Rapport onderzoek hoogte afvalstoffenheffing en rioolheffing 2024

5 Toerekening van overheadkosten in Wijdemeren 5.1 Overheadkosten Naast directe kosten worden ook kosten gemaakt die niet rechtstreeks samenhangen met de verleende diensten en aangeduid worden met de term indirecte kosten. Onder indirecte kosten worden de overheadkosten verstaan. Hierbij gaat het om de kosten voor ondersteuning van het primaire proces zoals kosten van de afdeling personeelszaken, facilitaire dienstverlening, financiën en management (directie en administratieve ondersteuning). In het BBV zijn geen voorschriften opgenomen op welke wijze de overhead aan de tarieven moet worden toegerekend. De gemeenteraad bepaalt welke methode wordt toegepast en legt dit vast in de financiële verordening. Wat onder overhead moet worden verstaan is nergens (bindend) vastgelegd. De commissie BBV heeft een handleiding1 opgesteld die gemeenten kunnen gebruiken bij het vaststellen van de overhead. De handleiding heeft geen verplichtend karakter. De commissie geeft aan dat de gemeente vrij is in de te kiezen systematiek, mits deze systematiek uniform wordt toegepast. De enige beperking is dat de wijze waarop deze kosten mogen worden toegerekend niet mag afwijken van de wijze waarop deze voor de andere taken van de gemeente die de gemeente uitvoert wordt gehanteerd.

Kosten van beleidsvoorbereiding, inspraakprocedures, handhaving, toezicht en controle mogen niet verhaald worden op inwoners, tenzij een wet dat expliciet toestaat. 5.2 Methode van toerekenen In de financiële verordening van Wijdemeren staat in artikel 12, vierde lid onderstaande tekst staat: Overheadkosten worden in de kostprijs van goederen, werken en diensten opgenomen op basis van de omvang van de directe kosten. Hiertoe wordt jaarlijks bij de begroting een vast opslagpercentage berekend door de totale overhead te delen door de totale lasten van de taakvelden exclusief overhead. Dit artikel leidt in 2024 tot een overheadpercentage van 25,2 % (totale overhead € 14.000.000 gedeeld door de totale lasten € 67.764.000). Bij nadere analyse van deze formule blijkt dat er in de formule geen rekening wordt gehouden met elders berekende overhead, dat daarmee onderdeel is van de ‘directe kosten’ in de begroting van Wijdemeren. Bij gemeenschappelijke regelingen zit in de kostprijs ook al de overheadkosten van deze uitvoeringsorganisaties. Door het toepassen van deze formule wordt hierover nu opnieuw overhead berekend. Daarmee is de bepaling “Overheadkosten worden in de kostprijs van goederen, werken en diensten opgenomen op basis van directe kosten” ‘discutabel’. Overheadkosten van derden zijn geen directe kosten.

In de memorie van toelichting van artikel 229b van de Gemeentewet staat dat de door de gemeente door te berekenen kosten uitsluitend dienen te bestaan uit de directe kosten en een redelijke opslag voor overhead.

1

Overhead · Commissie BBV (Besluit Begroting en Verantwoording) 28

Een gedifferentieerde benadering, zoals bij andere gemeenten gebruikelijk, zou een realistischer beeld schetsen van de overheadkosten. Zo wordt bij bijvoorbeeld Hilversum de overhead toegerekend op basis van het aantal fte op de afdelingen. Hiermee voorkom je ‘dubbele overhead’. De gemeente Wijdemeren heeft een externe deskundige ingehuurd om de nieuwe hoogte van de aan de heffingen toe te rekenen overhead voor 2024 te bepalen. Deze deskundige heeft de bovenstaande formule uit de financiële verordening 2019 toegepast. Geconstateerd werd dat de gemeente tot 2024 geen overhead toerekende, en geadviseerd om dat met ingang van 2024 wel te doen. De adviseur heeft de formule sec toegepast, zonder de formule zelf nader te analyseren. Hierbij is een fout gemaakt omdat er bij de rioolheffing al wel rekening was gehouden met overhead. Hierdoor is en dubbele overhead in de kosten meegerekend. Het gaat om een bedrag van € 1.300.000 in plaats van € 650.000. Voor de gevolgen wordt verwezen naar hoofdstuk 7. 5.3 Aard en omvang overheadkosten Onderstaand een overzicht van de samenstelling van de overheadkosten (bron CBS) Hieruit blijkt dat vooral de salariskosten een substantieel onderdeel uitmaakt van deze kosten. Deze kosten stijgen t.o.v. de begroting 2023 met 43 %. Hiertegenover staan verlagingen van andere kostencategorieën .

