03l. -onderzoeksrapport-evaluatie-preventief-fouilleren-eindrapport.pdf

wanneer ras het enige of doorslaggevende selectiecriterium binnen het risicoprofiel is of; 3. wanneer er sprake is van direct onderscheid op grond van ras in het kader van sociale bescherming (met inbegrip van sociale zekerheid en sociale voordelen). 5.3.7

Waarborgen tegen ongeoorloofde selectie Het beeld uit de gesprekken met politie is dat de bewustwording over en de aandacht voor etnisch profileren de laatste tien jaar is toegenomen bij de politie. Dit hangt mede samen met de maatschappelijke discussie die in toenemende mate wordt gevoerd over etnisch profileren. Verschillende gesprekspartners van de politie geven aan dat binnen de politie sprake is van een cultuuromslag. Aangegeven wordt dat agenten elkaar – mede vanwege sturing vanuit de politieleiding – meer zouden aanspreken op gedrag. Tegelijkertijd wordt opgemerkt dat de mate van bewustwording bij de politie per regio en per basisteam kan verschillen. Binnen de politie worden verschillende initiatieven ontplooid die (mede) zijn gericht op het tegengaan van etnisch profileren. Het landelijke politieprogramma Politie voor iedereen is actief met het ontwikkelen van producten ten aanzien van onderwerpen als diversiteit en inclusie voor politiemedewerkers. De politie organiseert bijvoorbeeld trainingen gericht op bewustwording over ‘onbewuste vooroordelen’. Ook is een Virtual Reality-bril ontwikkeld waarmee politiemedewerkers kunnen oefenen en bepaalde situaties kunnen worden gesimuleerd (zoals een station waar politiemedewerkers personen kunnen aanspreken op normafwijkend gedrag) en waarop vervolgens kan worden gereflecteerd door politiemedewerkers.

In 2018 is de pilot ‘Proactief controleren’ gestart. In dat kader is een ‘Handelingskader proactief controleren’ ontwikkeld waarin de basisprincipes staan beschreven voor de uitvoering van ‘proactieve controles’, oftewel controles van personen zonder voorafgaande constatering van een overtreding of strafbaar feit. Het Handelingskader is mede ontwikkeld om een bepaalde bias in het politieoptreden tegen te gaan. De bedoeling is dat personen bij controles minder 130 Koninklijke Mareschaussee 2021. 131 College voor de Rechten van de Mens 2021. 132 College voor de Rechten van de Mens 2021-2. 133 Kamerstukken II 2021/22, 30950, nr. 281.

76

EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN

vanuit een ‘onderbuikgevoel’ worden geselecteerd, maar dat politiemedewerkers de feiten en omstandigheden op basis waarvan een persoon wordt geselecteerd kunnen expliciteren en uitleggen. Het Handelingskader kent de volgende vier principes: — Selecteren: rechtvaardig selecteren op basis van gedrag, feiten en omstandigheden; — Uitleggen: altijd uit eigen beweging en, zoveel als tactisch mogelijk, uitleggen wat de reden is van de controle; — Bejegenen: een respectvolle, correcte bejegening van de betrokkene; — Reflecteren: reflectie met de collega-politiemedewerkerkers over de controle en het eigen handelen. Samen met het Handelingskader is een ‘Proco-app’ ontwikkeld. Deze app was bedoeld om de werkwijze zoals beschreven in het Handelingskader te ondersteunen. De app was erop gericht om staandehoudingen te registreren. Het idee is dat politiemedewerkers bij een controle informatie kunnen opvragen over of en hoe vaak een persoon of auto in het verleden is gecontroleerd en wat daarvan het resultaat is geweest. Wanneer de betrokkene al eerder is gecontroleerd zonder dat dit heeft geleid tot een interventie, kan dat voor de politiemedewerker aanleiding zijn om geen gebruik te maken van een nieuwe controlegelegenheid.

In een onderzoek naar de effecten van de pilot Proactief controleren is geconstateerd dat de ‘Proco-app’ beperkt werd gebruikt en het Handelingskader bij veel politiemedewerkers niet bekend was. Het Handelingskader en de app zouden nauwelijks invloed hebben gehad op de bestaande politiepraktijk, maar hebben wel bijgedragen aan de bewustwording omtrent het selectieproces bij proactieve controles.134 De app is inmiddels landelijk geïmplementeerd135 en het Handelingskader vormt staand beleid binnen de politie. Uit de casestudy’s volgt dat de bekendheid met het handelingskader verschilt per eenheid/basisteam. In enkele gemeenten wordt het Handelingskader (al dan niet in aangepaste vorm) actief gebruikt, terwijl in andere gemeenten de politie niet goed bekend is met het Handelingskader. Hoewel niet in elke gemeente het Handelingskader actief wordt gebruikt, is het beeld wel dat de politie in de praktijk op hoofdlijnen werkt volgens de vier stappen van het Handelingskader. Dit geldt met name voor de aspecten selecteren, uitleggen en bejegenen. Uit de casestudy’s volgt echter dat reflectie op het eigen handelen na afloop van een fouilleeractie niet in elke gemeente behoort tot de standaardwerkwijze. Het aanpassen van wetgeving zou volgens gesprekspartners weinig meerwaarde hebben voor het (beter) borgen en naleven van aselectief fouilleren en het tegengaan van etnisch profileren.

In gesprekken wordt aangegeven dat met name inzet op bewustwording en continue sturing op het tegengaan van etnisch profileren van meerwaarde zijn. Genoemde voorbeelden van maatregelen die in de praktijk kunnen worden getroffen, zijn onder andere: aandacht vanuit de leiding voor aselectief fouilleren (ook bij de briefing voorafgaand aan een actie), inzet op training/intervisie, investeren in diversiteit bij de politie, het hanteren van richtlijnen (zoals het Handelingskader proactief controleren) en het verrichten van zelfevaluaties na afloop van een actie. Uit eerder verricht onderzoek blijkt overigens dat bij het tegengaan van etnisch profileren niet alleen aandacht moet worden besteed aan het optreden/gedrag van politieagenten, maar er

134 Politieacademie 2020. 135 Het is sinds 2020 een functionaliteit op de diensttelefoon (MEOS) van politiemedewerkers en vormt dus niet meer een afzon-

derlijke app.

77

EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN

ook oog moet zijn voor de institutionele structuren (zoals beleid en wetgeving) waarbinnen dit optreden tot stand komt.136

5.4 5.4.1

Inbeslagname van wapens Wapencategorisering WWM In artikel 2 van de Wet wapens en munitie (WWM) zijn vier verschillende categorieën wapens onderscheiden. Het uitgangspunt is dat de in de wet genoemde wapens illegaal zijn. Voor een deel van deze wapens kan onder bepaalde voorwaarden een vergunning, ontheffing of vrijstelling worden verleend. Kenmerkend voor de WWM is dat de wetgever ervoor heeft gekozen om de verschillende soorten wapens expliciet te benoemen in de wet. Dat de wapens in de wettekst zelf zijn opgenomen (en bijvoorbeeld niet staan in een bijlage zoals bij verdovende middelen in de Opiumwet), betekent dat bij het aantreffen van verboden wapenbezit het betreffende soort wapen in de tenlastelegging moet worden opgenomen en de officier van justitie dwingt bewijs te leveren van het gebruik van een bepaald type wapen. Bewijs kan in de praktijk soms moeilijk te leveren zijn en het kan leiden tot eventuele fouten in de tenlastelegging. Daarbij biedt het de verdediging mogelijkheden om de omschrijving van het wapen en/of de categorisering van het wapen te betwisten.

