Rapport onderzoek hoogte afvalstoffenheffing en rioolheffing 2024
Tekst van het document
Onderzoek naar de hoogte afvalstoffenheffing en rioolheffing
Juni 2024 Rekenkame r Wijdemeren
Inhoud 1 Onderzoeksverantwoording .................................................................................................................................... 4 1.1
Inleiding.................................................................................................................................................. 4
1.2
Doel van het onderzoek ......................................................................................................................... 6
1.3
De onderzoeksvragen............................................................................................................................. 6
1.4
Normenkader ......................................................................................................................................... 6
1.5
Werkwijze............................................................................................................................................... 7
2. Samenvatting bevindingen, conclusies en aanbevelingen ..................................................................................... 8 Nota van bevindingen .............................................................................................................................................. 15 3 Landelijke Wet- en regelgeving en beleid ............................................................................................................. 16 3.1 Inleiding ......................................................................................................................................................... 16 3.2 Gemeentewet................................................................................................................................................ 16 3.3 Belastbaar feit (artikel 219 Gemw.) ............................................................................................................... 17 3.4 Beperkingen tarief (artikel 229 Gemw.) ........................................................................................................ 17 3.5 Bestemmingsreserve en voorziening ............................................................................................................
17 3.6 Onderhoudsvoorziening ................................................................................................................................ 18 3.7 Besluit begroting en verantwoording............................................................................................................ 18 3.8 Wet milieubeheer .......................................................................................................................................... 19 3.9 Rioolheffing .................................................................................................................................................... 20 3.10 BTW Compensatiefonds ............................................................................................................................... 21 3.11 Memorie van toelichting bij wettekst en jurisprudentie ............................................................................. 21 4.Lokale wet- en regelgeving en beleid .................................................................................................................... 23 4.1 Verordening op de heffing en de invordering van afvalstoffenheffing 2024 ............................................. 23 Belastingobject.....................................................................................................................................................
23 Belastingplicht ...................................................................................................................................................... 23 Heffingsmaatstaf en tarief.................................................................................................................................... 24 4.2 Verordening op de heffing en de invordering van rioolheffing 2024 ......................................................... 24 Belastingobject..................................................................................................................................................... 24 Heffingsmaatstaf en tarief.................................................................................................................................... 24 4.3 Financiële verordening gemeente Wijdemeren 2019................................................................................ 25 4.4 Herstelplan ............................................................................................................................................... 25 4.4 Programmabegroting ................................................................................................................................. 25 5 Toerekening van overheadkosten in Wijdemeren .................................................................................................
28 5.1 Overheadkosten ............................................................................................................................................ 28 5.2 Methode van toerekenen .............................................................................................................................. 28 5.3 Aard en omvang overheadkosten .................................................................................................................. 29 5.4 Aard en omvang overheadkosten ................................................................................................................. 30 6 Afvalstoffenheffing ................................................................................................................................................ 31
7 Rioolheffing ........................................................................................................................................................... 34 7.1 Aard en omvang kosten.................................................................................................................................. 34 7.2 Water- en rioleringsplan ................................................................................................................................ 36 Bijlage 1 Documenten en geïnterviewde personen .................................................................................................. 38
1 Onderzoeksverantwoording 1.1
Inleiding
De gemeenteraad van Wijdemeren heeft besloten de tarieven van de afvalstoffen- en rioolheffing met ingang van 2024 te verhogen. De verhoging komt voort uit de maatregelen van het financieel herstelplan zoals op 12 juli 2023 door de raad is vastgesteld. Heffing
2023 eenpersoonshuishoudens
2023 meerpersoonshuishoudens
2024 een persoonshuishoudens
2024 meerpersoonshuishoudens
Afval
257,64
354,90
324,96
447,71
Riool
235,00
235,00
367,00
367,00
Bron: verordeningen afvalstoffen en rioolheffing 2024 gemeente Wijdemeren
Onderstaande tabellen geven inzicht in de tarieven in andere gemeenten. Afvalstoffenheffing Gemeente 1 Rijswijk 2 Bloemendaal 3 Lisse 4 Landsmeer 5 Wassenaar 6 IJsselstein 7 Voorschoten 8 Baarn 9 Den Helder 10 's-Gravenhage 11 Haarlem 12 Leiden 13 Diemen 14 Amsterdam 15 Leiderdorp 16 Opmeer 17 Krimpen aan den IJssel 18 Vaals 19 Zundert 20 Noordwijk 21 Alblasserdam 22 Wijdemeren Bron: Coelo 2024
eenpersoon
meerpersoons 370 533 304 522 383 513 384 512 352 507 260 501 399 491 328 486 318 482 390 480 296 478 254 476 375 474 352 469 348 460 337 459 382 459 398 451 305 450 289 449 384 449 325 448
Rioolheffing huishoudens eenpersoons meerpersoons 1 Gouda 530 530 2 West Betuwe 443 443 3 Renkum 244 433 4 Brummen 240 394 5 Meerssen 322 384 6 Oudewater 382 382 7 Berkelland 307 379 8 Haaksbergen 379 379 9 Heeze-Leende 296 375 10 Wijdemeren 367 367 Bron: Coelo 2024
Tot 2023 was het beleid van de gemeente om de tarieven voor rioolheffing en afvalstoffenheffing bewust niet teveel te laten stijgen. Wijdemeren stond in 2023 op plek 84 van de gemeenten met de hoogste tarieven voor de afvalstoffenheffing en is in 2024 gestegen naar plek 22. Voor wat betreft de rioolheffing stond Wijdemeren op plek 129 in 2023 en is in 2024 gestegen naar plek 10. Financieel herstelplan In het financiële herstelplan is vanaf 2024 een extra opbrengst van € 1,6 miljoen opgenomen door een verhoging van de afvalstoffen- en rioolheffing. In het plan1 is de volgende tekst opgenomen:
Dit voorstel is vervolgens verwerkt in de meerjarenbegroting 2024-2027. Bij de behandeling van de begroting 2024 in de raad van 9 november 2023 zijn vragen gesteld over de wijze waarop de overheadkosten zijn toegerekend aan deze heffingen. In de commissie Bestuur & Middelen van 30 november 2023 zijn de verordening op de heffing en invordering van de rioolheffing 20242 en de verordening op de heffing en invordering van de afvalstoffenheffing 20243 met hierin de nieuw voorgestelde tarieven besproken. Ook hierbij zijn weer een aantal vragen gesteld over de berekening van de hoogte van de tarieven voor deze heffingen en de daaraan toegerekende overheadkosten. Het college heeft met een Raadsinformatiebrief d.d. 5 december 2023 een toelichting gegeven op de toerekening van de overheadkosten. Bij de behandeling in de raad van 7 december bleek dat de beantwoording nog steeds vragen opriep. De wethouder heeft toen toegezegd nog met een nadere uitwerking te komen. Een aantal raadsleden heeft de rekenkamer gevraagd een onderzoek uit te voeren naar de heffingen. De rekenkamer beoordeelt jaarlijks de begroting en brengt hierover een begrotingsbrief uit. In de brieven van de afgelopen jaren zijn een aantal keren vragen gesteld over de berekening van de heffingen en opmerkingen gemaakt over de summiere toelichting op de kostendekkendheid hiervan.
Dit alles was aanleiding voor de rekenkamer om een onderzoek uit te voeren naar de wijze waarop de hoogte van de afvalstoffen- en rioolheffing is bepaald.
