03l. -onderzoeksrapport-evaluatie-preventief-fouilleren-eindrapport.pdf
Tekst van het document
Volgens het EHRM heeft deze inbreuk een voldoende duidelijke wettelijke basis in de Gemeentewet en de Wet wapens en munitie en wordt voorzien in voldoende waarborgen tegen misbruik of willekeurig gebruik van de fouilleerbevoegdheid. Zo kan geen enkele instantie alleen toepassing van de fouilleerbevoegdheid bevelen. Daarvoor zijn afzonderlijke besluiten van de gemeenteraad, de burgemeester en de officier van justitie vereist. Ook wijst het EHRM in dat kader op de mogelijkheid van bestuursrechtelijke rechtsbescherming tegen het aanwijzingsbesluit van de burgmeester en de mogelijkheid van een juridische toets door de strafrechter in het kader van een strafrechtelijke vervolging. Verder oordeelde het EHRM dat de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer als gevolg van het preventief fouilleren een legitiem doel dient, namelijk de bescherming van de openbare veiligheid en het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten. Daarnaast achtte het EHRM inzet van preventief fouilleren ‘noodzakelijk in een democratische samenleving’. Ondanks inzet van andere maatregelen in Amsterdam bleef het aantal geweldsmisdrijven hoog, waardoor een ‘dringende maatschappelijke noodzaak’ bestond voor verdergaande maatregelen, zoals preventief fouilleren. Het EHRM verklaarde om voornoemde redenen de klacht onder artikel 8 EVRM niet-ontvankelijk.
De klacht ten aanzien van de schending van de bewegingsvrijheid (artikel 2 Vierde Protocol bij het EVRM) verklaarde het EHRM niet-ontvankelijk. Aangezien het Colon vrij staat het veiligheidsrisicogebied te betreden, zich er te bewegen of het gebied weer te verlaten, oordeelde het EHRM dat geen sprake is van aantasting van zijn bewegingsvrijheid. Verder overwoog het EHRM dat het stelsel van rechtsbescherming ten aanzien van het aanwijzen van een veiligheidsrisicogebied en de mogelijkheid tot gebruikmaking van de bevoegdheid tot preventief fouilleren voldoet aan de eisen van artikel 13 EVRM (het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel voor een nationale instantie wegens schending van een EVRM-bepaling.90 2.5.7
Conclusie Het aantal relevante gepubliceerde uitspraken over de inzet van preventief fouilleren is beperkt. Uitspraken die in de afgelopen jaren door de bestuursrechter zijn gedaan, hebben met 86 Kamerstukken II 2009/10 (Aanhangsel), nr. 1685. 87 EHRM 15 mei 2012, ECLI:NL:XX:2012:BX1450 (Colon/Nederland). 88 De Hoge Raad liet deze veroordeling in stand, zie HR 20 februari 2007, ECLI:NL:HR:2007:AZ2475. 89 EHRM 15 mei 2012, ECLI:NL:XX:2012:BX1450 (Colon/Nederland). 90 EHRM 15 mei 2012, ECLI:NL:XX:2012:BX1450 (Colon/Nederland).
36
EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN
name betrekking op het beoordelen van de rechtmatigheid van een aanwijzingsbesluit door de burgemeester. Daarnaast zijn uitspraken gedaan over wanneer en waar een aanwijzingsbesluit van toepassing is en wie belanghebbenden zijn bij een aanwijzingsbesluit. Deze uitspraken hadden allemaal betrekking op een aanwijzingsbesluit op grond van artikel 151b Gemeentewet. De meeste beschikbare uitspraken over preventief fouilleren zijn door de strafrechter gedaan, voornamelijk in het kader van een strafrechtelijke vervolging voor verboden wapenbezit (of wegens een ander strafbaar feit) die tijdens een preventieve fouilleeractie zijn ontdekt of het opzettelijk niet meewerken aan een preventieve fouillering. De jurisprudentie laat zien dat de burgemeester een ruime beoordelingsmarge toekomt in het aanwijzen van een veiligheidsrisicogebied en dat de rechter het aanwijzingsbesluit terughoudend toetst. De rechter kijkt voornamelijk of het aanwijzingsbesluit deugdelijk is gemotiveerd. Van een deugdelijke motivering lijkt al sprake te zijn zodra de burgemeester kan onderbouwen dat in een bepaald gebied (relatief veel) wapenincidenten voorkomen.
Daarnaast volgt uit de uitspraak van het EHRM in de zaak Colon dat de Nederlandse wetgeving rondom preventief fouilleren voldoende waarborgen bevat tegen willekeurig gebruik van deze bevoegdheid en dat de aantasting van de persoonlijke levenssfeer gerechtvaardigd is. Wat verder opvalt bij het bestuderen van de relevante jurisprudentie is dat er tot op heden weinig (tot geen) uitspraken zijn gedaan over preventief fouilleren in relatie tot de verplichting tot aselectief fouilleren, fouilleren op andere voorwerpen zoals vuurwerk of drugs, en de aanwijzing van een veiligheidsrisicogebied op grond van artikel 174b Gemeentewet.
37
EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN
3 Toepassing in aantallen
3.1
Inleiding Dit hoofdstuk omvat het kwantitatieve deel van het onderzoek. De bevindingen uit dit hoofdstuk zijn gebaseerd op drie typen van dataverzameling: een enquête onder gemeenten, aanvullend deskresearch en ontvangen politieregistraties. In paragraaf 3.2 komt de toepassing van preventief fouilleren op grond van artikel 151b en 174b van de Gemeentewet aan de orde. De bevindingen uit het enquête-onderzoek en het aanvullend deskresearch worden in deze paragraaf gepresenteerd. De bevindingen van deze paragrafen zien op de periode 2018 -2021. Vervolgens wordt in paragraaf 3.3 nader ingegaan op de opbrengsten van preventieve fouilleeracties. In deze paragraaf wordt gerapporteerd over de periode 2018 – 2020. De bevindingen in deze paragraaf zijn grotendeels gebaseerd op registraties van fouilleeracties die bij de politie zijn opgevraagd. In paragraaf 3.4 volgt een beknopte conclusie.
3.2 3.2.1
Toepassing preventief fouilleren Aanpak In deze paragraaf worden de bevindingen uit de enquête beschreven en toegelicht. In de enquête is gevraagd naar de toepassing van preventief fouilleren in de periode 2018 – 2021. Er is voor gekozen niet verder terug te kijken dan 2018 omdat dit ten koste zou kunnen gaan van de betrouwbaarheid van de antwoorden, bijvoorbeeld als respondenten geen goed zicht hebben op de inzet van preventief fouilleren in hun gemeente in een verder verleden. Medewerkers van 232 gemeenten hebben de enquête ingevuld. Dat betekent dat 120 gemeenten ontbreken in de enquêteresultaten. Bij die gemeenten is door middel van deskresearch en het nabellen van gemeenten aanvullende informatie verzameld. Daarbij zijn steeds drie vragen gesteld: 1. Heeft de gemeente de bevoegdheid in de APV geregeld om veiligheidsrisicogebieden aan te wijzen? 2. Heeft de gemeente veiligheidsrisicogebieden aangewezen in de periode 2018 – 2021? 3. Zo ja, hoeveel preventieve fouilleeracties hebben plaatsgevonden in de periode 2018 – 2021? Ten aanzien van die vragen is er een respons van 100% (N=352 gemeenten). De overige bevindingen zijn dus gebaseerd op de enquêteresultaten waarbij N=232. Van tien gemeenten
38
EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN
waarvan op basis van deskresearch is vastgesteld dat er een of meer veiligheidsrisicogebieden zijn aangewezen kon door middel van nabellen niet worden achterhaald hoeveel preventieve fouilleeracties hebben plaatsgevonden. 3.2.2
Bevoegdheid in de APV Als eerste is gevraagd of gemeenten de bevoegdheid van de burgemeester om een veiligheidsrisicogebied aan te kunnen wijzen, hebben neergelegd in de APV. Uit de respons blijkt dat bijna alle ondervraagde gemeenten dit geregeld hebben. De resultaten staan hieronder in tabel 3.1. TABEL 3.1: BEVOEGDHEID IN DE APV OM VEILIGHEIDSRISICOGEBIED AAN TE WIJZEN (N=352)
Bevoegdheid in APV? Ja Nee Nu niet meer, maar in het verleden wel
3.2.3
Aantal gemeenten 335 16 1
% 95% 5% 0%
Veiligheidsrisicogebieden In gemeenten die deze bevoegdheid in de APV geregeld hebben (in totaal 336 gemeenten), kunnen veiligheidsrisicogebieden worden aangewezen door de burgemeester. In tabel 3.2 is weergegeven hoeveel gemeenten een bepaald aantal veiligheidsrisicogebieden hebben aangewezen. TABEL 3.2 AANTAL AANGEWEZEN GEBIEDEN IN DE PERIODE 2018 – 2021 (N=336)
Aantal aangewezen gebieden 0 1 2 t/m 5 6 t/m 10 11 t/m 20
Aantal gemeenten 269 36 25 5 2
%91 80% 10% 7% 1% 1%
Uit tabel 2 blijkt dat 80% van de gemeenten die de bevoegdheid hebben neergelegd in de APV geen veiligheidsrisicogebieden hebben aangewezen. In de enquête is hierop doorgevraagd. Daarop wordt hoofdzakelijk (93%) geantwoord dat dit komt omdat de problematiek waarnaar artikel 151b van de Gemeentewet verwijst niet speelt in die gemeenten. Negen respondenten geven aan dat in hun gemeente andere maatregelen worden ingezet om wapengeweld tegen te gaan, zoals een noodverordening of noodbevel, samenscholingsverboden, kluisjescontroles op scholen, preventie gericht op jongeren en/of deelname aan de nationale wapeninleverdagen. Een aantal respondenten geeft aan dat preventief fouilleren binnen de lokale driehoek als een disproportioneel middel wordt gezien. Anderen geven aan dat de wapenincidenten zich niet concentreren binnen één gebied, maar zijn verspreid over de gemeente. Van de 68 gemeenten die een veiligheidsrisicogebied hebben aangewezen, hebben de meeste (89%) één tot en met vijf gebieden aangewezen. Respondenten (n=55) konden meerdere redenen aangeven waarom de veiligheidsrisicogebieden zijn aangewezen. De redenen die daarvoor gegeven worden, zijn: vanwege wapenincidenten in dat gebied (25x), om het veiligheidsgevoel van inwoners te vergroten (20x), vanwege de aanwezigheid van vuurwerk (15x) en drugs (2x) in dat gebied.
