04 Nota Grondbeleid 2023 - Gemeente Woudenberg (2).pdf

Nota Grondbeleid 2023 Gemeente Woudenberg April 2023

Nota Grondbeleid 2023 Gemeente Woudenberg Datum: Status: Auteurs:

4 april 2023 Definitief Remco den Boeft Jeroen Knol

Gemeente Woudenberg – Nota Grondbeleid 2023

Pagina 1 van 50

Inhoud Inhoud

2

Leeswijzer

4

DEEL A

5

1.

Inleiding

6

1.1

Aanleiding ........................................................................................................................................................ 6

1.2

Doelstelling ...................................................................................................................................................... 6

1.3

Evaluatie........................................................................................................................................................... 7

2.

Beleidskeuze type grondbeleid

2.1

Ruimtelijke ambities ........................................................................................................................................ 8

2.2

Beleidskeuze grondbeleid gemeente Woudenberg ......................................................................................... 8

2.3

Afwegingscriteria beleidskeuze grondbeleid ................................................................................................... 8

3.

Beleidskeuze instrumenten

3.1

Instrumenten ................................................................................................................................................. 11

3.2

Grondprijsbeleid ............................................................................................................................................ 11

8

11

DEEL B

13

4.

Vormen van grondbeleid

14

4.1

Actief grondbeleid – gemeentelijke grondexploitatie ................................................................................... 14

4.2

Faciliterend grondbeleid – private grondexploitatie ..................................................................................... 14

4.3

Samenwerkingsvormen ................................................................................................................................. 15

4.4

Situationeel grondbeleid ................................................................................................................................ 16

5.

Juridische kaders

5.1

Omgevingswet ............................................................................................................................................... 17

5.2

Staatsteun ...................................................................................................................................................... 18

5.3

Aanbestedingswet ......................................................................................................................................... 18

5.4

Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) ........................................................ 19

5.5

Commissie BADO ........................................................................................................................................... 19

5.6

Vennootschapsbelasting voor overheidsondernemingen ............................................................................. 19

5.7

Financiële verordeningen .............................................................................................................................. 20

6.

Instrumenten voor grondbeleid

6.1

Instrumenten actief grondbeleid ................................................................................................................... 21

Gemeente Woudenberg – Nota Grondbeleid 2023

17

21

Pagina 2 van 50

6.2

Instrumenten faciliterend grondbeleid .......................................................................................................... 26

7.

Financiële aspecten: beheersing & verantwoording

7.1

Inleiding ......................................................................................................................................................... 30

7.2

Waardering en verslaglegging........................................................................................................................ 30

7.3

Risicomanagement en Algemene Reserve Grondbedrijf ............................................................................... 33

8.

Organisatie, samenwerking en verantwoording

8.1

Inleiding ......................................................................................................................................................... 36

8.2

Rolverdeling gemeenteraad en college ......................................................................................................... 36

8.3

Rapportages vanuit het grondbedrijf ............................................................................................................. 37

30

36

Bijlage 1: Samenvatting Beleidslijnen

39

Bijlage 2: Omgevingswet en Aanvullingswet grondeigendom

42

Bijlage 3: Afwegingskader grondbeleid

50

Gemeente Woudenberg – Nota Grondbeleid 2023

Pagina 3 van 50

Leeswijzer De Nota Grondbeleid 2023 – Woudenberg is opgebouwd uit 2 delen, te weten deel A en deel B. Deel A bevat de primaire beleidskeuzen van de gemeente Woudenberg voor het type grondbeleid en de daaruit voortvloeiende beleidskeuzes ten aanzien van de instrumenten die de gemeente kan inzetten om haar ruimtelijke doelen te verwezenlijken. Voor het gemak zijn alle gekozen beleidslijnen overzichtelijk gebundeld in Bijlage 1. Deel B bevat een theoretische algemene uiteenzetting van de mogelijke vormen van grondbeleid in Woudenberg, de juridische kaders die daarbij een rol spelen, een omschrijving van (alle) mogelijke instrumenten om het grondbeleid te verwezenlijken, de financiële aspecten die daarbij een rol spelen en tot slot de interne gemeentelijke organisatie, samenwerking en verantwoording. In Deel B worden de beleidskeuzen benoemd die specifiek op het beschikbare instrumentarium ingaan. Naar verwachting treedt de Omgevingswet (Ow) binnen afzienbare tijd in werking. Deze wet vormt straks het nieuwe kader voor de fysieke leefomgeving en vervangt onder andere de Wet ruimtelijke ordening (Wro). In de Nota Grondbeleid 2023 is voorgesorteerd op de invoering van de Omgevingswet. Tot de invoering van de Omgevingswet is de Nota Grondbeleid gebaseerd op toepassing van het huidige kader en instrumenten, zoals de Wro, de Wet voorkeursrecht gemeenten en de Onteigeningswet.

De juridische instrumenten voor het grondbeleid onder de Omgevingswet zijn grotendeels vergelijkbaar met de instrumenten uit de Wet ruimtelijke ordening. Deze Nota Grondbeleid kan daarmee in de huidige vorm in stand blijven, ook na inwerkingtreding van de Omgevingswet. Belangrijke verschillen worden in deel B van de Nota Grondbeleid 2023 benoemd. Daarnaast worden in Bijlage 2 de voornaamste wijzigingen tussen de Wet ruimtelijke ordening en de Omgevingswet nader geduid.

Gemeente Woudenberg – Nota Grondbeleid 2023

Pagina 4 van 50

DEEL A

Gemeente Woudenberg – Nota Grondbeleid 2023

Pagina 5 van 50

1. Inleiding Voor u ligt de Nota Grondbeleid 2023 van de gemeente Woudenberg. In deze nota wordt beschreven binnen welke kaders de gemeente Woudenberg uitvoering geeft aan haar grondbeleid. Het gaat hierbij met name om de beleidskeuzes die gemaakt worden. Hiermee wordt inzicht gegeven in de handelswijze van de gemeente bij de inzet van haar grondbeleid. Het gaat daarbij om kaderstelling, het bieden van transparantie en het zorgen voor een eenduidige en consistente handelwijze in vergelijkbare situaties. De uitvoering van het grondbeleid is een taak van het college. De kaders worden vastgesteld door de gemeenteraad en worden middels deze Nota Grondbeleid 2023 bepaald.

1.1

Aanleiding

Woudenberg is een aantrekkelijke gemeente om in te wonen, te werken en te verblijven. Zo wordt in Woudenberg ingezet op een divers woningaanbod betaalbaar voor alle doelgroepen en worden werkgelegenheid en ondernemerschap bevorderd door een goed vestigingsklimaat. Tegelijkertijd is er nadrukkelijk aandacht voor de balans tussen het behoud van natuurwaarden, economische belangen en energieopwekking. De vraag is hoe deze ruimtelijke doelen op een zo efficiënt mogelijke en financieel verantwoorde wijze gerealiseerd kunnen worden. De wetgever heeft hiertoe een uitgebreide set aan instrumenten aan gemeenten beschikbaar gesteld. Een deel van dit instrumentarium ziet op de inzet van het gebruik van grond en ander vastgoed als middel om bij te dragen aan het halen van geformuleerde beleidsambities. Die instrumenten zijn met name juridisch en financieel van aard. Ze zien op de wijze hoe de beleidsdoelen zo efficiënt mogelijk in een gebiedsontwikkeling opgenomen kunnen worden en hoe een en ander financieel bewaakt kan en moet worden. Wil de beschikbare gereedschapskist met instrumenten echt een goede bijdrage leveren aan het inrichten van financieel verantwoorde en doelmatige ontwikkelingen dan is het echter zaak hier vooraf een afgewogen en duidelijke visie op te hebben.

