Bijlage 3 - Eindrapport DoeMee 2024 Energiebesparingsplicht
Tekst van het document
DoeMee onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing Eindrapport voor de vereniging van Rekenkamers Rotterdam, 26 augustus 2024
DoeMee onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing Eindrapport voor de vereniging van Rekenkamers Rotterdam, 26 augustus 2024
SCH/RG 1005367rap
DoeMee onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing
Inhoudsopgave Samenvatting......................................................................................................4 1 1.1 1.2 1.3
Inleiding .................................................................................................10 Aanleiding........................................................................................................ 10 Doel en onderzoeksvragen ............................................................................. 11 Leeswijzer ....................................................................................................... 12
2 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5
Beleidsopzet.......................................................................................... 13 Inleiding ........................................................................................................... 13 Energiebesparingsplicht .................................................................................. 13 Informatieplicht energiebesparing ................................................................... 15 Rol en taakverdeling ....................................................................................... 16 Financiën ......................................................................................................... 16
3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5
Resultaten enquête ...............................................................................18 Inleiding ........................................................................................................... 18 Gemeenten...................................................................................................... 18 Provincies ........................................................................................................ 29 Omgevingsdiensten ........................................................................................ 37 Verantwoording ............................................................................................... 48
4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6
Toelichting op resultaten vanuit deskstudie en focusgroepen .........52 Inleiding ........................................................................................................... 52 Begroting en financiering van toezicht en handhaving ................................... 52 Rollen en taken toezicht en handhaving ......................................................... 54 Uitvoering van toezicht en handhaving ........................................................... 55 Verantwoording ............................................................................................... 57 Resultaten toezicht en handhaving ................................................................. 57
5
Slotbeschouwing ..................................................................................59
Literatuurlijst ....................................................................................................61 Bijlage 1: Onderzoeksproces, onderzoeksmethoden en kwaliteit van de informatie..........................................................................................................63 Inleiding ....................................................................................................................... 63 Onderzoeksproces ...................................................................................................... 63 Afstemming met de Algemene Rekenkamer............................................................... 64 Onderzoeksmethoden en kwaliteit .............................................................................. 65 Kwaliteit van de informatie .......................................................................................... 66 Bijlage 2: Begrippenlijst...................................................................................68 Bijlage 3: Overzicht van deelnemende overheden.........................................69
/3
DoeMee onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing
Samenvatting
Achtergrond en doel van het onderzoek In dit DoeMee-onderzoek 2024 doen in totaal 109 rekenkamers onderzoek naar de energiebesparingsplicht en de informatieplicht energiebesparing, op initiatief en onder begeleiding van de Vereniging van Rekenkamers (VVR). De uitkomsten van dit DoeMee-onderzoek bieden inzicht in de manier waarop gemeenten, provincies en omgevingsdiensten toezicht en handhaving op deze plichten hebben georganiseerd en wat de resultaten hiervan zijn. De energiebesparingsplicht en de informatieplicht energiebesparing in het kort Om de uitkomsten van het onderzoek goed te kunnen duiden, is inzicht in de werking en organisatie van de energiebesparingsplicht en de informatieplicht energiebesparing nodig. Hieronder is dit kort weergegeven: • Energiebesparingsplicht: bedrijven en instellingen die jaarlijks meer dan 50.000 kWh stroom of 25.000 m3 aardgas gebruiken, zijn verplicht energiebesparende maatregelen te nemen. Het gaat hierbij specifiek om investeringen die zij binnen vijf jaar kunnen terugverdienen. • Informatieplicht energiebesparing: bedrijven en instellingen zijn verplicht eens in de 4 jaar actief informatie te verstrekken aan hun omgevingsdienst over de energiebesparende maatregelen die zij hebben genomen. De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) beheert het digitale loket waarmee bedrijven dit aan hun omgevingsdienst laten weten.
Het is de omgevingsdienst die het toezicht op de energiebesparingsplicht en de informatieplicht energiebesparing uitvoert in opdracht van het bevoegd gezag. Uitkomsten van het onderzoek De onderzoeksvragen zijn uitgezet bij gemeenten, provincies en omgevingsdiensten. De uitkomsten van de antwoorden op deze vragen zijn hieronder samengevat. De belangrijkste uitkomsten van het onderzoek onder de gemeenten zijn: • Bij meer dan driekwart van de gemeenten (77%) is de opdracht op toezicht en handhaving van de energiebesparingsplicht aan de omgevingsdienst in de begroting opgenomen, meestal onder het overkoepelende onderwerp ‘omgevingsdiensten’. Hierbij is dus niet specifiek onderscheid gemaakt naar de energiebesparingsplicht en de informatieplicht energiebesparing, maar is die taak onder één noemer samengebracht met andere taken die bij de omgevingsdienst belegd zijn. • In 70% van de gemeenten is er een opdracht richting de omgevingsdiensten geformuleerd met betrekking tot de energiebesparingsplicht en de informatieplicht energiebesparing. Aan de opdracht wordt in de meeste gevallen (92%) ook voldaan. Er zijn uiteenlopende redenen waarom er geen opdracht vanuit de gemeente richting de omgevingsdiensten geformuleerd is.