In acht gevallen worden specifiek de coronagerelateerde rellen genoemd. In veertien overige gevallen worden bijvoorbeeld rellen rondom een Sinterklaasintocht genoemd, of rellen en wanordelijkheden in algemene zin. 91 Percentage telt op tot 99 door afronding.
39
EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN
In onderstaande tabel 3.3 is weergegeven wat de grootte is van de gemeenten die ten minste één veiligheidsrisicogebied hebben aangewezen. Daarbij valt een duidelijke spreiding op tussen grootten van gemeenten. De omstandigheden om een veiligheidsrisicogebied aan te wijzen, doen zich dus niet alleen in grote gemeenten voor. TABEL 3.3 AANWIJZING VEILIGHEIDSRISICOGEBIED NAAR GEMEENTEGROOTTE
Gemeentegrootte < 25.000 25.000 – 50.000 50.000 – 100.000 100.000 >
3.2.4
Aantal gemeenten dat VRG’s heeft aangewezen 10 19 19 20
Aantal preventieve fouilleeracties De 68 gemeenten die een of meer veiligheidsrisicogebieden hebben aangewezen, is gevraagd aan te geven hoeveel fouilleeracties hebben plaatsgevonden in de periode 2018 – 2021. Die antwoorden staan hieronder weergegeven in tabel 3.4. TABEL 3.4 AANTAL FOUILLEERACTIES IN DE PERIODE 2018 – 2021 (N=68)
Aantal fouilleeracties 0 keer 1 keer 2 keer 3 t/m 5 keer 6 t/m 10 keer 11 t/m 50 keer 51 t/m 100 keer Meer dan 100 keer VRG aangewezen, aantal acties onbekend
Aantal gemeenten 15 15 3 13 3 8 0 2 9
40
EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN
In onderstaande kaart is weergegeven welke gemeenten gebruik hebben gemaakt van preventief fouilleren en hoe vaak. FIGUUR 3.5 AANTAL GEMEENTEN EN TOTAAL AANTAL FOUILLEERACTIES IN DE PERIODE 2018 – 2021
In totaal is in 44 van de 68 gemeenten die een veiligheidsrisicogebied hebben aangewezen ten minste eenmaal een fouilleeractie gehouden in de periode 2018 – 2021 (van 9 gemeenten die een veiligheidsrisicogebied hebben aangewezen is onbekend of er preventieve fouilleeracties hebben plaatsgevonden). Dat betekent dat in 13% van alle 352 gemeenten preventief is gefouilleerd. Er zijn 15 gemeenten die een veiligheidsrisicogebied hebben aangewezen, maar waar desondanks geen preventieve fouilleeracties hebben plaatsgevonden. Een van de redenen die daarvoor gegeven is, is dat er weliswaar een veiligheidsrisicogebied is aangewezen vanwege een mogelijk dreigende situatie, maar dat ongeregeldheden uiteindelijk uitbleven waardoor de officier van justitie geen last hoefde te geven om daadwerkelijk preventief te fouilleren. Een andere reden die gegeven is tijdens het casestudyonderzoek is dat er een veiligheidsrisicogebied is aangewezen, maar dat er vanwege corona geen preventieve fouilleeracties zijn georganiseerd omdat tijdens het fouilleren geen 1,5 meter afstand kan worden gehouden. Wat nog meer opvalt, is dat meer dan de helft van de gemeenten 1 t/m 10 fouilleeracties heeft uitgevoerd de afgelopen vier jaar. Daarvan kan gesteld worden dat het dus incidentele acties zijn geweest; van een structurele inzet kan bij deze gemeenten niet gesproken worden.
Deze gemeenten liggen met name in Limburg en Noord-Brabant. Dat ligt anders bij een kleinere groep van 10 gemeenten die aangeven 11 t/m 50 keer of zelfs meer dan 100 keer preventief te hebben gefouilleerd. Uit die aantallen spreekt een grote stelselmatigheid van de inzet van preventief fouilleren. Opvallend is dat deze stelselmatige inzet overwegend aan de orde is in de regio Rotterdam. In de interviews die in het kader van de casestudy Rotterdam zijn afgenomen, wordt dit bevestigd; in Rotterdam maakt preventief fouilleren een integraal onderdeel uit van de veiligheidsstrategie die wordt toegepast.
41
EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN
3.2.5
Spoedeisend preventief fouilleren Gemeenten is gevraagd naar de inzet van spoedeisend preventief fouilleren op grond van artikel 174b van de Gemeentewet. De antwoorden daarop staan hieronder weergegeven in tabel 3.6. De tabel geeft de resultaten van de enquête (N=232) en de deskresearch (N=120) weer. TABEL 3.6 GEMEENTEN DIE GEBRUIK HEBBEN GEMAAKT VAN SPOEDEISEND PREVENTIEF FOUILLEREN 2018 – 2021 (N=352)
0 keer ingezet 1 keer ingezet 2 keer ingezet 3 t/m 5 keer ingezet
Aantal gemeenten 333 12 4 3
% 95% 3% 1% 1%
In onderstaande figuur 3.7 is te zien welke gemeenten gebruik hebben gemaakt van een spoedaanwijzing om preventief te fouilleren. FIGUUR 3.7 GEMEENTEN DIE GEBRUIK HEBBEN GEMAAKT VAN SPOEDEISEND PREVENTIEF FOUILLEREN 2018 – 2021 (N=352)
Uit bovenstaande figuur 3.7 is te zien dat spoedeisend preventief veel minder wordt ingezet dan regulier preventief fouilleren. Daarnaast is ook een vrij gelijkmatige geografische spreiding te zien over Nederland zonder overduidelijke regio’s waar de toepassing zich concentreert. In de enquête (N=232) is gevraagd of gemeenten spoedeisend preventief fouilleren hebben overwogen, maar desondanks niet hebben toegepast. 28 gemeenten geven aan dat daarvan sprake is geweest. In de casestudy’s is een aantal keer aangegeven dat het spoedeisend
42
EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN
preventief fouilleren in bepaalde situaties, zoals incidenten, demonstraties en dreiging van (voetbal)rellen, is overwogen en voorbereid, maar dat het daadwerkelijk fouilleren niet nodig bleek. Tabel 3.6 laat zien dat in slechts 5% van de gemeenten gebruik is gemaakt van spoedeisend preventief fouilleren in de periode 2018 – 2021. Van de 19 gemeenten die aangeven spoedeisend preventief fouilleren te hebben ingezet, geven 12 gemeenten aan dit slechts één keer te hebben gedaan. De hoogste mate van inzet was in drie gemeenten waar spoedeisend preventief fouilleren maximaal 5 keer is ingezet in de periode 2018 – 2021. De inzet van spoedeisend preventief fouilleren is dus aanzienlijk beperkter dan van preventief fouilleren op grond van artikel 151b van de Gemeentewet. In de enquête is hierop doorgevraagd. Op de vraag waarom het instrument wel is overwogen, maar niet is toegepast, worden verschillende antwoorden gegeven. Zo geeft 86% van de gemeenten die spoedeisend preventief fouilleren niet inzetten aan dat de problematiek niet speelt in hun gemeente, 11% geeft aan dat gebruik wordt gemaakt van preventief fouilleren op grond van artikel 151b van de Gemeentewet en 4% antwoordt dat gekozen wordt voor andersoortige maatregelen om wapenbezit en -gebruik tegen te gaan.