Inzet van welke instrumenten in welke situaties gewenst is, zonder onverantwoorde financiële risico’s te lopen, ligt dan op voorhand kaderstellend vast en voorkomt ad hoc handelen. Deze “Nota Grondbeleid 2023” biedt dit gestructureerde kader. Dit vormt de belangrijkste aanleiding voor het actualiseren van de vigerende Nota Grondbeleid 2019. Meer concrete aanleidingen voor het opstellen van deze Nota Grondbeleid zijn er ook. Dit zijn: • De Nota Grondbeleid uit 2019 sluit niet meer volledig aan op actuele ontwikkelingen sinds het vaststellen van die nota; • De Commissie BBV heeft een vernieuwde notitie uitgebracht ten aanzien van grondexploitatie en faciliterend grondbeleid. • De beoogde inwerkingtreding van de Omgevingswet geeft tot slot ook een goede aanleiding voor het bijstellen van de Nota Grondbeleid.

1.2

Doelstelling

De doelstellingen van deze nota volgen voor een groot deel uit de aanleiding. Samengevat: • Kaderstellend: Door voor alle onderwerpen in deze nota vooraf onderbouwde keuzes te maken vormt de nota een kader voor toekomstig handelen. Daarmee wordt ad hoc handelen

Gemeente Woudenberg – Nota Grondbeleid 2023

Pagina 6 van 50

en willekeur voorkomen en zorgt de nota voor continuïteit. Afwijken kan, maar dan is (extra) motivering nodig. De vastlegging van dit kader geeft ook invulling aan de kaderstellende rol die de gemeenteraad heeft ten opzichte van het college. • Integraal overzicht: Grondbeleid is instrumenteel van aard. Dit betekent dat gemeenten een gereedschapskist hebben met financiële en juridische instrumenten. In deze nota maken wij onderbouwde keuzes over hoe wij die instrumenten inzetten. De instrumenten zelf zijn vaak complex en specialistisch van aard en worden daarom waar nodig nader toegelicht. Op deze wijze ontstaat een integraal en afgewogen overzicht van het beschikbare instrumentarium. • Transparantie: Zowel intern als extern is middels deze Nota Grondbeleid bekend hoe invulling wordt gegeven aan het grondbeleid, waarmee we transparant en consequent handelen.

1.3

Evaluatie

Vier jaar na de vaststelling van de Nota Grondbeleid in 2019 is deze geëvalueerd, op basis van deze evaluatie heeft een beperkte bijstelling van de nota plaatsgevonden. De bijstelling komt voort uit de wijzigingen van de juridische en financiële kaders. Na vier jaar zal wederom een evaluatie plaatsvinden van deze Nota Grondbeleid om te bezien of bijstelling benodigd is. Mocht tussentijds bijstelling noodzakelijk zijn dan zal dit in de paragraaf grondbeleid behorende bij de begroting en de jaarrekening worden beschreven.

Gemeente Woudenberg – Nota Grondbeleid 2023

Pagina 7 van 50

2. Beleidskeuze type grondbeleid 2.1

Ruimtelijke ambities

Grondbeleid is geen doel op zich. Het voeren van grondbeleid is ondersteunend aan het halen van doelen op andere beleidsterreinen zoals wonen, economie, groen en duurzaamheid. Het grondbeleid zelf legt deze doelen niet vast en bepaalt ook geen prioritering in die beleidsdoelen, maar geeft wel aan hoe wij deelnemen aan de grondmarkt, welke instrumenten wij daarbij (kunnen) inzetten en hoe wij daar verantwoording over afleggen. Het grondbeleid kan op deze manier helpen om de doelen op andere beleidsterreinen zo efficiënt mogelijk te halen. De ruimtelijke ambities en doelen van de gemeente Woudenberg zijn onder andere vastgesteld in de Structuurvisie Woudenberg 2030, de Woonvisie en het Masterplan Hoevelaar. Het grondbeleid helpt de gemeente bij het verwezenlijken van deze doelen en ambities. Uitgangspunt daarbij is: een duurzaam en toekomstbestendig Woudenberg voor iedereen.

2.2

Beleidskeuze grondbeleid gemeente Woudenberg

De passende vorm van grondbeleid voor een specifiek project is afhankelijk van diverse algemene en projectspecifieke criteria. Per project dient de afweging gemaakt te worden tussen een actieve of faciliterende rol. Bij de ontwikkeling van de Spoorzone, Hoevelaar fase 1 en Hoevelaar fase 2 heeft de gemeente Woudenberg een actieve rol genomen. Bij de ontwikkeling van het Centrumplan neemt de gemeente juist een faciliterende rol. Bij de ontwikkeling van Hoevelaar fase 3 zal de gemeente, naar verwachting, ook een faciliterende rol innemen. De beleidskeuze die hieruit volgt is een keuze voor het voeren van een situationeel grondbeleid door de gemeente Woudenberg. Per project wordt op basis van afwegingscriteria de afweging gemaakt welke vorm van grondbeleid het meest effectief is voor het bereiken van de gemeentelijke doelen en ambities. Dit gebeurt aan de hand van een afwegingskader (beslisboom) als bedoeld in paragraaf 2.3. De keuze voor situationeel grondbeleid is ongewijzigd en past het best bij de gemeente Woudenberg. Uitgangspunt blijft om een projectspecifieke afweging te maken tussen regie en risico’s. Beleidskeuze: Situationeel grondbeleid • De gemeente Woudenberg voert een situationeel grondbeleid.

2.3

Afwegingscriteria beleidskeuze grondbeleid

We concretiseren het uitgangspunt van situationeel grondbeleid en doen dat in twee stappen. 1. Eerst formuleren we het afwegingskader (beslisboom) en de bijbehorende inputfactoren die van belang zijn bij het maken van een keuze op projectniveau. Dit afwegingskader volgen we bij het maken van een dergelijke keuze. 2. Vervolgens proberen we ook de inputfactoren nader in te kaderen en in te vullen. De inputfactoren die leidend zijn bij het maken van een uiteindelijke keuze c.q. het kiezen van een strategie op projectniveau zijn de volgende:

Gemeente Woudenberg – Nota Grondbeleid 2023

Pagina 8 van 50

• • • • •

(Maatschappelijk) belang van de ontwikkeling (aan welke doelen wordt bijgedragen en wat is de prioriteit daarvan?). Eigendomssituatie en bereidheid markt. Financiële impact voor de gemeente. (Financiële) risico’s voor de gemeente. Beschikbare capaciteit gemeente.

Bovenstaande inputfactoren zijn opgenomen in het afwegingskader (zie Bijlage 3) waarmee een concreet kader wordt geboden om op projectniveau een keuze tussen een meer actieve of een meer faciliterende rol te maken én te verantwoorden. Een dergelijk schema is altijd een vereenvoudiging van de werkelijkheid. Het is een gegeven, zeker bij gebiedsontwikkeling, dat die werkelijkheid complex en weerbarstig is. Niettemin moet een strategie worden gekozen en een keuze worden gemaakt en verantwoord. Aan de hand van het afwegingskader komen daarbij de belangrijkste aspecten aan de orde en bij iedere ontwikkeling op een eenduidige manier. We hanteren dit kader dan ook bij het maken van een dergelijke keuze. Onderstaand volgt een nadere toelichting op de inputfactoren behorend bij het afwegingskader (zie Bijlage 3): •

(Maatschappelijk) belang van het ruimtelijk initiatief (aan welke doelen wordt bijgedragen en wat is de prioriteit daarvan?). De eerste afweging die plaatsvindt is of een ruimtelijk initiatief bijdraagt aan de beleidsdoelen die wij als gemeente hebben vastgelegd in bijvoorbeeld de Structuurvisie Woudenberg 2030, de Woonvisie of de nog op te stellen Omgevingsvisie. Dit kan ook een ruimtelijk initiatief van de gemeente zelf zijn, de bijdrage aan de realisatie van onze beleidsdoelen is dan in feite evident. Maar wat zijn die doelen dan? Hoe belangrijk zijn ze? En hoe prioriteren we daarin? Dit zijn vragen waar het grondbeleid “niet over gaat”. Wat belangrijke doelen zijn op onder andere het gebied van wonen, werken en duurzaamheid bepalen we op basis van onderzoek binnen de betreffende beleidsvelden en leggen we vast in daarop toegespitste beleidsnota’s.