Een aantal gemeenten geeft hierbij aan dat dit onderdeel is van de basistaak van de omgevingsdienst en het daardoor niet nodig is een aanvullende opdracht te formuleren. • Er wordt door 80% van de gemeenten gestuurd op de taken van de omgevingsdienst. Dit gebeurt meestal door voortgangsrapportages, periodieke overleggen over, of evaluatie van, de voortgang. Bij 61% van de gemeenten zijn er ook formeel afspraken gemaakt over
/4
DoeMee onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing
•
•
de monitorings- en verantwoordingsinformatie met betrekking tot de energiebesparingsplicht. In 46% van de gemeenten zijn hier ook kritische prestatie indicatoren (KPI’s) aan verbonden, zoals het aantal controles. In een even groot deel (46%) van de gemeenten gebeurt dit overigens niet. De rapportages die de gemeenten ontvangen, worden door 38% van de gemeenten van goede kwaliteit bevonden. In 39% van de gevallen bevatten de rapportages geen of niet voldoende adequate informatie. In het geval rapportages geen adequate informatie leveren, geven gemeenten in de toelichting aan dat er bijvoorbeeld geen specifieke gemeentelijke kengetallen geleverd worden en/of de informatie globaal is. Daarnaast geven meerdere gemeenten aan dat de rapportages geen inzicht geven in de behaalde resultaten, zoals de hoeveelheid gerealiseerde energiebesparing en de toegevoegde waarde van handhaving. Ongeveer een kwart (26%) van de gemeenten vervult zelf ook nog taken. Drie gemeenten geven bijvoorbeeld aan dat zij eigen toezichthouders hebben die toezien op de nietbasistaakbedrijven. Een van de gemeenten geeft hierbij aan dat zij energiegegevens opvraagt die de omgevingsdienst kan gebruiken voor toezicht en handhaving op de verplichtingen. Een aantal gemeenten geeft aan het toezicht op kantoorgebouwen die over minimaal energielabel C dienen te beschikken, zelf uit te voeren.
Daarnaast zijn er twee gemeenten die toezicht en handhaving op de verplichtingen ook na 1 juli 2023 nog zelf uitvoeren.
De belangrijkste uitkomsten van het onderzoek onder de provincies zijn: • Bij tien van de twaalf provincies is de opdracht op toezicht en handhaving van de energiebesparingsplicht aan de omgevingsdienst in de begroting opgenomen, meestal onder het overkoepelende onderwerp ‘omgevingsdiensten’. • Bij tien van de twaalf provincies is er een opdracht richting de omgevingsdiensten geformuleerd met betrekking tot de energiebesparingsplicht en de informatieplicht energiebesparing. Bij drie provincies wordt de opdracht jaarlijks opgenomen in het uitvoeringsprogramma en bij vier provincies is de opdracht opgenomen in het werkplan van de omgevingsdiensten en bij drie provincies zijn de werkzaamheden benoemd in een opdrachtformulier. Aan de opdracht wordt in de meeste gevallen (80%) ook voldaan. • Er wordt door elf provincies gestuurd op de taken van de omgevingsdienst en één van de provincies kon hier geen antwoord op geven. Het meest wordt gestuurd op basis van een periodieke evaluatie van het werk- en uitvoeringsprogramma en/of op basis van voortgangsrapportages (vijf provincies). Bij vier provincies vindt er periodiek overleg over de voortgang plaats. Bij acht provincies zijn er ook formeel afspraken gemaakt over de monitorings- en verantwoordingsinformatie met betrekking tot de energiebesparingsplicht. In vijf provincies zijn hier ook KPI’s aan verbonden.
• Zes provincies geven aan dat de rapportages adequate informatie bevatten. De respondenten die aangeven dat er op sommige punten adequate informatie wordt geleverd (1) of geen adequate informatie wordt geleverd (3), geven aan dat de rapportage geen inzicht geven in de effecten, zoals bijvoorbeeld een reductie in CO2-uitstoot als gevolg van vermindering van gas- en elektriciteitsverbruik. • Tien provincies geven aan dat zij zelf geen invulling geven aan toezicht en handhaving van de verplichtingen, naast de taken die bij de omgevingsdienst zijn belegd. Eén provincie geeft aan wel zelf invulling te geven aan toezicht en handhaving van de verplichtingen. Deze provincie heeft in de periode 2021-2023 een projectmatige inhaalslag energiebesparingsplicht toegepast voor het aanpassen van vergunningen met voorschriften voor
/5
DoeMee onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing
wettelijke verplichte energiebesparing voor energierelevante vergunningplichtige bedrijven. De provincie geeft aan zelf toezicht en handhaving uit te voeren op de implementatie van de wettelijke verplichte energiebesparingsmaatregelen die bedrijven moeten nemen. De belangrijkste uitkomsten van het onderzoek onder de omgevingsdiensten zijn: • Omgevingsdiensten hebben allemaal (gedeeltelijk) zicht op de bedrijven en instellingen die vallen onder de energiebesparings- en informatieplicht. Aan dit zicht komen zij vooral door eigen informatieverzameling, een combinatie van eigen gegevens met de gegevens van RVO.nl of een download vanuit het e-loket van RVO.nl. Als belangrijkste oorzaak waardoor de informatie (soms) ontbreekt geven de omgevingsdiensten aan dat zij geen inzicht hebben in energieverbruiksgegevens van bedrijven en instellingen. Zij geven aan dat het aanleveren van gegevens door netbeheerders kan helpen om volledig inzicht te krijgen. • Omgevingsdiensten geven aan dat zij vrijwel allemaal (98%) gedeeltelijk of volledig zicht hebben op het aantal bedrijven en instellingen dat zich aan de informatieplicht energiebesparing houdt. Bijna alle respondenten geven aan op verschillende manieren contact te maken met bedrijven en instellingen die niet voldoen aan de informatieplicht energiebesparing, het meest via brief of e-mail, telefonisch of persoonlijk.