Bovenstaand overzicht geeft aanleiding tot de volgende bevindingen: 1. Een belangrijke component van de overhead zijn de salariskosten van de indirecte medewerkers. Juist dit deel is in deze paragraaf niet eenduidig uitgewerkt. De belangrijke stijging van de salarissen is een gevolg van het beschikbaar stellen van € 1,6 mln. ten behoeve van de organisatie ontwikkeling (zie ook het antwoord van het college op vraag 19 naar aanleiding van de begroting Dit verschil ontstaat in 2024 voornamelijk doordat het organisatie ontwikkelbudget van 1,6 mln. en het inhuurbudget van 10% van de loonsom (1,8 mln.) in het programma overhead zijn opgenomen. 2. Deze extra uitgave is dus gedekt met de verhoging van de afvalstoffen- en rioolheffing. 3. Er kon geen afdoende toelichting worden gegeven op de daling van de overige materiele lasten 29

en de kapitaallasten. In de begroting is het volgende opgenomen over de inhoud en omvang van de overhead:

Bron: programmabegroting 2024

De omvang van de overhead is € 14 miljoen. In gemeenten met een inwoneraantal tussen de 20.000 en 30.000 inwoners bedragen de overheadkosten gemiddeld € 424 per inwoner (bron: CBS). In Wijdemeren bedragen de kosten € 568 per inwoner. Het onderstaande overzicht geeft, ter informatie, inzicht in de overheadkosten in de regio.

bron: CBS 5.4 Aard en omvang overheadkosten Uit de interne berekeningen van de begroting inzake de toerekening van de overhead aan de kosten die ten grondslag liggen aan de tarieven voor de rioolheffing lijkt of er een onjuist percentage is gewerkt. Het lijkt dat is van een opslag van 48 % in plaats van 25,2 % is uitgegaan. Wij hebben dit voorgelegd aan de behandelend ambtenaren maar nog geen reactie ontvangen. 30

6 Afvalstoffenheffing De gemeenteraad stelt elk jaar, met het vaststellen van de afvalstoffenverordening de hoogte van de tarieven vast rekening houdend met de kostenontwikkeling. De rekenkamer heeft vastgesteld dat zich de afgelopen jaren geen inhoudelijke wijzigingen in deze verordening hebben voorgedaan in grondslagen e.d. voor de heffingen. De verordening voldoet aan de eisen van het Besluit Begroten en Verantwoorden. 6.1

Aard en omvang kosten

In onderstaand overzicht zijn de kosten weergegeven op basis waarvan de tarieven voor de heffing zijn berekend. Hieruit blijkt dat de geraamde opbrengst van de afvalstoffenheffing niet uitgaat boven de lasten. De gemeente voldoet hiermee aan artikel 229b lid 1 van de Gemeentewet (maximaal 100 % kostendekking).