De rechter moet tot een juiste kwalificatie komen van de gedraging, het wapen en de juiste categorie van het wapen bij een bewezenverklaring.137 De wapens onder categorie I betreffen voornamelijk messen (waaronder stiletto’s, valmessen, vlindermessen en bepaalde opvouwbare messen) en verschillende handwapens (variërend van boksbeugels tot katapulten). Categorie II ziet voornamelijk op zware (automatische) vuurwapens en daarnaast stroomstootwapens, chemische wapens en explosieven. Onder categorie III vallen met name lichtere vuurwapens, waar in beginsel geen absoluut verbod voor geldt omdat voor deze wapens verlof kan worden vergund aan burgers. Categorie IV heeft betrekking op de minst gevaarlijke wapens en bevat een ‘restcategorie’ van diverse wapens. Voor deze wapens geldt naast het verbod (voor meerderjarigen) om deze te vervaardigen alleen een draagverbod; deze categorie wapens mogen personen niet op de openbare weg of op andere voor het publiek toegankelijke plaatsen (onverpakt) bij zich hebben.138 De laatste categorie wapens onder categorie IV (onder 7°) betreft voorwerpen waarvan, gelet op hun aard of de omstandigheden waaronder zij worden aangetroffen, redelijkerwijs kan worden aangenomen dat zij zijn bestemd om letsel aan personen toe te brengen of te dreigen, en die niet onder een van de andere categorieën vallen.

Het gaat hierbij om de zogenoemde ‘gelegenheidswapens’. Dit zijn voorwerpen die in beginsel niet zijn ontwerpen om letsel te veroorzaken, maar afhankelijk van de aard of omstandigheden wel kunnen dienen als wapen. Voorbeelden van dergelijke voorwerpen zijn honkbalknuppels, hockeysticks, keukenmessen, stokken, buizen en bepaalde soorten gereedschappen.139 Naast de vier wapencategorieën kent de WWM twee categorieën van (verboden) munitie. De munitie onder categorie II heeft over het algemeen betrekking op de munitie die nodig is voor de categorie II wapens. De munitie onder categorie III omvat de overige munitie.140

136 Zie: Politie & Wetenschap 2018. 137 Sackers 2020, p. 179-181. 138 Artikel 27 WWM. 139 Sackers 2020, p. 261-262. 140 Artikel 2 lid 2 WWM.

78

EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN

De WWM en de wapencategorisering vormen een synthese van drie oude wetten: de Wapenwet 1890, Vuurwapenwet 1919 en de Wet tot wering van ongewenste handwapenen 1965. De indeling van de vier wapencategorieën in de WWM is daardoor vooral historisch te verklaren. Modernisering WWM Al langere tijd bestaat het voornemen om de WWM te moderniseren. De minister van Justitie en Veiligheid constateerde naar aanleiding van onder meer rechterlijke uitspraken en ontwikkelingen door de jaren heen dat het wettelijk kader en de (gewenste) praktijk niet (meer) op elkaar aansluiten. Een herziening van de WWM moet het stelsel van legaal wapenbezit toekomstbestendig maken en de administratieve lasten voor zowel de burger als politie verminderen.141 In januari 2022 is de Commissie Wet wapens en munitie ingesteld onder voorzitterschap van oud-Kamerlid Van Dam.142 De commissie heeft tot taak om de mogelijkheden nader in kaart te brengen op welke wijze de WWM en onderliggende regelgeving gemoderniseerd kunnen worden. 5.4.2

Ervaringen met de wapencategorisering Uit de gesprekken komen geen duidelijke signalen naar voren dat in de praktijk (bij politie en OM) (interpretatie)problemen zouden bestaan ten aanzien van de wapencategorisering in de WWM in relatie tot de toepassing van preventief fouilleren. Wel geven enkele gesprekspartners (van het OM) aan dat de wapencategorisering in de WWM niet logisch en onnodig complex is en in het kader van een strafrechtelijke vervolging tot eventuele moeilijkheden kan leiden met het oog op de bewijslast. Dit zorgt echter niet voor specifieke problemen bij de uitvoering van fouilleeracties en de inbeslagname van aangetroffen wapens. Het beeld is dat de politie op straat weinig problemen ervaart bij het beoordelen of een wapen of voorwerp valt onder de WWM; dat geldt in ieder geval voor de wapencategorieën I tot en met III en de bij naam genoemde wapens en voorwerpen onder categorie IV. Uit gesprekken met de politie volgt dat bij de zogenoemde gelegenheidswapens (categorie IV onder 7°) zich in de praktijk wel in bepaalde gevallen interpretatieproblemen kunnen voordoen. Het is dan immers afhankelijk van de aard en omstandigheden waarin het voorwerp wordt aangetroffen of het voorwerp al dan niet onder de WWM valt en in beslag moet worden genomen.

Een stanleymes dat een persoon ’s avonds bij zich draagt in een uitgaansstraat zal doorgaans in beslag worden genomen; daarentegen zal het aantreffen van een stanleymes in een gereedschapskist in een busje van een klusbedrijf niet snel worden bestempeld als gelegenheidswapen. Een keukenmes dat een persoon bij zich heeft in een horecagelegenheid zal in principe in beslag worden genomen; dat zal weer minder snel het geval zijn als het mesje wordt aangetroffen in een gevulde broodtrommel bij iemand die op weg naar het werk. In interviews wordt aangegeven dat meestal uit de situatie wel duidelijk is of sprake is van een gelegenheidswapen. Soms wordt door de persoon zelf ook al verklaard dat het voorwerp als wapen is bedoeld. Toch wordt ook in enkele gesprekken aangegeven dat het in de praktijk in bepaalde gevallen lastiger is om te beoordelen of sprake is van een gelegenheidswapen. ‘’Het is soms echt een grijs gebied’’, aldus een gesprekspartner. Met name de minder ervaren politiemedewerkers hebben hier soms moeite mee, aldus enkele gesprekspartners van de politie. Wanneer sprake is van twijfel of een wapen al dan niet onder de WWM valt, is het uitgangspunt om het aangetroffen wapen of voorwerp alsnog in beslag te nemen waarna het OM beoordeelt of al dan niet moet worden vervolgd. 141 Kamerstukken II 2020/21, 33033, nr. 29. 142 Stcrt. 2022, 3320.

79

EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN

Strafbare wapens worden in principe altijd in beslag genomen. Bij het aantreffen van nietstrafbare wapens wordt de persoon eerst gevraagd of hij of zij vrijwillig afstand wil doen van het wapen. Volgens gesprekspartners van de politie doen de meeste personen niet moeilijk en wordt vrijwillig afstand gedaan van het wapen. Bij aangetroffen wapens die strafbaar zijn op grond van de WWM volgt een strafrechtelijk traject. Afhankelijk van het type aangetroffen wapen en de aard en omstandigheden beslist het OM of wordt overgegaan tot strafrechtelijke vervolging, buitengerechtelijke afdoening (strafbeschikking of transactie) of dat wordt beslist om de zaak te seponeren. Het OM bepaalt de afdoening ten aanzien van de WWM aan de hand van de Richtlijn voor Strafvordering wapens en munitie. De strafmaten in de richtlijn zijn bepaald aan de hand van de gevaarzetting van het (soort) wapen. Vaak wordt de zogenoemde ZSM-aanpak (bij lichte misdrijven) gehanteerd, waarbij de officier van justitie snel een beslissing neemt hoe om te gaan met de zaak. 5.4.3

APV-messenverbod Verschillende gemeenten hebben in de APV een verbod opgenomen op het dragen van messen of ‘gevaarlijke voorwerpen’ op de weg of in voor publiek toegankelijke gebouwen. Het kan daarbij gaan om een algemeen of gedeeltelijk verbod. In dit laatste geval zijn bepaalde gebieden aangewezen waar het verboden is messen te dragen. Het gaat dan doorgaans om gebieden waar de openbare orde onder druk staat en die door de burgemeester zijn aangewezen als overlastgebied. De casestudy-gemeenten Amsterdam, Breda, Leeuwarden, Rotterdam, Schiedam en Zaanstad hebben in hun APV een verbod op messen of gevaarlijke voorwerpen opgenomen. Met een dergelijk APV-verbod wordt beoogd om een duidelijke norm te stellen dat het gebruik van messen of voorwerpen als wapens niet wordt getolereerd. Ook wordt het daardoor mogelijk om niet alleen strafrechtelijk te handhaven op grond van de WWM, maar ook bestuursrechtelijk om het bezit en gebruik van messen (die niet onder de WWM vallen) tegen te gaan. Over de vraag of gemeenten messen of andere voorwerpen mogen verbieden met eigen regels in de APV heeft de Hoge Raad in 2020 een arrest gewezen.