•

Eigendomssituatie. Uiteraard is vervolgens de eigendomssituatie van belang. Daarbij kunnen verschillende startsituaties gelden. Sommige ontwikkelingen vinden plaats op gemeentelijk eigendom. Staan vervolgens de opvolgende inputfactoren “op groen” dan ligt een actieve rol voor de hand en kan de gemeente de ontwikkeling zelf oppakken. Dit is geen automatisme, de gemeente heeft hierin, gezien de eigendomspositie de vrije keuze. Indien niet alle opvolgende inputfactoren “op groen” staan kan een keuze bijvoorbeeld zijn alsnog een samenwerking te zoeken. De tegenhanger van de gemeentelijke eigendomspositie is die waarbij het eigendom volledig in handen is van een professionele ontwikkelpartij die bereid en in staat is de door de gemeente gewenste ontwikkeling te realiseren. In die situaties heeft de gemeente automatisch een meer faciliterende rol. Diverse tussenvormen zijn mogelijk waarbij gemengde eigendomssituaties zich kunnen voordoen. Ook het type eigenaar kan verschillen. Van professionele ontwikkelpartijen met een wens het gebied te ontwikkelen tot eigenaren die hun eigendom het liefst niet ontwikkeld zien worden tot eigenaren die juist willen ontwikkelen, maar dit zelf niet kunnen. Indien er in die laatste twee situaties een groot belang

Gemeente Woudenberg – Nota Grondbeleid 2023

Pagina 9 van 50

is, om de betreffende eigendomspositie te ontwikkelen. Dan is het onvermijdelijk om op enige manier het eigendom van de locatie proberen te verkrijgen. •

Bereidheid markt. Als een gewenste ontwikkeling actief door de markt wordt opgepakt dan is er geen reden om als gemeente een actieve rol aan te nemen en dan faciliteren wij het initiatief waar nodig. Pakt de markt de ontwikkeling niet op dan kan dit een reden zijn om zelf een actieve(re) rol aan te nemen. Dit kan door de markt uit te nodigen ontwikkelingen op te pakken dan wel door zelf in een volledig actieve rol ontwikkelingen op te pakken mits uiteraard de overige inputfactoren daarbij ook “op groen” staan.

•

Financiële impact en risico’s. In het voorgaande is reeds een aantal keer aan de orde gekomen dat bij een vorm van actief grondbeleid de gemeente zelf de bijbehorende (financiële) risico’s en kansen draagt. Bij een faciliterende rol vallen die grotendeels aan marktpartijen toe. Het is dus van belang inzicht te hebben in de financiële impact van een gebiedsontwikkeling en hoe groot de bijbehorende risico’s en kansen zijn. Om een goed financieel beeld te krijgen van de ontwikkeling van een locatie inventariseren wij welke effecten direct en indirect verband houden met die ruimtelijke ontwikkeling. Daartoe richt de gemeente een (eerste) financiële haalbaarheidsanalyse in. Vervolgens vindt de afweging plaats of deze financiële effecten acceptabel zijn. Lijken de financiële risico’s te groot in verhouding tot de te behalen doelen, dan kan dit een reden zijn om in die situatie te kiezen voor een meer faciliterende rol.

•

Beschikbare capaciteit. Om goed actief grondbeleid te kunnen voeren is het noodzaak dat er voldoende (ambtelijke) capaciteit, kennis en kunde aanwezig is en blijft. Ook deze afweging kan een reden zijn om in situaties te kiezen voor een meer faciliterende rol of een samenwerking op te zoeken.

Beleidskeuze: Afwegingskader grondbeleid • Het situationeel grondbeleid wordt per project nader ingevuld en verantwoord aan de hand van het afwegingskader als opgenomen in de Nota Grondbeleid 2023. • De keuze voor het te voeren grondbeleid, volgend uit het afwegingskader, wordt door het college van B&W expliciet vastgelegd in de besluitvorming bij de aanvang van desbetreffende ontwikkeling.

Gemeente Woudenberg – Nota Grondbeleid 2023

Pagina 10 van 50

3. Beleidskeuze instrumenten 3.1

Instrumenten

Nu de gemeente Woudenberg kiest voor situationeel grondbeleid, is het relevant om het instrumentarium te benoemen dat gebruikt kan worden voor de uitvoering. Het instrumentarium bestaat uit privaatrechtelijke en publiekrechtelijke instrumenten. In deel B worden de instrumenten uitgebreid beschreven. Ingeval van actief grondbeleid betreft dit de instrumenten verwerving, voorkeursrecht, onteigening, gronduitgifte (koopovereenkomst) en grondprijsbeleid. Ingeval van faciliterend grondbeleid betreft dit de anterieure overeenkomst (privaatrechtelijk) of kostenverhaalregels in het Omgevingsplan (publiekrechtelijk). Ingeval van tussenvormen van grondbeleid is een veel gehanteerde instrument de samenwerkingsovereenkomst. Het beleidsuitgangspunt van de Nota Grondbeleid 2023 is dat het volledige instrumentarium kan worden ingezet en geen van deze instrumenten bij voorbaat wordt uitgesloten. Het heeft de voorkeur van de gemeente Woudenberg om gebruik te maken van de beschikbare privaatrechtelijke instrumenten. Indien nodig kan gebruik worden gemaakt van de publiekrechtelijke instrumenten. Beleidskeuze: Grondbeleidsinstrumenten • Geen enkele van de grondbeleidsinstrumenten die de gemeente ter beschikking heeft wordt bij voorbaat uitgesloten om te komen tot het realiseren van gemeentelijke doelstellingen en ambities.

• Bij de uitvoering van het grondbeleid gaat de voorkeur uit naar de beschikbare privaatrechtelijke instrumenten, maar indien nodig kan ook het publiekrechtelijk instrumentarium worden ingezet.

3.2

Grondprijsbeleid

Het beleidsuitgangspunt bij gronduitgifte is marktconformiteit. Op basis van een onafhankelijke taxatie wordt de marktconforme grondprijs bepaald. De taxatie dient daarbij als toetsing inzake het voorkomen van eventuele ongeoorloofde staatsteun. Van ongeoorloofde staatssteun is onder andere sprake als de gemeente een onderneming, in welke vorm dan ook, een niet-marktconform voordeel biedt, bijvoorbeeld door een deel van haar bezit beneden marktconforme waarde (of voorwaarden) te verkopen. Voor een aantal uitgifte categorieën geldt dat wordt gewerkt met vaste grondprijzen. Jaarlijks worden bij de begroting de vaste grondprijzen vastgesteld. Onderstaand worden per uitgiftecategorie de grondprijsmethoden benoemd: • Sociale huurwoningen Vaste grondprijs. • Sociale / Goedkope koopwoningen Vaste grondprijs.

Gemeente Woudenberg – Nota Grondbeleid 2023

Pagina 11 van 50

• Vrije sector woningbouw Grondprijs op basis van taxatie. • Bedrijventerreinen Grondprijs op basis van taxatie. • Kantoren Grondprijs op basis van taxatie. • Retail / Horeca Grondprijs op basis van taxatie. • Maatschappelijke voorzieningen Vaste grondprijs per m² perceel dan wel per m² BVO. • Nutsvoorzieningen Vaste grondprijs per m² perceel. • Snippergroen Tot en met 100 m² geldt een vaste prijs, waarbij onderscheid gemaakt wordt tussen ligging binnen en buiten de bebouwde kom; boven 100 m² wordt getaxeerd. Beleidskeuze: Grondprijsbeleid • Uitgangspunt bij verkopen van grond is een marktconforme prijs, gebaseerd op een onafhankelijke taxatie. • Jaarlijks worden in de begroting de vaste grondprijzen vastgesteld voor het betreffende jaar.

Gemeente Woudenberg – Nota Grondbeleid 2023

Pagina 12 van 50

DEEL B

Gemeente Woudenberg – Nota Grondbeleid 2023

Pagina 13 van 50

4. Vormen van grondbeleid Het grondbeleid draagt bij aan het zo efficiënt mogelijk behalen van doelen op de diverse beleidsterreinen. In de basis zijn er daarbij twee hoofdvormen te onderscheiden: actief grondbeleid en faciliterend grondbeleid. Tussen deze uiterste van vormen kunnen diverse vormen van samenwerking worden onderscheiden. Dit hoofdstuk geeft een korte toelichting op het actief en faciliterend grondbeleid en de meest voorkomende vormen van samenwerking.

