 2021 ter besluitvorming aan de gemeenteraad voorgelegd. De lijst met voorgestelde keuzes zal niet volledig zijn. In de komende jaren zullen ongetwijfeld keuzes naar voren komen die op dit moment niet zijn voorzien. Op het moment dat deze keuzes zich voordoen, zullen deze afgestemd worden met de stuurgroep Omgevingswet. Indien noodzakelijk of wenselijk worden deze keuzes vervolgens ter besluitvorming aan het college van burgemeester en (hierna: het college) en de gemeenteraad (hierna: de raad) voorgelegd.

Leeswijzer Allereerst wordt in hoofdstuk 2 een toelichting gegeven op het wettelijk kader voor de transitiefase en het toetsingskader voor lopende aanvragen en procedures. Vervolgens wordt de transitieaanpak van de gemeente in hoofdstuk 3 beschreven. In dit hoofdstuk worden voor de verschillende onderdelen keuzes beschreven en toegelicht. Het gaat onder meer om:

8

•

De uitgangspunten voor het opstellen van het omgevingsplan: Welke uitgangspunten hanteren we voor het omgevingsplan, op welke wijze willen we de verordeningen integreren etc.;

•

De uitgangspunten voor de inhoud van het omgevingsplan, werken we met functie of activiteiten, met doelvoorschriften of middelvoorschriften etc.

•

Uitgangspunt voor het gebruiksgemak van het Digitaal Stelsel Omgevingswet, hierna het DSO1: op welke wijze gaan we annoteren.

1

Het DSO biedt het digitale loket waar initiatiefnemers, overheden en belanghebbenden snel kunnen zien wat is toegestaan in de fysieke leefomgeving. Via het DSO kunnen zij: -

-

vergunning checks, vergunningen aanvragen en meldingen doen; zien welke regels en beleid van toepassing zijn op een locatie. De basis hiervoor zijn de omgevingsdocumenten die in het DSO zitten. Dit zijn bijvoorbeeld omgevingsvisies, omgevingsverordeningen en -plannen, projectbesluiten en programma’s. Overheden leggen daarin onder meer vast wat wel en niet mag op een locatie. op termijn informatie raadplegen over de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Denk bijvoorbeeld aan gegevens over water- of luchtkwaliteit en geluidbelasting. 9

2. Juridische context transitieaanpak 2.1 Wettelijk kader omgevingsplan

Inleiding Het omgevingsplan wordt voorbereid aan de hand van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (artikel 16.30 Ow jo. afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb)). Deze procedure wordt nu ook al toegepast voor het opstellen van een nieuw bestemmingsplan. Het vastgestelde omgevingsplan treedt in werking vier weken nadat het als vastgesteld plan ter inzage is gelegd op grond van artikel 3:44 lid 1 sub a Awb (artikel 16.78 lid 1 Ow). Het omgevingsplan bevat algemene regels voor activiteiten in de fysieke leefomgeving en is daarmee een besluit van algemene strekking. Het zijn algemeen verbindende voorschriften. In die zin lijkt het rechtskarakter van het omgevingsplan sterk op die van de gemeentelijke verordening. Echter, anders dan de verordening, staat wel beroep open tegen het omgevingsplan. Alle regels van het omgevingsplan zijn vatbaar voor beroep. Het omgevingsplan bevat activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving (artikel 4.1 Ow). Naast deze activiteiten, bevat het omgevingsplan ook regels die nodig zijn met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (artikel 4.2 Ow). Met de regels van het omgevingsplan moet dus een goede kwaliteit van de fysieke leefomgeving worden geborgd. De actualiseringsplicht zoals we die kennen van bestemmingsplannen vervalt.

Het omgevingsplan hoeft dus niet elke 10 jaar te worden herzien, maar moet binnen vijf jaar na het onherroepelijk worden van een omgevingsvergunning geactualiseerd worden als bijvoorbeeld wordt afgeweken van het omgevingsplan2. Instructieregels Rijk en provincie Van belang bij het opstellen van het omgevingsplan is dat Woudenberg rekening dient te houden met de instructieregels van het Rijk en de provincie. Het Rijk en de provincie kunnen een instructieregel ‘opleggen’ (art. 2.24 Ow). Dit kunnen zij alleen doen indien er sprake is van respectievelijk een noodzakelijk nationaal of provinciaal belang. De wet geeft geen harde verplichting om te overleggen met de gemeente(n). De wetgever geeft wel duidelijk aan dat de provincie en het Rijk moeten ‘afstemmen met’ en ‘rekening houden met de taken en bevoegdheden van betrokken bestuursorganen’ (art. 2.2 lid 1 Ow). De opgegeven richtlijnen van het Rijk en de provincie vormen daarmee altijd de basis voor het omgevingsplan. Het moeten afstemmen is een inspanningsverplichting voor de provincie en het Rijk. De verplichting geldt daarmee niet wanneer de afstemming bijvoorbeeld niet uitvoerbaar of niet financieel haalbaar is. Indien de provincie en/of het Rijk besluiten om een instructie(regel) op te leggen zonder afstemming met de gemeente, dienen zij dit wel uitvoerig te motiveren .

2

De verplichting tot opname van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit in het omgevingsplan geldt pas na de overgangsfase en dus vanaf 1 januari 2030. 10

Daarnaast is bij de totstandkoming van een instructie de reguliere voorbereidingsprocedure uit de Awb van toepassing. De instructie is dus een besluit waartegen belanghebbenden in bezwaar kunnen, waaronder het bestuursorgaan dat de instructie heeft gekregen. Kortom: de gemeente heeft vooraf de mogelijkheid om wat van de instructie te vinden middels de afstemming uit artikel 2.2 lid 1 Ow, maar ook achteraf door in bezwaar te gaan. Het Rijk maakt onderscheid in: •

betrekken bij: lokale overheid moet aandacht hebben voor het doel of de verwachtingen van de instructieregel;

•

rekening houden met: lokale overheid kiest zelf wat zij doet met het onderwerp, maar de instructieregel bevat randvoorwaarden; • in acht nemen: dit is de ‘zwaarste’ instructieregel. De lokale overheid moet aan de instructieregel voldoen. De gemeente moet dus in haar omgevingsplan de instructieregel betrekken, er rekening mee houden of de regel in acht nemen. Indien de gemeente een instructieregel niet overneemt, kan De Raad van State het omgevingsplan geheel of gedeeltelijk schorsen of vernietigen. De instructieregels vanuit het Rijk staan opgesomd in hoofdstuk 5 van het Besluit kwaliteit leefomgeving. Enkele instructieregels kennen ‘eerbiedigende werking’. Dit houdt in dat de instructieregels niet dwingen tot het in het omgevingsplan wijzigen van activiteiten die op het tijdstip van inwerkingtreding van de instructieregel al zijn toegelaten in het omgevingsplan of met een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit. De provincie Utrecht werkt momenteel aan het opstellen van de omgevingsverordening, waarin circa 20 provinciale verordeningen opgaan. In deze verordening worden onder meer instructieregels opgenomen, die zien op de uitoefening van taken en bevoegdheden van Woudenberg. Daarmee zal de omgevingsverordening eisen en randvoorwaarden gaan stellen aan het omgevingsplan Woudenberg. De vaststelling van de omgevingsverordening is in 2021 voorzien.