• Controles bij bedrijven of instellingen vinden meestal plaats aan de hand van specifieke energiecontroles of algemene milieucontroles aan de hand van de erkende maatregelenlijst. • Omgevingsdiensten geven aan dat het aantal controles per jaar wordt bepaald in afstemming met de gemeente/provincie en afhankelijk is van het budget dat de gemeente/provincie beschikbaar stelt voor energietoezicht- en handhaving. Ook de beschikbare capaciteit, het aantal energiebesparingplichtige bedrijven en de beschikbaarheid van aanvullende middelen (VUE-regeling, SPUK-gelden)1 zijn onderdeel van de afweging. Daarnaast maakt de omgevingsdienst een inschatting van het aantal benodigde uren per te controleren bedrijf of instelling. • De prioriteit van de te controleren bedrijven wordt door de omgevingsdiensten meestal gesteld op basis van de rubricering die de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) toevoegt aan de informatieplicht rapportages of op basis van een eigen risicoanalyse die specifiek gericht is op de energiebesparingsplicht.2 Een klein deel van de omgevingsdiensten geeft aan prioriteit te stellen op basis van een meer algemene risicoanalyse vanuit VTH op het gebied van milieu. Sommige omgevingsdiensten stellen geen prioriteit in de te controleren bedrijven.
• Van 2019 tot en met 2023 is een intensivering in het aantal controles zichtbaar van 1.520 in 2019 tot 6.790 in 2023 (voor 110 gemeenten). Ook het aantal ingezette uren is in deze periode gestegen van 18.863 tot 40.550 (voor 89 gemeenten).3 Het aantal bedrijven in het gebied en het aantal controles dat plaatsvindt zijn bepalend voor hoe lang een omgevingsdiensten bezig zijn om het hele bedrijvenbestand te controleren. Een groot deel van de omgevingsdiensten (44%) geeft aan tussen de 5 en 10 jaar nodig te hebben om alle 1
2
3
De Versterkte uitvoering energiebesparings- en informatieplicht (VUE) stelt het bevoegd gezag in staat haar toezichts- en handhavingstaken op het gebied van de energiebesparings- en informatieplicht te intensiveren. Via de Specifieke Uitkering Toezicht en Handhaving Energiebesparingsplicht (SPUK – THE) konden omgevingsdiensten een specifieke uitkering aanvragen voor extra ondersteuning op toezicht en handhaving van de energiebesparingsplicht. Het digitale loket van RVO maakt automatisch een code aan, de zogenaamde rubriceringscode. De omgevingsdienst kan op basis van deze code besluiten om locatie(s) te controleren, omdat bijvoorbeeld blijkt dat het bedrijf nog veel erkende maatregelen moeten uitvoeren en/of beperkt aan de energiebesparingsplicht voldoet (zie ook paragraaf 2.3). Getallen zijn opgehaald in de uitgezette enquête. Hierbij moet worden opgemerkt dat dit géén totaalbeeld is. Sommige omgevingsdiensten hebben geen of maar gedeeltelijk getallen aangeleverd, andere omgevingsdiensten hebben een totaal voor de gehele regio ingevuld.
/6
DoeMee onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing
•
•
bedrijven en instellingen te controleren op de energiebesparings- en informatieplicht. Een iets kleinere groep (36%) geeft aan tussen de 2 en 5 jaar nodig te hebben. Het aantal geconstateerde overtredingen stijgt over de jaren heen van 391 in 2019 tot 3.300 in 2023 (voor 54 gemeenten).4 In de meeste gevallen is er een hersteltermijn opgelegd, of is er een vooraankondiging last onder dwangsom verstuurd. Meer dan de helft van de omgevingsdiensten (55%) geeft aan geen zicht te hebben op het energiebesparingspotentieel van bedrijven en instellingen in de betreffende gemeente of provincie. In ongeveer een kwart (26%) van de gevallen hebben omgevingsdiensten op andere wijze zicht op het energiebesparingspotentieel. Zo baseert een aantal omgevingsdiensten het besparingspotentieel van 9% op gasverbruik en 10% op elektriciteitsverbruik op eigen onderzoek of worden landelijke richtlijnen gehanteerd. Een klein deel van de omgevingsdiensten (14%) kan een indicatie geven van het energiebesparingspotentieel op basis van de informatieplicht.
De belangrijkste uitkomsten van het onderzoek met betrekking tot de verantwoording zijn: • Ruim een kwart van de gemeenten (27%) geeft aan dat er wel eens vragen of opmerkingen vanuit de gemeenteraad zijn geweest. Vragen gingen bijvoorbeeld over de werkwijze, de voortgang van de uitvoering van de werkzaamheden (aantal controles, naleefgedrag) en de bereikte resultaten. De meeste van de vragen over de bereikte resultaten gingen over de gerealiseerde CO2 reductie, over de hoeveelheid controles en naleefgedrag en het type uitgevoerde maatregelen. • Zeven van de twaalf provincies geven aan dat er wel eens vragen/opmerkingen zijn geweest van Provinciale Staten over de uitvoering van toezicht en handhaving op de energiebesparingsplicht. Deze vragen gingen met name over hoe de samenwerking tussen de bevoegde gezagen en de omgevingsdienst in de regio verloopt. Ook werd er gevraagd naar de voortgang en implementatie van de energiebesparings- en informatieplicht, naar energiebesparingsmogelijkheden van bedrijven en de efficiëntie van de werkzaamheden van omgevingsdiensten en naar de invulling, controle op en voortgang van de verplichtingen bij de gemeenten binnen de provincie. Duiding van de uitkomsten De uitkomsten, zoals hierboven beschreven, zijn op basis van de deskstudie en focusgroepen geduid. De belangrijkste duiding van de resultaten is hieronder weergegeven.
• Uit de analyse van toegestuurde begrotingen blijkt dat het rijk middels subsidieregelingen in deze periode fors heeft ingezet op de organisatie van het toezicht en de handhaving van de energiebesparingsplicht en informatieplicht. Deelnemende overheden hebben in de focusgroepen aangegeven dat de SPUK-regelingen en subsidies vanuit provinciale akkoorden van de afgelopen jaren opschaling in de uitvoering mogelijk hebben gemaakt. Dit is ook terug te zien in de uitkomsten, waarin het aantal controles tussen 2019 en 2023 fors is toegenomen. Omgevingsdiensten hebben door aanvullende financiering bijvoorbeeld energieteams kunnen oprichten en het aantal controles kunnen opschalen. De toegekende middelen vanuit het Rijk en de aanvullende subsidies vanuit een aantal provincies hebben echter tot nu toe altijd een tijdelijk karakter gekend. In de focusgroepen is door alle deelnemende overheden aangegeven dat het hierdoor moeilijk is om continuïteit te behouden in de uitvoering, om vaste medewerkers aan te trekken en om te versnellen in de uitvoering.