4.1

Actief grondbeleid – gemeentelijke grondexploitatie

Bij actief grondbeleid neemt de gemeente de regie volledig in handen door zelf gronden tot ontwikkeling te brengen voor de realisatie van woningbouw, voorzieningen of een bedrijventerrein. De gemeente neemt daartoe grondposities in door gronden (of ander vastgoed) aan te kopen of door haar bestaande grondvoorraad aan te wenden om een ruimtelijke ontwikkelingen te verwezenlijken. De gemeente draagt daarbij zorg voor de planontwikkeling en het bouw- en woonrijp maken van het plangebied. De gemeente bekostigd deze werkzaamheden uit de verkoop van bouwrijpe kavels aan private partijen of particulieren. Bij actief grondbeleid kan de gemeente maximaal sturen op de gewenste ruimtelijke ontwikkeling, maar zijn de financiële kansen en risico’s die met de uitvoering van een gebiedsontwikkeling gepaard gaan ook voor rekening van de gemeente. Voordelen Maximale sturing op de ruimtelijke ontwikkeling. Sturing op het bepalen, binnen de wettelijke kaders, van de samenwerkingspartners. Sterkere onderhandelingspositie bij gemeentelijk grondeigendom. Financiële baten komen ten goede aan de gemeente. Bestaande grondposities inzetten om ruimtelijke doelstellingen te verwezenlijken.

4.2

Nadelen Financiële risico’s zijn voor rekening van de gemeente. Financiële huishouding op orde om te committeren aan actief grondbeleid. Vergt aanzienlijke ambtelijke capaciteit. Benodigde specialisten zijn vaak schaars.

Faciliterend grondbeleid – private grondexploitatie

Bij faciliterend grondbeleid heeft de gemeente zelf geen grondpositie. Het initiatief voor een ruimtelijke ontwikkeling wordt overgelaten aan private partijen. De gemeente heeft daarbij een faciliterende rol door de ontwikkeling planologisch mogelijk te maken. De gemeente beperkt zich tot het stellen van kaders waaraan ontwikkelende partijen zich dienen te houden. Hiermee kunnen overigens belangrijke doelen worden bewaakt en geborgd. De kosten die de gemeente maakt, worden bij de ontwikkelende partij verhaald middels een anterieure overeenkomst (privaatrecht) of via de kostenverhaalsregels als opgenomen in het Omgevingsplan (publiekrecht). Financiële kansen en risico’s zijn bij deze vorm van grondbeleid voor rekening van de private partijen die de ontwikkeling binnen de door de gemeente vastgestelde kaders realiseert.

Gemeente Woudenberg – Nota Grondbeleid 2023

Pagina 14 van 50

Voordelen (Financiële) risico’s liggen niet bij de gemeente, maar bij ontwikkelende partijen. Vereist minder ambtelijke capaciteit. Gemeente kan eisen stellen middels een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke overeenkomst.

4.3

Nadelen Beperktere invloed op het project. De gemeente is beperkt tot het stellen van kaders. Financiële baten liggen bij de marktpartij.

Samenwerkingsvormen

Naast deze twee hoofdvormen zijn er tussenvormen mogelijk met telkens bijbehorende voor- en nadelen. Voorbeelden van tussenvormen zijn een bouwclaimmodel, joint venture of een concessiemodel. Deze vormen van samenwerking zijn ook wel bekend als Publiek Private Samenwerking (PPS). Hieronder worden deze verschillende samenwerkingsvormen van grondbeleid kort omschreven inclusief de voor- en nadelen. 4.3.1 Bouwclaim In het bouwclaim-model is het grondbezit volledig of gedeeltelijk in handen van private partijen. Gemeente en private partijen spreken af dat de private partijen hun grondpositie tegen een vastgestelde prijs (vaak de prijs voor ruwe bouwgrond) aan de gemeente verkopen, in ruil voor het recht op afname van bouwrijpe kavels (de bouwclaim). Bij deze samenwerkingsvorm voert de gemeente de grondexploitatie: de gemeente zorgt voor het bouw- en woonrijp maken van de grond en bekostigt deze werkzaamheden uit de verkoop van de bouwrijpe kavels aan de private partijen. Het risico op financiële tegenvallers in de grondexploitatie ligt bij het bouwclaim-model bij de gemeente. 4.3.2 Joint Venture Bij een Joint Venture voeren gemeente en private partijen gezamenlijk de grondexploitatie. Voor dit doel wordt een aparte rechtspersoon opgericht (de GEM – grondexploitatiemaatschappij), vaak in de vorm van een CV/BV.

Gemeente en private partijen brengen hun gronden in en ontwikkelen deze gezamenlijk. De GEM draagt zorg voor het bouwrijp maken, de uitgifte van de kavels en de aanleg van de openbare ruimte. Zowel de risico's als de zeggenschap worden bij deze samenwerkingsvorm - vaak op basis van een gelijkwaardig publiek en privaat aandeel - gedeeld tussen de gemeente en private partijen. 4.3.3 Concessie Bij het concessiemodel verkoopt de gemeente een grondpositie in huidige staat ('as is') aan een ontwikkelende partij. De gemeente stelt een aantal (globale) randvoorwaarden - bijvoorbeeld ten aanzien van het te realiseren woningbouwprogramma en de inrichting van de openbare ruimte - en selecteert een marktpartij via een tender. Deze marktpartij ontwikkelt de locatie en draagt zorg voor de inrichting van de openbare ruimte. Na afronding van het project wordt de openbare ruimte overgedragen aan de gemeente. De risico's in de grondexploitatie (en bij de woningbouwontwikkeling) liggen bij deze constructie volledig bij de private partij.

Gemeente Woudenberg – Nota Grondbeleid 2023

Pagina 15 van 50

Voordelen De risico’s worden gedeeld met partners. De gemeente is mede-initiatiefnemer en heeft meer sturing dan bij faciliterend grondbeleid.

Deelnemende partners hebben baat bij elkaars expertise.

4.4

Nadelen Financiële baten worden ook gedeeld met partners. Complexiteit bij besluitvorming. Samenwerkingspartners hebben verschillende wensen, samenwerken betekent dus ook compromissen sluiten. Het maken van heldere afspraken (over o.a. besluitvorming) kan een vrij uitvoerig en kostbaar traject zijn.

Situationeel grondbeleid

In de praktijk wordt de gewenste vorm van grondbeleid overwegend per project bepaald. De gemeente kiest daarmee voor een situationeel grondbeleid. In deze vorm van beleid bepaalt de gemeente per project welk type grondbeleid wordt toegepast. De keuze wordt alsdan bepaald aan de hand van een aantal overwegingen, waaronder onder andere wenselijkheid, (financiële) haalbaarheid, ambtelijke capaciteit, risico’s en bestaande eigendomssituatie. Hiertoe wordt veelal een afwegingskader (beslisboom) opgesteld. Dit afwegingskader (beslisboom) biedt een concreet kader om op projectniveau een keuze tussen een meer actieve of een meer faciliterende rol te maken én te verantwoorden.

Gemeente Woudenberg – Nota Grondbeleid 2023

Pagina 16 van 50

5. Juridische kaders 5.1

Omgevingswet

De Omgevingswet vormt bij de inwerkingtreding het wettelijke kader voor de fysieke leefomgeving van Rijk, provincies en gemeenten. De Omgevingswet faciliteert een meer vraaggericht, uitnodigend en flexibel grondbeleid met meer ruimte voor initiatieven uit de markt ten opzichte van de regels uit de Wro. Zo wordt het makkelijker om ruimtelijke projecten te starten en biedt de Omgevingswet betere mogelijkheden voor zogeheten uitnodigingsplanologie. De gemeente richt zich op grond van deze wet op het opstellen van een Omgevingsvisie en een Omgevingsplan (grofweg: de vervanger van het bestemmingsplan). De Omgevingsvisie geeft de gemeente meer ruimte om in samenspraak met de samenleving na te denken over de gewenste ontwikkelingen. Met het Omgevingsplan kan de gemeente vervolgens de juiste randvoorwaarden meegeven en ruimte geven aan (markt)partijen. Voor het grondbeleid is een belangrijk gegeven de integratie van de zogeheten Aanvullingswet grondeigendom in de Omgevingswet bij inwerkingtreding ervan. Met de integratie van deze wet in de Omgevingswet komen de Wet voorkeursrecht gemeenten, de Onteigeningswet en de kostenverhaalsregels uit de Wro afdeling 6.4 te vervallen. De instrumenten blijven echter beschikbaar, maar kennen op onderdelen (licht) andere procedures en mogelijkheden en soms andere terminologie.