In het komende jaar zullen we de ontwikkeling van de omgevingsverordening nauwgezet volgen, om bij het opstellen van de regelsets al rekening te kunnen houden met de eisen die de provincie stelt aan het omgevingsplan. Delegatiebesluit nemen Op grond van artikel 2.4 Omgevingswet stelt de gemeenteraad uiteindelijk het omgevingsplan vast. Deze bevoegdheid kan gedelegeerd worden aan het college van burgemeester en wethouders (artikel 2.8 Ow). In dat geval kan het college (delen van) het omgevingsplan vaststellen. Via een delegatiebesluit kan de raad ervoor zorgen dat de uitvoering van het beleid ook bij het uitvoerende orgaan, het college, wordt neergelegd. Daarbij zijn bijvoorbeeld één of meerdere van de volgende varianten denkbaar: •

Het vertalen van reeds onherroepelijke omgevingsvergunningen voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit: de Omgevingswet bepaalt dat deze binnen vijf jaar verwerkt moeten worden in het omgevingsplan. Het gaat hier in feite om een 11

•

•

administratieve handeling, waar geen nieuwe beleidsafwegingen aan ten grondslag liggen, en/of; Het delegeren van ontwikkelingsmogelijkheden aan het college, vergelijkbaar met de huidige wijzigingsbevoegdheid in bestemmingsplannen: behalve via een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit kunnen nieuwe ontwikkelingen ook mogelijk worden gemaakt via een wijziging van het omgevingsplan. De gemeenteraad kan het college in het delegatiebesluit bepaalde kaders meegeven voor nieuwe ontwikkelingen, waarmee het college vervolgens het omgevingsplan kan wijzigen, en/of; Het vertalen van delen van de omgevingsvisie in het omgevingsplan: de gemeenteraad geeft de kaders mee in de omgevingsvisie. Het college kan binnen deze kaders dit beleid verder uitwerken in een omgevingsplan. De raad stelt dit omgevingsplan vervolgens vast, de raad kan er ook voor kiezen deze vaststelling aan het college te delegeren.

Adviesrechtgevallen aanwijzen Het vaststellen van het omgevingsplan is de bevoegdheid van de raad. Besluiten over het al dan niet verlenen van een omgevingsvergunning is de bevoegdheid van het college. Het college heeft ook de bevoegdheid om bij het nemen van dergelijke besluiten af te wijken van de kaders van het omgevingsplan. Als in de huidige situatie een initiatief niet past binnen de kaders van een geldend bestemmingsplan worden in Woudenberg meestal nieuwe (postzegel) bestemmingsplannen opgesteld. De gemeenteraad besluit vervolgens of dit (postzegel)bestemmingsplan wordt vastgesteld. Conform de kaders van de Omgevingswet zou het college bij de invoering van de wet zonder tussenkomst van de gemeenteraad besluiten kunnen nemen om af te wijken van het omgevingsplan met een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Bij de parlementaire behandeling van de Invoeringswet Omgevingswet in 2019 was de Tweede Kamer echter van mening dat de rol van raad sterker in de Omgevingswet verankerd moet worden. Daarom is de Omgevingswet via de Invoeringswet gewijzigd en mag de gemeenteraad zelf vooraf situaties aanwijzen waarbij de raad een bindend advies uitbrengt aan het college bij een buitenplanse omgevingsplanactiviteit.

Dit betekent dat het college na de inwerktredding van de wet dus niet in alle situaties zonder tussenkomst van de gemeenteraad kan besluiten om af te wijken van het omgevingsplan met een buitenplanse omgevingswetactiviteit. Termijnen en vergadercyclus Voor de vaststelling van een omgevingsplan en bij gebruikmaking van het adviesrecht geldt dat, in de meeste gevallen, binnen een termijn van acht weken een besluit dient te worden genomen. Indien de gemeenteraad ervoor kiest om (veelvuldig) gebruik te maken van haar vaststellings- en adviesrecht betekent dit dat de werkprocessen/vergadercyclus aangepast moeten worden.

12

Monitoring Monitoring is een vorm van informatievoorziening over de fysieke leefomgeving. Bestuursorganen verzamelen gedurende langere tijd op systematische wijze gegevens over de fysieke leefomgeving of onderdelen daarvan. Deze monitoringsinformatie kan vervolgens gebruikt worden om te beoordelen of doelstellingen worden gehaald, of aan verplichtingen wordt voldaan en of er nog gebruiksruimte voor nieuwe ontwikkelingen is. Ook inwoners en ondernemers hebben belang bij de beschikbaarheid van deze gegevens. Door actief monitoringsgegevens beschikbaar te stellen, kunnen onderzoekslasten voor concrete initiatieven verminderd worden. Er zijn verschillende vormen van monitoring van (onderdelen van het omgevingsplan) denkbaar: •

Monitoring van omgevingswaarden: indien in het omgevingsplan omgevingswaarden worden opgenomen (bijvoorbeeld voor luchtkwaliteit en geur), zijn we als gemeente verplicht om te monitoren of aan deze omgevingswaarden wordt voldaan. De keuze om een niet verplichte omgevingswaarden op te nemen in het omgevingsplan en, daarmee de verplichting om deze omgevingswaarden te monitoren, is daarom mede afhankelijk van de mogelijkheid om een omgevingswaarde te monitoren.