1 Financieel+herstelplan+en+kadernota+2024-2027+Wijdemeren_definitief_20230630
(raadsinformatie.nl)
2 Verordening op de heffing en de invordering van rioolheffing 2024 | Lokale wet- en regelgeving
(overheid.nl)
3 Verordening op de heffing en de invordering van afvalstoffenheffing 2024 | Lokale wet- en regelgeving (overheid.nl)
2 1.2 Doel van het onderzoek Het onderzoek moet aantonen of de bepaling van de hoogte van de afvalstoffenheffing en de rioolheffing is gebeurd conform vastgestelde lokale en landelijke wet- en regelgeving. De invalshoek van dit onderzoek betreft dus de rechtmatigheid. 1.3 De onderzoeksvragen De rekenkamer heeft de volgende onderzoeksvraag geformuleerd: Voldoet de wijze waarop de hoogte van de afvalstoffen- en rioolheffing wordt vastgesteld aan de landelijke en lokale wet- en regelgeving? Om deze onderzoeksvraag te beantwoorden zijn de volgende deelvragen geformuleerd: Beleid en regelgeving 1. Welke landelijke en lokale wet- en regelgeving is van toepassing voor het bepalen van de hoogte van de afvalstoffen- en rioolheffingen? 2. Heeft de raad nader beleid geformuleerd voor het bepalen van de hoogte van de heffingen? Bepalen van de hoogte van de heffing? 3. Welke kosten zijn toegerekend aan de riool- en afvalstoffenheffing? 4. Op welke wijze en volgens welke methode wordt de hoogte van de heffingen in de gemeente Wijdemeren bepaald? 5. Hoe is in de berekeningen rekening gehouden met BTW? Normenkader 6. Voldoet de wijze waarop de hoogte van de heffingen bepaald wordt aan de wet- en regelgeving? Benchmark 7. Hoe hoog is de overhead en de afvalstoffen en rioolheffing in relatie tot andere gemeenten? Rol gemeenteraad 8.
Welke sturings- en controlemogelijkheden heeft de gemeenteraad op de tarieven? 1.4 Normenkader Voor dit onderzoek is het volgende normenkader opgesteld: Landelijke wetgeving • De afvalstoffen- en rioolheffing voldoet aan het bepaalde in de Gemeentewet en de Wet milieubeheer1 en de Waterwet. • De kosten op basis waarvan de heffingen worden vastgesteld voldoen aan het bepaalde in artikel 229b Gemeentewet: de tarieven worden zodanig vastgesteld dat de geraamde baten niet uitgaan boven de geraamde lasten. De lasten zijn inclusief bijdragen aan bestemmingsreserves en voorzieningen en BTW. Besluit Begroting een Verantwoording provincies en gemeenten (BBV)2 • De paragraaf Lokale heffingen in de begroting voldoet aan de bepalingen in het BBV.
•
De overheadkosten voldoen aan de notitie zoals opgesteld door de commissie BBV.
Financiële verordening gemeente Wijdemeren 20193
•
De berekening van de kosten voldoet aan artikel 12 van de financiële verordening gemeente Wijdemeren zoals vastgesteld op 19 september 2019.
• •
De Memorie van toelichting bij de wettekst en de parlementaire behandeling. Jurisprudentie door de belastingrechter.
Overige
1.5
Werkwijze
De werkwijze van het onderzoek ziet er als volgt uit: Documentenstudie en analyse Om de deelvragen te kunnen beantwoorden zijn de relevante documenten en data opgevraagd. Op basis van de verzamelde informatie heeft een analyse plaatsgevonden in relatie tot de onderzoeksvragen. Op basis hiervan zijn vragen geformuleerd die in de gehouden interviews aan de orde zijn gekomen. De bevindingen zijn getoetst aan het normenkader. Interviews Op basis van de voorlopige bevindingen zijn interviews gehouden met een aantal stakeholders. Doel hiervan is op basis van de analyse de bevindingen te verifiëren en omissies en/of feitelijke onjuistheden toe te voegen of aan te passen. Hoor en wederhoor Het onderzoek is aangeboden aan de gemeentesecretaris voor een ambtelijk feitencheck en aan het college voor een bestuurlijke reactie.
1 https://wetten.overheid.nl/BWBR0003245 2wetten.nl - Regeling - Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten - BWBR0014606 (overheid.nl) 3 Financiële Verordening gemeente Wijdemeren 2019 | Lokale wet- en regelgeving (overheid.nl) 4 Verordening gemeentelijke rekenkamer gemeente Wijdemeren 2024 | Lokale wet- en regelgeving (overheid.nl)
2. Samenvatting bevindingen, conclusies en aanbevelingen In dit hoofdstuk worden de onderzoeksvragen beantwoord op basis van de bevindingen uit de nota van bevindingen. Het is tevens een samenvatting van de bevindingen. Daarnaast staan in dit hoofdstuk de conclusies en de aanbevelingen. Samenvatting Stijging afvalstoffen en rioolheffing De hoogte van de afvalstoffenheffing en de rioolheffing in 2023 en 2024 zijn als volgt: Heffing
2023 eenpersoonshuishoudens
2023 meerpersoonshuishoudens
2024 eenpersoonshuishoudens
2024 meerpersoonshuishoudens
Afval
257,64
354,90
324,96
447,71
Riool
235,00
235,00
367,00
367,00
Deze verhoging van de heffingen resulteren in € 1,6 miljoen hogere baten. Deze aanvullende dekking is een belangrijke bate uit het financieel herstelplan voor een structureel dekkende meerjarenbegroting. Voldoen aan wet en regelgeving Voor het vaststellen van de hoogte van de afvalstoffenheffing en de rioolheffing is verschillende wetgeving van toepassing. Dit wordt uitgewerkt in hoofdstuk 3 en 4. Het betreft de Gemeentewet, het Besluit begroting en verantwoording en de handreiking van de BBV om overhead toe te rekenen, de Wet Milieubeheer en de Waterwet. De wetgever verplicht gemeente om verordeningen en plannen vast te stellen. Het betreft: De verordening op de heffing en invordering van de afvalstoffenheffing 2024. De verordening op de heffing en invordering van de rioolheffing 2024. Financiële verordening Wijdemeren 2019 . De programmabegroting 2024. Het water- en rioleringsplan. De gemeenteraad heeft de verplichte plannen en verordeningen vastgesteld. De verordeningen voldoen inhoudelijk aan de vereisten in wet- en regelgeving. De gemeenteraad heeft geen nader beleid geformuleerd voor het bepalen van de hoogte van de heffingen. Overhead, directe en indirecte kosten In hoofdstuk 5 wordt dit onderscheid verder uitgewerkt. De commissie BBV geeft in haar handreiking aan dat voor het bepalen van heffingen zowel directe als indirecte kosten mogen worden toegerekend.
De directe kosten zijn in iedere gemeente over het algemeen wel duidelijk. Het bepalen van de indirecte kosten, de overhead, is voor iedere gemeente verschillend omdat ieder gemeente anders is. Er zijn geen bindende voorschriften hoe het moet worden uitgevoerd. Het BBV schrijft voor waaraan de paragraaf lokale heffingen en het taakveld overhead van de programmabegroting moeten voldoen. Belangrijk is inwoners en andere belanghebbenden inzicht te geven in de lokale heffingen en hiermee samenhangende inkomsten en uitgaven. Ook beleidsvoornemens die van invloed zijn op de lokale heffingen moeten worden toegelicht. De paragraaf lokale heffingen in de begroting 2024 voldoet niet voldoende aan de eisen van het BBV ten minste voor de afvalstoffenheffing en de
rioolheffing. Er wordt niet voldoende toegelicht wat de uitgangspunten van de hogere heffingen in 2024 zijn en hoe deze zijn veranderd t.o.v. 2023. De toelichting op de substantieel hogere kosten in de begroting en specifiek de paragraaf heffingen is niet volledig. De gemeente heeft de wijzigingen overigens wel op hoofdlijnen gepresenteerd in presentaties rond het financieel herstelplan. Het taakveld overhead van de programmabegroting 2024 geeft weinig inzicht hoe de overhead is samengesteld. Een belangrijke component van de overhead zijn de sterk gestegen salariskosten van de indirecte medewerkers. Dit wordt nauwelijks toegelicht. In de financiële verordening van Wijdemeren is in artikel 12, vierde lid onderstaande tekst staat: Voor de toerekening van de overheadkosten aan de kostprijs van rechten en heffingen waarmee kosten in rekening worden gebracht, en van goederen, werken, diensten die worden geleverd aan overheidsbedrijven en derden, dat wordt bepaald door de totale overheadkosten exclusief de component bestuursondersteuning uit te drukken in een opslag op de totale overige kosten. De gemeente hanteerde in 2024 een overheadpercentage van 25,2 %. Artikel 12 werd in het verleden niet op deze wijze toegepast op de afvalstoffenheffing en de rioolheffing. De overhead werd niet geheel doorberekend in de heffingen.