Alle veertien gemeenten die gebruik hebben gemaakt van spoedeisend preventief fouilleren geven aan hierin meerwaarde te zien ten opzichte van preventief fouilleren op grond van artikel 151b van de Gemeentewet. De redenen die daarvoor worden gegeven, is dat er snel(ler) geacteerd kan worden in bepaalde situaties. Als we kijken naar het in 2016 verschenen evaluatierapport waarin de eerste ervaringen met spoedeisend preventief fouilleren zijn onderzocht, is het aantal gemeenten dat gebruik maakt van spoedeisend preventief fouilleren sindsdien nauwelijks toegenomen. Uit dat rapport blijkt namelijk dat toentertijd 3% van de 133 ondervraagde gemeenten aangaf gebruik te hebben van spoedeisend preventief fouilleren in de periode juli 2014 – februari 2016.92 3.2.6
Preventief fouilleren in de periode 2011 – 2021 Om inzicht te kunnen geven in preventief fouilleren over een langere periode is gevraagd naar de inzet van dit instrument in de afgelopen tien jaar. Om het beantwoorden van deze vraag voor de respondenten te vergemakkelijken, is geen onderscheid gemaakt tussen preventief fouilleren op grond van artikel 151b en 174b van de Gemeentewet. De resultaten staan hieronder weergegeven in tabel 3.8. TABEL 3.8 INZET PREVENTIEF FOUILLEREN IN DE PERIODE 2011 – 2021 (N= 232)93
Preventief fouilleren ingezet? Meerdere keren per jaar Enkele keren per jaar Het ene jaar wel, het andere jaar niet Voorheen wel, maar nu niet meer Nog nooit ingezet Weet ik niet
Aantal gemeenten 8 8 24 6 146 39
% 4% 4% 10% 3% 63% 17%
Tabel 3.8 laat zien dat structurele inzet van preventief fouilleren de afgelopen tien jaar in slechts een aantal gemeenten voorkomt (meerdere keren + enkele keren per jaar). Van de 46 gemeenten (20% van de bevraagde gemeenten) die aangeven het instrument de afgelopen
92 Bouwmeester e.a. 2016, p. 18. 93 Een kaart zoals figuur 3.5 en 3.7 ontbreekt hier omdat N=232 en zou een onvolledig beeld geven.
43
EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN
tien jaar te hebben ingezet, doen 24 gemeenten dat niet jaarlijks. 6 gemeenten geven aan dat het instrument voorheen wel is ingezet, maar dat dit nu niet meer gebeurt. Van de gemeenten die aangeven dat preventief fouilleren nog nooit is ingezet, geeft bijna 90% aan dat de reden hiervan is dat de problematiek niet speelt in de gemeente. Andere redenen die enkele keren worden genoemd, zijn dat er geen politiek draagvlak is voor preventief fouilleren, dat het risico’s van etnisch profileren met zich meebrengt, dat er andere instrumenten worden ingezet tegen wapenbezit, dat er te weinig kennis is over de inzet van dit instrument, of dat preventief fouilleren niet effectief wordt geacht.
3.3
Opbrengsten fouilleeracties De mate waarin het aantal gefouilleerde personen, gecontroleerde voertuigen, aanhoudingen, gevonden wapens en bijvangst wordt geregistreerd, verschilt per politie-eenheid en basisteam. In gemeenten waar preventief fouilleren structureel wordt ingezet, worden de registraties nauwkeuriger bijgehouden dan gemeenten die incidenteel preventief fouilleren. De aantallen zijn namelijk nodig bij de onderbouwing voor de verlenging van de aanwijzing van het veiligheidsrisicogebied. In gebieden waar de inzet van preventief fouilleren meer incidenteel plaatsvindt, wordt niet of minder nauwkeurig bijgehouden wat er bij een actie is opgehaald. Het gaat bij de inzet in incidentele gevallen meer om de preventieve werking en het herstellen van de openbare orde, dan de inbeslagname van wapens. De manier waarop resultaten worden geregistreerd in gemeenten waar preventief fouilleren structureel wordt ingezet, verschilt. Het vergelijken van de opbrengsten is daarom lastig. In de tabel 3.8 is een overzicht gegeven van registraties van gemeenten die preventief fouilleren (structureel) hebben ingezet in de periode 2018 – 2021 en waar registraties van de inzet van het instrument zijn bijgehouden.94 Het totaal aantal gehouden acties, gefouilleerde personen, aanhoudingen en aangetroffen wapens zijn in de tabel opgenomen.
95 Voor de gemeenten in de regio Rotterdam zijn geen cijfers over 2021 beschikbaar, omdat deze registraties niet voor de oplevering van het rapport konden worden aangeleverd. In de derde kolom van de tabel is het aantal gehouden acties per jaar weergegeven. Daaruit blijkt dat in de gemeente Rotterdam verhoudingsgewijs veel acties hebben plaatsgevonden. In de gemeente Zaanstad is eind 2018 voor het eerst een veiligheidsrisicogebied aangewezen, daarom zijn er in 2018 geen acties georganiseerd. In Leeuwarden (waar preventief fouilleren vooral in het horecagebied wordt ingezet) zijn in 2020 als gevolg van het coronavirus geen acties georganiseerd. In de gemeenten Rotterdam, Schiedam en Zaanstad zijn om dezelfde reden in 2020 aanzienlijk minder acties georganiseerd. In de gemeenten Ridderkerk, Barendrecht, Nissewaard en Maassluis is preventief fouilleren alleen in 2020 ingezet. In de gemeente Amsterdam is in 2021 een proef met preventief fouilleren gehouden, hierbij zijn in vijf verschillende wijken drie controledagen georganiseerd. In totaal zijn er 15 fouilleeracties georganiseerd.
94 De cijfers voor de gemeenten in de regio Rotterdam zijn aangeleverd door de politie-eenheid Rotterdam. De cijfers voor de
gemeente Leeuwarden zijn eveneens vanuit de politie aangeleverd. De cijfers voor de gemeente Zaanstad zijn gebaseerd op twee evaluatierapporten over de inzet van preventief fouilleren over de periode 2019 tot en met juni 2021. De cijfers over de inzet van preventief fouilleren over de periode juli 2021 tot en met december 2021 zijn vanuit de politie aangeleverd. De cijfers voor de gemeente Amsterdam zijn gebaseerd op het evaluatierapport van de pilot gerichte wapencontroles. 95 Zie bijlage 6 voor een overzicht met een nadere uitsplitsing van de cijfers.
44
EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN
In de vierde kolom is het totaal aantal gefouilleerde personen per jaar weergegeven. In de gemeente Rotterdam zijn in de jaren 2018 – 2020 gelet op het hoge aantal fouilleeracties ook de meeste personen gefouilleerd. Gemiddeld is 9 procent van de mensen gefouilleerd in een horecagelegenheid in de periode 2018-2020 in Rotterdam.96 Kolom vijf geeft het totaal aantal aanhoudingen weer. Vanwege het relatief hoge aantal gecontroleerde personen, zijn in de gemeente Rotterdam ook de meeste aanhoudingen verricht. In de laatste kolom is het totaal aantal aangetroffen wapens afgezet tegen het totaal aantal gefouilleerde personen.97 De kans dat een wapen bij een persoon wordt aangetroffen, ligt in de meeste gevallen tussen de 1 tot 5 procent; het gemiddelde ligt rond de 3 procent. In de gemeente Vlaardingen lag dit percentage in 2018 hoger, namelijk 7 procent. In de gemeente Ridderkerk was er in 2020 een kans van 10% dat een wapen werd aangetroffen. TABEL 3.9 REGISTRATIES VAN FOUILLEERACTIES
Gemeente
Jaar
Aantal gehouden acties
Totaal aantal gefouilleerde personen
Totaal aantal aanhoudingen
Totaal aantal wapens
Percentage aangetroffen wapens op totaal aantal personen
Amsterdam
2018
-
-
-
-
-
2019
-
-
-
-
-
2020
-
-
-
-
-
2021
15
2.368
8
100
4%
2018
-
-
-
-
-
2019
-
-
-
-
-
2020
28
550
2
29
5%
2018
3
1.074
2
25
2%
2019
2
292
4
11
4%
2020
-
-
-
-
-
2021
2
15098
1
3
1%
2018
-
-
-
-
-
2019
-
-
-
-
-
2020
7
462
6
20
4%
2018
-
-
-
-
-
2019
-
-
-
-
-
2020
-99
2.321
27
44
2%
2018
-
-
-
-
-
2019
-
-
-
-
-
2020
10
110
0
11
10%
2018
212
5.097
161
180
4%
2019
342
6.077
161
225
4%
Barendrecht
Leeuwarden
Maassluis
Nissewaard
Ridderkerk
Rotterdam
96 Zie bijlage 6. 97 Het totaal aantal wapens kan worden uitgesplitst in de volgende type wapens: vuurwapens, slagwapens, steekwapens en ove-
rige wapens. Zie voor een nadere uitsplitsing bijlage 6. 98 In 2021 is in Leeuwarden twee keer een preventieve fouilleeractie georganiseerd. Alleen van de eerste actie is bekend dat ongeveer 150 personen zijn gecontroleerd. 99 Aantal acties is onbekend.