•

Monitoren van gebruiksruimte: in het omgevingsplan kan bijvoorbeeld worden opgenomen dat in een gebied maximaal 300 woningen gebouwd kunnen worden. Vervolgens dient gemonitord te worden hoeveel van deze woningen gebouwd en vergund zijn en hoeveel van deze gebruiksruimte nog beschikbaar is voor aanvragen om omgevingsvergunning.

•

Monitoren van ambities: in het omgevingsplan kunnen ambities uit bijvoorbeeld de omgevingsvisie vertaald worden in juridische regels. Via monitoring kan informatie worden verzameld om te evalueren of de gestelde ambities ook gehaald worden. Daarmee vormt monitoring een belangrijk element in de beleidscyclus en geeft het college en gemeenteraad belangrijke sturingsinformatie.

De opzet van de monitoring is daarmee afhankelijk van de keuzes die gemaakt worden in de omgevingsvisie en de wijze waarop de regels in het omgevingsplan worden opgesteld.

2.2

Wettelijk kader transitiefase

Op het moment dat de Omgevingswet wordt ingevoerd heeft de Gemeente Woudenberg uiterlijk tot 2029 de tijd om toe te werken naar een volwaardig omgevingsplan. Bij inwerkingtreding van de wet heeft de Gemeente Woudenberg via het wettelijk overgangsrecht een tijdelijk omgevingsplan of omgevingsplan van rechtswege dat voor Woudenberg is gevuld met: •

ruimtelijke plannen, de Erfgoedverordening met betrekking tot de archeologische monumentenzorg, de geurverordening (Wet geurhinder een veehouderij) , bestemmingsplannen, wijzigingsplannen en inpassingsplannen van provincie.

•

de bruidsschat: regels voor de onderwerpen die zijn verhuisd van rijksniveau naar gemeenteniveau. Zie voor een nadere uitleg Bijlage 1.

Andere gemeentelijke verordeningen, zoals delen van de APV en de Afvalstoffenverordening gaan niet direct op in het tijdelijk deel van het omgevingsplan en blijven na de 13

inwerkingtreding van de wet zelfstandig voortbestaan totdat deze worden opgenomen in het nieuwe deel (volwaardig omgevingsplan). Dit laat zich schematisch als volgt verbeelden:

Vervolgens dienen het tijdelijk omgevingsplan (tijdelijk deel in het schema) en de gemeentelijke verordeningen omgezet te worden naar het nieuwe deel (volwaardig omgevingsplan), dat voldoet aan alle wettelijke vereisten. Dit betekent: •

het opnemen van de inhoud vanuit de oude bestemmingsplannen in het omgevingsplan;

• •

het opnemen van (delen van) verordeningen in het omgevingsplan; het vervangen van de bruidsschatregels (die tijdelijk zijn) door definitieve regels die in vorm en inhoud passen bij de gemeentelijke ambities. De bruidsschatregels zijn rijksregels die met de Omgevingswet een gemeentelijke bevoegdheid worden.

Het overgangsrecht gaat er vanuit dat het tijdelijk deel in feite wordt bevroren. Het is na de inwerktredding van de wet niet meer mogelijk om de regels in het tijdelijk deel aan te passen, ook niet op ondergeschikte punten. Daarvoor zal voor de gehele locatie het nieuwe deel moeten worden vastgesteld waarin de 'oude' regels in zijn geheel worden vervangen. Het is dan overigens nog niet verplicht om ook de regels van de verordeningen direct op te nemen. Deze kunnen ook thematisch in het omgevingsplan opgenomen worden. Toetsingskader voor aanvragen om omgevingsvergunning in de transitiefase Voor aanvragen onder de reguliere aanvraagprocedure, waarbij geen ontwerp ter inzage hoeft te worden gelegd, is de datum van indiening bepalend of de aanvraag onder de Wabo of de Omgevingswet wordt behandeld. Voor aanvragen onder de uitgebreide procedure, waarvan het ontwerp voor de inwerkingtreding van de wet ter inzage wordt gebracht wordt op grond van de Wabo afgehandeld. Aanvragen die vóór de inwerktredding van de wet zijn ingediend, maar waarvan het ontwerp ná inwerktredding ter inzage gaat, dienen op grond van de Omgevingswet te worden behandeld/afgehandeld. Indien de aanvraag behandeld moet worden onder de Omgevingswet en strijdig is met het tijdelijk omgevingsplan, kan medewerking verleend worden met een omgevingsplanactiviteit (OPA).

Dit is vergelijkbaar met de huidige buitenplanse afwijking van het bestemmingsplan op grond van de Wabo. Een tweede mogelijkheid is het wijzigen van het Omgevingsplan. Hiermee

14

wordt versneld voor het betreffende gebied het tijdelijk deel van het omgevingsplan omgezet in het nieuwe deel. Op het moment dat het tijdelijk deel in het nieuwe deel is gewijzigd, wordt de aanvraag getoetst aan het nieuwe deel van het omgevingsplan. Indien de gemeentelijke verordeningsregels nog niet (helemaal) geïntegreerd zijn, wordt de aanvraag eveneens getoetst aan de gemeentelijke verordeningen. Overgangsrecht voor lopende bestemmingsplanprocedures Voor bestemmingsplannen waarvan het ontwerp voor inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd, geldt nog de huidige procedure op grond van de Wet ruimtelijke ordening. In de overgangsfase zullen dan ook lange tijd verschillende procedures van toepassing zijn en ook na de inwerkingtreding van de Omgevingswet zal de gemeenteraad nog plannen volgens de Wet Ruimtelijke Ordening (hierna; Wro) en Wabo moeten afhandelen.

15

3. Transitieaanpak Gemeente Woudenberg 3.1

Gemeentelijke visie op het omgevingsplan

In hoofdstuk 3 is op hoofdlijnen de juridische context van het omgevingsplan en het tijdelijke omgevingsplan weergegeven. Gemeenten hebben op grond van de Omgevingswet echter een omvangrijke regelgevende bevoegdheid. Wat inhoudt dat gemeenten zelf veel vrijheid hebben om invulling te geven aan de vormgeving van het omgevingsplan. Het is van belang om hier als gemeente een visie op te ontwikkelen. Het gaat hier om de ontwerpkeuzes voor het omgevingsplan. Het is verstandig om hier van te voren goed over na te denken omdat deze keuzes langdurige gevolgen hebben. Er ontstaat namelijk uiteindelijk één grondgebied dekkend plan voor de gemeente. De Omgevingswet geeft een relatief onbegrensde regelgevende bevoegdheid aan gemeenten. Uiteraard moet aan de instructieregels van het Besluit kwaliteit leefomgeving worden voldaan. Gemeenten hebben echter veel keuzes bij het ontwerpen van het omgevingsplan. De ontwerpkeuzen die de gemeente daarbij maakt hebben een weerslag op de bestuurlijke en ambtelijke organisatie. Als veel wordt losgelaten en er meer wordt gewerkt met algemene regels en meldingen heeft dit gevolge voor het ambtelijk apparaat en de legesinkomsten. Het meer loslaten vraagt daarnaast om een andere rol van de raad en het college. Daarnaast heeft het ook een impact op de samenleving.