De Hoge Raad oordeelde dat een gemeentelijk messenverbod is toegestaan als het verbod alleen betrekking heeft op andere messen dan de messen die op grond van de WWM zijn verboden en wanneer de APVbepalingen een ander belang dienen dan zoals bedoeld in de WWM.143 Een APV-messenverbod geldt dus in aanvulling op de WWM en niet voor messen als bedoeld in de WWM. Ook geldt het messenverbod niet voor voorwerpen die zodanig zijn ingepakt dat zij niet geschikt zijn voor onmiddellijk gebruik. Veel messen vallen al onder het bereik van de WWM, waaronder stiletto’s, valmessen, vlindermessen, opvouwbare messen met meer dan één snijkant, vilmessen en ballistische messen. Een APV-messenverbod omvat bijvoorbeeld wel uitvouwbare messen die uitgevouwen kleiner zijn dan 28 cm met één snijkant. In interviews wordt opgemerkt dat dankzij de introductie van een APV-messenverbod over het algemeen meer messen in beslag worden genomen. Messen of voorwerpen die in beslag worden genomen op grond van een APV-verbod leiden doorgaans niet tot strafrechtelijke vervolging (niet-strafvorderlijke inbeslagneming). Wel kan afhankelijk van de aard en omstandigheden bestuurlijk worden opgetreden, bijvoorbeeld door het afgeven van een bestuurlijke waarschuwing of het opleggen van een bestuurlijke boete.

143 HR 15 december 2020, ECLI:NL:HR:2020:1993.

80

EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN

5.5

Maatschappelijk draagvlak en veiligheidsbeleving Door de meeste casestudy-gemeenten wordt niet stelselmatig gemonitord of onderzocht wat het effect van de inzet van preventief fouilleren is op de veiligheidsbeleving van bewoners, ondernemers en bezoekers in een veiligheidsrisicogebied. Dit terwijl het vergroten van de veiligheidsbeleving in een veiligheidsrisicogebied een van de drie doelen is die wordt beoogd met de inzet van preventief fouilleren. Wel wordt in de gemeenten Amsterdam en Rotterdam onderzoek gedaan naar het draagvlak voor preventief fouilleren (en het effect op de veiligheidsbeleving). In het kader van de proef gerichte wapencontroles in Amsterdam is onderzoek gedaan naar de veiligheidsbeleving. Daaruit bleek dat 70% van de bevraagde bewoners voorstander was van de wapencontroles en 10% hiertegen was. Verder zegt 33% zich veiliger te voelen in de wijk, 56% geeft aan dat de wapencontroles geen invloed hebben op de veiligheidsbeleving en 7% voelt zich er juist onveiliger door in de wijk.144 Ook toen in de gemeente Amsterdam in het verleden (voor 2015) preventief fouilleren werd toegepast, werd jaarlijks bevolkingsonderzoek gedaan om het draagvlak voor wapencontroles in kaart te brengen.

Uit de laatste evaluatie in 2014 bleek dat er weliswaar nog steeds een relatief groot draagvlak bestond voor preventief fouilleren, maar dat het aantal voorstanders in vergelijking met voorgaande jaren wel was afgenomen (tot 66%). Verder werd geconstateerd dat ongeveer 70% van de respondenten er geen moeite mee heeft zelf gecontroleerd te worden en ongeveer 60% dacht dat de stad zeker of enigszins veiliger wordt door de wapencontroles in de veiligheidsrisicogebieden.145 In de gemeente Rotterdam wordt jaarlijks in het kader van de zogenoemde Omnibusenquête onder Rotterdammers gepeild hoe wordt gedacht over verschillende thema’s, waaronder de bekendheid met en het draagvlak voor preventief fouilleren.146 In de onderstaande tabel zijn de enquêteresultaten weergegeven voor de jaren 2016-2021. TABEL 5.2 DRAAGVLAK EN BEKENDHEID PREVENTIEF FOUILLEREN IN ROTTERDAM147

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Bekend met preventief fouilleren

70%

67%

73%

72%

72%

67%

Vindt preventief fouilleren in bepaalde gebieden een goed idee

-

-

83%

86%

90%

81%

Geen problemen mee om zelf gefouilleerd te worden

-

-

76%

79%

81%

76%

Uit de Omnibusenquête blijkt dat het draagvlak voor preventief fouilleren relatief groot is in Rotterdam. Over de jaren geeft tussen de 80-90% van de respondenten aan preventief fouilleren een goed idee te vinden. Verder zegt ongeveer driekwart van de respondenten er geen problemen mee te hebben om zelf gefouilleerd te worden. Uit de Omnibusenquête volgt verder dat vooral Rotterdammers met een Nederlandse herkomst voorstander zijn van preventief fouilleren, en dat het draagvlak oploopt met de leeftijd. Dit geldt eveneens voor de acceptatie 144 Gemeente Amsterdam 2021, p. 7. 145 Gemeente Amsterdam 2014, p. 33-37. 146 De afdeling Onderzoek en Business Intelligence (OBI) voert jaarlijks aan het begin van het jaar een enquête uit onder 3.600

Rotterdammers van 16 tot 85 jaar. De respons op de Omnibusenquête bedroeg in 2021 27%. 147 Gemeente Rotterdam 2021, p. 4.

81

EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN

om zelf gefouilleerd te worden. Verder is het draagvlak en acceptatie wat hoger bij personen die al bekend waren met de inzet van preventief fouilleren in Rotterdam. Daarnaast is interessant dat Rotterdammers die wonen in een buurt met een bovengemiddeld hoge veiligheidsscore vaker geen bezwaar hebben tegen preventief fouilleren.148 Deze bevindingen zijn ook in lijn met eerder onderzoek waarin is geconstateerd dat het maatschappelijk draagvlak voor preventief fouilleren relatief groot is.149 De cijfers over het draagvlak voor preventief fouilleren zijn lastig te duiden. Enerzijds wijst dit op een relatief groot maatschappelijk draagvlak voor preventief fouilleren. Anderzijds is het denkbaar dat juist de kleine minderheid die zegt zich onveiliger te voelen door de wapencontroles, de groep is die eerder te maken kan hebben met etnisch profileren. Zo blijkt uit onderzoek in Amsterdam dat burgers met een niet-westerse migratieachtergrond de laagste waarderingscijfers hebben voor politieoptreden (in algemene zin).150 Zij geven aan vaker door te politie te worden aangesproken/gecontroleerd, zeggen minder vaak uitleg te krijgen en het contact/de controle is volgens hen vaker onterecht.

Daarnaast zijn zij vaker van mening dat afkomst, huidskleur of uiterlijk een rol speelde bij het aanspreken door de politie.151 Het beeld dat het draagvlak voor preventief fouilleren relatief groot zou zijn, wordt bevestigd in de interviews. De meeste gesprekspartners van de gemeente (medewerkers OOV) en politie merken op dat hun indruk is dat de inwoners van gemeenten overwegend positief staan tegenover preventief fouilleren. De ervaring van politiemedewerkers die de controles verrichten, is dat het gros van de personen die wordt gecontroleerd vrijwillig meewerkt aan de controle en er relatief weinig weerstand is tegen het fouilleren. Door gesprekspartners van (met name) de politie wordt benadrukt dat voor het creëren van draagvlak onder bewoners, bezoekers en gefouilleerden een goede bejegening door de politie essentieel is. De politiemedewerkers op straat dienen in dat kader benaderbaar te zijn en aan gefouilleerden (en eventuele omstanders) duidelijk uit te leggen waarom op wapens wordt gecontroleerd. Daarbij hoort ook het zoeken van verbinding met de inwoners van de wijk. In enkele casestudy-gemeenten worden bijvoorbeeld ook flyers uitgedeeld tijdens fouilleeracties om mensen te informeren over preventief fouilleren.