4
Idem.
/7
DoeMee onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing
•
•
•
•
Het zicht op welke bedrijven aan de verplichtingen moeten voldoen is beperkt en kost veel capaciteit, geven omgevingsdiensten aan tijdens de focusgroep. Sommige omgevingsdiensten hebben daarom extra capaciteit ingezet op het in beeld krijgen van deze bedrijven, naast informatie die beschikbaar is via RVO of bijvoorbeeld via reguliere milieucontroles. Omgevingsdiensten hebben in de focusgroep aangegeven dat het inzichtelijk krijgen van energieverbruik van bedrijven en instellingen via netbeheerders een belangrijke oplossing is om alle bedrijven die aan de verplichtingen moeten voldoen in beeld te krijgen en het mogelijk te maken om energiebesparing structureel te monitoren. Een belangrijk knelpunt in toezicht en handhaving is de complexe wet- en regelgeving, waardoor het veel tijd kost de juiste mensen bij omgevingsdiensten te vinden en op te leiden. Energiecontroles zijn een veel technischere variant van toezicht dan de gemiddelde toezichthouder gewend is uit te voeren. Bovendien zijn de gesprekspartners (bedrijven) vaak ook niet in staat technische vragen te beantwoorden. De huidige krapte op de arbeidsmarkt maakt het extra moeilijk de juiste mensen bij omgevingsdiensten te vinden en te behouden.
Een aantal omgevingsdiensten gaf tijdens de focusgroep aan dat er veel energie verloren gaat in de papieren werkelijkheid van de informatieplicht: het voldoen aan de informatieplicht betekent niet dat er ook daadwerkelijk energiebesparende maatregelen worden genomen. Eén omgevingsdienst geeft daarom aan niet meer actief op de informatieplicht te handhaven, maar prioriteit te geven aan het controleren op het daadwerkelijk treffen van energiebesparende maatregelen. Zowel in de focusgroepen als de enquête is door gemeenten en provincies aangegeven dat informatie over het energiebesparingspotentieel en de totaal gerealiseerde energiebesparing in veel gevallen ontbreekt, maar wel relevant is om te bepalen wat de inspanningen op toezicht en handhaving uiteindelijk opleveren. In sommige gevallen is wel een indicatie van de (potentiële) energiebesparing mogelijk, op basis van bijvoorbeeld informatie uit de informatieplicht en energiecontroles.
Bevindingen onderzoek Algemene Rekenkamer De Algemene Rekenkamer onderzoekt, parallel aan het DoeMee-onderzoek, de sturing van de minister voor Klimaat en Energie op de energiebesparingsplicht en de resultaten van de verplichting op landelijk niveau. De belangrijkste conclusies uit dit onderzoek voor het DoeMee-onderzoek zijn: • De opbrengsten van toezicht en handhaving op de energiebesparingsplicht blijven achter bij de doelstellingen of streefwaarden van het kabinet, gebaseerd op prognoses van TNO en PBL. De doelstelling was in 2013 – 2014 (vanuit het Energieakkoord) dat de plicht ca. 35 PJ energiereductie zou opleveren. In de Klimaat en Energie Verkenning van 2020 wordt echter ingeschat dat ca. 7 PJ energie is bespaard in 2020. • Voor zover hier zicht op is, voldoen bedrijven sinds 2008 structureel niet (volledig) aan de energiebesparingsplicht en informatieplicht. Het doel van de minister dat er 100% naleving is onder bedrijven die onder de energiebesparingsplicht vallen wordt daarmee niet behaald. • Doelen die het kabinet heeft gesteld op het gebied van handhaving van de energiebesparingsplicht lijken ook niet gehaald. Een Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) uit 2016 stelt dat afgesproken is dat bedrijven eens per 4 jaar worden bezocht en gecontroleerd. Echter blijft, op basis van dit uitgangspunt, het jaarlijks aantal uitgevoerde controles sterk achter.
/8
DoeMee onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing
•
•
Uit verschillende evaluaties blijkt dat omgevingsdiensten onvoldoende functioneren en niet goed geëquipeerd zijn hun taken uit te voeren. Financieel zijn er daarnaast onvoldoende middelen beschikbaar om de door het kabinet en minister aangegeven aantal jaarlijkse controles uit te voeren. De Algemene Rekenkamer stelt vast dat zij niet ex post de kosteneffectiviteit van de plicht kan nagaan. Wel stelt zij vast dat de baten (mogelijk) zijn overschat (hoeveelheid gerealiseerde energiebesparing) en de omvang van de ingeschatte kostenposten (bijvoorbeeld middelen voor toezicht en handhaving) zeker zijn onderschat.
Handelingsperspectief Het handelingsperspectief voor provincies, gemeenten en omgevingsdiensten is op decentraal niveau beschikbaar via de factsheets, die in het kader van dit onderzoek voor elke gemeente of provincie specifiek zijn opgesteld. In de factsheets staat onder andere op decentraal niveau beschreven hoe de samenwerking met omgevingsdiensten is vormgegeven en wat de voortgang op toezicht en handhaving is. De factsheets bieden hierdoor handvaten om op decentraal niveau de doeltreffendheid en/of doelmatigheid van toezicht en handhaving te verbeteren als hier aanleiding toe is.
/9
DoeMee onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing
1
Inleiding
1.1 Aanleiding In dit VVR DoeMee-onderzoek 2024 doen in totaal 109 rekenkamers onderzoek naar de energiebesparingsplicht en de informatieplicht energiebesparing, op initiatief en onder begeleiding van de Vereniging van Rekenkamers (VVR).