Te denken valt bijvoorbeeld aan de punten: dienstverlening, rechtszekerheid, stimuleren economische ontwikkeling, ruimtelijk kwaliteit en tevredenheid omgeving. Per activiteit, locatie en/of functie moet daarom worden bezien of loslaten of een andere manier van sturen ook daadwerkelijk wenselijk en mogelijk is. Daarbij wordt meteen bezien welke gevolgen de keuzes hebben op de ambtelijke organisatie. Met onze strategische personeelsplanning houden wij hier zoveel mogelijk rekening mee. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op alle ontwerpkeuzes die voor het omgevingsplan gemaakt moeten worden en worden voorstellen gedaan. Deze ontwerpkeuzes vormen vervolgens de handvatten om het omgevingsplan op te kunnen stellen.

3.2

De dimensies in de transitieaanpak

In het vormgeven van de transitieaanpak en de uiteindelijke totstandkoming van het omgevingsplan kunnen we als gemeente dus zelf ons pad bepalen. Daarin zijn bij alle te maken keuzes tenminste vier dimensies van belang: 1. de ambities die de gemeente heeft ten aanzien van de invoering van de Omgevingswet; 2. het ontwikkelprincipe dat de gemeente hanteert: een ‘ontwerpgerichte aanpak’ dan wel een ‘stapsgewijs lerende aanpak’ en; 3. het tempo waarin de gemeente de invoering van de Omgevingswet wil oppakken en; 4. het dienstverleningsniveau van de gemeente gedurende de transitieperiode.

16

Dimensie ambities: Woudenberg kiest voor een onderscheidende ambitie Op 5 maart 2029 heeft het college van burgemeester en wethouders het Plan van Aanpak van de

Omgevingswet vastgesteld waarin de keuze voor de invoeringsstrategie gebaseerd op het VNG ambitieprofiel is gemaakt. Er is daarin bepaald dat de gemeente de onderscheidende strategie volgt. Dit houdt het volgende in: Onderscheidende strategie: aanpassen en externe focus. U gaat uit van de huidige situatie en kiest vervolgens voor een bepaalde gebiedsopgave. Opgave- en gebiedsgericht werken hoort bij deze strategie. Het valt aan te raden een specifiek gebied te kiezen waar uw gemeente kan experimenteren (met bijvoorbeeld een Omgevingsplan) om hier vervolgens van te leren en de aanpak door te ontwikkelen. Dimensie ontwikkelstrategie: Woudenberg werkt vanuit een stapsgewijs lerende aanpak In de transitie van de huidige ruimtelijke plannen en gemeentelijke verordeningen naar het omgevingsplan kunnen grofweg twee ontwikkelprincipes onderscheiden worden: een stapsgewijs lerende aanpak of een ontwerpgerichte aanpak. Het gaat hierbij om een procesvraagstuk: op welke wijze komt Woudenberg van het tijdelijk omgevingsplan naar het volwaardig omgevingsplan? Bij de stapsgewijs lerende aanpak ligt de focus op een geleidelijke doorontwikkeling vanuit de huidige situatie, waaruit een eindbeeld ontstaat gedurende het proces. Bij de ontwerpgerichte aanpak start men met het opstellen van het eindbeeld, waar vervolgens naar toe wordt toegewerkt.

De gemeente Woudenberg gaat uit van de stapsgewijs lerende aanpak, ofwel een geleidelijk veranderproces. Bij deze aanpak is sprake van een geleidelijke doorontwikkeling van de huidige regels richting het omgevingsplan. Dit past binnen de gekozen onderscheidende ambitie. De stapsgewijs lerende aanpak heeft als voordeel dat wordt gewerkt vanuit de ervaring en er gaandeweg het proces ingespeeld kan worden op de kansen die de Omgevingswet biedt. Daarnaast biedt de stapsgewijs lerende aanpak de flexibiliteit om gedurende het proces in te spelen op ontwikkelingen binnen de gemeente Woudenberg of lessons learned bij andere publieke organisaties. In het traject werkt Woudenberg planmatig en doelgericht, met tussentijdse mijlpalen waarbij evaluatiemomenten een belangrijke rol spelen. Tevens past deze aanpak bij de personele capaciteit van de organisatie en de wijze waarop in het verleden ruimtelijke plannen en verordeningen tot stand zijn gekomen. Daarbij is een ontwerpgerichte aanpak voor de gemeente Woudenberg niet haalbaar omdat er bij deze keuze in een keer een volwaardig omgevingsplan voor het gehele grondgebied vastgesteld moet worden. Het risico van een stapsgewijze aanpak is dat dit de (digitale)dienstverlening niet ten goede komt omdat meerdere informatiebronnen nog naast elkaar blijven bestaan en het eindbeeld niet inzicht is.

Dimensie tempo invoering: Woudenberg ontwikkeld op natuurlijke momenten In het verlengende van de keuze voor de ontwikkelstrategie: stapsgewijs lerende aanpak hoort de keuze om voor het tempo naar de ontwikkeling van een volwaardig omgevingsplan niet voorop te lopen. De ontwikkeling van het tijdelijk omgevingsplan naar een volwaardig omgevingsplan wordt op natuurlijke momenten doorgevoerd. Dit zijn de momenten waarop een bestemmingsplan al herzien zou worden. Hierdoor kan de ontwikkeling van het 17

volwaardige omgevingsplan waarschijnlijk binnen dezelfde ambtelijke capaciteit als voor de reguliere herziening van de bestemmingsplannen plaatsvinden. Dimensie dienstverlening: Woudenberg behoud een zo een goed mogelijke dienstverlening tijdens de transitieperiode Aangaande de dimensie ‘ dienstverlening’ moet de winkel ook tijdens de verbouwing open blijven. Ook gedurende de transitie zullen zich nieuwe initiatieven aandienen, waaraan Woudenberg mogelijk mee wil werken. De verbouwing moet niet leiden tot niet noodzakelijke hinder voor initiatiefnemers. Doordat er gewerkt moet worden met twee juridische regimes valt het echter niet uit te sluiten dat een initiatiefnemer gedurende de transitieperiode geen hinder ervaart. Bij de keuzes/uitgangspunten die voorgesteld zijn in dit plan van aanpak is rekening gehouden met het behoud van een zo een goed mogelijke dienstverlening.