Aangegeven wordt dat met het oog op het borgen van voldoende draagvlak voor preventief fouilleren er ook een prikkel voor de politie bestaat om daadwerkelijk aselectief te controleren. Wanneer immers sprake zou zijn van ongeoorloofde selectie en/of etnisch profileren tijdens fouilleeracties, zal dat tot gevolg hebben dat het maatschappelijk draagvlak voor preventief fouilleren afneemt. Dit kan zorgen voor schadelijke neveneffecten zoals verminderd vertrouwen in de politie en het schaden van de rechtvaardigheidsgevoelens bij preventieve wapencontroles. Strikte aselecte wapencontroles, een correcte en vriendelijke bejegening door de politie tijdens het fouilleren en duidelijke communicatie zijn dus belangrijke aspecten die kunnen bijdragen aan de ervaren procedurele rechtvaardigheid van gefouilleerden. Het feit dat niet of nauwelijks bezwaren worden ingediend tegen de aanwijzing van een veiligheidsrisicogebied en er ook relatief weinig klachten binnenkomen bij de politie (zie paragraaf 3.3), kan ook een indicatie zijn dat er relatief veel maatschappelijk draagvlak is voor preventief fouilleren. 148 Gemeente Rotterdam 2021, p. 4. 149 Zie bijvoorbeeld Kuppens e.a. 2011 p. 49-50. 150 De indeling westers en niet-westers wordt steeds meer losgelaten bij onderzoek naar personen met een migratieachtergrond.

Zo gaat het CBS in 2022 over op een andere wijze van publiceren, waarbij het meer bepalend is waar iemand zelf geboren is en minder bepalend is waar iemands ouders geboren zijn. De indeling westers/niet-westers wordt vervangen door een indeling op basis van werelddelen en veelvoorkomende immigratielanden. Zie CBS 2022. 151 Kuppens en Ferwerda 2020, p. 32-33.

82

EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN

In het kader van dit evaluatieonderzoek is meegelopen tijdens twee fouilleeracties (in Rotterdam en Zaanstad).152 Uit de straatenquêtes die we daarbij hebben verricht onder personen die zijn gefouilleerd, komt eveneens het beeld naar voren dat er groot draagvlak bestaat voor de inzet van preventief fouilleren.153 Respondenten zijn over het algemeen voorstander van de inzet van preventief fouilleren (in het betreffende gebied en in algemene zin) en de meeste respondenten denken dat bewoners en bezoekers van een veiligheidsrisicogebied zich veiliger voelen dankzij het uitvoeren van fouilleeracties of dat de fouilleeracties geen invloed hebben op de veiligheidsbeleving. Ook was de ervaring dat het contact met de politie goed verliep en hadden respondenten het idee dat de controles aselectief verliepen.

152 In Rotterdam en Zaanstad is meegelopen tijdens een fouilleeractie. Het betrof in beide gevallen een statische voertuigcontrole

waar voertuigen van de weg werden gehaald, waarna het voertuig werd doorzocht en de inzittende werd gefouilleerd. In Rotterdam werd op meerdere locaties een statische voertuigcontrole verricht. In Zaanstad werd voor het fouilleren van personen gebruik gemaakt van een detectiepoortje en handscanners. 153 Tijdens beide fouilleeracties zijn in totaal 31 willekeurige personen, nadat zij werden gefouilleerd, aan de hand van een gestandaardiseerde itemlijst bevraagd over hun ervaring met de fouilleeractie en hun mening over de inzet van preventief fouilleren. Het betrof in alle gevallen personen bij wie geen wapens werden aangetroffen. Verschillende personen wilden niet meewerken aan het interview, omdat zij aangaven daarvoor geen tijd te hebben. Gelet op het beperkte aantal respondenten is de respons uit de straatenquêtes niet generaliseerbaar.

83

EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN

6 Werking en doelbereiking

6.1

Inleiding Dit hoofdstuk gaat nader in op de (gepercipieerde) effectiviteit en werking van het instrument preventief fouilleren. In paragraaf 6.2 wordt nader besproken in hoeverre is te beoordelen of preventief fouilleren bijdraagt aan de beoogde doelstellingen, hoe gesprekspartners denken over de effectiviteit en werking van het instrument en welke verbetermogelijkheden worden gezien voor het vergroten van de effectiviteit van het instrument. Vervolgens wordt in paragraaf 6.3 besproken wat de ervaringen zijn met de bevoegdheidsverdeling voor de toepassing van preventief fouilleren zoals is geregeld in artikel 151b en 174b Gemeentewet (en de artikelen 50, 51 en 52 WWM). Daarbij komt ook de mogelijkheid en wenselijkheid van preventief fouilleren als zuiver bestuursrechtelijk dan wel strafrechtelijk instrument aan de orde. Paragraaf 6.4 bespreekt de opvattingen van respondenten (op basis van de enquêteresultaten) over de wenselijkheid van de inzet van preventief fouilleren op andere doeleinden dan het tegengaan van wapenbezit en -gebruik. In paragraaf 6.5 wordt ingegaan op de verruiming van preventief fouilleren naar andere voorwerpen, namelijk zwaar (illegaal) vuurwerk en drugs. In paragraaf 6.6 worden de mogelijkheden en wenselijkheden van een persoonsgerichte en groepsgerichte aanpak beschreven (als alternatief voor de huidige gebiedsgerichte aanpak van preventief fouilleren).

Tot slot komen in paragraaf 6.7 enkele andere vormen van verruiming van het instrument aan de orde.

6.2 6.2.1

Effectiviteit en werking van preventief fouilleren Beoordelen van de effectiviteit In hoofdstuk 4 is besproken dat met de inzet van preventief fouilleren doorgaans drie doelstellingen worden beoogd: — het terugdringen van wapenbezit en het vinden van wapens (en inbeslagname van wapens);

84

EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN

— —

het voorkomen van wapenbezit en -gebruik in een veiligheidsrisicogebied; het vergroten van de veiligheidsbeleving onder bewoners en bezoekers van een veiligheidsrisicogebied.

In algemene zin kan worden opgemerkt dat het beoordelen van de effectiviteit van preventief fouilleren volgens gesprekspartners ingewikkeld is. De mate waarin het instrument bijdraagt aan het bestrijden van wapenbezit en wapengeweld is lastig te meten. In deze paragraaf wordt per doelstelling nader besproken in hoeverre te beoordelen is of (en in welke mate) preventief fouilleren bijdraagt aan het realiseren van de doelstelling. Terugdringen van wapenbezit In de gemeenten die preventief fouilleren regelmatig inzetten, worden de wapenopbrengsten van de fouilleeracties geregistreerd. Dat geldt niet of in mindere mate voor gemeenten die het instrument eenmalig of incidenteel inzetten naar aanleiding van concrete situaties waar sprake was van (dreigende) openbare ordeverstoring. Het aantal wapens dat wordt aangetroffen tijdens fouilleeracties vormt maar ten dele een graadmeter voor de mate waarin wapenbezit wordt teruggedrongen. Een fouilleeractie wordt door gesprekspartners in principe als succesvol bestempeld wanneer deze een hoge wapenopbrengst heeft opgeleverd. Dankzij de inzet van preventief fouilleren zijn er dan immers wapens van de straat gehaald. Zoals in hoofdstuk 4 is beschreven, is een hoge wapenopbrengst bij fouilleeracties in een veiligheidsrisicogebied een belangrijke reden om de aanwijzing van dat gebied te verlengen.

Tegelijkertijd kan een lage wapenopbrengst (of wanneer minder wapens ten opzichte van een voorgaand jaar zijn aangetroffen) ook een indicatie zijn dat de inzet van preventief fouilleren effectief is geweest, in die zin dat het wapenbezit in het veiligheidsrisicogebied is teruggedrongen doordat mensen hun wapens thuis hebben gelaten dankzij de inzet van de preventieve werking van het middel. Dit is echter niet met zekerheid vast te stellen. Er kunnen immers ook andere redenen zijn die de lage wapenopbrengsten kunnen verklaren. Zo kan een lagere wapenopbrengst erop duiden dat de fouilleeracties zelf niet effectief zijn verlopen, bijvoorbeeld omdat op locaties of tijdstippen is gecontroleerd waar(op) minder snel personen worden aangetroffen die wapens bij zich dragen of doordat te lang op dezelfde plekken is gecontroleerd waardoor personen gemakkelijk de controle konden omzeilen. Ook kan een lage wapenopbrengst te maken hebben met externe factoren, bijvoorbeeld vanwege de effectieve inzet van andere preventieve dan wel repressieve bestuursrechtelijke en strafrechtelijke maatregelen. Over de vraag wanneer sprake is van een ‘kleine’ of ‘grote’ wapenopbrengst wordt per gemeente verschillend gedacht.