De voornaamste wijzigingen onder de Omgevingswet (ten opzichte van de Wro) zijn in Bijlage 2 weergegeven. In paragraaf 6.2 wordt een toelichting gegeven op het kostenverhaal onder de Omgevingswet. Hier worden twee routes benoemd in het kader van minnelijk en afdwingbaar kostenverhaal. De zelfstandige figuur van het exploitatieplan komt te vervallen, maar wordt vervangen door zogeheten kostenverhaalregels waarmee in voorkomende gevallen hetzelfde wordt bereikt, namelijk het plegen van afdwingbaar kostenverhaal. Een relevante aanvulling in die afdwingbare route is een keuze daarbinnen tussen twee modellen: een model met en zonder tijdvak. Het model met tijdvak is grofweg gelijk aan het model onder de Wro. Het model zonder tijdvak is geïntroduceerd als beter passend bij meer globale, organische ontwikkelingen. De Omgevingswet biedt tevens de mogelijkheid om naast het kostenverhaal ook financiële bijdragen af te spreken, die bijdragen aan gebiedsontwikkeling of ruimtelijke kwaliteit. De wet kent allereerst een vrijwillige bijdrage (artikel 13.22 Omgevingswet). Daarnaast is er de mogelijkheid van een afdwingbare financiële bijdrage (artikel 13.23 Omgevingswet). Die loopt via regels in het omgevingsplan. Indien de gemeente een anterieure overeenkomst sluit dient de verplichte financiële bijdrage daarin te worden afgesproken.

Gemeente Woudenberg – Nota Grondbeleid 2023

Pagina 17 van 50

5.2

Staatsteun

Er zijn Europese regels over de geoorloofdheid van het verlenen van steun aan ondernemingen, in welke vorm dan ook. Het verlenen van ongeoorloofde “staatssteun”1 moet voorkomen worden. Het speelt met name een rol bij de verwerving en uitgifte van gronden en ander vastgoed door de gemeente en bij de samenwerking met ontwikkelaars. Er is sprake van staatssteun als de gemeente voor meer dan de marktwaarde vastgoed verwerft van een bedrijf dan wel voor minder dan de marktwaarde verkoopt aan een bedrijf. Waar van toepassing is in deze nota vastgelegd hoe wij het verlenen van ongeoorloofde staatssteun in die situaties voorkomen. Beleidskeuze: Staatsteun • De regels met betrekking tot staatsteun worden in acht genomen. De gemeente voorkomt het verlenen van ongeoorloofde staatssteun. •

5.3

Aanbestedingswet

De voor het inkoop- en aanbestedingsbeleid meest relevante wet- en regelgeving is nader uitgewerkt in het gemeentelijk aanbestedingsbeleid2. Wij houden ons ook bij het grondbeleid aan dit beleid. Waar van toepassing wordt dit ook opgelegd aan private ontwikkelende partijen. Het gemeentelijk aanbestedingsbeleid formuleert regels voor wanneer en op welke wijze zogeheten overheidsopdrachten aanbesteed moeten worden. Het aanbestedingsbeleid formuleert dit voor alle soorten overheidsopdrachten die de gemeente kent. Binnen gebiedsontwikkeling is hiervan sprake als bijvoorbeeld werken worden gerealiseerd of diensten worden verricht in opdracht van de gemeente. Van overheidsopdrachten kan ook sprake zijn als de werken niet op gemeentelijk eigendom worden gerealiseerd en ook niet direct in opdracht van de gemeente, maar de gemeente bijvoorbeeld wel het gerealiseerde openbaar gebied binnen een gebiedsontwikkeling geleverd krijgt. Ook dan is het gemeentelijk aanbestedingsbeleid van toepassing. Beleidskeuze: Aanbestedingsbeleid • Bij de uitvoering van het grondbeleid wordt waar van toepassing het aanbestedingsbeleid van de gemeente gevolgd en zo nodig aan derden opgelegd. • 1

Staatssteun is aan de orde wanneer cumulatief aan de onderstaande voorwaarden wordt voldaan: • • •

De steun wordt verleend aan een onderneming die een economische activiteit verricht De steun wordt met staatsmiddelen bekostigd Staatsmiddelen verschaffen een economisch voordeel dat niet via normale commerciële weg zou zijn verkregen (nonmarktconformiteit)

• •

De steunmaatregel is selectief; het geldt voor één of enkele ondernemingen, een specifieke sector/regio De maatregel de mededinging (in potentie) vervalst en (dreigt te) leiden tot een ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer in de EU Op bovenstaande geldt uitgezonder de de-minimisregeling. Die maakt dat overheden financiële steun kunnen verlenen aan ondernemingen tot € 200.000,-. Dit maximum geldt over een periode van drie belastingjaren. Deze steun, de-minimissteun, wordt niet gezien als ongeoorloofde staatssteun. De steun is zo minimaal dat het weinig tot geen effect heeft op het handelsverkeer tussen de Europese lidstaten.

•

2

Gemeente Woudenberg Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Woudenberg 2020, vastgesteld door B&W op 5 december 2019.

Gemeente Woudenberg – Nota Grondbeleid 2023

Pagina 18 van 50

Verwant aan de aanbestedingsregels zijn de regels die de Hoge Raad in haar Didamarrest van november 2021 nogmaals heeft verduidelijkt ten aanzien van de uitgifte van gronden. Omdat deze regels gelden bij gronduitgifte in algemene zin worden deze regels hierna in paragraaf 6.1.3.4. behandeld.

5.4

Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV)

Met name met betrekking tot het financiële deel van het grondbeleid is het zogeheten Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) van belang. Specifiek is de door de commissie BBV uitgebrachte “Notitie Grondbeleid in begroting en jaarstukken (2019)” van belang. Hierin zijn richtlijnen opgenomen waar gemeentelijke grondexploitaties3 aan moeten voldoen bij gebiedsontwikkelingen waar de gemeente zelf financieel verantwoordelijk is en hoe financieel omgegaan moet worden met gebiedsontwikkelingen waar de gemeente geen eigenaar is van de grond. De grondexploitaties van de gemeente voldoen aan deze richtlijnen en ook op de aspecten van verslaglegging handelen wij conform deze richtlijnen. Aanpassingen en actualiseringen van BBV richtlijnen worden gevolgd en waar nodig geïmplementeerd in het gemeentelijk beleid. Beleidskeuze: Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) • De gemeente handelt conform het BBV en met betrekking tot de grondexploitaties specifiek, conform de vigerende Notitie Grondbeleid in begroting en jaarstukken.

5.5

Commissie BADO

In de “Notitie Grondexploitaties”4 van de commissie Bedrijfsvoering Auditing Decentrale Overheden (BADO - d.d. 3 september 2019) wordt stilgestaan bij het proces van gebiedsontwikkeling en hoe een en ander financieel optimaal verantwoord kan worden door het aanleggen van dossiers. De processen en de beleidskeuzes in deze Nota Grondbeleid sluiten aan bij de procesbeschrijving als opgenomen in de notitie van de BADO.