In het door de gemeenteraad in juli 2023 vastgestelde financieel herstelplan staat dat bij het vaststellen van de heffingen artikel 12 van de verordening dit jaar zou worden toegepast zoals vastgesteld. Het blijkt dat er in de “formule” geen rekening wordt gehouden met elders berekende overhead. Die overhead wordt daarmee onderdeel van de ‘directe kosten’ in de begroting van Wijdemeren. Dit geldt ook voor alle andere gemeenschappelijke regelingen. Alle gemeenschappelijke regelingen krijgen van de gemeente een totaal bedrag om hun taken uit te voeren. De hoogte van de kostprijs wordt bepaald door de directe kosten van de organisatie en hun kosten overhead. Door het toepassen van de ‘formule’ wordt hierover dus opnieuw overhead berekend. Daarmee is de bepaling “Overheadkosten worden in de kostprijs van goederen, werken en diensten opgenomen op basis van directe kosten” ‘discutabel’. Overheadkosten van derden zijn geen directe kosten. In de memorie van toelichting van artikel 229b van de Gemeentewet staat dat de door de gemeente door te berekenen kosten uitsluitend dienen te bestaan uit de directe kosten en een redelijke opslag voor overhead. Een gedifferentieerde benadering, zoals bij andere gemeenten vaak gebruikelijk is, zou een realistischer beeld schetsen van de overheadkosten.
Zo wordt bij bijvoorbeeld Hilversum de overhead toegerekend op basis van het aantal fte op de afdelingen. Hiermee voorkom je ‘dubbele overhead’. Kostentoerekening afvalstoffenheffing De kostentoerekening van de afvalstoffenheffing is uitgewerkt in hoofdstuk 6.
9
Afvalstoffenheffing Bijdrage GAD Overhead GAD Plassenschap Loosdrecht Kwijtschelding Straatreiniging Kosten belasting Hilversum Salariskosten primair proces Overhead BTW 21% Opbrengste afvalsstoffenheffing Kostendekkendheid
Begroting 2023 Begroting 2024 2.737.700 17.300 71.000
2.870.387
80.000 203.760
65.700
592.300 3.484.000 3.454.000 99
723.338 579.954 4.457.439 4.457.400 100
De geraamde opbrengst van de afvalstoffenheffing gaat niet uit boven de lasten. De gemeente voldoet daarmee op zich aan 229b lid 1 van de Gemeentewet (maximaal 100 % kostendekking). Kanttekeningen Er zijn verschillende kanttekeningen te plaatsen bij de kostentoerekening. 1. Overhead Er wordt in 2024 voor het eerst overhead toegerekend. De kosten belastingen zijn in 2024 niet meer opgenomen. Deze kosten van belastinginning, zoals de administratieve kosten voor het versturen van belastingaanslagen en het innen van de heffing, worden vanaf 2024 gedekt uit de algemene middelen. Deze wijzigingen zijn niet in de paragraaf lokale heffingen van de Programmabegroting toegelicht, dat had wel gemoeten. De ‘dubbele’ overhead zoals hiervoor beschreven is direct van toepassing bij de uitvoeringsorganisatie die het afval inzamelt en daarmee van invloed op de hoogte van de afvalstoffenheffing. De regio Gooi- en Vechtstreek is een zelfstandig bestuursorgaan met een eigen organisatie en begroting. De GAD is daarbinnen een zelfstandige eenheid waaraan ook de overheadkosten van de regio-organisatie worden toegerekend. De overhead van de GAD is € 312.110. Over dit bedrag berekend de gemeente Wijdemeren ook weer overhead, conform de toegepaste formule.
Straatreiniging In de Programmabegroting is in totaal € 203.760 voor straatreiniging geraamd Dit bedrag heeft twee componenten: straatreiniging door de eigen organisatie en straatreiniging door Tomin/Abrona. Hiervan is 40% doorbelast aan de afvalstoffenheffing. Eerdere jaren is nooit besloten om straatreiniging mee te nemen. Vanaf 2024 wel. Wet- en regelgeving staat het toe. In de verordening afvalstoffenheffing is daarover niets over opgenomen. Het toerekenen van straatreiniging mag dus wel maar is wel een wijziging van het eerdere uitvoeringsbeleid en had daarmee aan de gemeenteraad voorgelegd moeten worden. In de paragraaf lokale heffingen is deze wijzing in toerekening niet toegelicht.
10
Kostentoerekening Rioolheffing De kostentoerekening rioolheffing is uitgewerkt in hoofdstuk 7.
De directe kosten van de riolering zijn gestegen van € 796.000 naar € 1.867.962. In dit bedrag zit de overhead van € 538.000. Dit betekent dat de direct kosten gestegen zijn met € 533.962. Deze stijging wordt niet verklaard in de begroting en de paragraaf lokale heffingen. Bovendien is in het vastgestelde rioleringsplan € 927.000 opgenomen. Dit soort grote verschillen vereisen een toelichting. De overige materiele lasten zijn € 1.303.000 (2023: € 1.601.000). Deze lasten zijn niet toegelicht. Ook hier zien we dat er grote verschillen zijn tussen de in 2024 opgenomen bedragen, 2023 en het Water en Rioolplan. Dit soort grote verschillen vereisen een toelichting. In de kostentoerekening aan de rioolheffing is een bedrag openomen van € 1.329.962 aan overheadkosten. Op basis het vastgestelde overheadpercentage van 25,2% hadden wij hier een bedrag van EUR 834.566 verwacht. Ons is niet duidelijk geworden waarom hier € 495.375 meer overheadkosten aan zijn toegerekend. Straatreiniging: in het rioleringsplan is € 113.000 opgenomen voor straatreiniging. Het is niet duidelijk in welke post deze straatreiniging is opgenomen.
Besluitvorming gemeenteraad en sturingsmogelijkheden De Gemeenteraad kan via het vaststellen van de verordeningen en begrotingen sturen en controleren op de hoogte van de heffingen. In de verordeningen zijn de interne regels voor het opleggen van de heffingen opgenomen. In de begroting zou de uitwerking van deze regels en de toegerekende bedragen moeten zijn opgenomen. De gemeenteraad heeft de mogelijkheid inlichtingen te vragen over de (berekeningswijze) van de heffingen. De gemeenteraad heeft de door het college voorgestelde verordeningen, het beleid en de programmabegroting vastgesteld. En daarmee de inhoud van en de beleidskeuzes die gemaakt zijn in de verordeningen. Dat de gemeenteraad ook keuzes heeft, heeft het college niet / onvoldoende kenbaar gemaakt. 11
Bij het opstellen van het financieel herstelplan is ambtelijk vastgesteld dat er geen overhead werd toegerekend aan de afvalstoffenheffing. Bij het opstellen van het herstelplan is ambtelijk uitgegaan van de financiële verordening 2019 en van met de formule: ‘Hiertoe wordt jaarlijks bij de begroting een vast opslagpercentage berekend door de totale overhead te delen door de totale lasten van de taakvelden exclusief overhead”. Dit leidde tot een toename van de baten van de gemeente van 1,6 miljoen. Het financieel herstelplan is in juli door de gemeenteraad goedgekeurd. Een verhoogde afvalstoffenheffing en rioolheffing was nodig om het financieel herstelplan sluitend te krijgen. Er is nooit aan de gemeenteraad voorgelegd dat overhead ook op een andere manier berekend kan worden. Er is ook niet aan de gemeenteraad voorgelegd dat andere keuzes mogelijk is in heffingsobject, heffingsmaatstaf of belastingplichtige. Als de gemeenteraad andere keuzes in een van de drie verordeningen of de programmabegroting had gemaakt, dan was het financieel herstelplan wellicht niet meer sluitend. Daar is immers € 1,6 miljoen ingeboekt als extra inkomsten uit heffingen. Het financieel herstelplan zal mogelijk ook niet meer sluitend zijn na een fusie met een buurgemeente.