Energiebesparingsplicht Sinds 1993 geldt de verplichting voor bedrijven en instellingen om zuinig om te gaan met energie. Sinds 2008 zijn bedrijven en instellingen die jaarlijks meer dan 50.000 kWh stroom of 25.000 m3 aardgas gebruiken verplicht energiebesparende maatregelen te nemen. Het gaat hierbij specifiek om investeringen die zij binnen vijf jaar kunnen terugverdienen. Informatieplicht energiebesparing Bedrijven en instellingen zijn vanaf 1 juli 2019 verplicht eens in de 4 jaar actief informatie te verstrekken aan hun omgevingsdienst over de energiebesparende maatregelen die zij hebben genomen. De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) beheert het digitale loket waarmee bedrijven dit aan hun omgevingsdienst laten weten. Indien bedrijven/instellingen voldoen aan de informatieplicht, betekent dit niet dat zij ook automatisch voldoen aan de energiebesparingsplicht. Taakverdeling toezicht en handhaving Gemeenten en provincies hadden de uitoefening van toezicht en handhaving van bovenstaande verplichtingen in de meeste gevallen gemandateerd aan hun omgevingsdienst, maar sommige gemeenten en provincies voerden zelf de toezichts- en handhavingstaken uit. In 2022 is echter door bedrijven, instellingen en het bevoegd gezag aangegeven het toezicht bij voorkeur door één partij te laten uitvoeren. Dit is efficiënter en verlaagt de lastendruk.
De energiebesparings- en informatieplicht zijn daarom toegevoegd aan het Basistakenpakket van omgevingsdiensten per 1 juli 2023. Het is dus de omgevingsdienst die het toezicht uitvoert in opdracht van het bevoegd gezag. De uitkomsten van dit DoeMee-onderzoek bieden inzicht in de manier waarop gemeenten, provincies en omgevingsdiensten het toezicht en de handhaving op de energiebesparings- en informatieplicht hebben georganiseerd, wat de voortgang is en wat eventuele knelpunten zijn. Voor gemeenten en provincies extra relevant, omdat goed toezicht en handhaving kunnen bijdragen aan het behalen van hun eigen duurzaamheidsdoelstellingen.
/ 10
DoeMee onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing
Onderzoek Algemene Rekenkamer De Algemene Rekenkamer voert, grotendeels parallel aan het DoeMee-onderzoek, onderzoek uit naar: •
hoe de minister voor Klimaat en Energie stuurt op de energiebesparingsplicht;
•
wat de resultaten op landelijk niveau tot op heden zijn;
•
hoe de minister zicht houdt op de resultaten5.
Dit onderzoek bekijkt dus de organisatie en resultaten van de energiebesparingsplicht op nationaal niveau, terwijl het DoeMee-onderzoek is gericht op de resultaten van toezicht en handhaving op decentraal niveau. De belangrijkste uitkomsten uit het onderzoek van de Algemene Rekenkamer zijn verwerkt in de samenvatting van voorliggend onderzoeksrapport.
1.2 Doel en onderzoeksvragen In het DoeMee-onderzoek staat de vraag centraal: Welke inspanningen plegen gemeenten en provincies bij het toezicht en de handhaving van de energiebesparingsplicht en de informatieplicht energiebesparing en wat zijn daarvan de resultaten? Meer specifiek geeft het onderzoek per betrokken actor inzicht in: 1. Gemeenten en provincies a. de manier waarop gemeenten en provincies de invulling van de energiebesparings- en informatieplicht hebben opgenomen in hun begroting; b. de manier waarop gemeenten en provincies sturen op toezicht en handhaving van de energiebesparings- en Informatieplicht energiebesparing door de omgevingsdienst; c. de manier waarop gemeenten en provincies (en waterschappen) zelf – naast de opdracht aan de omgevingsdienst – uitvoering geven aan toezicht en handhaving van de energiebesparings- en Informatieplicht energiebesparing; 2. Omgevingsdiensten a. de mate waarin omgevingsdiensten zicht hebben op de bedrijven en instellingen die onder de verplichtingen vallen; b. de mate waarin omgevingsdiensten zicht hebben op bedrijven en instellingen die zich niet aan de Informatieplicht energiebesparing houden en de wijze waarop de omgevingsdiensten contact maken met deze bedrijven en instellingen; c.
de manier waarop omgevingsdiensten toezien en handhaven op de uitvoering van de verplichting tot het treffen van energiebesparende maatregelen en de Informatieplicht energiebesparing; inclusief het aantal jaren dat zij nodig hebben om alle bedrijven en instellingen te controleren en de prioriteiten die zij stellen; d. de resultaten van deze werkwijze in termen van aantal bezochte bedrijven, ingezette uren, aantal geconstateerde overtredingen, eventuele sancties, aantal en aard van de daadwerkelijk getroffen maatregelen en indien mogelijk de gerealiseerde energiebesparing;
5
Energiebesparingsplicht bedrijven | Actueel | Algemene Rekenkamer
/ 11
DoeMee onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing
3. Verantwoording a. de afspraken die gemeenten en provincies hebben gemaakt met de omgevingsdienst over monitorings- en verantwoordingsinformatie (denk aan doelstellingen (KPI's), informatie over de uitvoering, (tussentijdse) evaluaties, bereikte resultaten); b. de kwaliteit van de rapportages van de omgevingsdiensten aan de deelnemende gemeenten en provincies over de uitvoering van toezicht en handhaving op de energiebesparings- en informatieplicht en de daarmee bereikte resultaten; c. de kwaliteit van de informatieverstrekking van de colleges aan hun gemeenteraden/Provinciale Staten over de uitvoering van toezicht en handhaving op de energiebesparings- en informatieplicht door de omgevingsdiensten én hen zelf en de daarmee bereikte resultaten.