5.6

Vennootschapsbelasting voor overheidsondernemingen

Overheidslichamen zijn per 1 januari 2016 verplicht tot het betalen van vennootschapsbelasting voor de activiteiten waarmee zij een onderneming drijven en winst behalen. Op basis van de daarvoor vastgestelde criteria5 gelden de geclusterde grondexploitaties van Woudenberg als een dergelijke onderneming. Daarmee ontstaat de verplichting tot het doen van aangifte. 3

De financiële vertaling van het productieproces dat (ruwe) grond omzet in grond voor een (andere) gewenste bestemming. Dit is een overzicht van grondopbrengsten en grondkosten uitgezet in de tijd, rekening houdend met opbrengsten- en kostenstijgingen en rentetoerekening 4 Commissie BADO – Notitie grondexploitaties (2019) 5

Een activiteit wordt gezien als een onderneming indien cumulatief sprake is van: • • •

een duurzame organisatie van kapitaal en arbeid waarmee wordt deelgenomen aan het economisch verkeer waarmee winst wordt beoogd (het winstoogmerk wordt geacht reeds aanwezig te zijn indien structureel overschotten worden behaald of als incidenteel overschotten worden behaald en in concurrentie wordt getreden met private partijen)

Gemeente Woudenberg – Nota Grondbeleid 2023

Pagina 19 van 50

5.7

Financiële verordeningen

Op basis van artikel 212, eerste lid van de Gemeentewet moeten gemeenten een financiële verordening opstellen. Met deze verordening regelt de raad op hoofdlijnen de spelregels voor het financieel beleid, de financiële organisatie en het financieel beheer en heeft zo invloed op procedures rondom en vormgeving van het financiële proces. De Financiële verordening 2023 van de gemeente Woudenberg is op 22 december 2022 door de gemeenteraad vastgesteld.

Gemeente Woudenberg – Nota Grondbeleid 2023

Pagina 20 van 50

6. Instrumenten voor grondbeleid Het uitgangspunt van situationeel grondbeleid kan zich, aan de hand van het afwegingskader, vertalen in verschillende gewenste gemeentelijke rollen. Afhankelijk van die rol is de inzet van een bepaald instrumentarium uit de gereedschapskist nodig en/of wenselijk. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op die instrumenten.

6.1

Instrumenten actief grondbeleid

6.1.1 Verwerving Indien de gemeente Woudenberg kiest voor actief grondbeleid, dient de gemeente zelf de grond te verwerven om deze vervolgens te kunnen ontwikkelen tot locatie voor woningbouw, bedrijven of voorzieningen. Daarbij vindt verwerving bij voorkeur plaats op vrijwillige basis, via een privaatrechtelijke overeenkomst. 6.1.1.1 Strategisch versus planmatig Bij het verwerven van gronden kan onderscheid worden gemaakt in een tweetal typen verwervingen, afhankelijk van de mate van concreetheid van het plan: • •

Planmatige verwervingen Strategische verwervingen

Planmatige verwervingen Dit betreft noodzakelijke verwervingen ten behoeve een concrete gebiedsontwikkeling. Het plan is reeds vastgesteld door de gemeenteraad inclusief het bijbehorende financiële kader, de grondexploitatie. Verwervingen vinden binnen dit kader plaats. Strategische verwervingen Soms kan het waardevol zijn al voorafgaand aan het hebben van een concreet plan verwervingen in een gebied te plegen. Het gaat dan om gebieden waar de gemeente grondposities wil en kan verwerven met het oog op te verwachten mogelijkheden voor (her)ontwikkeling ervan. Die verwervingen vinden dan plaats met het oog op het vergroten van de gemeentelijke sturingsmogelijkheden. Dit kan nodig zijn om: • • • •

Initiator te kunnen zijn van een toekomstig gewenste ontwikkeling. Eventueel, afhankelijk van de verwervingsprijs, verwachte winst op een ontwikkeling te kunnen genereren. Te kunnen dienen als strategisch ruilmiddel voor mogelijk noodzakelijke verplaatsingen uit een andere gebiedsontwikkeling. Mogelijk negatieve effecten van toekomstig verwachte ontwikkelingen tegen te gaan.

Voor beide vormen van verwerving geldt uiteraard dat dit weloverwogen moet worden gedaan. Voor de planmatige verwervingen heeft die afweging reeds plaatsgevonden en vinden de verwervingen binnen dat kader plaats. Voor de strategische verwervingen is een dergelijk kader nog niet beschikbaar. Wel gelden daarbij exact dezelfde inputfactoren als opgenomen in het afwegingskader

Gemeente Woudenberg – Nota Grondbeleid 2023

Pagina 21 van 50

welke inputfactoren zijn toegelicht in hoofdstuk 2 paragraaf 2. Strategische verwervingen vinden dus (pas) plaats na een toets op die inputfactoren welke toets wordt vastgelegd in een “verwervingsdocument”. 6.1.1.2 Minnelijke verwerving Bij het verwerven van gronden en/of opstallen heeft minnelijke verwerving de voorkeur van de gemeente Woudenberg. De gemeente en eigenaar treden in onderhandeling over de aankoop en proberen op minnelijke basis overeenstemming te bereiken over de prijs en bijkomende voorwaarden. Bij minnelijke verwerving wordt op vrijwillige basis een (koop)overeenkomst gesloten met de eigenaar van de grond. Pas als de gemeente er niet in slaagt om de benodigde grond minnelijk te verwerven, besluit de raad omtrent het eventueel vestigen van een voorkeursrecht of onteigening. 6.1.1.3 Voorkeursrecht Met het vestigen van een zogeheten voorkeursrecht verschaft de gemeente zich de mogelijkheid af te dwingen dat een eigenaar, bij een voorgenomen verkoop van grond (al dan niet met opstal), deze eerst aan de gemeente moet aanbieden: het voorkeursrecht. De gemeente en eigenaar moeten het dan vervolgens eens worden over de prijs en bijkomende verkoopvoorwaarden; er ontstaat geen aankoopplicht voor de gemeente. Het voorkeursrecht is een passief instrument: de eigenaar van de grond is immers niet verplicht direct het perceel aan te bieden aan de gemeente.

Met het vestigen van een voorkeursrecht wordt speculatie tegengegaan en kan worden voorkomen dat private partijen een grondpositie verwerven in een gebied. Dit alles ten einde een grote mate van regie te hebben over de voorgenomen ruimtelijke ontwikkeling. Hierbij is een zorgvuldige afweging voorwaardelijk daar het vestigen van een voorkeursrecht invloed kan hebben op de onderlinge relatie tussen gemeente en de eigenaar van de grond. Inzet van dit instrument vindt alleen plaats als uit het afwegingskader als bedoeld in Bijlage 3 volgt dat de gemeente een actieve rol aanneemt of samenwerkt met marktpartijen. 6.1.1.4 Onteigening Het kan voorkomen dat minnelijke verwerving niet mogelijk blijkt. Indien de gronden toch nodig zijn voor realisatie van een voorgenomen ruimtelijke ontwikkeling kan de gemeente overgaan tot onteigening: een gedwongen eigendomsoverdracht naar de gemeente. Onteigening kan alleen plaatsvinden als de gemeente getracht heeft de grond minnelijk te verwerven en als de voorgestane ontwikkeling aantoonbaar het algemeen belang dient en de noodzaak van de onteigening kan worden aangetoond. De Omgevingswet eist dat de gemeenteraad een besluit neemt over de onteigening, waarna dat bekrachtigd moet worden door de rechtbank. Gezien de ingrijpende gevolgen voor de eigenaar gelden bij een onteigening strikte procedures.

De eigenaar en andere rechthebbenden, worden volledig schadeloos gesteld. Financieel verkeren ze na onteigening in dezelfde positie als daarvoor. Dat betekent dat ook alle bijkomende schades, zoals verhuiskosten en kosten van bedrijfsverplaatsing vergoed worden evenals de proceskosten. Het is kortom een duur instrument dat ook deskundigheid vergt. In die wetenschap kan inzet van dit instrument niettemin waardevol zijn, maar geldt toepassing ervan als ‘laatste’ middel. 6.1.1.5 Uitvoeringseisen verwerving Bij het verwerven gronden en/of opstallen gelden de volgende gemeentelijke uitvoeringseisen:

Gemeente Woudenberg – Nota Grondbeleid 2023

Pagina 22 van 50

• •

• •

•

•

•

Aan een verwerving ligt een vertrouwelijke grondstrategie of een aankoopplan, met een risicoanalyse ten grondslag. Ten behoeve van marktconformiteit en transparantie wordt door een onafhankelijk taxateur de marktwaarde van het te verwerven object bepaald en verantwoord in een taxatierapport. De taxatie vormt voor de gemeente de basis voor de onderhandelingen met de eigenaar. Onderhandelingen zijn altijd onder voorbehoud van bestuurlijke goedkeuring. Een verkennend bodemonderzoek vormt onderdeel van de koopovereenkomst. De mate van eventuele verontreiniging kan invloed hebben op de koopsom en het besluit om al dan niet over te gaan tot aankoop. Besluiten over het aangaan van een koopovereenkomst worden genomen door het college van B&W conform de aan haar gegeven bevoegdheid in artikel 160 Gemeentewet. Het college toetst de aankoop op de financiële uitgangspunten of voorwaarden van een project en op het grondbeleid. Indien (project)kaders en budget niet vooraf door de gemeenteraad zijn aangegeven, het betreft een strategische aankoop, zal voorafgaand aan het definitieve besluit tot aankoop, het voornemen tot aankoop (de koopovereenkomst) worden voorgelegd aan de gemeenteraad. Bij een verwerving dient een toets plaats te vinden naar eventuele staatsteunrisico’s.