45
EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN
Schiedam
Vlaardingen
Zaanstad
2020
123
3.619
97
180
5%
2018
20
865
6
21
2%
2019
36
481
2
13
3%
2020
53
533
9
6
1%
2018
4
387
19
27
7%
2019
9
759
13
34
4%
2020
10
625
12
31
5%
2018
-
-
-
-
-
2019
22
3.038
41
74
2%
2020
6
1.041
5
24
2%
2021
10
1.295
0
40
3%
In tabel 3.9 is per gemeente een uitsplitsing gemaakt naar type aangetroffen wapens. De laatste kolom van de tabel geeft het totaal aantal aangetroffen wapens weer in de periode 2018 – 2021. De kolommen met percentages laten zien welk aandeel het type wapen uitmaakt ten opzichte van het totaal aantal aangetroffen wapens. Ter illustratie: 5% van het totaal aangetroffen wapens in Rotterdam in de periode 2018 – 2021 bestaat uit vuurwapens. Uit de tabel blijkt dat bijna driekwart van het aantal aangetroffen wapens steekwapens zijn. In de gemeente Nissewaard (in deze gemeente is alleen in 2020 preventief gefouilleerd) zijn enkel steekwapens aangetroffen. In de gemeente Leeuwarden werden ook nagenoeg alleen steekwapens aangetroffen (97%). Vuurwapens worden daarentegen zeer beperkt aangetroffen: van de 955 aangetroffen wapens zijn 33 vuurwapens aangetroffen (3%). In de gemeenten Leeuwarden, Ridderkerk, Barendrecht, Nissewaard en Maassluis zijn geen vuurwapens aangetroffen. Slagwapens100 worden over het algemeen ook weinig aangetroffen; van de in totaal 955 wapens waren dit er 74 (8%). In de gemeente Ridderkerk (in deze gemeente is ook alleen in 2020 preventief gefouilleerd) bestond 55% van de wapens uit de categorie ‘overige’. In de andere gemeenten betrof dit percentage 24% of minder.
Voorbeelden van overige wapens zijn: lucht-, gas-, en veerdrukwapens, kruisbogen, harpoenen en pepperspray. Van de gemeenten Rotterdam, Schiedam, Vlaardingen, Ridderkerk, Barendrecht, Nissewaard en Maassluis zijn geen registraties ontvangen van de aangetroffen bijvangst. Ook van de gemeente Zaanstad zijn geen gespecificeerde cijfers over bijvangst ontvangen. Wel blijkt uit het cijferoverzicht dat de bijvangst in 2019 en 2020 bestond uit: drugs, producten die van heling afkomstig waren, zwaar vuurwerk en onverklaarbare, grote cash geldbedragen.101 In de gemeente Leeuwarden bestond de aangetroffen bijvangst in 2018 en 2019 bij iedere actie uit meerdere gebruikershoeveelheden soft- en/of harddrugs. Verder is één keer een kniptang aangetroffen. In Amsterdam bestond de bijvangst onder andere uit: bussen lachgas, zwaar ijzeren bandenlichters en verdovende middelen.102
100 Voorbeelden van slagwapens zijn: boksbeugels, ploertendoders, wapenstokken. 101 Gemeente Zaanstad 2020-2021. 102 Gemeente Amsterdam 2021, p. 17 en 18.
46
EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN
aantal vuurwapens
Aandeel vuurwapens t.o.v. totaal
aantal steekwapens
Aandeel steekwapens t.o.v. totaal
aantal slagwapens
Aandeel slagwapens t.o.v. totaal
aantal wapens 'overig'103
Aandeel wapen overig t.o.v. totaal
Totaal aantal wapens
TABEL 3.10 OVERZICHT AANTALLEN EN SOORTEN AANGETROFFEN WAPENS
Amsterdam
0
0%
86104
86%
5105
5%
9106
9%
100
Barendrecht
0
0%
21
72%
1
3%
7
24%
29
Leeuwarden
0
0%
37
95%
1
3%
1
3%
39
Maassluis
0
0%
18
90%
1
5%
1
5%
20
Nissewaard
0
0%
44
100%
0
0%
0
0%
44
Ridderkerk
0
0%
4
36%
1
9%
6
55%
11
Rotterdam
28
5%
391
67%
48
8%
118
20%
585
Schiedam
1
3%
29
73%
5
13%
5
13%
40
Vlaardingen
3
3%
79
86%
7
8%
3
3%
92
Zaanstad
1
1%
70
71%
11
11%
16107
16%
138
Totaal
33 (3%)
814 (74%)
83 (8%)
168 (15%)
1.098 (100%)
Aantal acties en aantal afgegeven bevelen door de officier van justitie regio Rotterdam Voor een aantal gemeenten in de regio Rotterdam zijn registraties ontvangen van het aantal afgegeven bevelen tot preventief fouilleren door de officier van justitie. Wanneer het aantal afgegeven bevelen wordt vergeleken met het aantal gehouden acties, blijkt het aantal afgegeven lasten fors hoger te liggen (zie daarvoor tabel 3.10). De tabel laat bijvoorbeeld zien dat het aantal afgegeven lasten in 2018 in Rotterdam vier keer zo hoog lag dan het aantal gehouden acties in dat jaar. De politie-eenheid Rotterdam geeft hiervoor twee verklaringen. Ten eerste wordt niet altijd gebruik gemaakt van de afgegeven last. Dit heeft te maken met een gebrek aan capaciteit, andere werkzaamheden die tussendoor komen, en het coronavirus dat de afgelopen jaren een rol heeft gespeeld. Een tweede verklaring betreft het voortdurende karakter van preventief fouilleren in en rondom Rotterdam. Er wordt doorgaans voor een aantal dagen in de week (standaard) een bevel aangevraagd (bijvoorbeeld op donderdag-, vrijdag- en zaterdagavond), zodat de politie, als er gelegenheid voor is tijdens de surveillance in een lopende dienst, van de last gebruik kan maken. Soms komt de politie er niet aan toe om op een bepaalde dag wapencontroles te verrichten, waardoor geen gebruikt wordt gemaakt van de last.
Daarnaast kan het voorkomen dat wel op wapens wordt gecontroleerd, maar dat de fouilleeractie niet of onvolledig wordt geregistreerd, met name wanneer geen wapens worden aangetroffen.
103 Voorbeelden van overige wapens zijn: lucht-, gas-, en veerdrukwapens, kruisbogen, harpoenen en pepperspray. 104 Onder steekwapens zijn opgenomen: mes, stanleymes, zakmes, Leathermen, schroevendraaier, aardappelschilmes, keuken-
mes, mosselmes, priem, schaar, klapmes, stiletto en vlindermes. 105 Onder slagwapens zijn opgenomen: boksbeugel, ploertendoder en uitschuifbare wapenstok. 106 Onder ‘overige’ zijn opgenomen: ijzeren staaf, pepperspray en taser. 107 In de registraties van gemeenten Zaanstad wordt expliciet aangegeven dat er in de jaren 2019 en 2020 drie nepvuurwapens en één alarmpistool zijn aangetroffen. Deze zijn in de categorie ‘overig’ meegenomen.