1.3 Leeswijzer In hoofdstuk 2 staat de beleidsopzet beschreven en gaan we nader in op beide verplichtingen, wijzigingen in en aanvullingen op de verplichtingen, de rol en taakverdeling en de financiën. In hoofdstuk 3 zijn de enquêteresultaten per overheidslaag weergegeven en beschreven. Hoofdstuk 4 geeft vervolgens nadere duiding aan de resultaten op basis van de deskstudie en de focusgroepen. Het rapport sluit af met de belangrijkste conclusies in hoofdstuk 5, gevolgd door een literatuurlijst. In bijlage 1 is een beschrijving van het onderzoeksproces en de onderzoeksmethoden gegeven en wordt tevens gereflecteerd op de kwaliteit van de informatie. In bijlage 2 is daarnaast een begrippenlijst opgenomen en in bijlage 3 een overzicht van de deelnemende overheden.
/ 12
DoeMee onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing
2
Beleidsopzet
2.1 Inleiding In onderstaand hoofdstuk worden de beleidsopzet en de rollen en taakverdeling van de decentrale overheden rondom toezicht en handhaving op de energiebesparingsplicht en informatieplicht energiebesparing beschreven. Figuur 2.1
Tijdlijn energiebesparingsplicht en informatieplicht energiebesparing
2.2 Energiebesparingsplicht De plicht om energie te besparen is al sinds 1993 van kracht (destijds vastgelegd in de Wet milieubeheer). Bedrijven en instellingen die jaarlijks meer dan 50.000 kWh stroom of 25.000 m3 aardgas gebruiken6, zijn sinds 2008 verplicht energiebesparende maatregelen te nemen (de energiebesparingsplicht). Het gaat hierbij specifiek om investeringen die bedrijven binnen vijf jaar kunnen terugverdienen. Bedrijven en instellingen moeten hierover sinds 1 juli 2019 eens in de vier jaar rapporteren (informatieplicht). Deze verplichtingen maakten onderdeel uit van de Wet milieubeheer en zijn per 1 januari 2024 in de Omgevingswet opgenomen.7 Om bedrijven/instellingen te helpen aan de energiebesparingsplicht te voldoen, heeft de rijksoverheid de Erkende Maatregelenlijsten energiebesparing (EML, verder: de maatregelenlijst) opgesteld. Deze lijst bevat energiebesparende maatregelen met een terugverdientijd van 5 jaar of minder.8 Bij de introductie van de maatregelenlijst is regelmatige actualisatie aangekondigd, om actueel te blijven wat betreft techniek, investeringskosten en energieprijzen.
In de maatregelenlijst is een onderverdeling gemaakt in: gebouwen (bijvoorbeeld het plaatsen van zonnepanelen), faciliteiten (bijvoorbeeld energiebesparende maatregelen voor de productie, het transport en het gebruik van stoom) en processen (bijvoorbeeld energiebesparende maatregelen voor het in koel- of vriesmeubelen, of koel- of vriescellen bewaren van producten).
6
7 8
Het gemiddelde jaarlijkse verbruik van een huishouden (2022) is 2479 kWh elektriciteit en 1169 m3 gas. 50.000 kWh stroom en 25.000m3 gas is dus gelijk aan het jaarlijks verbruik van ongeveer 20 huishoudens. Prijsverandering energierekening | CBS Wet Milieubeheer Erkende maatregelenlijsten (EML) (rvo.nl)
/ 13
DoeMee onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing
Wijzigingen per 1 juli 2023 Sinds 1 juli 2023 zijn wijzigingen in de energiebesparingsplicht doorgevoerd. Vanaf juli 2023 is de energiebesparingsplicht verbreed naar verduurzaming van het energieverbruik. Dit betekent dat de energiebesparingsplicht is uitgebreid met CO2-reducerende maatregelen en dat maatregelen voor het produceren van duurzame energie en elektrificatie, met een terugverdientijd van vijf jaar of minder, zijn toegevoegd aan de verplichting. Daarnaast is de doelgroep waarvoor de energiebesparingsplicht geldt uitgebreid naar bedrijven en instellingen die onder het Europese emissiehandelssysteem (EU ETS) vallen. Ook de glastuinbouw en bedrijven die een omgevingsvergunning milieu nodig hebben, zoals afvalverwerkingsbedrijven en bedrijven in de zware industrie, vallen per 1 juli 2023 onder de plicht. Als onderdeel van de wijzigingen die sinds 1 juli 2023 in werking zijn getreden, is de maatregelenlijst opnieuw doorgerekend en beoordeeld door externe consultants, in samenwerking met RVO. De erkende maatregelen zijn aangepast naar de stand van de techniek, de huidige energieprijzen en de investeringskosten.
Ook zijn nieuwe potentiële maatregelen geïnventariseerd en aangeleverd, mede gevoed door de vraag aan brancheverenigingen en marktpartijen om nieuwe maatregelen voor te stellen en aan te leveren.9 Onder andere is een verplichting voor het doorvoeren van maatregelen voor de productie van of de overstap op hernieuwbare energie(dragers) toegevoegd aan de lijst, mits deze een terugverdientijd hebben van vijf jaar of minder en leiden tot een verlaging van de CO2-uitstoot. Energielabel C Een andere verplichting die per 1 juli 2023 geldt is dat een kantoorgebouw minimaal energielabel C moet hebben. Dit betekent een energielabel met een primair fossiel energiegebruik van maximaal 225 kWh per m2 per jaar. Voldoet het gebouw niet aan de eisen, dan mag het niet meer als kantoor gebruikt worden. Dit is formeel geen onderdeel van de energiebesparingsplicht, maar de gemeente is wel het bevoegd gezag om toe te zien op deze verplichting en besteed controle in veel gevallen uit aan de omgevingsdienst. Daardoor draagt deze verplichting wel bij aan een toename in taken van gemeenten en omgevingsdiensten als het gaat om energiebesparing.