Beleidskeuze: Verwerving • Verwerving van gronden en opstallen op minnelijke wijze is het uitgangspunt. • Indien minnelijke verwerving niet mogelijk blijkt kan de gemeenteraad een besluit nemen omtrent het inzetten van een voorkeursrecht. In uitzonderingssituaties is de inzet van het onteigeningsinstrument mogelijk. • Strategische verwervingen vinden weloverwogen plaats. Het college legt aan de raad een vertrouwelijk voorstel voor, waarin de raad beslist of er budget voor de aankoop beschikbaar wordt gesteld. Een strategische verwerving wordt aan de hand van de inputfactoren uit het afwegingskader getoetst en verantwoord. Daarbij vormen de uitvoeringseisen verwerving de basis voor het voorstel. • Bij een verwerving wordt voorafgaand altijd een onafhankelijke taxatie uitgevoerd ter bepaling van de maximale verwervingsprijs. gevolgde bedrag wordt verworven.

6.1.2

Beheer

6.1.2.1 Tijdelijk beheer In de gevallen dat gronden of opstallen niet direct na verwerving ontwikkeld worden, worden deze tijdelijk beheerd. Tijdelijk beheer is gericht op het in stand houden van de onroerende zaak en het voorkomen van bijvoorbeeld leegstand of kraak. Uitgangspunt is daarbij dat de grond/het vastgoed tijdig beschikbaar is indien nodig voor een gebiedsontwikkeling. De meest gangbare vorm die wij inzetten om dit te realiseren is een vorm van voortgezet gebruik. Ook pacht en verhuur kunnen aan de orde zijn. In een enkel geval neemt de gemeente de gronden tijdelijk zelf in beheer. In de voorwaarden van de daartoe te sluiten overeenkomsten wordt nadrukkelijk rekening gehouden met het tijdig kunnen beschikken over de gronden/het vastgoed. Afhankelijk van de functie wordt een bijpassende vergoeding overeengekomen. Bij het opstellen van de overeenkomst in het kader van tijdelijk beheer gelden de uitgangspunten die ook van toepassing zijn bij verkoop (bijvoorbeeld Didam-arrest).

Gemeente Woudenberg – Nota Grondbeleid 2023

Pagina 23 van 50

De gemeente gaat uit van de volgende vormen van tijdelijk beheer: 1. Gronden en opstallen blijven minder dan één jaar in beheer bij de gemeente: • Bruikleen; • Tijdelijke verhuur; • Voortgezet gebruik / uitgestelde betaling. 2. Gronden en opstallen blijven langer dan een jaar, maar maximaal 2 jaar in beheer, of de ontwikkelingstermijn is nog onzeker: • Bruikleen; • Tijdelijke verhuur; • Kort lopende pacht. 3. Bij langer dan twee jaar beheer: • Verhuur (voor (on)bepaalde tijd, met opzegtermijn); • Verpachting. De uitvoering van het beheer vindt plaats onder verantwoordelijkheid van de projectleider van het betreffende gebied, dan wel de beleidsadviseur strategische ruimtelijke ordening. De uitvoering vindt plaats door de afdeling beheer en realisatie (ingeval van gronden in ontwikkeling), de buitendienst van de gemeente (in geval van grond die niet in ontwikkeling zijn) of de gebouwenbeheerder (ingeval van vastgoed) en de medewerker privaat recht ingeval van voortgezet gebruik dan wel tijdelijk in gebruik geven aan derden. Het streven is om tot een zo gunstig mogelijk exploitatiesaldo te komen, door de kosten van het beheer af te wegen tegen de huur- of pachtopbrengsten.

6.1.2.2 Structureel beheer Naast gronden en opstallen die tijdelijk door de gemeente worden beheerd in het kader van een toekomstig beoogde ruimtelijke ontwikkeling heeft de gemeente ook vastgoed en gronden in bezit voor andere doeleinden dan grondexploitatie, zoals het gemeentehuis, maatschappelijke voorzieningen, sportaccommodaties en groenvoorzieningen. Deze eigendommen blijven in deze nota verder buiten beschouwing. Beleidskeuze: Tijdelijk beheer • Het college besluit omtrent de wijze waarop gronden/vastgoed tijdelijk beheerd worden. • Bij het tijdelijk beheer van gronden/vastgoed wordt in de overeenkomsten nadrukkelijk rekening gehouden met het tijdig beschikbaar komen ervan. Afhankelijk van de functie wordt een bijpassende vergoeding overeengekomen.

6.1.3 Gronduitgifte Een primair instrument voor de uitvoering van actief grondbeleid is de uitgifte van (bouwrijpe) grond. Met de gronduitgifte kan de gemeente regie houden over de gewenste ruimtelijke ontwikkeling en de verwezenlijking van gemeentelijke beleidsdoelen. Gronduitgifte is een verzamelnaam voor de manier waarop grond ter beschikking wordt gesteld aan particulieren en marktpartijen. Per project wordt binnen de geldende regelgeving – bekeken welke verkoopstrategie het meest passend is. Gronduitgifte kan daarbij één-op-één plaatsvinden of via bijvoorbeeld een tender (zie ook Didam-arrest; par.

Gemeente Woudenberg – Nota Grondbeleid 2023

Pagina 24 van 50

6.1.3.4). De verschillende instrumenten die wij hanteren bij gronduitgifte worden in het onderstaande behandeld. 6.1.3.1 Grondverkoop De meest gebruikelijke vorm van gronduitgifte is de verkoop van de grond. Het volledig eigendomsrecht wordt daarbij overgedragen. Het gemeentelijk uitgangspunt bij gronduitgifte is grondverkoop. De verkoop van grond vindt in beginsel plaats tegen marktconforme uitgifteprijzen. De prijs komt, middels een onafhankelijke taxatie, op transparante wijze tot stand. 6.1.3.2 Erfpacht Uitgifte van grond in erfpacht is mogelijk indien er voor de gemeente strategische overwegingen zijn. Een voordeel van de toepassing van erfpacht is dat de gemeente meer grip kan houden op de toekomstige bestemming en het gebruik van de grond. Dit kan met name bij bijzondere vormen van grondgebruik nuttig zijn. Bij erfpacht wordt een marktconforme jaarlijkse erfpachtcanon in rekening gebracht bij de erfpachter. De kanttekeningen bij de inzet van erfpacht, betreffen het gemeentelijk financieringsvraagstuk en de administratieve last bij de toepassing van erfpacht. 6.1.3.3 Recht van opstal Het vestigen van een recht van opstal kan bijvoorbeeld worden gebruikt bij de plaatsing van zendmasten of laadpalen. Het is een beperkt zakelijk recht om in, op of boven een onroerende zaak van een ander gebouwen, werken of beplantingen in eigendom te hebben.