Uit een vergelijk van de overzichten overhead en tarieven van Wijdemeren met de buurgemeenten blijkt Wijdemeren het meest te rekenen. Bij een mogelijke fusie met een of meerdere buurgemeenten zal bij harmonisatie van de heffingen naar alle waarschijnlijkheid een substantieel lager tarief worden vastgesteld dan nu in Wijdemeren. Hierdoor zal een groot deel van de dekking in de meerjarenbegroting (naar schatting € 1,6 miljoen) in de nieuw te vormen gemeente wegvallen. Overige bevindingen • In het Water- en rioleringsplan is een onttrekking aan de voorziening rioleringsplan van € 1 mln om de kosten per jaar te egaliseren. Deze onttrekking is niet meegenomen in de begroting 2024. De begroting wijkt hiermee dus af van het geactualiseerde en door de raad goedgekeurde wateren rioleringsplan. Wij hebben in de toelichting in de begroting niet kunnen vinden is waarom deze mutatie niet is meegenomen.
• De door de gemeente Wijdemeren aan het CBS opgeleverde gegevens over de uitgaven in inkomsten in de begroting 2024 m.b.t. riolering en afvalstoffen wijken substantieel af van de bedragen die in de begroting 2024 zijn opgenomen. Niet duidelijk is waarom deze bedragen zo verschillen en welke bedragen juist zijn (begroting of aanlevering aan CBS). Rechtmatigheidstoets De centrale vraag van dit onderzoek is of de wijze waarop de hoogte van de afvalstoffen- en rioolheffing wordt vastgesteld voldoet aan de landelijke en lokale wet- en regelgeving. Hierbij is voor dit onderzoek de rechtmatigheid als invalshoek gekozen. Dit spitst zich dit toe op de vraag of de wijzigingen in 2024 ten opzichte van 2023 conform wet- en regelgeving zijn. De basis voor de beantwoording van die vraag is artikel 229b van de Gemeentewet. Hierin staat dat “de tarieven voor deze heffingen zodanig worden vastgesteld dat de geraamde baten niet uitgaan boven de geraamd lasten ter zake”. Dit betekent dat nooit meer dan 100 % van de kosten mag worden verhaald.
12
De woorden “ter zake” is van belang omdat hierbij gaat om de vraag welke baten in aanmerking moeten worden genomen en welke lasten in aanmerking mogen worden genomen. De interpretatie en bedoelingen van de wetgever zijn niet rechtstreeks af te leiden uit de tekst van de wet of de daarop gebaseerde uitvoeringsregels. Naast de Wet geven de Memorie van toelichting bij de wettekst en de parlementaire behandeling en de jurisprudentie door de belastingrechter een nadere invulling aan de wettelijke bepalingen. De wet zegt dat alleen “de lasten ter zake” mogen worden toegerekend aan de heffingen. Onder directe kosten moeten de kosten worden verstaan die rechtstreeks samenhangen met de door de gemeente verleende dienstverlening. Onder indirecte kosten worden verstaan de kosten die in een verder verband dan rechtstreeks toe te rekenen zijn. Doorslaggevend hierbij is de vraag of deze kosten nog enig verband hebben met de specifieke dienstverlening, aldus de Memorie van toelichting1. Uit jurisprudentie komt naar voren dat het begrip ‘redelijkheid’ bij de doorbelasting wordt gehanteerd. Het gaat er dan om dat de doorbelaste kosten ‘redelijk’ moeten zijn. De aard van de toegerekende directe kosten voldoen aan de wet- en regelgeving en vormen geen punt van discussie. Die voldoen aan de eisen.
Voor het eerst is met ingang van 2024 de kosten van straatreiniging in de afvalstoffenheffing opgenomen. Op basis van wetgeving en jurisprudentie is dit gerechtvaardigd. De vraag of de toegepaste toerekeningsmethodiek van de indirecte kosten rechtmatig is, wordt bepaald door de concrete aard en omvang van de overheadkosten en de toerekening op basis van de totale lasten (taakvelden) van de begroting. In Wijdemeren betekent dit een opslagpercentage van 25,2 %. Hierbij is de vraag of dit voldoet aan het principe dat “een redelijk percentage” mag worden toegerekend. Dit opslagpercentage is t.o.v. voorgaande jaren aanzienlijk gestegen. In 2017 was dit nog 15 % en steeg in 2023 naar 19 % en dus in 2024 naar 25,2%. Daarnaast is in de toerekening is overhead op overhead berekend. Conclusies 1. Het grootste deel van de stijging betreft doorbelasting van overhead. Het is toegestaan een redelijk bedrag voor overheadkosten toe te rekenen aan de directe kosten. Een stijging ten opzichte van 2023 zonder dat deze stijging voldoet aan het uitgangspunt dat deze stijging rechtstreeks moet zijn toe te rekenen aan de uitbreiding van de dienstverlening door de gemeente, lijkt arbitrair. 2.
Bij de toerekening van de overhead aan de kosten die ten grondslag liggen aan de tarieven voor de afvalstoffenheffing is geen rekening gehouden met de overhead die ook al via de kosten van de GAD en andere gemeenschappelijke regelingen zijn opgenomen. Hierdoor is sprake van een dubbele overhead en wordt mogelijk niet voldaan aan de wettelijke eis van een redelijke opslag voor overhead. 3. De gemeenteraad is niet voldoende in de gelegenheid gesteld een oordeel te geven over de specificatie van de (overhead)kosten die aan de hoogte van de tarieven ten grondslag ligt. In het herstelplan en presentaties is de verhoging wel op hoofdlijnen gedeeld. In de begrotingen is verhoging niet voldoende toegelicht. Dit geldt ook voor de overwegingen om te kiezen voor een verhoging van de afvalstoffen-en rioolheffing (bestemmingsheffing) en bijvoorbeeld niet van de onroerende zaakbelasting (algemeen dekkingsmiddel). 4. Het financieel herstelplan is leidend geweest. Het college heeft m.b.v. presentaties over het financieel herstelplan aan de gemeenteraad geadviseerd over de effecten op de tarieven riool- en afvalstoffenheffing. Er zijn geen college-adviezen, verslagen of besluiten beschikbaar waaruit blijkt 1 Memorie van Antwoord II, wet van 3 juli 1989, Stb. 1989, 302
13
dat het college is geïnformeerd over de juridisch-fiscale overwegingen en de daaraan verbonden risico’s op basis waarvan een voorstel aan de raad is gedaan. 5. De financiële verordening en de toelichting hanteren een (te) grove methode van toerekening van de overhead kosten voor het doorberekenen in heffingen. 6. Op onderdelen is sprake is van tekortkomingen, niet consistente en volledige informatie in de begroting 2024 (taakvelden en paragraaf lokale heffingen). Zo is onduidelijk hoe de besluiten die de raad heeft genomen over het water- en rioleringsplan aansluiten bij de begroting en berekening van de heffingen. 7. De stijging van de kosten van de rioolheffing is het dubbele van de stijging van de kosten van de afvalstoffenheffing. De gemeente geeft aan dat dit veroorzaakt is wordt doordat de heffing in eerdere jaren lager is gehouden. Een deel van de kosten die mocht worden toegerekend werd niet toegerekend. In de begroting 2024 is geen rekening is gehouden met een onttrekking uit de voorziening WRP van € 934.000. Hierdoor is het voor de rekenkamer niet duidelijk of dit tot een lagere heffing zou hebben geleid. Hierover is niets toegelicht in de begroting. In de kostentoerekening aan de rioolheffing is een bedrag openomen van € 1.329.962 aan overheadkosten. Op basis het vastgestelde overheadpercentage van 25,2% hadden wij hier een bedrag van EUR 834.566 verwacht.