Inwerkingtreding omgevingswet Sinds op 1 januari 2024 de Omgevingswet in werking is getreden, is de energiebesparingsplicht opgenomen in artikel 5.15 onder het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal, milieubelastende activiteiten op een locatie) en in artikel 3.84 van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl, gaat over gebouwen op een locatie, de zogenoemde gebruiksfuncties). Er wordt in de Omgevingswet niet meer gesproken van een ‘inrichting’, maar van regulering per milieubelastende activiteit. Dit is een activiteit die nadelige gevolgen voor het milieu kan veroorzaken. Het kan dus zijn dat voor één locatie twee verschillende actoren een energiebesparingsplicht hebben: één organisatie die de milieubelastende activiteit uitvoert en één organisatie die eigenaar is van het gebouw (de ‘drijver van de inrichting’).
9
Staatscourant 2023, 15844 | Overheid.nl > Officiële bekendmakingen (officielebekendmakingen.nl)
/ 14
DoeMee onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing
2.3 Informatieplicht energiebesparing Bedrijven en instellingen zijn vanaf 1 juli 2019 verplicht eens in de 4 jaar actief informatie te verstrekken aan hun omgevingsdienst over de energiebesparende maatregelen die zij hebben genomen. De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) beheert het digitale loket waarmee bedrijven dit aan hun omgevingsdienst laten weten. Hierin fungeert RVO dus als een soort ‘doorgeefluik’. Als uitgangspunt gebruiken bedrijven en instellingen de maatregelenlijst. In de rapportage geven zij vervolgens per erkende maatregel aan of deze wel/niet is uitgevoerd en of een alternatieve maatregel is uitgevoerd. Het digitale loket maakt automatisch een code aan, de zogenaamde rubriceringscode. De omgevingsdienst kan op basis van deze code besluiten om locatie(s) te controleren, indien bijvoorbeeld blijkt dat het bedrijf nog veel erkende maatregelen moet uitvoeren en/of beperkt aan de energiebesparingsplicht voldoet. De code wordt bepaald op basis van vier criteria: 1) de mate waarin het bedrijf aan de energiebesparingsplicht voldoet, op basis van de gegeven antwoorden op de erkende maatregelenlijst, 2) het jaarlijks energieverbruik van de locatie, 3) de eventuele aanwezigheid van monumentale gebouwen en 4) het aantal geselecteerde categorieën van de Faciliteiten en Procesmaatregelenlijsten.
De code R1 heeft de hoogste prioriteit bij toezicht en bij een code van R4 is in principe voldaan aan de energiebesparingsplicht.10 Indien bedrijven/instellingen voldoen aan de informatieplicht (informatie aanleveren), betekent dit niet dat zij ook automatisch voldoen aan de energiebesparingsplicht (het treffen van energiebesparende maatregelen). Zoals onder paragraaf 2.2 beschreven is de eigenaar van het gebouw (de ‘drijver van de inrichting’) sinds invoering van de omgevingswet verantwoordelijk voor het uitvoeren van de gebouwmaatregelen. De organisatie die de activiteit(en) uitvoert is verantwoordelijk voor het treffen van de activiteit-gebonden maatregelen. Beide partijen zijn verplicht de informatieplichtrapportage in te dienen via het e-loket van RVO, de digitale omgeving van RVO. In enkele gevallen kan het zijn dat de gebouweigenaar ook de informatieplichtrapportage indient voor de activiteit gebonden maatregelen van zijn huurder(s). Dit zijn met name bedrijfstakken waarvoor de gemeente onder de Omgevingswet de (milieu)regels bepaalt, zoals voor kantoren of winkels. Onderzoeksplicht Naast de informatieplicht hebben locaties van bedrijfstakken waarvoor onder de Omgevingswet het Rijk de milieuregels bepaalt, of met een jaarlijks energiegebruik vanaf 10 miljoen kWh elektriciteit of 170.000 m3 aardgas(equivalent), een onderzoeksplicht energiebesparing sinds 1 juli 2023.
De onderzoeksplicht is alleen voor activiteit-gebonden maatregelen en geldt niet voor gebouw-gebonden maatregelen. Deze verplichting valt buiten dit onderzoek/de onderzoeksperiode, maar draagt wel bij aan de toename aan taken voor gemeenten en omgevingsdiensten. Vergelijkbaar met de informatieplicht moeten voor deze locaties eens in de vier jaar worden onderzocht welke energiebesparende maatregelen genomen dienen te worden. Hier moet ook via het e-loket van RVO over worden gerapporteerd.
10
Toelichting rubriceringscode informatieplicht (RVO, 2023)
/ 15
DoeMee onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing
2.4 Rol en taakverdeling Voor de meeste bedrijven en instellingen was de gemeente vóór 1 juli 2023 het bevoegd gezag voor de energiebesparingsplicht en informatieplicht. Dit houdt in dat de gemeente het bestuursorgaan was dat een vergunningaanvraag behandelde, meldingen ontving en bevoegd was voor toezicht en handhaving. De provincies waren het bevoegd gezag voor locaties met een milieubelastende activiteit uit afdeling 3.3 van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). Dit zijn ‘complexe bedrijven’, zoals energiecentrales, die een omgevingsvergunning nodig hebben voor hun milieubelastende activiteiten.11 Per 1 juli 2023 is de energiebesparings- en informatieplicht toegevoegd aan het basistakenpakket van de omgevingsdiensten. Het is dus per 1 juli 2023 de omgevingsdienst die het toezicht en de handhaving uitvoert op de energiebesparings- en informatieplicht in opdracht van gemeenten en provincies. Daarvoor hadden gemeenten en provincies in veel gevallen de uitoefening van het toezicht en de handhaving van de energiebesparingsplicht ook al gemandateerd aan hun omgevingsdienst. Echter waren er ook provincies en gemeenten die zelf toezicht en handhaving op de verplichtingen uitvoerden. In 2022 is door bedrijven, instellingen en het bevoegd gezag aangegeven het toezicht bij voorkeur door één partij te laten uitvoeren.