3.3

Uitgangspunten voor het opstellen van het omgevingsplan

De hierboven genoemde visies op de drie dimensies vertalen zich door naar een aantal uitgangspunten voor het opstellen van het omgevingsplan. Deze uitgangspunten worden in deze paragraaf benoemd en toegelicht. Uitgangspunt 1: Woudenberg zet het tijdelijk omgevingsplan gebiedsgericht om, en daar waar nodig thematisch om, in het volwaardig omgevingsplan De ontwikkelstrategie: stapsgewijze lerende aanpak waarbij het omgevingsplan stapsgewijs wordt opgebouwd kan op twee manieren worden toegepast: 1. Themagericht: per thema wordt het volwaardig omgevingsplan (aan)gevuld met regels voor de gehele gemeente. Bijvoorbeeld ‘parkeren’ of ‘evenementen’. Het volwaardig omgevingsplan Woudenberg zou in dit voorbeeld dus in eerste instantie bestaan uit de parkeerregels die vervolgens worden aangevuld met de regels voor evenementen. Zo wordt het omgevingsplan thema voor thema verder opgebouwd. Voor de onderwerpen die nog niet in het volwaardig omgevingsplan zijn opgenomen, blijven de regels in het tijdelijk omgevingsplan of de gemeentelijke verordening staan; 2. Gebiedsgericht: voor een bepaald afgebakend gebied wordt een volledig omgevingsplan opgesteld, bijvoorbeeld bij grotere gebiedsontwikkeling (meerdere percelen en meerdere functies) en bij de reguliere herziening van bestemmingsplannen (Buitengebied en Bebouwde Kom).

Het omgevingsplan Woudenberg zou dus in eerste instantie bestaan uit alle regels voor de fysieke leefomgeving voor het buitengebied en vervolgens aangevuld worden met de regels voor bijvoorbeeld detailhandel/centrum (Kostverloren). Het omgevingsplan wordt bij deze werkwijze gebied voor gebied opgebouwd. Het nadeel van een themagerichte aanpak is dat in beperkte mate integraal wordt gewerkt: er wordt geen afweging gemaakt tussen verschillende thema’s. Bovendien komt een themagewijze omzetting de gebruiksvriendelijkheid niet ten goede: een inwoner moet zowel in het tijdelijke als volwaardige omgevingsplan kijken om te zien wat er op zijn of haar perceel is toegestaan. Daarbij geldt dat er een kans is op conflicterende regels. Hiervoor moeten voorrangsregels worden opgenomen. Door themagewijs te werken staan de regels van het thema dat al is omgezet in het volwaardig omgevingsplan en de thema’s die nog niet aan bod 18

zijn gekomen nog in het tijdelijke omgevingsplan. Met de gebiedsgerichte omzetting spelen deze nadelen niet. Een gebiedsgerichte omzetting betekent dat voor een bepaald gebied een compleet omgevingsplan wordt opgesteld. Dit is gunstig voor inwoners van het desbetreffende gebied en initiatiefnemers die in dit gebied een initiatief willen voorstellen. Zij hoeven dan in slechts één document (het omgevingsplan) te kijken welke regels gelden. Die gebiedsgerichte omzetting is echter wel lastiger om op te stellen, omdat alle regels (activiteiten en functietoedeling) voor één gebied gereed moet zijn. Dit vraagt een volledige regelset voor één gebied. In feite maakt de gemeente dan kleinere, volledige gebiedsgerichte plannen die uiteindelijk één geheel zullen vormen in het definitieve omgevingsplan. Deze wijze van omzetting is daarmee arbeidsintensiever, maar klantvriendelijker. Een laatste optie is een mengvorm van een themagewijze omzetting en een gebiedsgerichte omzetting. Een voordeel van deze keuze is dat thema’s waarvoor geen actueel beleid is vastgesteld later aan het omgevingsplan kunnen worden toegevoegd. Keuze Woudenberg gaat uit van het in beginsel gebiedsgericht omzetten naar het volwaardig omgevingsplan en daar waar noodzakelijk thematisch. Deze aanpak sluit goed aan op het leidende principe om gebiedsgericht te werken en te differentiëren tussen gebieden.

Bovendien stellen we hiermee de gebruiker meer centraal en werken we integraler dan bij een themagewijze omzetting. Er wordt echter wel voor gekozen om bij de gebiedsgerichte omzetting nog niet alle omgevingsverordeningen te integreren maar alleen de gemeentelijke topactiviteiten. Te denken valt aan het aanleggen van een in- en uitrit of het kappen van een boom (zie bijlage 4). Hiermee vervalt het voordeel dat de initiatiefnemer maar één document hoeft te raadplegen. De motivering voor deze keuze wordt later toegelicht. De prioritering voor de omzetting van de verschillende gebieden wordt echter wel themagewijs bepaald. Woudenberg start met het gebiedsgericht omzetten van enkele gebiedsontwikkelingen. Recentelijk is bekend gemaakt dat de Omgevingswet pas op 1 januari 2022 in werking treedt. Hierdoor is er nog geen definitieve keuze gemaakt voor welk plangebied er als eerste een omgevingsplan wordt opgesteld. Daarmee ontstaat dan eerst een regelset dat past bij dat type plangebied (bijvoorbeeld wonen of bedrijven). In Tercera (ICT programma voor omgevingsplannen) zorgen wij voor opname van regelsets in onze bibliotheek. Adviesbureaus krijgen de mogelijkheid om vanuit Tercera, de regelsets vanuit de bibliotheek te koppelen aan werkingsgebieden.