Ons is niet duidelijk geworden waarom hier € 495.375 meer overheadkosten aan zijn toegerekend. 8. De cijfermatige onderbouwingen van de hogere heffingen vanuit het herstelplan naar begroting 2024 zijn maar ten dele aanwezig en bevatten weinig analyses. Aanbevelingen •
Probeer aanvullende inkomsten niet via de bestemmingsheffingen te verkrijgen maar via andere maatregelen zoals verhoging OZB en/ of bezuiniging op taakvelden.
•
Zorg in het begrotingstraject 2025 voor een transparante opstelling van de heffingen waarbij alle veronderstellingen en wijzigingen adequaat worden toegelicht in de besluitvorming aan college en gemeenteraad. Dit stelt de raad in de gelegenheid een eigen oordeel te geven.
•
Heroverweeg voor het begrotingsjaar 2025 de huidige toerekeningssystematiek van de toerekening van overhead. Het is aan te bevelen een meer zuivere kostentoerekening van overhead toe te passen. Bij regiogemeenten als Hilversum wordt gebruik gemaakt van een meer transparante toerekening op basis van fte per kostenplaats. Dit voorkomt dubbelingen in overhead en de mogelijke overschrijding van de opbrengstlimiet (baten mogen in begroting niet hoger zijn dan kosten). Dit kan door een nota overhead op te stellen.
•
Zorg dat bij het opstellen van de begroting 2025 een gedegen analyse van de heffingen aanwezig is waardoor een juiste en volledige toelichting kan worden opgesteld voor de wijzigingen die hebben plaatsgevonden in de berekeningen.
•
Zorg zowel in de begroting als jaarrekening voor een consistente toepassing van de reserves en voorzieningen conform onderliggende beheersplannen en nota reserves en voorzieningen.
•
Zorg ervoor dat de kosten in het water- en rioleringplan, de begroting en CBS overeenkomen en maak een verschillenanalyse. 14
Nota van bevindingen
15
3 Landelijke Wet- en regelgeving en beleid
3.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt de voor dit onderzoek relevante wet- en regelgeving beschreven. Wet- en regelgeving vormen de basis voor het normenkader. Hiermee kan de rechtmatigheid van de afvalstoffenen rioolheffing worden beoordeeld. 3.2 Gemeentewet De Gemeentewet (artikel 217) bepaalt dat een verordening verplicht is voor fiscale besluiten, en bepaalt ook wat de verordeningen ten minste moeten bevatten, zoals: de belastingplichtige, het belastbare feit, de heffingsmaatstaf en het tarief. Aan de hand van deze informatie in de verordening(en) moet de belastingplichtige kunnen bepalen óf belasting verschuldigd is én welke omvang de belastingschuld heeft. Bij gemeentelijke belastingen wordt onderscheid gemaakt tussen belastingen waar geen directe prestatie van de gemeente tegenover staat (bijv. ozb) en bestemmingsheffingen. Bij heffingen is sprake van een directe prestatie door de gemeente. Een bestemmingsheffing is een belasting die geheven wordt ter dekking van specifieke kosten. Er zijn twee soorten bestemmingsheffingen: • Afvalstoffenheffing (artikel 15.33 Wet Milieubeheer en artikel 229 Gemw) • Rioolheffing (artikel 228a Gemeentewet) 3.2.1 Heffingsmaatstaf afval In de belastingverordening moet volgens artikel 217 van de Gemeentewet worden geregeld wat de heffingsmaatstaf is.
Ten aanzien van de keuze van de heffingsmaatstaven voor de afvalstoffenheffing zijn er verschillende mogelijkheden, zoals: - een vast bedrag per perceel afhankelijk van de aard van de woonruimte (permanente of recreatieve bewoning); - een vast bedrag per perceel afhankelijk van de grootte van het huishouden; - een variabel bedrag afhankelijk van de frequentie waarmee huishoudens hun container aanbieden; 3.2.2 Heffingsmaatstaf riool In de belastingverordening van de gemeente moet worden geregeld wat de heffingsmaatstaf is voor de rioolheffing. Ten aanzien van de keuze van de heffingsmaatstaven zijn er drie mogelijkheden, te weten: - een vast bedrag per perceel voor het eigenarendeel en het gebruikersdeel; - een vast bedrag per perceel voor het eigenarendeel en een bedrag afhankelijk van het waterverbruik voor het gebruikersdeel; - de waarde in het economische verkeer van het perceel. Daarnaast bestaan nog de volgende varianten: - een bedrag afhankelijk van de grootte van het huishouden; - een vast bedrag vermeerderd met een toeslag voor hoeveelheid waterverbruik. 16
3.3 Belastbaar feit (artikel 219 Gemw.) In de Gemeentewet wordt het begrip "belastbaar feit" zelf niet expliciet gedefinieerd, maar de algemene bevoegdheid voor gemeenten om belastingen te heffen is geregeld in artikel 219 van de Gemeentewet. Dit artikel bepaalt de grondslag voor het heffen van gemeentelijke belastingen en geeft de gemeenteraad de bevoegdheid om in een verordening de belastbare feiten vast te stellen. Hoewel de Gemeentewet zelf niet gedetailleerd ingaat op specifieke belastbare feiten, wordt in artikel 219 duidelijk gesteld dat het aan de gemeenteraad is om via verordeningen specifieke belastbare feiten te definiëren en vast te stellen. Een belastbaar feit bij de heffingen betreft het aanbieden van een afvalcontainer of het hebben van een aansluiting op de riolering. Ook moet worden bepaald wat het belastingobject. Van welke objecten (vrijstaande woning, gebouw, recreatiewoning e.d.) en wie de belastingplichtige is moet ook in de verordening worden opgenomen. Veelal zal het gaan om de eigenaar of de gebruiker van het belastingobject. De hoogte van de te betalen belasting wordt bepaald door de heffingsmaatstaf bijvoorbeeld een vast bedrag, de waarde van het belastingobject, de hoeveelheid afgevoerd afvalwater of de frequentie waarmee huishoudens afval.
Op basis van deze heffingsmaatstaven zal het tarief worden bepaald en dat tarief wordt opgenomen in de verordening. 3.4 Beperkingen tarief (artikel 229 Gemw.) Het vast te stellen tarief voor de afvalstoffenheffing en rioolheffing wordt berekend door toerekening te maken van alle toerekenbare kosten. Het tarief moet zo worden bepaald dat de opbrengst deze kosten niet overschrijdt. Bij toepassing van deze opbrengstlimiet gelden de regels die volgen uit de jurisprudentie inzake de (riool)rechten op grond van art. 229 Gemw. Bij de procedure over de raming van baten en lasten mogen later niet alsnog kosten in aanmerking worden genomen die bij de begroting niet waren toegerekend aan de afvalstoffen- of rioolheffing. De gemeente kan een overschot toevoegen aan de algemene middelen. Tekorten moeten dan ook worden gedekt uit de algemene middelen. Om schommelingen in de exploitatie zoveel mogelijk te vermijden kan de gemeente ook kiezen het tekort of overschot te verrekenen via een Voorziening afvalverwijdering. De hoogte van de tarieven (en dus de opbrengsten) moeten zo dicht mogelijk bij de begrote kosten liggen. Als de kosten lager uitvallen kan de kostendekkendheid overschreden worden. Hiermee kan dan bij de vaststelling van de tarieven voor het volgende jaar rekening gehouden worden.