Afvalstoffenheffing Bijdrage GAD Overhead GAD Plassenschap Loosdrecht Kwijtschelding Straatreiniging Kosten belasting Hilversum Salariskosten primair proces Overhead BTW 21% Opbrengste afvalsstoffenheffing Kostendekkendheid

Begroting 2023 Begroting 2024 2.737.700 17.300 71.000

2.870.387

80.000 203.760

65.700

592.300 3.484.000 3.454.000 99

723.338 579.954 4.457.439 4.457.400 100

Bovenstaand overzicht geeft aanleiding tot de volgende bevindingen: 1. De kosten voor het inzamelen en verwerken van afval in 2024 zijn ten opzichte van de begroting 2023 gestegen met € 1 mln. In de toelichting (zie bladz. 60) van de begroting staat dat deze kostenstijging voornamelijk veroorzaakt wordt door een hogere verplichte bijdrage aan Gemeenschappelijke Afval Dienst en conform de financiële verordening toe te rekenen overheadkosten. Deze toelichting is voor het grootste deel niet correct. De kostenstijging wordt slechts voor een klein deel veroorzaakt door de hogere bijdrage aan de GAD maar is voor € 723.000 een gevolg is van het toerekenen van de overhead, die voor het eerst is meegerekend. Ook wordt voor het eerst de kosten van straatreiniging, € 203.760 toegerekend. Dit is niet in de paragraaf lokale heffingen toegelicht. Wel zijn in presentaties over het financieel herstelplan aan de raad toelichtingen opgenomen.

31

2. GAD De regio Gooi- en Vechtstreek is een zelfstandig bestuursorgaan met een eigen organisatie en begroting. De GAD is daarbinnen een zelfstandige eenheid waaraan ook de overheadkosten van de regio-organisatie worden toegerekend. De overhead van de GAD is € 312.110. Over de bijdrage van € 2.558.277 berekend de gemeente Wijdemeren ook weer overhead, conform de toegepaste formule. 3. Straatreiniging Straatreiniging is in 2024 ook onderdeel geworden van de afvalstoffenheffing. Het is op basis van jurisprudentie toegestaan een deel van de kosten voor bijvoorbeeld het legen van straatprullenbakken of het vegen van de inzamellocaties als kostenpost mee te nemen. In de begroting is € 203.760 voor straatreiniging geraamd. De straatreiniging wordt uitgevoerd door medewerkers van de gemeente, de Tomingroep en Abrona. Bij de voorbereiding van de berekening van de tarieven voor 20241 werd nog uitgegaan dat 40 % van de kosten in de berekening kon worden meegenomen. Bij het opstellen van de begroting zijn de volledige kosten(100 %) van straatreiniging meegenomen.

4. Kosten heffing en invordering Naast deze kosten kunnen ook de perceptiekosten van de heffing (kosten voor gegevensverzameling, aanslagregeling, afhandeling van bezwaren tegen de aanslagen en invordering van de aanslagen) als kosten worden toegerekend. Deze kosten zijn bij de eerdere berekening wel meegenomen maar bij het opstellen van de begroting achterwege gelaten. Niet duidelijk is wat de reden hiervan is geweest.

5. Benchmark De overheadkosten voor de afvalstoffenheffing zijn, ten behoeve van het onderzoek en ter informatie, vergeleken met die in de regiogemeenten. De overheadkosten van de gemeente Wijdemeren zijn zoals blijkt uit onderstaand overzicht hoog te noemen. De percentages overheadkosten ten opzichte van de directe kosten die in de andere regio gemeenten worden gehanteerd zijn: Hilversum 2% Huizen 5% Gooise Meren 1% Blaricum 5% Laren 6% Wijdemeren 24 %

1 Factsheet toerekenen kosten aan afval en rioolheffing, 9 mei 2023 (intern begrotingsstuk gemeente

Wijdemeren).