Bovendien is dit contextafhankelijk: het hangt bijvoorbeeld af van de grootte van de gemeente (stedelijke versus landelijke gemeente) en het type en de ernst van de (wapen)problematiek in een veiligheidsrisicogebied. De cijfers over de wapenopbrengsten worden per gemeente (en per veiligheidsrisicogebied) verschillend geïnterpreteerd en geduid. In een kleinere gemeente kan het aantreffen van wapens bij bijvoorbeeld 1 op de 50 personen al als ‘grote opbrengst’ worden beschouwd, terwijl in een grote stedelijke gemeente (met ernstigere wapenproblematiek) bij een dergelijke opbrengst eerder wordt gevonden dat preventief fouilleren mogelijk te weinig oplevert. In paragraaf 3.3 is ingegaan op de wapenopbrengsten in gemeenten waar relatief veel fouilleeracties worden gehouden. Daaruit kwam naar voren dat gemiddeld bij 3% van het totaal aantal gecontroleerde personen een wapen wordt aangetroffen.

85

EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN

Bij de duiding van de wapenopbrengsten is verder van belang welk type wapens zijn aangetroffen. Naarmate verhoudingsgewijs zwaardere categorieën wapens worden aangetroffen, zal dit eerder worden gekwalificeerd als hoge opbrengst. Wanneer relatief veel lichte categorieën wapens worden aangetroffen of voorwerpen die onder een APV-messenverbod vallen, zal dat sneller worden beschouwd als lage wapenopbrengst. Een gesprekspartner illustreert het als volgt: ‘’Als een actie met 50-60 agenten wordt georganiseerd en er worden drie aardappelschilmesjes gevonden, is de actie niet succesvol […]’’. In paragraaf 3.3 is beschreven dat vuurwapens zelden worden aangetroffen tijdens fouilleeracties. Uit de beschikbare registraties blijkt dat gemiddeld ongeveer 70% van de aangetroffen wapens bestaat uit steekwapens. Voorkomen van wapenbezit en wapengebruik Gesprekspartners geven aan dat het lastig is om te beoordelen in hoeverre de inzet van preventief fouilleren wapenbezit en -gebruik in een veiligheidsrisicogebied heeft voorkomen. Dit effect is niet of nauwelijks meetbaar. Hiervoor worden verschillende redenen aangedragen. Ten eerste vormt preventief fouilleren met name bij een langdurige inzet daarvan onderdeel van een breder pakket aan maatregelen dat wapenbezit en -gebruik moet tegengaan dan wel voorkomen.

Het is daarom lastig om één specifieke maatregel uit het scala aan verschillende maatregelen te lichten en daarvan het precieze effect te bepalen. Het aantal wapenincidenten vormt zoals beschreven in hoofdstuk 4 een belangrijk criterium voor het (opnieuw) aanwijzen van een veiligheidsrisicogebied. Een eventuele daling van het aantal wapenincidenten in een veiligheidsrisicogebied kan het gevolg zijn van de preventieve werking van de inzet van preventief fouilleren, maar zou ook het resultaat kunnen zijn van de inzet van andere maatregelen en/of andere externe factoren. Veel gesprekspartners geven aan dat het voornamelijk de gecombineerde inzet is van zowel preventieve als repressieve maatregelen die bijdraagt aan het voorkomen van wapenbezit en wapengebruik. Daarbij wordt nog wel gewezen op de mogelijkheid dat zich een waterbed-effect kan voordoen. Het wapenbezit en -gebruik kunnen weliswaar verminderen in een veiligheidsrisicogebied, maar tegelijkertijd kan de wapenproblematiek zich verplaatsen naar andere gebieden (waar minder maatregelen worden ingezet tegen wapenbezit en -gebruik). Of een dergelijk waterbed-effect zich voordoet als gevolg van (onder meer) preventief fouilleren is volgens gesprekspartners moeilijk met zekerheid vast te stellen.

Ten tweede is de preventieve werking van het instrument moeilijk meetbaar, omdat niet is vast te stellen of en, zo ja, in welke mate de inzet van preventief fouilleren wapenincidenten en wapenbezit in het betreffende gebied heeft voorkomen of verminderd. Enkel het aantal wapengerelateerde incidenten dat wél plaatsvindt en het aantal inbeslaggenomen wapens is vast te stellen. In hoeverre mensen wapens thuislaten en niet bij zich dragen dankzij preventief fouilleren valt niet te registreren. Ook is niet na te gaan of het aantal wapenincidenten hoger was geweest wanneer preventief fouilleren niet was ingezet. Veiligheidsbeleving Van de drie doelstellingen die met de inzet van preventief fouilleren worden beoogd, is de mate waarin preventief fouilleren bijdraagt aan de veiligheidsbeleving in een veiligheidsrisicogebied het beste te meten. Bewoners en bezoekers van een veiligheidsrisicogebied kunnen immers worden bevraagd in hoeverre zij vinden dat de inzet van preventief fouilleren bijdraagt aan de veiligheid van het gebied en de subjectieve veiligheidsbeleving. In paragraaf 5.5 is beschreven dat de meeste gemeenten het effect van preventief fouilleren op de veiligheidsbeleving van bewoners, ondernemers en bezoekers in een veiligheidsrisicogebied niet structureel monitoren of onderzoeken.

86

EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN

Wel wordt door gemeenten in algemene zin gekeken naar objectieve veiligheidscijfers en cijfers/gegevens over de subjectieve veiligheid en leefbaarheid in (bepaalde gebieden in) de gemeente. Voorbeelden hiervan zijn de Veiligheidsmonitor en de Omnibusenquête. Algemene gegevens over de gemeente (en/of gebieden binnen de gemeente) kunnen trends laten zien ten aanzien van de (objectieve) veiligheidssituatie en veiligheidsbeleving in de gemeente. Eventuele trends die worden waargenomen, zoals toenemende/afnemende criminaliteit of veiligheidsbeleving in de gemeente, zijn echter niet een-op-een te relateren aan de inzet van preventief fouilleren. Preventief fouilleren vormt immers altijd onderdeel van een breder pakket aan maatregelen, waardoor geen causaal verband is vast te stellen tussen waargenomen trends en de inzet van preventief fouilleren. Uit diverse eerdere (door gemeenten) verrichte onderzoeken naar de inzet van preventief fouilleren volgt over het algemeen dat er relatief veel maatschappelijk draagvlak is voor de inzet van het middel. Uit onderzoek in Amsterdam blijkt verder dat de inzet van preventief fouilleren volgens de meeste respondenten bijdraagt aan de veiligheidsbeleving van bewoners en bezoekers in veiligheidsrisicogebieden of geen invloed heeft op de veiligheidsbeleving.