47
EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN
TABEL 3.11 AANTAL FOUILLEERACTIES EN AFGEGEVEN BEVELEN IN REGIO ROTTERDAM
Gemeente
Jaar
Barendrecht
2018 2019 2020 2018 2019 2020 2018 2019 2020 2018 2019 2020 2018 2019 2020 2018 2019 2020 2018 2019 2020 Totaal 2018 Totaal 2019 Totaal 2020
Maassluis
Nissewaard
Ridderkerk
Rotterdam
Schiedam
Vlaardingen
3.4
Aantal gehouden acties – – 28 7 – – – – – 10 212 342 123 20 36 53 4 9 10 236 387 214
Aantal afgegeven bevelen – – 45 57 – – 67 – – 18 876 1.012 856 108 116 121 154 162 202 1.138 1.366 1.309
Rechtsmiddelen De enquêteresultaten laten zien dat niet of nauwelijks bezwaar wordt gemaakt tegen de aanwijzing van een veiligheidsrisicogebied. In slechts één gemeente in de respons waar een veiligheidsrisicogebied is aangewezen in de periode 2018 – 2021, is daartegen volgens een respondent bezwaar ingediend. Dat bezwaarschrift is ongegrond verklaard. Er is geen beroep ingesteld. Uit de casestudy’s komen evenmin voorbeelden naar voren van aanwijzingsbesluiten waartegen recent bezwaar is ingediend. In het kader van de casestudy’s zijn geen cijfers opgevraagd bij de gemeenten en politie over het aantal bezwaren en klachten tegen preventief fouilleren. Uit de gesprekken met de casestudy-gemeenten volgt dat er niet tot nauwelijks bezwaren worden ingediend tegen het aanwijzen van veiligheidsrisicogebieden. Dit beeld komt dus overeen met de enquêteresultaten. Daarnaast is het beeld uit de interviews dat bij de politie weinig klachten binnenkomen over het politieoptreden tijdens fouilleeracties. Uit de jaarverslagen van de klachtencommissies van de politie-eenheden blijkt eveneens dat niet tot zeer beperkt klachten worden ingediend met ‘fouilleren’ als klachtgrond.108
108 Uit een inventarisatie van de jaarverslagen van de klachtencommissies van de tien verschillende politie-eenheden over 2019
en 2020 blijkt dat de klachtencommissies van de politie-eenheden niet tot nauwelijks klachten hebben behandeld waar
48
EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN
De Nationale ombudsman beschikt niet over registraties van het aantal behandelde klachten over preventief fouilleren. In een interview met een medewerker van de Nationale ombudsman wordt wel aangegeven dat het aantal klachten beperkt is: daarvan zijn de meeste klachten in eerste instantie ingediend bij de politie. Overigens signaleert de gesprekspartner dat het aantal klachten over etnisch profileren en klachten over de manier van optreden van de politie bij grootschalige optredens (zoals demonstraties) lijkt toe te nemen. De Nationale ombudsman komt pas in de derde fase in beeld bij de klachtbehandeling.109 Het gros van de klachten wordt in de eerste twee stadia al opgelost. Klachten die bij de politie worden ingediend (en uiteindelijk door de Nationale ombudsman worden behandeld), hebben voornamelijk betrekking op bejegening door de politie en (gebrekkige) communicatie/informatievoorziening over de fouilleeractie, bijvoorbeeld omdat niet of niet duidelijk wordt toegelicht waarom een persoon wordt gecontroleerd.
3.5
Conclusie Er zijn 65 gemeenten die in de periode 2018 – 2021 één of meer veiligheidsrisicogebieden hebben aangewezen. De meeste gemeenten hebben in die periode één of enkele preventieve fouilleeracties gehouden, een kleiner aantal gemeenten doet dit (veel) vaker. Het valt daarbij op dat gemeenten die veelvuldiger preventief fouilleren zich met name in de regio Rotterdam concentreren. De voornaamste redenen die genoemd worden voor de inzet van preventief fouilleren zijn om wapengerelateerd geweld te voorkomen en om het veiligheidsgevoel van inwoners te vergroten. De belangrijkste reden om geen gebruik te maken van preventief fouilleren is omdat in de betreffende gemeenten geen sprake is van dusdanig wapengerelateerd geweld, dat preventief fouilleren een optie is. Spoedeisend preventief fouilleren wordt maar heel beperkt ingezet. Gemeenten die structureel preventief fouilleren, houden nauwkeuriger registraties bij over opbrengsten dan gemeenten die incidenteel preventief fouilleren. Dat komt doordat bij structurele inzet registraties noodzakelijk zijn ter onderbouwing van (het verlengen van) veiligheidsrisicogebieden. Het percentage gefouilleerden waarbij een wapen wordt aangetroffen, ligt gemiddeld rond de 3%.
‘fouilleren’ een klachtgrond vormde. Slechts bij één eenheid zijn in 2019 drie zaken (van in totaal 39 klachten) door de klachtencommissie behandeld waar ‘fouilleren’ een klachtgrond betrof. 109 In de eerste fase wordt gekeken of de bij de politie ingediende klacht informeel kan worden afgedaan. In de tweede fase volgt een formele behandeling van de klacht en beslist de politiechef – na advisering door een onafhankelijke klachtencommissie – of de klacht gegrond of ongegrond is. Indien de burger niet tevreden is met het oordeel van de politiechef, dan kan hij terecht bij de Nationale ombudsman.
49
EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN
4 Overwegingen voor de inzet en besluitvorming
4.1
Inleiding In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de overwegingen die ten grondslag liggen aan de inzet van preventief fouilleren en de besluitvorming die daarop volgt. Dit hoofdstuk is gebaseerd op de bevindingen uit het casestudyonderzoek. Preventief fouilleren is een lokale aangelegenheid. Het onderzoek laat zien dat er lokaal verschillen zijn aan te wijzen in de problematiek en overwegingen die ten grondslag liggen aan het aanwijzen van veiligheidsrisicogebieden. De meeste gemeenten die veiligheidsrisicogebieden aanwijzen, doen dat voor incidentele gevallen of voor een kortdurende periode van een aantal dagen t/m een aantal maanden. Andere gemeenten wijzen veiligheidsrisicogebieden voor langere tijd aan en die in veel gevallen ook worden verlengd. Met het aanwijzen van veiligheidsrisicogebieden en de inzet van preventief fouilleren worden doorgaans drie doelstellingen beoogd: — het terugdringen van wapenbezit en het vinden van wapens (en inbeslagname van wapens); — het voorkomen van wapenbezit en -gebruik in een veiligheidsrisicogebied; — het vergroten van de veiligheidsbeleving onder bewoners en bezoekers van een veiligheidsrisicogebied. De overwegingen die ten grondslag liggen aan incidentele of kortdurende aanwijzingen van veiligheidsrisicogebieden worden besproken in paragraaf 4.2 en 4.3. De meer structurele en langdurige inzet wordt besproken in paragraaf 4.4.
In paragraaf 4.5 wordt het besluitvormingsproces van het aanwijzen van veiligheidsrisicogebieden besproken. De rol van de gemeenteraad in het proces komt aan bod in paragraaf 4.6 en 4.7 gaat over het verlengen van veiligheidsrisicogebieden. Vervolgens wordt in paragraaf 4.8 de last van de officier besproken en in paragraaf 4.9 wordt ingegaan op de overwegingen om juist geen gebruik te maken van preventief fouilleren. In paragraaf 4.10 volgt een conclusie.
50
EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN
4.2
Incidentele veiligheidsrisicogebieden In paragraaf 3.2 is beschreven dat veruit de meeste gemeenten preventief fouilleren inzetten bij incidentele problematiek of bij problemen van tijdelijke aard. De overwegingen bij dergelijke (kortdurende) inzet worden hieronder besproken. Zo zijn er gemeenten die gedurende de coronapandemie gebruik hebben gemaakt van preventief fouilleren tijdens de avondklokrellen. Veel van die gemeenten maakten voorheen nooit gebruik van het instrument, maar die specifieke situatie maakte dat er incidenteel en kortdurend gebruik van werd gemaakt. Concrete politie-informatie, maar ook ervaringen uit andere gemeenten die al eerder met coronarellen te maken kregen, heeft een aantal gemeenten doen besluiten op dat moment gebruik te maken van preventief fouilleren. De gemeente Zwolle is een van de gemeenten die voorheen nooit gebruik maakte van preventief fouilleren, omdat de lokale driehoek van mening was dat de aard en omvang van de wapen gerelateerde problematiek niet van dien aard was dat preventief fouilleren een aangewezen middel was. Tijdens de avondklokrellen in 2021 was er concrete politie-informatie dat er relschoppers naar de binnenstad zouden komen om de orde te verstoren en zou er een niet-gemelde demonstratie plaatsvinden.