Door bij grotere gebiedsontwikkelingen (meerdere percelen en meerdere functies) een omgevingsplan op (te laten) stellen wordt de bibliotheek steeds verder uitgebreid. Bijvoorbeeld met een set regels voor detailhandel/centrum. Hiermee zorgen we ervoor dat we gebiedsgericht bouwen aan het omgevingsplan en de set met regels steeds completer wordt . Het bestemmingsplan voor de Bebouwde Kom is recent vastgesteld en nog actueel, wij zien geen urgentie om voor dit gebied op korte termijn een omgevingsplan op te stellen. Dit geldt echter niet voor het bestemmingsplan Buitengebied. Gelet op de ontwikkelingen in het Buitengebied en de wens om hier op in te kunnen spelen is een actualisatie van het kader

19

wenselijk. Qua fasering ziet de omzetting van het tijdelijk deel naar het Omgevingsplan Woudenberg er als volgt uit:

Start in jaar: 2022 / 2023 2023 2024 2026 2027 2029

Betreft eventuele grootschalige gebiedsontwikkelingen Buitengebied Omgevingsvisie Bebouwde Kom Integratie verordeningen en verdere thematische herziening indien nodig Volwaardig omgevingsplan

Bij het gebiedsgericht omzetten dienen voor het betreffende gebied alle regels omgezet te worden in het nieuwe deel die nodig zijn voor een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Het is dus bijvoorbeeld niet mogelijk om voor een gebied de bouwregels voor bijgebouwen uit bestemmingsplannen wel om te zetten naar het volwaardig omgevingsplan, maar de regels voor vergunningsvrij bouwen van onder andere bijgebouwen die in de bruidsschat zitten niet mee te nemen. De gemeentelijke verordeningsregels kunnen tegelijkertijd geïntegreerd worden, maar dit is geen verplichting. Het is ook mogelijk om eerst gebiedsgewijs het nieuwe deel met de regels voor het ruimtelijk regime en de regels uit de bruidsschat te vertalen in het volwaardig omgevingsplan. Dit maakt de omzetting van bestemmingsplan naar omgevingsplan een stuk overzichtelijker. Op het moment dat dit voor heel Woudenberg is afgerond kunnen vervolgens in een keer de gemeentelijke verordeningsregels in het nieuwe omgevingsplan opgenomen worden. Zie voor een verdere toelichting paragraaf 4.1.3.

Uitgangspunt 2: Woudenberg maakt bij de omzetting naar het volwaardig omgevingsplan gebruik van het huidige beleid en regelgeving (actualiseert, vereenvoudigt en dereguleert waar mogelijk) Het uitgangspunt van Woudenberg is een beleid neutrale overzetting van de huidige ruimtelijke plannen, de bruidsschat en gemeentelijke verordeningen. Maar in alle gevallen zal gelden dat het meestal niet gaat om het onveranderd overnemen van regels, maar juist om het weglaten van regels of het herformuleren van regels, in lijn met de visie en kaders van de Omgevingswet. Dit betekent ook dat bijvoorbeeld bij de gebiedsgerichte omzetting van het bestemmingsplan Buitengebied actuele thema’s zoals de energietransitie (RES), gezondheid (geurbeleid) en klimaatadaptatie meegenomen worden. De recent vastgestelde, dan wel te stellen, sectorale gemeentelijke beleidsnota’s vormen hiervoor de beleidskaders. Uitgangspunt 3: Woudenberg wacht niet met de omzetting naar het volwaardig omgevingsplan tot de omgevingsvisie klaar is De vertaling van de ambities uit de omgevingsvisie naar het omgevingsplan kan op twee momenten: • gelijktijdig met het gebiedsgericht omzetten van het tijdelijk omgevingsplan in het volwaardig omgevingsplan, of; 20

•

bij het vaststellen van het volwaardig omgevingsplan, waarin alle bestaande regels zijn omgevormd vanuit het tijdelijk omgevingsplan.

Bij optie één worden de ambities uit de omgevingsvisie vertaald in de regels van het omgevingsplan, die vervolgens gebiedsgericht gekoppeld worden aan werkingsgebieden. Daarmee wordt het volwaardig omgevingsplan direct geladen met de input uit de omgevingsvisie. Bij deze optie kun je pas komen tot een volwaardig omgevingsplan nadat de omgevingsvisie is vastgesteld. Bij optie twee wordt het volwaardig omgevingsplan ‘beleidsneutraal’ opgebouwd. De huidige ruimtelijke plannen en gemeentelijke verordeningen worden omgevormd naar het volwaardig omgevingsplan. Nadat dat is afgerond, wordt de input uit de omgevingsvisie toegevoegd via een wijziging van het volwaardig omgevingsplan. Keuze In het plan van aanpak Omgevingswet, zoals dat op 5 maart 2019 door het college van B&W is vastgesteld, is de keuze gemaakt om te wachten met het opstellen van de formele omgevingsvisie. De Structuurvisie Woudenberg 2030, die in januari 2019 door middel van een oplegger is geactualiseerd, vormt de wettelijke basis voor de ontwikkeling van het omgevingsplan totdat de omgevingsvisie is vastgesteld (de verwachting is dat de omgevingsvisie in 2024 wordt vastgesteld). Tevens is gekozen beleidsneutraal te starten met de omgevingswet. Door deze keuze kunnen wij de winkel openhouden zonder dat initiatiefnemers veel belemmeringen ervaren.

Nieuwe ontwikkelingen blijven zich immers aandienen en hoe eerder een volwaardig omgevingsplan beschikbaar is, hoe meer gebruiksgemak dit voor de inwoner en ondernemer biedt ten opzichte van het tijdelijk omgevingsplan. Het tijdelijk omgevingsplan heeft nog niet de functionaliteiten van het volwaardig omgevingsplan en bevat nog een onderscheid tussen bruidsschatregels en regels uit de oude ruimtelijke regimes. Nadeel is wel dat ambities uit de omgevingsvisie via een veegactie vertaald moeten worden naar het volwaardig omgevingsplan. Omdat er op dit moment nog geen zicht is op de inhoud en daarmee de mate van afwijking van het huidige beleid van de nieuwe omgevingsvisie is het nog lastig om de omvang van deze keuze te overzien. Bij het opstellen van de omgevingsvisie wordt daarom bezien hoe en wanneer de ambities vertaald gaan worden naar het volwaardig omgevingsplan. Dan moet een keuze gemaakt worden: • •

•

Welke thema’s van het dan actuele omgevingsplan pas bij de thematische omzetting gepland in 2027 aangepast worden; Welke thema’s worden al meegenomen bij een groot gebiedsgerichte actualisatie van het omgevingsplan tot 2027 (lees opname in de gebiedsgericht omzetting van Bebouwde Kom); Welke thema’s vragen om een versnelde opname in het tijdelijk en dan geldende definitieve omgevingsplan.