Kosten die slechts zijdelings met de heffing samenhangen en nagenoeg geheel andere doeleinden dienen, mogen niet of slechts in beperkte mate worden toegerekend. Als voorbeeld dienen de kosten van straatreiniging. Deze mogen alleen worden toegerekend als zij direct verband houden met de diensten die voor de heffingen worden geleverd. 3.5 Bestemmingsreserve en voorziening De Gemeentewet (artikel 229b lid 1 onder a) maakt het mogelijk om vooruitlopend op toekomstige vervanging van bestaande activa een reserve of voorziening te vormen. Hierin wordt jaarlijks een bedrag gestort. De kosten van vervanging of vernieuwing van de bestaande riolering wordt vervolgens ten laste van deze reserve of voorziening gestort. Deze bestemmingsreserve of voorziening mag niet negatief zijn. In dat geval moeten de investeringen 17
geactiveerd worden waarvan de rente en afschrijving ten laste van de jaarlijkse exploitatie worden gebracht. Met het op begrotingsbasis doteren aan reserves en voorzieningen worden fictief lasten toegerekend aan een bepaald jaar waardoor de tarieven en opbrengsten voor dat jaar hoger zijn dan die overeenkomen met de kosten die dat jaar door de gebruikers worden opgeroepen. Het onderscheid tussen vervanging en uitbreiding van riolering is in de praktijk niet duidelijk en leidt in het hele land regelmatig tot discussie. Bij investering in het bestaande rioolstelsel om dat te laten voldoen aan de hedendaagse eisen is geen sprake van een uitbreiding. Wanneer het gaat om uitbreiding van het rioolstelsel bijvoorbeeld bij de realisering van een nieuwe woonwijk mogen deze kosten niet ten laste van deze reserve of voorziening worden gebracht. Ten aanzien van de bestemming van deze in voorgaande jaren gevormde reserves of voorzieningen staat het de raad niet vrij daaraan de bestemming te geven die hem goeddunkt. In dat geval schrijft het BBV dat de egalisatiereserve of -voorziening worden aangewend voor een tariefsverlaging in het een volgend jaar. 3.6 Onderhoudsvoorziening Bij art. 229b lid 2 onderdeel a Gemw gaat het om een voorziening voor de noodzakelijke vervanging van activa. Die bepaling ziet niet op een voorziening voor (groot) onderhoud.
De vorming van een voorziening voor onderhoudskosten is een geoorloofd middel om kosten die door de dienstverlening in enig jaar noodzakelijk zijn ten laste van dat jaar te brengen. Ook al zijn ze daarin (nog) niet tot uitgaaf gekomen. Een onderhoudsvoorziening valt onder art. 44 lid 1 onderdeel c Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten. De dotatie daaraan is een last als bedoeld in art. 229b lid 1 Gemw. 3.7 Besluit begroting en verantwoording In het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) zijn in artikel 10 de volgende bepalingen opgenomen: Artikel 10 De paragraaf betreffende de lokale heffingen bevat ten minste: a. de geraamde inkomsten; b. het beleid ten aanzien van de lokale heffingen; c. een overzicht op hoofdlijnen van de diverse heffingen, waarin inzichtelijk wordt gemaakt hoe bij de berekening van tarieven van heffingen, die hoogstens kostendekkend mogen zijn, wordt bewerkstelligd dat de geraamde baten de ter zake geraamde lasten niet overschrijden, wat de beleidsuitgangspunten zijn die ten grondslag liggen aan deze berekeningen en hoe deze uitgangspunten bij de tariefstelling worden gehanteerd; d. een aanduiding van de lokale lastendruk; e. een beschrijving van het kwijtscheldingsbeleid
De uitgangspunten, belangrijke wijzigingen in beleid en kostendekkenheid moet in de paragraaf lokale heffingen in de begroting en jaarrekening worden toegelicht.
18
3.7.1 Besluit begroten en verantwoorden: Egalisatievoorziening Voor de afvalstoffenheffing en rioolheffing kan ter egalisatie van de tarieven een voorziening gevormd. Het BBV stelt nadere regels voor egalisatievoorzieningen. Indien uit de jaarrekening blijkt dat de werkelijke baten hoger zijn dan de werkelijke lasten op een product, waarvoor heffingen zijn geheven, kan het ontstane overschot in een egalisatievoorziening worden gestort. Is het omgekeerde het geval dan kan het ontstane tekort aan de egalisatievoorziening worden onttrokken. De egalisatievoorziening heeft tot doel om teveel fluctuaties in de tarieven over de jaren heen te voorkomen, waarbij het streven is om de voorziening zo klein mogelijk te houden. Als blijkt dat de egalisatievoorziening structureel stijgt dan moeten de tarieven hierop aangepast worden. Een egalisatievoorziening mag niet negatief worden. Indien in enig jaar de kosten hoger zijn dan de opbrengst uit de heffingen en de omvang van de egalisatievoorziening is niet toereikend dan komen deze kosten ten laste van het rekeningresultaat in dat boekjaar. De randvoorwaarden met betrekking tot de hoogte en de werking van de egalisatievoorziening zijn veelal vastgelegd in de nota reserves en voorzieningen.
Het werkelijke en het verwachte verloop van de egalisatievoorziening wordt apart toegelicht in de begroting en de jaarrekening 3.8 Wet milieubeheer Artikel 15.33 Wet milieubeheer bepaalt dat de gemeenteraad een heffing kan instellen ter bestrijding van de kosten voor afvalinzameling.
Artikel 15.33 1. De gemeenteraad kan ter bestrijding van de kosten die voor haar verbonden zijn aan het beheer van huishoudelijke afvalstoffen een heffing instellen, waaraan kunnen worden onderworpen degenen die, al dan niet krachtens een zakelijk of persoonlijk recht, gebruik maken van een perceel ten aanzien waarvan krachtens de artikelen 10.21 en 10.22 een verplichting tot het inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen geldt. 2. Voor de toepassing van het eerste lid, wordt: a. gebruikmaken van een perceel door de leden van een huishouden aangemerkt als gebruikmaken door het door de in artikel 231, tweede lid, onderdeel b, van de Gemeentewet bedoelde gemeenteambtenaar aangewezen lid van dat huishouden; b. gebruikmaken door degene aan wie een deel van een perceel in gebruik is gegeven, aangemerkt als gebruikmaken door degene die dat deel in gebruik heeft gegeven, met dien verstande dat degene die het deel in gebruik heeft gegeven, bevoegd is de heffing als zodanig te verhalen op degene aan wie dat deel in gebruik is gegeven; c. het ter beschikking stellen van een perceel voor volgtijdig gebruik aangemerkt als gebruikmaken door degene die dat perceel ter beschikking heeft gesteld, met dien verstande dat degene die het perceel ter beschikking heeft gesteld, bevoegd is de heffing als zodanig te verhalen op degene aan wie het perceel ter beschikking is gesteld. 3.
Onder de in het eerste lid bedoelde kosten wordt mede verstaan de omzetbelasting die ingevolge de het BTW-compensatiefonds recht geeft op een bijdrage uit het fonds.
Wet op
4. Met betrekking tot deze heffingen zijn de artikelen 216 tot en met 219 en 230 tot en met 257 van de Gemeentewet van overeenkomstige toepassing.