Op dat moment heeft de lokale driehoek van Zwolle besloten om een veiligheidsrisicogebied voor de gehele binnenstad aan te wijzen in combinatie met een noodbevel om de relschoppers uit de stad te weren. Het veiligheidsrisicogebied werd aangewezen voor een avond en nacht en werd daarna weer opgeheven. Uit het enquête-onderzoek blijkt dat er meer gemeenten zoals Zwolle tijdens de avondklokrellen incidenteel gebruik hebben gemaakt van preventief fouilleren. Eenzelfde type inzet is te zien rondom ongeregeldheden tijdens jaarwisselingen. Veel gemeenten hebben te maken met geweld tegen hulpverleners en politie, waarbij tevens gebruik wordt gemaakt van zwaar en illegaal vuurwerk. Ook in die situaties wordt gebruik gemaakt van preventief fouilleren en wordt er voor korte duur een veiligheidsrisicogebied aangewezen. Er bestaat binnen gemeenten de nodige onduidelijkheid over de vraag of preventief fouilleren gebruikt mag worden tegen vuurwerk. In de gemeente Breda is ervoor gekozen om dat wel te doen, omdat het vuurwerk als wapen gebruikt zou worden tegen de politie. In de gemeente Breda was sprake van wapengerelateerde problematiek in wijk de Hoge Vught. Rond de jaarwisseling van 2019/2020 speelden zich daar heftige rellen af waarbij gemodificeerd, zwaar en illegaal vuurwerk is afgestoken richting de politie.
Het jaar daarop kreeg het Team Criminele Inlichtingen signalen dat tijdens de jaarwisseling van 2020/2021 wederom dergelijk zwaar vuurwerk tegen de politie zou worden gebruikt. Die informatie en de ervaringen van het jaar ervoor deed de lokale driehoek besluiten voor korte tijd een veiligheidsrisicogebied aan te wijzen om preventief te kunnen fouilleren. Kortdurend en incidenteel preventief fouilleren wordt ook ingezet tijdens (niet-gemelde) demonstraties of in verband met supportersgeweld rondom voetbalwedstrijden. Het instrument wordt dan ingezet als er concrete politie-informatie voorhanden is waaruit blijkt dat er groeperingen in de stad/gemeente zullen zijn die wapens bij zich dragen. In die situaties wordt preventief fouilleren ingezet om de openbare orde in die concrete situatie te bewaken. Als blijkt dat mogelijke ongeregeldheden zich buiten aangewezen veiligheidsrisicogebieden voordoen, dan wordt gebruikt gemaakt van spoedeisend preventief fouilleren.
51
EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN
Nog een andere variant speelt in de gemeente Eijsden-Margraten waar jaarlijks Memorial Day wordt georganiseerd op de begraafplaats waar Amerikaanse oorlogsslachtoffers van de Tweede Wereldoorlog begraven liggen. Dit is een jaarlijks evenement waarbij veel hoogwaardigheidsbekleders op bezoek komen en waarbij strenge veiligheidsmaatregelen getroffen worden. Het tijdelijk aanwijzen van een veiligheidsrisicogebied met de mogelijkheid tot preventief fouilleren is een van die maatregelen. Met de inwerkingtreding van artikel 174b van de Gemeentewet heeft de burgemeester de bevoegdheid gekregen om in onvoorziene en spoedeisende omstandigheden voor de duur van twaalf uur een veiligheidsrisicogebied aan te wijzen. Uit hoofdstuk 3 bleek al dat van deze bevoegdheid beperkt gebruik wordt gemaakt. In de casestudy’s komt naar voren dat er sporadisch gebruik van is gemaakt, bijvoorbeeld rondom demonstraties of bij dreigend geweld door voetbalsupporters. Tegelijkertijd wordt aangegeven dat dergelijke situaties veelal niet onvoorzien zijn en dat de politie op tijd op de hoogte is dat er sprake is van dreigend gevaar. Dat betekent dat de reguliere weg van artikel 151b van de Gemeentewet gevolgd kan worden. Anderzijds is het ook niet dat men spoedeisend preventief fouilleren een overbodig instrument vindt, zo wordt aangegeven. Onvoorziene situaties zouden zich immers altijd voor kunnen doen.
Het doel van preventief fouilleren in dergelijke situaties hoeft dus niet primair te zijn het in beslag nemen van zoveel mogelijk wapens. Preventief fouilleren wordt in deze gevallen ingezet om ervoor te zorgen dat de openbare orde niet in gevaar komt. In die redenering wordt de inzet van preventief fouilleren bijvoorbeeld tijdens een jaarwisseling waarbij geen wapens worden aangetroffen, maar waarbij uiteindelijk ook geen ongeregeldheden plaatsvinden, daarmee als een succes beschouwd.
4.3
Tijdelijke veiligheidsrisicogebieden Een andere variant die uit de casestudy’s naar voren komt, zijn de gebieden die tijdelijk worden aangewezen, voor een aantal weken of maanden. Dat gebeurt wanneer op bepaalde plekken een toename van wapengerelateerde incidenten plaatsvindt waarbij preventief fouilleren eraan zou moeten bijdragen die problemen terug te dringen, maar waarbij de aanwijzing van het veiligheidsrisicogebied van tijdelijke aard is. Hieronder worden voorbeelden gegeven van dergelijke situaties. Zo is preventief fouilleren tijdelijk ingezet bij wapengerelateerde incidenten in uitgaansgebieden, zo blijkt onder meer uit de casestudy’s Smallingerland en Breda. De gemene deler in deze gemeenten is dat wapenincidenten veel maatschappelijke impact hebben gehad wat burgemeesters ertoe deed besluiten om tijdelijk veiligheidsrisicogebieden aan te wijzen. Een belangrijke overweging daarbij was om naar de inwoners en bezoekers van de gemeente te laten zien dat de gemeente en politie het wapengeweld serieus nemen en dat er zichtbaar tegen wordt opgetreden. In Drachten, in de gemeente Smallingerland, was het langere tijd onrustig in het uitgaansgebied tijdens uitgaansavonden. Dit leidde eind 2019 tot een dieptepunt, waarbij een 16jarige jongen een leeftijdsgenoot neerstak voor de ingang van een café. Dit leidde tot grote maatschappelijke onrust in de gemeente.
Het incident vormde voor de burgemeester aanleiding om een veiligheidsrisicogebied aan te wijzen om preventief te fouilleren in het
52
EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN
uitgaansgebied. Het instrument moest de politie meer slagkracht geven om ongeregeldheden tijdens uitgaansavonden in Drachten te bestrijden en om dergelijke incidenten in de toekomst te voorkomen. Overigens hebben mede door corona nog geen fouilleeracties plaatsgevonden. In het uitgaansgebied van Breda hebben zich meerdere ernstige steekincidenten voorgedaan die tot grote maatschappelijke onrust leidden. Daar is tijdelijk een veiligheidsrisicogebied aangewezen om preventief fouilleren mogelijk te maken. Een belangrijk doel hiervan was om een duidelijk signaal af te geven dat er zichtbaar tegen wapenbezit en – geweld wordt opgetreden. Na verloop van tijd nam het aantal incidenten af. Het veiligheidsrisicogebied is daarom niet verlengd en er wordt niet meer preventief gefouilleerd. Ook in de gemeente Roosendaal is voor een aantal weken een veiligheidsrisicogebied aangewezen vanwege ongeregeldheden. In de gemeente Roosendaal was sprake van ernstige wanordelijkheden rondom coronaprotesten in oktober en november 2021. De vrees bestond dat de ongeregeldheden zich zouden herhalen rondom de jaarwisseling. Daarom is voor de duur van twee weken een veiligheidsrisicogebied aangewezen, dat daarna eenmalig en kortdurend verlengd is tot na de jaarwisseling.
In het casestudy-onderzoek zijn nog andere typen van situaties en omstandigheden aangetroffen waarbij gebruik is gemaakt van preventief fouilleren. In de gemeente Eijsden-Margraten is gedurende een aantal jaren preventief gefouilleerd langs de snelweg A2. Op parkeerplaatsen langs de snelweg nabij de grensovergang was sprake van grootschalige illegale handel. Dat ging om wapens, drugs, andere illegale goederen, grote sommen contant geld, et cetera. Een speciaal team van de politie dat zich onder meer richtte op deze criminaliteit kon gebruik maken van preventief fouilleren, omdat de parkeerplaatsen als veiligheidsrisicogebied waren aangewezen. Het preventief fouilleren richtte zich weliswaar primair op de wapens, maar de overige aangetroffen goederen werden als belangrijke bijvangst gezien. Hoewel de illegale handel voortduurde, bleek uit politiecijfers dat de handel in wapens afnam en ook het aantal aangetroffen wapens tijdens fouilleeracties daalde navenant. Dat heeft de lokale driehoek doen besluiten om de duur van de aanwijzing van het veiligheidsrisicogebied niet langer te verlengen. In de gemeente Enschede was er sprake van problematiek die veroorzaakt werd door een groepering die zich bezighield met drugshandel. Daartoe is tijdelijk preventief gefouilleerd.
In de gemeente Enschede werd preventief gefouilleerd in een bepaalde wijk, omdat bepaalde groeperingen voor overlast zorgden waarbij wapens en drugs in het spel waren. Dat gebied werd als veiligheidsrisicogebied aangewezen en er werden preventieve fouilleeracties gehouden totdat de overlast verdween. De gemeente Amsterdam heeft na 2014 jarenlang bewust geen gebruik gemaakt van preventief fouilleren, dit was een politieke keuze. Daarin kwam in de zomer van 2021 verandering door te starten met een proef met preventief fouilleren.