Uitgangspunt 4: Woudenberg werkt vanuit een ‘ja, mits’ houding Een van de belangrijkste uitgangspunten of ontwerpkeuzes is of het omgevingsplan wordt opgebouwd vanuit een ‘ja, mits’ of ‘nee, tenzij’ bepaling. Deze vraag kent meerdere dimensies: 21

•

het is een grondhouding over hoe we als gemeente omgaan met initiatieven uit de samenleving en inherent daaraan de discussie over wie de verantwoordelijkheid heeft voor het bereiken en in stand houden van een veilige, gezonde en duurzame fysieke leefomgeving;

•

deze grondhouding kan vertaald worden in regels, waardoor initiatieven binnen de kaders van het omgevingsplan vergund worden; deze grondhouding kan ook vertaald worden door maatwerk: een afwijking (OPA) of wijziging van het omgevingsplan.

•

De verschuiving naar ‘ja, mits’ is als uitgangspunt in de Omgevingswet vastgelegd. Dit uitgangspunt vertaald zich onder meer in de keuze dat activiteiten die niet in het omgevingsplan gereguleerd zijn, zijn toegestaan. Bestemmingsplannen gaan vaak uit van het ‘nee, tenzij’ principe. Gebruik of bouwen is pas toegestaan als dit volgens de regels van het bestemmingsplan mogelijk is. Zaken die niet in een bestemmingsplan zijn gereguleerd zijn daarmee verboden. In het omgevingsplan zijn zaken die niet gereguleerd zijn niet vergunning plichtig en daarmee toegestaan. Informatie, meld- en vergunningplicht: De ja, mits houding via de regels in het omgevingsplan kunnen op verschillende manieren worden doorgevoerd namelijk via algemene regels (vergunningsvrij), een informatieplicht, meldplicht of vergunningsplicht voor het mogen uitrichten van een activiteit. Het instellen van een vergunningplicht voor activiteiten houdt een preventieve toets in alvorens een activiteit mag worden uitgevoerd. Hierbij kan gedacht worden aan de huidige omgevingsvergunning voor bouwen. In geval van een meldingsplicht mag een activiteit niet aanvangen alvorens er een melding van is gedaan. Het bevoegd gezag (o.a het college) kan naar aanleiding van de melding besluiten meer informatie te willen en de initiatiefnemer verplichten tot het sturen van informatie over de te verrichten activiteit.

Ten slotte kan in het omgevingsplan een informatieplicht worden opgenomen als voorwaarde voor het verrichten van een activiteit. Hierbij mag een initiatiefnemer een activiteit starten, maar dient hij of zij de gemeente wel te informeren. Deze meldplicht of informatieplicht is voor de gemeente bijvoorbeeld nuttig ten behoeve van dataverzameling voor de BAG maar ook ten behoeve van de bepaling van de gebruiksruimte op milieugebied met betrekking tot de omgevingswaarden. Handhaving vindt hierbij dus niet plaats omdat er onrechtmatig met de activiteit is gestart maar omdat de informatie niet aanwezig is. De keuze tussen een melding- of vergunningplicht roept onder meer de vraag op tussen toetsing vooraf of toezichthouden en handhaving achteraf. In geval van een vergunningplicht wordt vooraf getoetst of aan de regels van het omgevingsplan wordt voldaan. Uiteraard moet hier ook een check achteraf plaatsvinden, maar de intensievere toetsing vooraf ondervangt een deel van de toezichthouding en handhaving achteraf. In geval van een melding geven we als gemeente het vertrouwen dat de initiatiefnemer een melding doet en daarbij aan de vereisten voor de betreffende activiteit voldoet. Het doen van de melding geeft hem de mogelijkheid vervolgens de activiteit te verrichten. Uitgangspunt hierbij is vertrouwen in de initiatiefnemer; vertrouwen in het feit dat de activiteit conform de 22

wettelijke vereisten wordt verricht, maar ook dat indien er een melding plichtige activiteit wordt verricht de initiatiefnemer daadwerkelijk een melding zal doen. De keuze voor een melding- en/of informatieplicht heeft gevolgen voor de leges. De keuze om minder met vergunningplichten te werken en in plaats daarvan melding- of informatieplichten in te stellen, zal leiden tot minder leges. Deze keuze heeft ook een impact op de dienstverlening. De keuze wordt daarmee ook mede bepaald door de behoefte van de samenleving. Enerzijds biedt vergunningplicht zekerheid, voor zowel omwonenden als initiatiefnemers, anderzijds kan er meer behoefte zijn aan flexibiliteit en minder regeldruk. Een adequate informatievoorziening is (zeker bij een vermindering van de regeldruk) van belang om zekerheid te bieden aan omwonenden en initiatiefnemers. Het DSO is hier een belangrijk middel voor. Keuze: In Woudenberg wordt, door middel van het partieel herzien van bestemmingsplannen en via wijzigingsplannen, al gewerkt volgens een ja, mits-houding. Ten aanzien van het omgevingsplan wil de gemeente Woudenberg hieraan vasthouden. De gemeente staat open voor nieuwe initiatieven en is bereid daaraan mee te werken, mits aan voorwaarden uit door de raad vastgesteld beleid wordt voldaan.

Met die voorwaarden wordt de kwaliteit van de leefomgeving en daarmee het woongenot van de inwoners van Woudenberg geborgd. De gemeente Woudenberg kiest er in beperkte mate voor om dit principe ook in de regels van het omgevingsplan te vertalen en daarmee meer ruimte te bieden voor nieuwe initiatieven. In de regels zal ruimte geboden worden voor nieuwe initiatieven indien het mogelijk is om heldere kaders te stellen voor nieuwe ontwikkelingen, waarbij de belangen van omwonenden goed geborgd kunnen worden. Zo wordt er voor de bestaande woonwijken veel voorkomende initiatieven (dakkappelen, aanbouwen, etc.) conform een ja, mits-principe gereguleerd. Eigenlijk zoals dit nu al is opgenomen in het bestemmingsplan Bebouwde Kom. Belangrijk verschil met de huidige situatie is dat we ook willen kijken naar mogelijkheden van de Omgevingswet om voor veel voorkomende activiteiten in plaats van een vergunningsplicht een informatieplicht of meldplicht (en daarmee verruiming van het vergunningsvrije bouwen) in te voeren. Dit wordt per thema per deelgebied van het omgevingsplan bekeken en ook dan wordt, mede aan de hand van participatie, bepaald in welke mate ruimte voor ontwikkelingen wenselijk is. Voor grotere ontwikkelingen met meer impact op de omgeving bijvoorbeeld, functiewijziging met sloop en nieuwbouw, is het niet altijd wenselijk om op voorhand al ruimte te bieden.