Ook wijzen de meeste gesprekspartners erop dat het draagvlak groot is voor preventief fouilleren. Geïnterviewden van de politie hebben de indruk dat het gros van de personen die een fouillering ondergaan hiervoor begrip hebben en er vrijwillig aan meewerken. Dit beeld wordt bevestigd in de straatenquêtes die zijn verricht met gefouilleerden tijdens twee fouilleeracties. Een kanttekening is wel dat er aanwijzingen zijn dat bepaalde doelgroepen verhoudingsgewijs minder positief zijn over het instrument. Het beeld uit eerder verricht onderzoek is dat het draagvlak en acceptatie met name onder jongere personen en personen met een niet-westerse migratieachtergrond lager is (zie ook paragraaf 5.5). 6.2.2

Opvattingen over de effectiviteit en werking Ten aanzien van de opvattingen over de effectiviteit van preventief fouilleren moet onderscheid worden gemaakt tussen de incidentele inzet van het middel in concrete situaties bij (dreigende) verstoringen van de openbare orde en structurele, langdurige inzet van het middel met het oog op het tegengaan van structurele wapenproblematiek. Incidentele inzet Bij incidentele inzet van preventief fouilleren in concrete (dreigende) situaties is het algemene beeld dat gesprekspartners (OOV’ers, politie en OM) het een nuttig en effectief instrument vinden om de openbare orde te herstellen. De inzet van preventief fouilleren houdt dan rechtstreeks verband met het herstel van de openbare orde. Er is dan doorgaans gerichte (politie)informatie dat in een bepaald gebied de openbare orde zal worden verstoord (door bepaalde groeperingen), mede vanwege de aanwezigheid van wapens. In die situaties worden vaak meer gericht bepaalde personen gefouilleerd. Door in dergelijke situaties te controleren op wapens kan enerzijds worden voorkomen dat personen wapens meenemen naar het gebied (en gebruiken) en kan het anderzijds eraan bijdragen dat de situatie minder escaleert en de openbare orde sneller herstelt.

Daarbij wordt aangegeven dat bij (dreigende) openbare ordeverstoringen alleen al actieve communicatie over de aanwijzing van een veiligheidsrisicogebied en het feit dat de politie mogelijk in het gebied op wapens kan controleren, eraan kan bijdragen dat personen wapens thuislaten en de rust wederkeert in een gebied (zonder dat daadwerkelijk is overgegaan tot een fouilleeractie). Mensen weten dan immers dat zij kunnen worden gefouilleerd wanneer zij bijvoorbeeld naar een demonstratie of voetbalwedstrijd gaan.

87

EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN

Uit hoofdstuk 3 volgt dat de meeste fouilleeracties plaatsvinden op grond van 151b Gemeentewet. Het gaat daarbij zowel om structurele en langdurige inzet van preventief fouilleren als incidentele en kortdurende inzet van preventief fouilleren in (voorzienbare) spoedeisende situaties. Spoedeisend preventief fouilleren op grond van 174b Gemeentewet wordt relatief weinig ingezet. Zoals eerder beschreven, wordt de incidentele, kortdurende inzet van preventief fouilleren als effectief middel beschouwd om verstoringen van de openbare orde (wegens de aanwezigheid van wapens) te voorkomen dan wel te herstellen. Aangezien toepassing van artikel 174b Gemeentewet alleen plaatsvindt in spoedeisende situaties waar sprake is van een concrete (dreigende) openbare ordeverstoring, wordt spoedeisend preventief fouilleren – in die enkele gevallen dat er gebruik van wordt gemaakt – bestempeld als een effectief middel. Structurele inzet Als het gaat om de stelselmatige en langdurige inzet van preventief fouilleren in gebieden met het oog op het bestrijden van structurele wapengerelateerde problematiek en wapenbezit, wordt meer wisselend gedacht over de effectiviteit van het instrument.

Gesprekspartners van gemeenten waar preventief fouilleren al langere tijd als structureel middel wordt ingezet, zijn – logischerwijs – positiever over de effectiviteit van het instrument dan gesprekspartners van gemeenten waar geen sprake is van structurele inzet. Uit gesprekken volgt dat er met name onder de politie opvallend veel draagvlak bestaat voor de toepassing van preventief fouilleren. Ondanks het feit dat het verrichten van preventieve fouilleeracties relatief veel politie-inzet vergt, zijn de meeste gesprekspartners van de politie enthousiast en positief over (de effectiviteit en werking van) het instrument. Aangegeven wordt dat preventief fouilleren een sterke signaalwerking heeft. De politie geeft met preventief fouilleren een signaal af dat in een bepaalde wijk/bepaald gebied wordt opgetreden tegen wapenproblematiek en laat daarmee (aan de bewoners van een gebied) zien dat de problematiek serieus wordt genomen en dat wapenbezit en -gebruik niet worden getolereerd. Het is een manier voor de politie om zich duidelijk te manifesteren in een gebied. Volgens de meeste gesprekspartners is deze signalerende (preventieve) werking van preventief fouilleren het krachtigste mechanisme van het instrument. Daarbij wordt de vergelijking getrokken met bijvoorbeeld alcohol- of verkeerscontroles.

Vanwege het feit dat mensen weten dat er kan worden gecontroleerd op alcoholgebruik in het verkeer en op te hard rijden, houden de meeste mensen zich aan de verkeersregels. Hetzelfde effect zou uitgaan van preventieve wapencontroles. Wanneer bewoners en bezoekers weten dat er in een veiligheidsrisicogebied kan worden gecontroleerd op wapens, zou dat mensen ervan moeten weerhouden wapens bij zich te dragen. Daarvoor is wel van belang dat bewoners en bezoekers van een veiligheidsrisicogebied er ook daadwerkelijk van op de hoogte zijn dat wapencontroles kunnen plaatsvinden in het gebied. Als dit niet of maar in beperkte mate het geval is, gaat dat ten koste van de preventieve werking. In dat kader wordt gewezen op het belang van communicatie over de aanwijzing van een veiligheidsrisicogebied (zie ook paragraaf 6.2.3). Naast de signalerende en preventieve werking van preventief fouilleren wordt het daadwerkelijk in beslag nemen van wapens tijdens fouilleeracties als nevengeschikt positief effect gezien. Veel gesprekspartners relativeren daarbij de wapenopbrengsten van fouilleeracties. De mate waarmee de inbeslagname van wapens tijdens wapencontroles daadwerkelijk bijdraagt aan het terugdringen van wapenbezit wordt als betrekkelijk beperkt ingeschat. Daarvoor is bijvoorbeeld ook actieve bestrijding van de wapenhandel noodzakelijk.

Tegelijkertijd geldt het adagium dat ‘elk wapen dat van straat wordt gehaald er weer één minder is’. Ook het aantreffen/opsporen van andere strafbare feiten dan verboden wapenbezit (bijvangst), zoals drugs,

88

EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN

vuurwerk en grote hoeveelheden cash geld, worden beschouwd als bijkomend positief effect van preventief fouilleren. Gesprekspartners onderstrepen dat de structurele inzet van preventief fouilleren alleen effectief is in het tegengaan van wapenbezit en -wapengebruik, wanneer het instrument een onderdeel is van een breder pakket aan preventieve en repressieve maatregelen. Dit vormt een belangrijke randvoorwaarde; inzet van preventief fouilleren als op zichzelf staand middel is niet effectief. Daarbij wordt aangegeven dat het bestrijden van wapenbezit en -gebruik een zaak van lange adem is. Inzet van preventief fouilleren door een veiligheidsrisicogebied voor enkel een half jaar aan te wijzen, is in dat kader doorgaans niet voldoende; dit zou niet resulteren in een blijvende vermindering van het aantal wapenincidenten. In de casestudy-gemeenten die preventief fouilleren inzetten met het oog op het tegengaan van structurele wapenproblematiek, wordt in de meeste gevallen een gebied meerdere jaren aangewezen als veiligheidsrisicogebied. Ten aanzien van de gewenste frequentie van het aantal fouilleeracties in geval van structurele inzet, geven de meeste gesprekspartners aan dat het organiseren van ‘slechts’ enkele fouilleeracties op jaarbasis maar beperkt effect heeft. De signalerende en preventieve werking van het instrument wordt dan als relatief laag ingeschat.