53
EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN
In de gemeente Amsterdam is wapengeweld – met name onder jongeren - een serieus probleem. Daarom is gestart met een proef met preventief fouilleren om te onderzoeken in hoeverre dit instrument kan bijdragen aan het terugdringen van het wapengeweld. Om de proef met preventief fouilleren in Amsterdam is veel te doen geweest. De gemeenteraad sprak zich aanvankelijk uit tegen de inzet van het instrument, maar door het treffen van een aantal maatregelen en waarborgen stemde de raad uiteindelijk in met de proef. Medio september 2021 zijn voor de duur van vijf weken veiligheidsrisicogebieden aangewezen waar preventief gefouilleerd is. Het doel van de proef was om te onderzoeken of preventief fouilleren een bijdrage kon leveren aan het terugdringen van het toenemend wapenbezit en gebruik onder jongeren in Amsterdam. Na evaluatie van de proef is besloten om de proef te verlengen in 2022. Vanwege de korte duur van de proef zijn nog te weinig ervaringen opgedaan om de werking en impact van het instrument goed te kunnen beoordelen. De context en situaties die aanleiding geven tot het aanwijzen van een veiligheidsrisicogebied kunnen dus verschillen. Een belangrijke overeenkomst is dat voor al deze situaties geldt dat de veiligheidsrisicogebieden niet langer worden aangewezen dan noodzakelijk wordt geacht.
Of zoals een van de burgemeesters in een interview aangaf: “Het aanwijzen van een veiligheidsrisicogebied moet een uitzonderingssituatie zijn en je moet als burgemeester kunnen onderbouwen dat daarvan sprake is. Als de situatie weer genormaliseerd is, moet je er direct mee stoppen.” Uit de gesprekken blijkt dat de inzet van tijdelijk preventief fouilleren waarbij een veiligheidsrisicogebied kortdurend is aangewezen tot weinig (politieke) controverse leidt en dat er veel draagvlak en begrip is onder inwoners en ondernemers voor kortdurende inzet. De doelen van preventief fouilleren zijn in deze situaties het van de straat halen van wapens, zorgen voor een preventieve werking en signaalwerking doordat er zichtbaar tegen wapengeweld wordt opgetreden. Het doel van preventief fouilleren in de hierboven beschreven situaties zijn zowel gericht op het van straat halen van wapens, zorgen voor een preventieve werking waardoor mensen geen wapens bij zich zullen dragen binnen de veiligheidsrisicogebieden en het vergroten van het veiligheidsgevoel van inwoners en bezoekers van het gebied.
4.4
Structurele en langdurige inzet Een kleiner aantal gemeenten zet preventief fouilleren structureel en langdurig in. De gemeenten Rotterdam, Schiedam, Zaanstad, Enschede en Leeuwarden zijn casestudygemeenten waar daarvan sprake is. In deze gemeenten worden structureel veiligheidsrisicogebieden aangewezen, die veelal doorlopend worden verlengd. Een ontwikkeling die meerdere keren benoemd is, is het toenemend wapenbezit onder jongeren. Onder invloed van drillrap en social media wordt wapenbezit en wapengeweld een steeds groter probleem. De aard en omvang van de wapengerelateerde problematiek is in die gemeenten van dusdanige aard dat de lokale driehoeken van oordeel zijn dat preventief fouilleren blijvend moet worden ingezet. Het doel van preventief fouilleren is volgens gesprekspartners meervoudig. Zo wil de politie door middel van fouillering zoveel mogelijk wapens van straat krijgen, maar dient er tegelijkertijd ook een preventieve werking van uit te gaan. Ook wil men door middel van preventief fouilleren een signaal afgeven dat politie en gemeenten de problematiek serieus nemen en dat er zichtbaar tegen opgetreden wordt. Voor de gemeenten Rotterdam en Schiedam geldt dat preventief fouilleren een integraal onderdeel vormt van de totale veiligheidsstrategie in die gemeenten.
54
EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN
In Leeuwarden worden sinds 2006 doorlopend veiligheidsrisicogebieden aangewezen. Het aantal fouilleeracties is daar jaarlijks echter beperkt, zo’n vier keer per jaar. In bepaalde gebieden in Leeuwarden doen zich met regelmaat wapengerelateerde incidenten voor. De overwegingen om daar doorlopend veiligheidsrisicogebieden aan te wijzen, zijn gelegen in het feit dat de gemeente, Openbaar Ministerie en de politie een signaal willen afgeven dat tegen wapenproblematiek wordt opgetreden. In gemeenten waar preventief fouilleren structureel wordt ingezet, maakt het instrument een integraal onderdeel uit van de veiligheidsstrategie die in samenhang met andere middelen het wapengeweld moet terugdringen. Het instrument wordt dan ook niet per se als een ultimum remedium gezien, maar als een van instrumenten die de politie ter beschikking staan in de aanpak van wapengeweld. Dus hoewel preventief fouilleren in deze gemeenten het karakter van een structureel ingezet middel heeft gekregen, valt op dat het instrument niet genoemd wordt in de beleidsplannen/kadernota’s integrale veiligheid van de gemeenten Enschede, Zaanstad, Leeuwarden en Rotterdam. In de Kadernota Veiligheid van de gemeente Schiedam wordt het onderwerp preventief fouilleren wel genoemd.
Daaruit blijkt dat de gemeente Schiedam het als een uiterst middel ziet, maar dat de omstandigheden maken dat het gerechtvaardigd is om het middel in te zetten. Kadernota integrale veiligheid gemeente Schiedam In uiterste gevallen heeft de burgemeester de bevoegdheid om een veiligheidsrisicogebied aan te wijzen. Dit gebeurt op basis van een analyse van de politie. En alleen wanneer ondanks alle andere inzet van de gemeente en de politie (gewapende) geweldsdelicten te vaak blijven voorkomen. (…) In Schiedam is de noodzaak om dit instrument in te zetten aanwezig. We maken ons op dit moment vooral ook zorgen over jongeren die steekwapens bij zich dragen. Naast preventief fouilleren, zullen we ook meer inzetten op preventieve maatregelen.110
4.5 4.5.1
Besluitvormingsproces voor het aanwijzen van veiligheidsrisicogebieden Totstandkoming aanwijzingsbesluiten Het is veelal de politie die het initiatief neemt tot het aanwijzen van een veiligheidsrisicogebied. Dat komt omdat het over het algemeen de politie is die over de informatie beschikt die aanleiding kan geven tot het aanwijzen van een veiligheidsrisicogebied. Signalen worden ingebracht in de lokale driehoek waar de keuze wordt besproken om een veiligheidsrisicogebied aan te wijzen. Vaak gaat dit om concrete dreigingsbeelden of om signalen dat op een bepaald tijdstip de openbare orde dreigt te worden verstoord door de aanwezigheid van wapens. Denk aan voetbalwedstrijden, (niet aangemelde) demonstraties of tijdens de avondklokrellen in 2021. Gesprekspartners bij zowel politie, gemeenten als het openbaar ministerie benadrukken dat zo’n besluit niet lichtzinnig genomen wordt en dat er een zorgvuldige afweging plaatsvindt, ook als de dreiging plots en acuut is. Ook in de casestudy-gemeenten die langdurig en structureel gebruik maken van preventief fouilleren komt het initiatief tot het aanwijzen van een veiligheidsrisicogebied vanuit de politie. In Rotterdam meldt de politie zich bij de gemeente met een aanvraag tot het aanwijzen 110 Gemeente Schiedam 2021, p. 25.
55
EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN
van een veiligheidsrisicogebied. Die aanvraag gaat tevens naar het Openbaar Ministerie, die er ook over oordeelt en kijkt of de aanvraag voldoende onderbouwd is. Als zowel de gemeente en het Openbaar Ministerie akkoord zijn, wordt een aanwijzingsbesluit opgesteld dat ambtelijk wordt besproken tussen het Openbaar Ministerie en de gemeente. Vervolgens neemt de driehoek er een besluit over. Een aanvraag vanuit de politie betreft een rapportage met daarin sfeerbeelden, een beschrijving van het gebied en de problematiek die er zich afspeelt. De rapportage wordt onderbouwd met politiecijfers, zoals het aantal wapenincidenten in dat gebied. Bij de beoordeling of een veiligheidsrisicogebied moet worden aangewezen, wordt maatwerk geleverd; er zijn geen objectieve criteria geformuleerd zoals een x-aantal incidenten voordat een gebied aangewezen kan worden. Het aanwijzingsbesluit wordt gepubliceerd in het Gemeenteblad, er wordt echter niet actief over gecommuniceerd naar inwoners. Soms wordt via persberichten en andere gemeentelijke kanalen gecommuniceerd, maar het is geen gebruik om alle bewoners en ondernemers in een veiligheidsrisicogebied te informeren (bijvoorbeeld door een brief van de gemeente). Nadat het besluit is gepubliceerd, is de gemeente niet meer actief betrokken bij de besluiten om daadwerkelijk te gaan fouilleren. De gebieden worden steeds voor een half jaar aangewezen.