32

Paragraaf lokale heffingen De grote wijzigingen in de toerekening van kosten zijn niet toegelicht in de paragraaf lokale heffingen in de begroting 2024. Daarmee voldoet de gemeente niet aan Artikel 10 van het BBV. De paragraaf betreffende de lokale heffingen bevat ten minste: a. de geraamde inkomsten; b. het beleid ten aanzien van de lokale heffingen; c. een overzicht op hoofdlijnen van de diverse heffingen, waarin inzichtelijk wordt gemaakt hoe bij de berekening van tarieven van heffingen, die hoogstens kostendekkend mogen zijn, wordt bewerkstelligd dat de geraamde baten de ter zake geraamde lasten niet overschrijden, wat de beleidsuitgangspunten zijn die ten grondslag liggen aan deze berekeningen en hoe deze uitgangspunten bij de tariefstelling worden gehanteerd; d. een aanduiding van de lokale lastendruk; e. een beschrijving van het kwijtscheldingsbeleid

Besluitvorming De raad is niet in de gelegenheid gesteld om een oordeel te vormen over deze beleidswijziging. Dit geldt ook voor de rioolheffing. Er is wel een presentatie gegeven over de uitgangspunten in het herstelplan. De verhoogde heffing maakte deel uit van het financieel herstelplan. Van ambtelijke zijde is ons meegedeeld dat de raad bij verschillende gelegenheden in het kader van het financieel herstelplan geïnformeerd is. Het college heeft impliciet, niet expliciet, ingestemd met de beleidswijzigingen bij het financieel herstelplan. 6.2.Tarieven regio gemeenten Uit onderstaand overzicht blijkt hoe de tarieven voor de afvalstoffenheffing in Wijdemeren zich verhouden tot de andere regiogemeenten. Ook deze gemeenten maken ook gebruik van de Gemeenschappelijke Afval Dienst van de regio. In 2023 luidde de tarieven in Wijdemeren € 354,96 voor meerpersoonshuishoudens en € 257,64 voor éénpersoonshuishoudens.

Gemeente

Meerpers. Een persoonshuish. in %

Wijde Meren €

447,71 € 324,96 72,58

Hilversum *) €

398,28 € 239,98 60,25

Huizen

€

386,28 € 289,71 75,00

Gooise Meren

€

402,85 € 256,30 63,62 33

Blaricum

€

402,23 € 201,11 50,00

Laren

€

406,35 € 276,40 68,02

Gemiddeld

€

399,20 € 252,70

*) tarief voor 2 pers.huish. € 319,32

7 Rioolheffing Voor het aangesloten zijn op de riolering waarbij huishoudelijk of afvalwater wordt afgevoerd is in Wijdemeren gekozen voor een vast en een variabel tarief. Voor eigenaren van een perceel is voor het belastingjaar 2024 een tarief van € € 367 per perceel. Wanneer slechts alleen maar hemel- of grondwater wordt afgevoerd bedraagt het tarief € 110,--. Gebruikers betalen in 2024 betalen een rioolheffing afhankelijk van de hoeveelheid water dat via de riolering wordt afgevoerd. Tot 600 m3 water is het tarief € 0,00. Pas wanneer meer dan 600 m3 wordt geloosd is een bedrag van € 1.116,-- verschuldigd. Vervolgens loopt dit tarief op afhankelijk van de hoeveelheid water. 7.1 Aard en omvang kosten In onderstaand overzicht zijn de kosten weergegeven op basis waarvan de tarieven voor de heffing worden berekend. Hierbij is ook gebruik gemaakt van gegevens van het CBS die door de gemeente zelf zijn opgegeven. In de laatste kolom zijn de cijfers uit het Water- en rioleringsprogramma zoals de raad dat eind 2023 heeft vastgesteld. Riolering Salariskosten (primair) Overige materiele lasten Bijdrage aan voorziening WRP Rente en afschrijving Totaal taakveld 7.2. Straatreiniging Kosten belasting Hilversum Overhead BTW 21% Opbrengst rioolrechten Onttrekking rioolfonds Kostendekkendheid Percentage overhead

Begroting 2023 398.000 1.378.000 0 923.000 2.699.000 92.500 796.000 323.800 3.911.300 -2.940.000 -934.300 -3.874.300 100 29