De subjectieve pakkans zal bijvoorbeeld groter zijn wanneer elke maand een fouilleeractie plaatsvindt dan wanneer eens per kwartaal wordt gefouilleerd. Enkele gesprekspartners (OOV’ers en politie) van casestudy-gemeenten waar gemiddeld 3-4 keer per jaar een fouilleeractie plaatsvindt, zouden graag willen dat vaker een fouilleeractie wordt georganiseerd maar geven aan dat dit niet mogelijk is in verband met beperkte beschikbare politiecapaciteit. Verder wordt aangegeven dat de keerzijde van het frequent (bijvoorbeeld wekelijks) organiseren van fouilleeracties is dat de inzet van preventief fouilleren ingrijpender en meer belastend wordt voor de bewoners en bezoekers in het veiligheidsrisicogebied. Bovendien kost dat (te) veel politiecapaciteit. Daarnaast wordt opgemerkt dat niet alleen de frequentie waarin fouilleeracties plaatsvinden van belang is, maar ook dat de momenten waarop fouilleeracties plaatsvinden zo onvoorspelbaar mogelijk moeten zijn (qua tijdstip en locatie). De gedachte is dat daardoor de subjectieve pakkans groter wordt (zie ook volgende paragraaf). Er zijn ook (grote stedelijke) gemeenten met gebieden waar sprake is van (ernstige) wapenproblematiek en het dus (wettelijk gezien) mogelijk is om preventief fouilleren in te zetten, maar waar er bewust voor is gekozen om dit middel niet (meer) in te zetten (zoals de gemeenten Utrecht en Den Haag).

Daaraan liggen verschillende redenen ten grondslag, zoals beperkte politiecapaciteit, ethische bezwaren vanwege de inbreuk die wordt gemaakt op de lichamelijke integriteit en persoonlijke levenssfeer van personen, zorgen omtrent het risico op etnisch profileren en de politiek-bestuurlijke context in de gemeente (zoals weerstand vanuit de gemeenteraad). Een belangrijke inhoudelijke reden is daarnaast dat preventief fouilleren door die gemeenten wordt gezien als een onvoldoende effectief instrument om structurele wapenproblematiek tegen te gaan. Het argument daarvoor is dat preventief fouilleren een aselectief controlemiddel is, waardoor verhoudingsgewijs veel personen worden gecontroleerd die geen wapens bij zich dragen. De ‘pakkans’ tijdens preventieve fouilleeracties is daardoor betrekkelijk gering. Deze ‘ongerichtheid’ van het instrument rechtvaardigt niet de benodigde politieinzet bij fouilleeracties, volgens de betreffende gesprekspartners. Daarbij wordt ook gewezen op het feit dat op social media en via appgroepen doorgaans heel snel rondgaat dat een fouilleeractie plaatsvindt, wat (te veel) ten koste gaat van de effectiviteit van het instrument. Inzet op alternatieve preventieve en repressieve maatregelen wordt effectiever gevonden en wordt gezien als een meer doelmatige inzet van politiecapaciteit.

89

EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN

6.2.3

Verbetermogelijkheden effectiviteit Uit de gesprekken volgen verschillende aandachtspunten die de effectiviteit van het instrument preventief fouilleren verminderen. In dat licht worden verschillende verbetermogelijkheden gezien. Meer dynamische en strategische inzet Eerder is beschreven dat door het gebruik van met name social media en apps burgers al heel snel weten dat de politie op een bepaalde locatie aan het controleren is. Dit ondermijnt de effectiviteit van het instrument, omdat personen die wapens bij zich dragen gemakkelijk de wapencontrole kunnen omzeilen. Naarmate fouilleeracties ‘statischer’ zijn, waarbij de politie langere tijd op dezelfde plek op wapens controleert, zal de actie zichtbaarder zijn en zullen meer mensen op de hoogte raken van de controle. Ook wordt er in gesprekken op gewezen dat fouilleeracties (te) vaak op dezelfde tijdstippen en op dezelfde plekken worden georganiseerd, waardoor de ‘pakkans’ lager wordt. In interviews wordt aangegeven dat bij een meer ‘dynamische’ inzet van het instrument de kans groter wordt dat bij personen wapens worden aangetroffen. Het verrassingseffect moet zo groot mogelijk zijn. Het zou daarom effectiever zijn om regelmatig te variëren in tijdstip en locatie, waardoor het onvoorspelbaar is wanneer en waar op wapens wordt gecontroleerd.

Daarbij is het zinvol om binnen een veiligheidsrisicogebied steeds maar voor korte duur op een bepaalde plek te controleren om vervolgens snel te wisselen van locatie en daarbij ook bepaalde ‘hotspots’ uit te kiezen (zoals metro- en treinstations en rondom scholen). Daarbij wordt ook aangegeven dat grootschalige fouilleeracties met veel politie-inzet minder effectief zijn dan kleinschalige acties. Bij meer kleinschalige acties wordt het gemakkelijker om sneller te wisselen van controleplaats. Een meer dynamische aanpak kan de subjectieve pakkans en de preventieve werking van het instrument vergroten, waardoor personen mogelijk eerder wapens thuislaten. Communicatie In verschillende gesprekken wordt de communicatie over de inzet van preventief fouilleren als aandachtspunt benoemd. Duidelijke communicatie en toelichting over de aanwijzing van een veiligheidsrisicogebied kan in de eerste plaats het draagvlak voor de inzet van preventief fouilleren bevorderen. In de tweede plaats kan het de preventieve werking van het instrument vergroten. Dit geldt zowel voor de incidentele als structurele inzet van preventief fouilleren. Naarmate meer mensen weten dat in een veiligheidsrisicogebied kan worden gecontroleerd op wapens, zullen er daardoor mogelijk ook meer mensen zijn die ervan afzien om wapens bij zich te dragen.

Op het vlak van communicatie zien gesprekspartners verbetermogelijkheden. Zo wordt aangegeven dat bewoners en bezoekers vaak niet weten dat in een gebied preventief fouilleren wordt ingezet, wat ten koste gaat van de preventieve werking van het instrument. Dit blijkt ook uit de evaluatie van de proef in Amsterdam: een meerderheid van de bewoners en bezoekers (57%) wist – ondanks alle media-aandacht – niet dat er wapencontroles in de betreffende gebieden plaatsvonden.154 Uit de Omnibusenquête in Rotterdam blijkt dat ongeveer twee derde van de Rotterdammers weet dat de politie in bepaalde gebieden preventief mag fouilleren. Daarbij wordt geconstateerd dat met name jongeren en Rotterdammers van niet-westerse herkomst minder vaak bekend zijn met de maatregel.155 Dit kan een indicatie zijn dat bepaalde doelgroepen, zoals jongeren, onvoldoende bereikt worden via de gebruikelijke 154 Gemeente Amsterdam 2021, p. 27. 155 Gemeente Rotterdam 2021, p. 4.

90

EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN

communicatiekanalen. Publicatie van het aanwijzingsbesluit in het Gemeenteblad, communicatie via persberichten en aandacht in traditionele media lijken in dat kader onvoldoende effectief. Door inzet op andere mediakanalen en andere methoden zouden meer mensen bereikt kunnen worden. Voorbeelden zijn communicatie door het informeren van alle bewoners en ondernemers over de gebiedsaanwijzing (per brief van de gemeente), het (actiever) gebruik van social media, inzet van social influencers, communicatie via scholen, et cetera. Een belangrijke kanttekening die in verschillende gesprekken wordt gemaakt, is dat te veel aandacht voor de aanwijzing van een bepaald gebied als veiligheidsrisicogebied mogelijk ook weer een stigmatiserend effect kan hebben. Dit geldt met name voor woonwijken. Door de aanwijzing tot veiligheidsrisicogebied kan (in de ogen van de bewoners) een woonwijk een stempel krijgen van ‘onveilig gebied’ of ‘probleemwijk’. Het voorkómen van een eventueel stigmatiserend effect vormt voor bepaalde gemeente een reden om meer terughoudend en voorzichtig te communiceren over de aanwijzing van een specifiek veiligheidsrisicogebied.