19
3.9 Rioolheffing De gemeente heeft op grond van artikel 10.33 Wet milieubeheer de zorgplicht om afvalwater in te zamelen en ervoor te zorgen dat dit bij de rioolwaterzuivering terecht komt. Daar wordt het water gezuiverd en weer op het oppervlaktewater geloosd. Deze taak wordt uitgevoerd door de waterschappen. Daarnaast heeft de gemeente op grond van de Waterwet (artikel 3.5) de zorgplicht om hemelwater op te vangen en in te zamelen. Bij intensieve neerslag kan gedacht worden aan maatregelen om schade zoveel mogelijk te voorkomen. Bij reguliere neerslag kunnen de maatregelen erop gericht zijn om hemelwater van verhardingen in de buurt te bergen zodat het de tijd krijgt in de bodem te bezinken. Ten derde heeft de gemeente ook een zorgplicht als het gaat om het op peil houden van het grondwater voor zover deze plicht niet bij een ander (waterschap of bedrijven) ligt. Dit op basis van artikel 3.6 van de Waterwet. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1 januari 2024 zijn de zorgplichten geïntegreerd in die wet (artikel 2.16). Zowel de Wet milieubeheer als de Waterwet zegt niets over de mogelijkheid tot het instellen van een heffing ter bestrijding van de kosten.
Dit is bepaald in artikel 228a van de Gemeentewet waarin is bepaald dat de kosten die dit met zich meebrengt de gemeente een rioolheffing kan opleggen aan inwoners en bedrijven die zijn aangesloten op de riolering. 3.9.1 Definitie van de kosten Onder de rioolheffing wordt een belasting geheven ter bestrijding van de kosten die voor de gemeente verbonden zijn aan: • •
de inzameling en het transport van huishoudelijk afvalwater en bedrijfsafvalwater, evenals de zuivering van huishoudelijk afvalwater; en de inzameling van afvloeiend hemelwater en de verwerking van het ingezamelde hemelwater, alsmede het treffen van maatregelen teneinde structureel nadelige gevolgen van de grondwaterstand voor de aan de grond gegeven bestemming zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken.
De kosten voor zover die samenhangen met het onderhoud van gemeentelijke oppervlaktewateren en vaarwegen - zoals baggeren en onderhoud van oevers – mogen niet uit de rioolheffing worden bekostigd, omdat die kosten geen relatie hebben met het gebruik van de gemeentelijke rioleringsstelsels voor afvalwater, hemelwater en grondwater. 3.9.2 Gemeentelijk rioleringsplan is nu Omgevingswet: Water- en rioleringsplan Op grond van art. 4.22 Wet milieubeheer diende de gemeente een Gemeentelijk rioleringsplan (GRP) door de raad te laten vaststellen. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet is deze verplichting komen te vervallen. In de plaats hiervan moet een Water- en Rioleringsprogramma (WRP) worden opgesteld. Hierin komen dezelfde onderwerpen terug als in het GRP. 20
De gemeentelijke watertaken die uit de rioolheffing bekostigd mogen worden, zijn de taken die betrekking hebben op: - de inzameling, berging en transport van huishoudelijk afvalwater; - de inzameling en verdere verwerking van afvloeiend hemelwater: de inzameling, berging, transport; - het treffen van maatregelen ter voorkoming of beperking van structureel nadelige gevolgen van de grondwaterstand voor de aan de grond gegeven bestemming: In de kostendekkingsparagraaf van het WRP moet de gemeente aangeven hoe zij de in beeld gebrachte kosten gaat dekken. Zo dient een overzicht te worden opgenomen van de jaarlijks terugkerende exploitatielasten en de voorgenomen investeringen voor vervanging of uitbreiding van de bestaande rioolinfrastructuur. 3.10 BTW Compensatiefonds Voor de invoering van het BTW compensatiefonds maakte alle omzetbelasting op facturen voor de gemeente onderdeel uit van de lasten als bedoeld in art. 229b lid 1 Gemw. Sinds de invoering van het BTWcompensatiefonds krijgen gemeenten de compensabele omzetbelasting gecompenseerd, waardoor geen sprake meer is van een last voor de gemeente. Tegelijkertijd met de invoering van het BTWcompensatiefonds heeft echter een uitname uit het gemeentefonds plaatsgevonden zodat er toen op macroniveau geen budgettair effect optrad.
Door vergoeding uit het BTW-compensatiefonds zou het lastenniveau lager worden en zouden gemeenten de tarieven moeten verlagen. Door invoering van art. 229b lid 2 onderdeel b Gemw is voorkomen dat zo’n lastenverschuiving zou optreden. Door de gemeente eventueel verschuldigde niet-compensabele omzetbelasting geeft geen recht op een bijdrage uit het BTW-compensatiefonds. Zulke niet-compensabele omzetbelasting is wel een last voor de gemeente. Als die toerekenbaar is aan de belastbare dienstverlening dan is dus wel sprake van een ‘last ter zake’ in de zin van art. 229b lid 1 Gemw. De wettekst lijkt te duiden op de daadwerkelijk verschuldigde omzetbelasting die recht geeft op compensatie. Aangezien dat vooraf nog niet duidelijk is, zal in de praktijk echter gewerkt moeten worden met een raming vooraf van de compensabele omzetbelasting, welke werkwijze toelaatbaar is. 3.11 Memorie van toelichting bij wettekst en jurisprudentie De centrale vraag van dit onderzoek is of de wijze waarop de hoogte van de afvalstoffen- en rioolheffing wordt vastgesteld voldoet aan de landelijke en lokale wet- en regelgeving. Hierbij is voor dit onderzoek de rechtmatigheid als invalshoek gekozen. Dit spitst zich dit toe op de vraag of de wijzigingen in 2024 ten opzichte van 2023 conform wet- en regelgeving zijn. De basis voor de beantwoording van die vraag is artikel 229b van de Gemeentewet.
Hierin staat dat “de tarieven voor deze heffingen zodanig worden vastgesteld dat de geraamde baten niet uitgaan boven de geraamd lasten ter zake”. Feitelijk betekent dit dat nooit meer dan 100 % van de kosten mag worden verhaald. De woorden “ter zake” is van belang omdat het hierbij gaat om de vraag welke baten in aanmerking moeten worden genomen en welke lasten in aanmerking mogen worden genomen. Daarbij gaat het om de interpretatie en bedoelingen van de wetgever en is dus niet rechtstreeks af te leiden uit de tekst van de wet of de daarop gebaseerde uitvoeringsregels. Hierbij zijn twee zaken van belang waarmee nadere invulling wordt gegeven aan de wettelijke bepalingen n.l. • De Memorie van toelichting bij de wettekst en de parlementaire behandeling. • Jurisprudentie door de belastingrechter. 21
De wet zegt dat alleen “de lasten ter zake” mogen worden toegerekend aan de heffingen. De door te berekenen kosten bestaan uitsluitend uit de directe kosten inclusief een redelijke opslag voor overhead. Onder directe kosten moeten de kosten worden verstaan die rechtstreeks samenhangen met de door de gemeente verleende dienstverlening. Onder indirecte kosten worden verstaan de kosten die in een verder verband dan rechtstreeks toe te rekenen zijn. Doorslaggevend hierbij is de vraag of deze kosten nog enig verband hebben met de specifieke dienstverlening, aldus de Memorie van toelichting1.