Er ontstaat een juridische scheiding tussen de ondergrond en hetgeen erop is gebouwd. Indien een opstalrecht overeen wordt gekomen, geldt daarbij een marktconforme retributie. 6.1.3.4 Selectie van (markt)partijen – Didam-arrest In het voorgaande is ingegaan op de wijze van uitgifte van gemeentelijke eigendommen. De Hoge Raad heeft op 26 november 2021 (Didam-arrest) uitspraak gedaan dat de verplichting van een overheidslichaam tot het in acht nemen van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur ook geldt voor de beslissing met wie en onder welke voorwaarden een overeenkomst van verkoop van een onroerende zaak welke aan hem toebehoord wordt gesloten. Zogeheten één-op-één verkopen door de gemeente aan een marktpartij zijn niet meer toegestaan. In zijn algemeenheid wordt aangenomen dat de richtlijnen van het Didam-arrest ook gelden voor verhuur, uitgifte in erfpacht en andere vormen van ingebruikgeving van grond en opstallen welke in eigendom zijn bij de gemeente. Deze verplichting vloeit voort uit het gelijkheidsbeginsel en houdt in dat de gemeente de koper moet selecteren op basis van objectieve, toetsbare en redelijke criteria die voorafgaand op passende wijze bekend moeten zijn gemaakt. De gemeente is derhalve gehouden om bij meerdere gegadigden ten alle tijden een openbare selectieprocedure te houden.

Teneinde deze gelijkheid te creëren, moet de gemeente bovendien een passende mate van openbaarheid verzekeren (transparantie) met betrekking tot: • • • •

De beschikbaarheid van de onroerende zaak; De selectieprocedure; Het tijdschema; De toe te passen selectiecriteria.

Gemeente Woudenberg – Nota Grondbeleid 2023

Pagina 25 van 50

De informatie over deze selectieprocedure moet bovendien: • Tijdig bekend worden gemaakt; • Op zodanige wijze dat (potentiële) gegadigden daarvan kennis kunnen nemen. Het bieden van bovengenoemde mededingingsruimte is niet vereist indien vooraf vaststaat of te verwachten is dat slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt. Ook dit moet alsdan toetsbaar zijn op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria. In dat geval dient de gemeente het voornemen tot verkoop bekend te maken middels publicatie zodat eenieder daarvan kennis kan nemen inclusief een onderbouwing waarom er naar het oordeel van de gemeente slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de verkoop. Een voorbeeld hiervan betreft de gronduitgifte in het kader van prestatieafspraken met een woningcorporatie. Naar aanleiding van het arrest zijn zogeheten één-op-één verkopen door de gemeente aan een marktpartij niet meer toegestaan, tenzij gemotiveerd kan worden dat er slechts één serieuze gegadigde is. De gemeente moet bij een voorgenomen uitgifte altijd een vorm van mededinging borgen; ook in situaties waarbij marktpartijen op eigen initiatief interesse tonen in gemeentelijk vastgoed en de gemeente geneigd is dit te verkopen. De gemeente moet dan nagaan of er niet ook andere geïnteresseerden zijn. De regel is daarmee ten alle tijden dat een voornemen tot uitgifte gepubliceerd dient te worden.

Beleidskeuze: Uitgifte • Uitgangspunt bij gronduitgifte is een marktconforme prijs, gebaseerd op een onafhankelijke taxatie. • Bij gronduitgifte is verkoop ervan het uitgangspunt. Het volledig eigendom wordt daarmee overgedragen. • Uitgifte van grond in erfpacht is mogelijk vanuit strategische overwegingen. • Voor kabels, leidingen, zendmasten en soortgelijke voorzieningen in of op gemeentelijke gronden wordt bij voorkeur een recht van opstal gevestigd. Daarbij geldt een marktconforme retributie. • Bij de uitgifte van gemeentelijk eigendom wordt transparant gehandeld, met inachtneming van de voorwaarden volgend uit het Didam-arrest. •

6.2

Instrumenten faciliterend grondbeleid

6.2.1 Kostenverhaal Gemeenten zijn verplicht om de grondexploitatiekosten die zij maken ten behoeve van een kostenverhaalsplichtig bouwactiviteiten te verhalen op de partij die het profijt ervan ondervindt. Dit is vastgelegd afdeling 13.6 van de Omgevingswet.

Gemeente Woudenberg – Nota Grondbeleid 2023

Pagina 26 van 50

Waar een zogenaamde ‘aangewezen activiteit (bouwplan)’6 wordt gerealiseerd op gemeentelijk eigendom kan zij de kosten verhalen door de grondopbrengsten bij verkoop van dat eigendom. Dat kan niet wanneer de gemeente de gronden niet zelf in eigendom heeft, maar de aangewezen activiteit (bouwplan) wel faciliteert en daar kosten voor maakt (zoals bijvoorbeeld kosten met betrekking tot het wijzigen van de openbare ruimte). Dan moet het kostenverhaal via een andere route plaatsvinden. Hiervoor bestaan in hoofdzaak twee routes: •

Minnelijke route via een anterieure overeenkomst: De gemeente en private partij sluiten vóór het vaststellen van een wijziging van het Omgevingsplan, danwel voor het verlenen van een vergunning voor buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA), een overeenkomst waarin het kostenverhaal is vastgelegd en verzekerd, de zogeheten anterieure overeenkomst. Een posterieure overeenkomst is ook mogelijk, maar die dient dan te voldoen aan de dan vastgestelde kostenverhaalsregels of kostenverhaalsvoorschriften (zie hierna). Anterieur bestaat er meer vrijheid. Uitgangspunt is dat, waar van toepassing en mogelijk, het kostenverhaal privaatrechtelijk wordt overeengekomen in een anterieure overeenkomst. Overigens kan bij het bepalen van de kostenbijdrage in een anterieure overeenkomst een kostenverhaalsberekening conform de publiekrechtelijke route dienen als schaduwberekening.

•

Dwingende route via kostenverhaalsregels of kostenverhaalsvoorschriften: Hiervoor biedt de Omgevingswet in Afdeling 13.6 een regeling. Indien het kostenverhaal nog niet verzekerd is, is de gemeente verplicht bij het vaststellen van een ruimtelijk besluit, waarmee de activiteit (het bouwplan) planologisch mogelijk wordt gemaakt, het kostenverhaal te regelen. In dat geval stelt de gemeenteraad bij de wijziging kostenverhaalsregels vast voor de locatie waar het bouwplan mogelijk wordt gemaakt. Daarbij heeft de gemeenteraad bij het omgevingsplan de keuze uit twee soorten kostenverhaalsregels: voor integrale ontwikkeling en voor organische ontwikkeling. Organische ontwikkeling is aan de orde als er nog veel onzekerheden zijn over het tijdpad, programma en investeringen. Bij een integraal kostenverhaal (met tijdvak) is er al nader duidelijkheid over tijdpad, programma en investeringen. Bij integrale ontwikkeling worden alle kosten verrekend en wordt er binnenplans verevend. Dat wil zeggen dat het tekort van verliesgevende bouwplannen aangevuld wordt vanuit de winstgevende bouwplannen. Bij de organische ontwikkeling (zonder tijdvak) worden alleen de kosten van het openbaar gebied verrekend, en vindt er geen verevening plaats van een verlies.

6

De Omgevingswet en het Omgevingsbesluit maken het sluiten van een overeenkomst over kostenverhaal verplichtvoor de volgende activiteiten (bouwplannen): a. De bouw van een of meer gebouwen met een woonfunctie; b. De bouw van een of meer hoofdgebouwen anders dan gebouwen met een woonfunctie; c. De uitbreiding van een gebouw met ten minste 1.000 m² bruto-vloeroppervlakte of met een of meer gebouwen met een woonfunctie; d. De bouw van een gebouw dat geen hoofdgebouw als bedoeld onder b is met ten minste e. M² bruto-vloeroppervlakte; f. De verbouwing van een of meer aaneengesloten gebouwen met andere gebruiksfuncties dan een woonfunctie tot gebouwen met een woonfunctie, mits het ten minste tien woonfuncties betreft; g. De verbouwing van een of meer aaneengesloten gebouwen met andere gebruiksfuncties dan een kantoorfunctie, een winkelfunctie of een bijeenkomstfunctie voor het verstrekken van consumpties voor het gebruik ter plaatse tot gebouwen met een of meer van deze gebruiksfuncties, mits de cumulatieve bruto-vloeroppervlakte van de nieuwe gebruiksfuncties ten minste 1.500 m² bedraagt.