Niet elk verzoek vanuit de politie om een veiligheidsrisicogebied wordt gehonoreerd. Zo zijn er voorbeelden genoemd waarbij de politie een aanvraag deed bij de gemeente, maar werd geoordeeld dat de problematiek (nog) niet ernstig genoeg was om een veiligheidsrisicogebied aan te wijzen en dat eerst andere mogelijkheden moesten worden uitgelopen. In Schiedam waar ook structureel en langdurig preventief wordt gefouilleerd, kent het besluitvormingsproces een vergelijkbaar verloop. Ook daar komt de politie met het initiatief om een veiligheidsrisicogebied aan te wijzen. In Schiedam zijn in 2011 voor het eerst veiligheidsrisicogebieden aangewezen vanwege een groot aantal gewapende roofovervallen en straatroven. De gemeente en politie verkenden welke maatregelen ze konden treffen om dit geweld tegen te gaan. Vanaf dat moment zijn er steeds meer gebieden bijgekomen en is inmiddels ongeveer de helft van Schiedam aangewezen als veiligheidsrisicogebied. De gebieden worden doorgaans voor een half jaar aangewezen, maar in enkele gevallen ook voor een jaar. 4.5.2
4.6
Omvang van veiligheidsrisicogebieden Ook ten aanzien van het type aangewezen veiligheidsrisicogebied is een aantal interessante verschillen te zien tussen gemeenten. Zo worden er bijvoorbeeld (delen van) wijken aangewezen als veiligheidsrisicogebied, maar ook uitgaansgebieden, of gebieden rondom voetbalstadions. In steden als Zwolle en Breda werden gebieden aangewezen waar de incidenten zich (mogelijk zouden) afspelen. Daarbij zijn eveneens alle toegangswegen meegenomen in het veiligheidsrisicogebied, zodat iedereen die het gebied wilde betreden langs de politiecontrole moet. Een vergelijkbare variant doet zich voor in Enschede, waarbij de autowegen die toegang geven tot centrum zijn aangewezen als veiligheidsrisicogebied zodat ook gefocust kan worden op auto’s.
Invloed van de gemeenteraad Uit gesprekken blijkt dat de invloed van de gemeenteraad bij incidentele inzet van preventief fouilleren beperkt is. Er lijkt in de lokale politiek veel draagvlak en begrip te zijn voor preventief fouilleren als een dreigende situatie daarom vraagt. Wanneer preventief fouilleren langduriger en structureel wordt ingezet, is de politieke kleur van de raad bepalender. Zo is er in de gemeenten Rotterdam en Schiedam relatief veel draagvlak voor preventief fouilleren, terwijl er in een gemeente als Amsterdam de nodige weerstand is. In de meeste gemeenten wordt
56
EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN
de raad alleen geïnformeerd over de daadwerkelijke toepassing van preventief fouilleren. In gemeenten waar het onderwerp meer politiek-bestuurlijk gevoelig ligt, wordt de raad actiever aan de voorkant betrokken bij de besluitvorming over de inzet van het instrument. De gemeenteraad van Amsterdam ging bijvoorbeeld pas na een aantal concessies akkoord met het starten van een proef met preventief fouilleren in 2021, door een minder grootschalige opzet van de proef (kleinere veiligheidsrisicogebieden en minder fouilleeracties). Uit gesprekken blijkt dat ook de raad in de gemeenten Den Haag en Utrecht kritisch is op de inzet van preventief fouilleren.
4.7
Verlengen van veiligheidsrisicogebieden In de gemeenten waar langdurig en structureel preventief gefouilleerd wordt, worden veiligheidsrisicogebieden periodiek verlengd. Voor de casestudygemeenten Rotterdam, Schiedam, Leeuwarden en in iets mindere mate voor Zaanstad geldt dat grote delen van stad jarenlang als veiligheidsrisicogebied zijn aangewezen. Daardoor is de situatie ontstaan dat veel wijken een permanente status van veiligheidsrisicogebied hebben. Kijkend naar de besluiten tot het opnieuw aanwijzen van een veiligheidsrisicogebied (verlengingsbesluiten) van de gemeente Rotterdam, dan valt op dat deze steeds nagenoeg een kopie zijn van de voorgaande besluiten, met dezelfde argumenten en onderbouwing om het gebied aan te wijzen. Er wordt bijvoorbeeld geen actuele stand van zaken in weergegeven, of welke bijdrage preventief fouilleren heeft geleverd aan het terugdringen van wapenincidenten in de veiligheidsrisicogebieden. Datzelfde geldt voor de aanwijzingsbesluiten van de gemeenten Zaanstad en Schiedam. De aanwijzingsbesluiten van de gemeenten Enschede en Leeuwarden geven wel meer informatie over de stand van zaken omtrent wapengeweld op dat moment. Uit gesprekken blijkt dat wanneer de periode van aanwijzing afloopt, er opnieuw een beoordeling plaatsvindt zoals hiervoor beschreven.
Dat betekent dat de politie opnieuw een aanvraag doet en deze onderbouwt met de registraties van incidenten in het betreffende gebied. Registratie van wapenincidenten De registratie van wapenincidenten bij de politie vormt een aandachtspunt, zo volgt uit enkele gesprekken. Een eenduidige en uniforme (landelijke) wijze voor het registreren van wapengebruik en (de categorisering van) inbeslaggenomen wapens ontbreekt (zie ook hoofdstuk 3). In een gesprek werd als voorbeeld genoemd dat bij een persoon meerdere wapens worden aangetroffen en dat deze wapens vervolgens allemaal als afzonderlijk wapenincident worden geregistreerd (waardoor het lijkt alsof meerdere personen wapens bij zich droegen). Ook het in kaart brengen van de precieze locaties van waar wapenincidenten voorkomen dan wel in beslag worden genomen, is ingewikkeld en tijdrovend. Een genoemd voorbeeld is dat wapengerelateerde incidenten binnen de huiselijke sfeer en het openbaar gebied niet zijn uitgesplitst in het politiesysteem. Dit moet handmatig in kaart worden gebracht, wat de nodige capaciteit vergt. In een casestudy-gemeente wordt alleen de locatie van het bureau geregistreerd waar inbeslaggenomen wapens worden ingeleverd in plaats van de precieze locatie waar de wapens zelf worden aangetroffen.
Dit vervuilt de data over wapengebruik en kan ten koste gaan van de effectiviteit van de inzet van preventief fouilleren, omdat mogelijkerwijs niet op de locaties wordt gefouilleerd waar de meeste wapens worden gebruikt of aangetroffen. Het aantal wapenincidenten (en aantal inbeslaggenomen wapens) geeft telkens weer aanleiding voor de driehoek om opnieuw de veiligheidsrisicogebieden aan te wijzen. Wat in mindere
57
EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN
mate lijkt plaats te vinden, is dat er kritisch gekeken wordt naar de effecten van preventief fouilleren en in hoeverre het instrument daadwerkelijk een bijdrage levert aan het terugdringen van geweldsincidenten. Er hebben in de casestudygemeenten ieder geval recentelijk geen evaluaties plaatsgevonden waaruit dat zou moeten blijken. De argumenten om veiligheidsrisicogebieden steeds opnieuw aan te wijzen, zijn vooral gelegen in het feit dat het aantal wapenincidenten (te) hoog blijft, dat er wapens van straat worden gehaald en dat er maatschappelijk draagvlak is onder inwoners voor preventief fouilleren. Er is geen informatie beschikbaar waarin een causaal verband wordt gelegd tussen de inzet van preventief fouilleren en een vermindering van het aantal wapenincidenten. De gemeente Zaanstad heeft weliswaar rapporten gepubliceerd waarin de aanwijzingsbesluiten en het preventief fouilleren worden geevalueerd, maar dat blijft beperkt tot informatie over het aantal wapenincidenten en de opbrengsten van het preventief fouilleren in termen van aantallen gevonden wapens. Er wordt niet ingegaan op de vraag in hoeverre het preventief fouilleren daadwerkelijk bijdraagt aan het terugdringen van wapenbezit en -geweld en of preventief fouilleren daardoor (nog steeds) een proportioneel en geschikt middel hiertegen is. Over de effecten van preventief fouilleren zie hoofdstuk 6.