1 Memorie van Antwoord II, wet van 3 juli 1989, Stb. 1989, 302
22
4.Lokale wet- en regelgeving en beleid
De lokale wet- en regelgeving en het beleid voor de afvalstoffenheffing en de rioolheffing betreft de volgende verordeningen en beleidsstukken. - De verordening op de heffing en invordering van de afvalstoffenheffing 2024 - De verordening op de heffing en invordering van de rioolheffing 2024 - De financiële verordening gemeente Wijdemeren 2019 - Het financieel herstelplan - De programmabegroting 2024 Er is geen specifieke beleidsnota door de raad vastgesteld met betrekking tot de hoogte van de tarieven voor de afvalstoffenheffing. Voor de hoogte van de rioolheffing is de nota Water- en rioleringsprogramma 2023-2027 van belang die de raad op 2 november 2023 heeft vastgesteld. Hierin zijn de (toekomstige) lasten van de riolering opgenomen. 4.1 Verordening op de heffing en de invordering van afvalstoffenheffing 2024 De verordening op de heffing en invordering van de afvalstoffenheffing is door de raad vastgesteld op 7 december 20231. De verordening wordt ieder jaar vastgesteld omdat de verordening ook de tarieven bevat. Het ophalen van huishoudelijke afvalstoffen vindt plaats door de Regio Gooi en Vecht via de Gemeenschappelijke Afval Dienst (GAD). Daartoe heeft de regio een Afvalstoffenverordening2 vastgesteld en een daarbij behorend Uitvoeringsbesluit3.
De gemeente Wijdemeren heeft de regelgeving en de uitvoeringsmaatregelen op het terrein van het inzamelen en verwerken van afvalstoffen gedelegeerd aan de regio. De verordening voldoet aan alle in de wet- en daarop gebaseerde regelgeving opgenomen eisen zoals genoemd in hoofdstuk 3. In de verordening moet het belastingobject , de belastingplicht, de heffingsmaatstaf en het tarief zijn opgenomen. Dat is het geval. Belastingobject De gemeente Wijdemeren heeft ervoor gekozen dat elk perceel verplicht gebruik moet maken van de door de gemeente aangeboden inzameldienst. Dit geldt ook voor de percelen in het Plassengebied. In de praktijk betekent dit dat elke woning of bedrijf in Wijdemeren is aan te merken als belastingobject. Belastingplicht In de bepaling van art. 228a Gemw staat niet aangegeven wie als belastingplichtige moet worden aangewezen. De gemeentelijke afvalstoffenverordening moet daarin voorzien (art. 217 Gemw). De
1 Gemeenteblad 21 december 2023 nr. 548843. 2 Blad Gemeenschappelijke Regeling 22 december 2023 nr. 1414 3 Blad Gemeenschappelijke Regeling 10 maart 2021 nr. 204
23
gemeente Wijdemeren heeft gekozen als belastingplichtige te hanteren de eigenaar of de gebruiker van het perceel, maar niet beide.
Heffingsmaatstaf en tarief In de belastingverordening van de gemeente moet worden geregeld wat de heffingsmaatstaf is voor de afvalstoffenheffing. In Wijdemeren is gekozen voor een vast bedrag per perceel afhankelijk van de grootte van het huishouden. Voor het belastingjaar 2024 bedraagt het tarief € 447,71 per perceel. Indien van een perceel door slechts e e n persoon wordt gebruikt geldt een tarief van € 324,96 (72,6 % van het basistarief). Voor een recreatieperceel geldt een tarief van € 355,08 (78 percelen). 4.2 Verordening op de heffing en de invordering van rioolheffing 2024 De verordening op de heffing en invordering van de rioolheffing is door de raad vastgesteld op 7 december 20231. In de verordening moet het belastingobject , de belastingplicht, de heffingsmaatstaf en het tarief zijn opgenomen. Dat is het geval. Belastingobject De gemeente Wijdemeren heeft gekozen elke woning of (bedrijfs)gebouw dat is aangesloten op de gemeentelijke riolering te beschouwen als belastingobject. Hierbij is aansluiting gezocht bij de objectafbakening zoals die wordt gehanteerd bij de Wet WOZ. Indien er ter zake van een perceel geen sprake is van een aansluiting op de riolering en het perceel geen belang heeft bij de nakoming door de gemeente van haar zorgplichten, is er geen sprake van belastingplicht.
Recreatiewoningen zijn weliswaar objecten maar voor zover zij niet zijn aangesloten op de riolering, zijn de eigenaren/gebruikers niet belastingplichtig. Heffingsmaatstaf en tarief In de belastingverordening van de gemeente moet worden geregeld wat de heffingsmaatstaf is voor de rioolheffing. Voor het aangesloten zijn op de riolering waarbij huishoudelijk of afvalwater wordt afgevoerd is in Wijdemeren gekozen voor een vast en een variabel tarief. Voor eigenaren van een perceel is voor het belastingjaar 2024 een tarief van € € 367 per perceel. Wanneer slechts alleen maar hemel- of grondwater wordt afgevoerd bedraagt het tarief € 110. Gebruikers betalen in 2024 betalen een rioolheffing afhankelijk van de hoeveelheid water dat via de riolering wordt afgevoerd. Tot 600 m3 water is het tarief € 0,00. Pas wanneer meer dan 600 m3 wordt geloosd is een bedrag van € 1.116,-- verschuldigd. Vervolgens loopt dit tarief op afhankelijk van de hoeveelheid water. De gemeente Wijdemeren heeft gekozen voor een eigenaren en gebruikersheffing. De verdeling tussen de eigenarenheffing en de gebruikersheffing is aan strikte regels gebonden. Aan de gebruikers mag maximaal een evenredig deel van de kosten worden doorberekend.
Als de belastingplichtige gebruikers bijvoorbeeld 15% van het totale waterverbruik voor hun rekening nemen, mag maximaal 15% van de kosten, die aan het gebruik van de voorzieningen zijn gerelateerd, aan hen worden doorberekend. Het deel van de kosten dat niet aan de gebruikers wordt doorberekend, mag aan de eigenaren worden doorberekend.
1 Gemeenteblad 21 december 2023 nr. 548843.
24
4.3 Financiële verordening gemeente Wijdemeren 2019 Voor dit onderzoek is artikel 12 lid 4 van de financiële verordening van belang. Ditzelfde artikel stond ook in de gelijknamige verordening uit 2019. Artikel 16 lid 4. Kostprijsberekening Overheadkosten worden in de kostprijs van goederen, werken en diensten opgenomen op basis van de omvang van de directe kosten. Hiertoe wordt jaarlijks bij de begroting een vast opslagpercentage berekend door de totale overhead te delen door de totale lasten van de taakvelden exclusief overhead.
4.4 Herstelplan In het financiële herstelplan is door de raad op 12 juli 2023 vastgesteld. In het plan is vanaf 2024 een extra opbrengst van € 1,6 miljoen opgenomen door een verhoging van de afvalstoffen- en rioolheffing. Het financieel herstelplan heeft als doel de begroting van Wijdemeren meerjaren sluitend te krijgen en Wijdemeren een aantrekkelijke partner te maken bij een mogelijke fusie. In het financieel herstelplan1 is de volgende tekst opgenomen:
Dit voorstel is verwerkt in de meerjarenbegroting 2024-2027 en vervolgens in de Verordening afvalstoffenheffing en de Verordening rioolheffing.
4.4 Programmabegroting In de begroting is in de paragraaf Lokale heffingen een overzicht gegeven van de kosten waarop de afvalstoffen- en rioolheffing is gebaseerd:
25
Bron: programmabegroting 2024
26
Bron: programmabegroting 2024
De paragraaf lokale heffingen voldoet onvoldoende aan de eisen van het BBV ten minste voor de afvalstoffenheffing en de rioolheffing. Er wordt te weinig inzichtelijk gemaakt wat de beleidsuitgangspunten zijn die ten grondslag liggen aan de berekening van de veel hogere heffingen in 2024 en hoe deze uitgangspunten bij de tariefstelling worden gehanteerd. De toelichting op de substantieel hogere kosten in de begroting en specifiek de paragraaf heffingen is op sommige punten niet volledig. 27