Actieve communicatie over het organiseren van een concrete, individuele fouilleeractie kan overigens ook ten goede komen aan de preventieve werking van preventief fouilleren, vooral in situaties waar sprake is van een (dreigende) openbare ordeverstoringen. Wanneer immers bekend is dat op een bepaald moment en op een bepaalde locatie zal worden gefouilleerd, zullen mensen minder snel in het betreffende gebied wapens bij zich dragen. De ‘keerzijde’ is dat dan minder wapens zullen worden aangetroffen, maar inbeslagname van wapens is in dergelijke situaties dan niet het belangrijkste doel; het gaat dan vooral om het herstellen van de openbare orde. Kennisdeling Het onderzoek laat zien dat de inzet van preventief fouilleren duidelijk een lokale aangelegenheid is. In iedere gemeente worden eigen afwegingen gemaakt over het al dan niet inzetten van preventief fouilleren (zie ook hoofdstuk 4). Vanuit landelijke organisaties, zoals het ministerie van JenV, de Nationale politie, het OM en de VNG, zijn er geen richtlijnen en/of handreikingen ter ondersteuning van gemeenten waar preventief fouilleren wordt toegepast; ook het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV) biedt geen ondersteuning op dit vlak. Gemeenten gaan daardoor op verschillende wijze om met de inzet van het instrument; er is geen sprake van uniformiteit in de praktische uitvoering.

Uit de interviews komt het beeld naar voren dat in gemeenten waar voor de eerste keer wordt besloten over te gaan tot preventief fouilleren, er niet (of beperkt) wordt gekeken naar ervaringen in andere gemeenten. Het uitwisselen van best practices tussen gemeenten en basisteams/eenheden van de politie die veel ervaring hebben met preventief fouilleren en gemeenten die het voor de eerste keer toepassen, lijkt niet veelvuldig voor te komen. Daardoor moeten gemeenten in feite (onnodig) zelf ‘het wiel uitvinden’. In enkele interviews wordt aangegeven dat het (vaker) uitwisselen van ervaringen en kennisdeling kan bijdragen aan een effectievere inzet van preventief fouilleren. Daarbij kan het bijvoorbeeld gaan om de uitwisseling van best practices ten aanzien van de wijze waarop fouilleermethodes het beste kunnen worden georganiseerd, hoe de aselectiviteit van de wapencontroles het beste kan worden geborgd en op welke manier een aanwijzingsbesluit goed kan worden onderbouwd.

91

EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN

6.3

Bevoegdheidsverdeling Voor de inzet van het instrument preventief fouilleren ex 151b Gemeentewet geldt een zogenoemde ‘drietrapsraket’. De gemeenteraad dient ten eerste bij verordening de burgemeester de bevoegdheid te verlenen om een veiligheidsrisicogebied aan te wijzen. Ten tweede moet de burgemeester – in overleg met de officier van justitie – een besluit nemen over de aanwijzing van een veiligheidsrisicogebied. Ten derde dient de officier van justitie op verzoek van de politie een last af te geven voordat daadwerkelijk een preventieve fouilleeractie kan worden gehouden. Gesprekspartners (OOV’ers, politie en OM) zijn over het algemeen positief over dit getrapte systeem. Aangegeven wordt dat preventief fouilleren een fors en ingrijpend instrument is; er wordt inbreuk gemaakt op de lichamelijke integriteit en persoonlijke levenssfeer van personen zonder voorafgaande verdenking tegen die personen. Daardoor wordt het logisch gevonden dat er een zekere drempel bestaat voordat kan worden overgegaan tot inzet van dit middel. Vanuit het oogpunt van voldoende ‘checks and balances’ achten gesprekspartners het verstandig dat er drie afzonderlijke wegingsmomenten zijn voordat preventief fouilleren daadwerkelijk kan worden ingezet. Ook wordt de rol van de gemeenteraad vanuit het oogpunt van democratische legitimiteit gewaardeerd.

Het feit dat voor de toepassing van preventief fouilleren zowel sprake is van bestuurlijke betrokkenheid (door de rol van de raad en burgemeester) als strafrechtelijke betrokkenheid (politie en OM) biedt volgens de meeste gesprekspartners voldoende waarborgen voor een zorgvuldig besluitvormingsproces. In verschillende gesprekken zijn voorbeelden genoemd van situaties waarin de burgemeester graag was overgegaan tot de aanwijzing van een veiligheidsrisicogebied, maar waar de officier van justitie daar kritisch tegenover stond en vond dat een dergelijk besluit onvoldoende te rechtvaardigen was, waardoor uiteindelijk geen gebiedsaanwijzing volgde. Dit is een illustratie dat het getrapte systeem als het gaat om ‘checks and balances’ in principe functioneert. Tegelijkertijd is in hoofdstuk 4 benoemd dat in bepaalde gemeenten – met name gemeenten waar structureel en stelselmatig fouilleeracties worden georganiseerd – het afgeven van de last door de officier van justitie voor een fouilleeractie vooral een formaliteit lijkt te zijn. Van een zware kritische toets op de proportionaliteit- en subsidiariteit van een fouilleeractie is geen sprake. Dit geldt met name voor gemeenten waar structureel en stelselmatig preventief fouilleren wordt ingezet en waar de aanwijzing van veiligheidsrisicogebieden keer op keer wordt verlengd.

Daardoor kan worden afgevraagd in hoeverre er in de praktijk daadwerkelijk drie afzonderlijke besluitvormingsmomenten zijn waarop telkens kritisch wordt gekeken naar de proportionaliteit en subsidiariteit van een fouilleeractie. In verschillende gemeenten verricht de officier van justitie in de praktijk alleen ‘aan de voorkant’, dus bij het besluit tot (verlenging van de) aanwijzing van een veiligheidsrisicogebied, een kritische toets. Het beoordelen wanneer, hoe vaak en op welke wijze een fouilleeractie wordt georganiseerd, wordt aan de politie overgelaten en wordt niet kritisch getoetst door de officier van justitie. Voor de toepassing van spoedeisend preventief fouilleren ex 174b Gemeentewet geldt geen ‘drietrapsraket’. Het betreft een rechtstreeks geattribueerde bevoegdheid aan de burgemeester. De gemeenteraad heeft hierbij een andere rol en wordt enkel (achteraf) geïnformeerd over de gebiedsaanwijzing. Wel is evenals bij de toepassing van 151b Gemeentewet sprake van strafrechtelijke betrokkenheid bij de toepassing van spoedeisend preventief fouilleren. Het besluit tot aanwijzing van een veiligheidsrisicogebied voor maximaal 12 uur gebeurt in

92

EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN

overleg met de officier van justitie en wordt in de praktijk doorgaans binnen de lokale driehoek besproken. Daarmee is ook bij de inzet van spoedeisend preventief fouilleren sprake van een systeem van ‘checks and balances’. Het (mondelinge) besluit tot het aanwijzen van een veiligheidsrisicogebied en het afgeven van de last voor de fouilleeractie vinden – in tegenstelling tot toepassing van 151b Gemeentewet – gelijktijdig plaats. Uit de interviews blijkt niet dat het getrapte systeem van 151b Gemeentewet ten koste gaat van de slagvaardigheid van het instrument. Hoewel de motivering/voorbereiding van een besluit tot aanwijzing van een veiligheidsrisicogebied tijdrovend kan zijn, is het beeld dat ook in ‘acute situaties’ waar sprake is van een (dreigende) openbare ordeverstoring voldoende mogelijkheden bestaan om tijdig over te gaan tot preventief fouilleren. Uit gesprekken volgt dat er doorgaans voldoende tijd beschikbaar is om het aanwijzingsbesluit en het bevel van de officier van justitie op schrift te stellen. Bovendien wordt gewezen op de mogelijkheid dat in spoedeisende situaties een mondeling bevel door de officier van justitie af kan worden gegeven, waardoor sneller kan worden opgetreden. Deze mogelijkheid geldt zowel voor een gebiedsaanwijzing op grond van 151b als 174b Gemeentewet.

Verder biedt toepassing van spoedeisend preventief fouilleren (174b Gemeentewet) de mogelijkheid om het besluit tot aanwijzing van het veiligheidsrisicogebied voor 12 uur mondeling te geven, waarna de aanwijzing zo spoedig mogelijk op schrift wordt gesteld en bekendgemaakt. Daarmee biedt het wettelijk instrumentarium volgens gesprekspartners voldoende mogelijkheden om slagvaardig op te treden. Gelet op het voorgaande lijkt er geen behoefte in de praktijk te bestaan om de bestaande systematiek en bevoegdheidsverdeling in relatie tot preventief fouilleren op een andere manier vorm te geven.