Voor die gevallen is een nadere afweging gewenst. Er wordt dan ook aangestuurd op vooroverleg met de initiatiefnemer. Richting de initiatiefnemer wordt gecommuniceerd dat er samen met de buurt een zorgvuldige afweging gemaakt wordt over de wenselijkheid van en het draagvlak voor een initiatief. De spelregels voor het betrekken van de buurt (de participatie) wordt uitgewerkt in het participatiebeleid. Bij de afweging om af te wijken van het omgevingsplan of om het tijdelijke omgevingsplan te wijzigen wordt nadrukkelijk de kwaliteit van de leefomgeving van omwonenden betrokken.

23

Uitgangspunt 5: De verordeningen worden in één keer geïntegreerd maar de topactiviteiten worden gebiedsgericht opgenomen Wij hebben geïnventariseerd welke (onderdelen van de) huidige gemeentelijke verordeningen relevant zijn voor de fysieke leefomgeving. Deze verordeningen zijn op artikelniveau geïnventariseerd. Daarbij is het onderscheid aangehouden tussen: •

verordeningen die volledig over kunnen of moeten naar het omgevingsplan; • verordeningen die deels over kunnen of moeten gaan naar het omgevingsplan; • verordeningen die niet overgaan naar het omgevingsplan. Dit onderscheid vloeit voort uit de Nota van Toelichting bij het Invoeringsbesluit Omgevingswet. De (delen van) regelingen die niet overgaan naar het omgevingsplan, zullen als losstaande verordening in werking blijven. De voornaamste reden waarom de meeste regelingen worden gesplitst of gedeeltelijk in het omgevingsplan worden geplaatst, is dat het onderwerp van de verordeningen verschillende motieven kunnen bevatten. Artikelen, of zelfs (sub)leden hiervan, worden in die gevallen gesplitst wanneer het hoofdmotief niet de fysieke leefomgeving betreft maar als de regel bijvoorbeeld gaat over de openbare orde en veiligheid (samenscholing etc.). Voor de regels die niet worden overgenomen in het omgevingsplan maar die deels wel gaan over de fysieke leefomgeving (dus waar discussie over kan ontstaan) geldt dat je dit als gemeente moet kunnen motiveren. Deze motivering volgt in een later stadium. Indien je als gemeente geen motivering kunt geven dan vervalt de regel in de verordening in 2029 en dan heb je dit dus ook niet in je omgevingsplan geregeld. De keuze wat met de overgebleven verordeningen wordt gedaan, zal op een later moment beantwoord worden.

Met de inventarisatie (zie bijlage 3) is het speelveld duidelijk: er is in beeld gebracht welke regels mee moeten en mee kunnen in het omgevingsplan. Voor het moment waarop de verordeningen worden geïntegreerd, zijn verschillende keuzes mogelijk: 1. Gelijk met het gebiedsgericht omzetten van het tijdelijk omgevingsplan in het volwaardig omgevingsplan 2. Na vaststellen van het volwaardig omgevingsplan, waarin alle bestaande regels zijn omgevormd vanuit het tijdelijk omgevingsplan. 3. Een mix van de hierboven genoemde keuzes waarbij de topactiviteiten (zie bijlage 4) al wel gebiedsgericht om worden gezet en de overige (delen van) verordeningen via een veegplan. Keuze: Voorgesteld wordt om te kiezen voor optie drie: een mix. Hierbij worden de regels die nu in de gemeentelijke verordeningen staan in één keer opgenomen in het omgevingsplan. Dit wordt opgepakt nadat alle regels uit de bestemmingsplannen gebiedsgericht zijn omgezet in het

24

omgevingsplan. De topactiviteiten worden, zoals al eerder aangegeven, al wel gebiedsgericht omgezet naar het omgevingsplan. Reden hiervoor zijn: • Door de regels uit de gemeentelijke verordeningen zoveel mogelijk in één keer om te zetten in het omgevingsplan wordt voorkomen dat verschillende regimes gaan gelden. Het is onwenselijk en onwerkbaar als Handhaving aan de ene kant van de straat moet handhaven op basis van de APV en aan de andere kant van de straat op basis van het omgevingsplan. Er wordt gekozen om de topactiviteiten al wel gebiedsgericht over te nemen in het omgevingsplan omdat we hierdoor ervaring op kunnen doen. Daarbij zijn dit de activiteiten de dienstverlening ten goede zullen komen omdat ze goed in te regelen vallen in het DSO en nu reeds als omgevingsvergunning dienen te worden aangevraagd. Voorbeelden en ondersteuning wordt en zal worden geven door de VNG. Daarnaast is de verwachting dat er snel praktijkvoorbeelden zullen volgen van andere gemeenten.

3.4

Inhoudelijke keuzes omgevingsplan

Uitgangspunt 6: We stellen regels voor functies en activiteiten De Omgevingswet bepaalt dat in het omgevingsplan regels gesteld kunnen worden over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. Deze regels moeten zorgen voor een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en daarmee voor het borgen van een goede kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Varianten Voor het stellen van regels in het omgevingsplan kunnen twee systemen worden gebruikt: 1. door in het omgevingsplan regels te stellen voor activiteiten, of; 2. door in het omgevingsplan een functie toe te kennen aan een locatie en vervolgens regels te stellen voor activiteiten binnen deze functie. Activiteiten In deze systematiek staan de activiteiten en daarmee de gebruiker centraal. Voorbeelden van activiteiten zijn bouwen, kappen (van een boom), roeren van de grond of gebruiksactiviteiten als wonen, exploiteren van een bedrijf en houden van een kantoor. Per activiteit worden vervolgens normen gesteld of randvoorwaarden opgenomen. Functies én activiteiten Naast het borgen van een goede kwaliteit van de leefomgeving door het opnemen van activiteiten, kan in het omgevingsplan aanvullend ook een functie toegekend worden aan een locatie. Een functie van een locatie is bijvoorbeeld wonen of woonwijk, detailhandel, kantoor, dienstverlening, bedrijven, verkeer of natuur.