Begroting 2024 Rioleringsplan 538.000 556.980 747.000 945.703 2.787.683

1.329.962 524.169 4.641.814 -4.641.814 -4.641.814 100 48

1.490.000 1.535.000 3.025.000 113.000 927.000 335.000 4.400.000 -3.300.000 -1.100.000 100 31

Bovenstaand overzicht geeft aanleiding tot de volgende bevindingen:

34

1. De opbrengst van de rioolheffing is ten opzichte van 2023 gestegen met € 1,0 mln. De belangrijkste oorzaken hiervan zijn een hogere toerekening van de overhead van € 534.000 en de bijdrage aan de voorziening WRP van € 747.000. 2. De cijfers over 2023 zoals opgenomen in de paragraaf lokale heffingen komen niet overeen met de bedragen zoals opgenomen onder taakveld 7.2 van de begroting 2023. Hiervoor kon geen afdoende verklaring worden gegeven. Ook voor 2024, zoals blijkt uit het overzicht, komen de cijfers van het taakveld 7.2 niet overeen met de paragraaf lokale heffingen. Het gaat om een verschil van € 300.000. 3. Bij de berekening die ten grondslag ligt aan het financieel herstelplan is op basis van de begroting 2023 uitgegaan van € 3.278.00 aan directe lasten. Dit bedrag is € 579.000 hoger zonder dat hiervoor een verklaring is gegeven. 4. In de kostentoerekening is een bedrag openomen van € 1.329.962 aan overheadkosten. Op basis het vastgestelde overheadpercentage van 25,2% hadden wij hier een bedrag van EUR 834.566 verwacht. Ons is niet duidelijk geworden waarom hier € 495.375 meer overheadkosten aan zijn toegerekend. 5. De salariskosten stijgen in 2024 met € 140.000 (35 %). Er kon geen afdoende verklaring worden gegeven voor deze stijging. Hetzelfde geldt voor de stijging van de materiele lasten met € 300.000

Overheadkosten De overheadkosten van de gemeente Wijdemeren zijn zoals blijkt uit onderstaand overzicht hoog te noemen. De percentages overheadkosten ten opzichte van de directe kosten die in de andere regio gemeenten worden gehanteerd zijn: Hilversum 14 % Huizen 7% Gooise Meren 7 % Blaricum 21 % Laren 34 % Wijdemeren 48 % •

•

•

De directe kosten van de riolering zijn gestegen van € 769.000 naar € 1.867.962. In dit bedrag zit de overhead van € 538.000. Dit betekent dat de direct kosten gestegen zijn met € 533.962. Deze stijging wordt niet verklaard in de begroting en de paragraaf lokale heffingen. Bovendien is in het vastgestelde rioleringsplan 927.000 opgenomen. Dit soort grote verschillen vereisen een toelichting. De overige materiele lasten zijn € 1.303.000 (2023: 1.601.000). Deze lasten zijn niet toegelicht. Ook hier zien we dat er grote verschillen zijn tussen de in 2024 opgenomen bedragen, 2023 en het GRP. Dit soort grote verschillen vereisen een toelichting. Straatreiniging: in het rioleringsplan is € 113.000 opgenomen voor straatreiniging. Het is niet duidelijk in welke post deze straatreiniging is opgenomen.

De kosten voor rioolheffing zijn in 2024 gestegen met € 767.000. In de materiële kosten van € 1.303.980 is ook de storting in de voorziening rioleringsplan van € 747.000 opgenomen en € 556.900 aan materiële kosten. Volgend de CBS-opgave zijn er € 848.000 aan materiele kosten. Het verschil van € 291.019 tussen de begroting en aan het CBS aangeleverde cijfers is niet verklaard.

35

7.2 Water- en rioleringsplan De gemeentelijke watertaken die uit de rioolheffing bekostigd mogen worden, zijn de taken die betrekking hebben op: - de inzameling, berging en transport van huishoudelijk afvalwater; - de inzameling en verdere verwerking van afvloeiend hemelwater: de inzameling, berging, transport; - het treffen van maatregelen ter voorkoming of beperking van structureel nadelige gevolgen van de grondwaterstand voor de aan de grond gegeven bestemming: In de kostendekkingsparagraaf van het water- en rioleringsplan heeft de gemeente aangeven hoe zij de in beeld gebrachte kosten gaat dekken. Het plan bevat een overzicht van de jaarlijks terugkerende exploitatielasten en de voorgenomen investeringen voor vervanging of uitbreiding van de bestaande rioolinfrastructuur. De kosten (exclusief kapitaallasten) van het bestaande rioleringsstelsel op meerjarenbasis geraamd op € 3 mln. Tot 2028 moeten investeringen in de riolering worden gedaan tot een totaalbedrag van ruim € 30 mln. De jaarlijkse kapitaallasten stijgen daarmee met € 1 mln. Dit betekent dat het tarief voor de rioolheffing in 2028 stijgt van € 300 naar € 500. Deze verhoging is onderdeel van het financie le herstelplan.

In de toelichting op bladz.61 van de begroting 2024 is aangegeven dat de kostendekkende opbrengsten zijn gebaseerd op het geactualiseerde water-, en rioleringsplan 2023-2027, dat in oktober door de raad is vastgesteld. Volgens de jaarschijf 2024 in het plan zouden de lasten € 4,4 mln. (exclusief storting voorziening rioleringsplan) bedragen. Dit resulteerde in een tarief van € 300 per aansluiting oplopend tot € 490 per aansluiting in 2028. Bij dit tarief van € 300 per aansluiting zou sprake zijn van een kostendekkend tarief. Hierbij was rekening gehouden met een onttrekking aan de voorziening rioleringsplan van € 1 mln om de kosten per jaar te egaliseren. Deze onttrekking is niet meegenomen in de begroting 2024. De begroting wijkt hiermee dus af van het geactualiseerde water- en rioleringsplan. Als dit wel het geval zou zijn geweest zou de rioolheffing t.o.v. 2023 nauwelijks zijn gestegen. Het college heeft geen expliciet besluit genomen dat rioleringsplan en begroting afwijkende cijfers bevatten. Dat geldt ook voor de gemeenteraad. Het wordt ook niet in de begroting toegelicht. Straatreiniging Volgens het rioleringsplan zou ook een deel van de kosten van straatreiniging worden meegenomen in jaarlijkse kosten die worden toegerekend aan de rioolheffing. Het WRP gaat uit van een bedrag van € 113.000 dat overeen zou komen met 50 %.

Bij de afvalstoffenheffing is ook al rekening gehouden met de kosten van de kosten straatreiniging. Hiervoor is nu € 203.760 in de raming opgenomen. Er wordt in de begroting niet uitgelegd waarom er verschillen in percentages en kosten zijn te verklaren zijn en of de kosten hiermee rechtmatig zijn meegenomen.

36

7.3 Tarieven regiogemeenten Het onderstaande overzicht geeft inzicht inde rioolheffing van de regiogemeenten.

37

Bijlage 1 Documenten en geïnterviewde personen Documenten • Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten - BWBR0014606 (overheid.nl) • Financiële Verordening gemeente Wijdemeren 2019 | Lokale wet- en regelgeving (overheid.nl) • Verordening gemeentelijke rekenkamer gemeente Wijdemeren 2024 | Lokale wet- en regelgeving (overheid.nl) • Financieel herstelplan gemeente Wijdemeren • Programmabegroting 2024 • Factsheet toerekenen kosten aan afval en rioolheffing – 9 mei 2023 • Raadsvoorstellen vaststellen verordeningen riool- en afvalstoffenheffing 2023 en 2024 • Presentaties aan Raad bij financieel herstelplan en begroting 2024 Geïnterviewde personen • Pascal Timmers, concerncontroller • Marco Kleijhorst, teammanager financiën • Arie Booij, extern accountant van de gemeente Wijdemeren namens Publieke Sector Accountants.

38