Vandaar dat het toezicht en de handhaving sinds 1 juli 2023 volledig bij omgevingsdiensten is neergelegd. RVO is verantwoordelijk voor het digitale loket (e-loket) waarmee aan de rapportageverplichtingen kan worden voldaan. Daarnaast zorgt zij voor het rubriceren van informatie en het beschikbaar maken van de informatie voor het bevoegd gezag en in het verlengde daarvan de omgevingsdiensten.
2.5 Financiën De omgevingsdiensten ontvangen middelen van gemeenten en provincies voor de uitvoering van toezicht en handhaving op de energiebesparingsplicht. Hiervoor stellen omgevingsdiensten over het algemeen werkplannen op of stellen ze dienstverleningsovereenkomsten op. In 2022 was de energiebesparingsplicht nog niet in het basistakenpakket van de omgevingsdiensten opgenomen, maar besteedden veel gemeenten de taken rondom toezicht en handhaving van de verplichtingen al wel uit aan omgevingsdiensten. In 2022 hebben de omgevingsdiensten van hun deelnemers (zowel gemeenten als provincies) circa € 11 miljoen ontvangen.12 Om de capaciteit van de omgevingsdiensten voor toezicht en handhaving van de verplichtingen te versterken, vanwege de uitbreiding van het takenpakket met de taken rondom de energiebesparings- en informatieplicht, heeft het Rijk sinds 2019 verschillende subsidies beschikbaar gesteld. In Tabel 1 is een overzicht opgenomen van alle Rijksregelingen van 2019 tot en met 2026 en bijbehorende bedragen. In de periode van 2019 tot 2023 is € 19,5 miljoen beschikbaar gesteld (verdeeld over drie rondes) vanuit de Versterkte Uitvoering Energiebesparing en Informatieplicht (VUE). Met deze middelen konden omgevingsdiensten, via Rijkswaterstaat, externe capaciteit inzetten voor bijvoorbeeld bedrijfscontroles. Ook 11 12
Milieuregels in het Bal voor complexe bedrijven | Informatiepunt Leefomgeving (iplo.nl) Onderzoek omgevingsdiensten in beeld 2022 (TwynstraGudde, 2023)
/ 16
DoeMee onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing
konden omgevingsdiensten van 2022 tot en met 2024 gebruik maken van de specifieke uitkering voor activiteiten in het interbestuurlijk programma versterking VTH-stelsel (SPUK IBP VTH). Dat programma richt zich met name op versterking van de omgevingsdiensten en het VTH-stelsel. Daarbij wordt ingezet op de versterking van de inzet op milieucriminaliteit, het verbeteren van de informatiehuishouding en datakwaliteit en de versterking van de kennisopbouw en kennisdeling. Daarnaast is voor de periode 2022 – 2026 door het Rijk € 56 miljoen beschikbaar gesteld aan de omgevingsdiensten, de Specifieke Uitkering Toezicht en Handhaving Energiebesparingsplicht (SPUK THE), voor een extra impuls vanwege de uitbreiding van het takenpakket. 13 Waar de VUE met name gericht was op het vergroten van de externe capaciteit, heeft de SPUK THE juist het doel de eigen capaciteit en kennis van de omgevingsdienst te versterken. De SPUK THE-regeling vereist minimaal 20% cofinanciering van gemeenten en provincies. Tabel 2.1
Overzicht rijksregelingen m.b.t energiebesparingsplicht 2019-2026
Jaartal
Financiering
Bedrag
2019-2023
Versterkte Uitvoering Energiebesparing en Informatieplicht
€ 19,5 miljoen
(VUE) 2022-2024
Specifieke Uitkering voor activiteiten in het interbestuurlijk
€ 18 miljoen
programma versterking VTH stelsel (SPUK IBP VTH) 2022-2026
Specifieke Uitkering Toezicht en Handhaving Energiebesparingsplicht (SPUK THE)
13
https://open.overheid.nl/documenten/ronl-5df66568a2cd4238899ccbc38e429324ec9bf44d/pdf
€ 56 miljoen
/ 17
DoeMee onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing
3
Resultaten enquête
3.1 Inleiding In dit hoofdstuk worden de resultaten van de enquête per overheidslaag (respectievelijk gemeenten in paragraaf 3.2, provincies in paragraaf 3.3 en omgevingsdiensten in paragraaf 3.4) weergegeven en nader toegelicht. Bij de uitwerking is het aantal respondenten per vraag in de titel van het figuur opgenomen. Hierbij moet worden opgemerkt dat het aantal respondenten voor sommige vragen verschilt en/of relatief laag is, onder andere afhankelijk van of een vervolgvraag is beantwoord. Dit is belangrijk om in acht te nemen bij het bekijken van de figuren per vraag.
3.2 Gemeenten 3.2.1 Helderheid rollen en taken Er is gevraagd of de rollen en taken van de gemeente en omgevingsdienst met betrekking tot het toezicht op de energiebesparings- en de informatieplicht op dit moment helder zijn. Onderstaande figuur geeft inzicht in de gegeven antwoorden. Figuur 3.1
Zijn de rollen en taken van de gemeente en omgevingsdienst met betrekking tot het toezicht op de energiebesparings- en informatieplicht op dit moment helder? (n=111)
Bij het grootste deel van de gemeenten (90%) zijn de taken en rollen van de gemeente en de omgevingsdienst met betrekking tot het toezicht op de energiebesparings- en informatieplicht op dit moment helder. Een klein deel (7%) geeft aan dat dit niet het geval is. Zij geven aan dat de omgevingsdienst op dit moment in de opstartfase zit van het energietoezicht en dat de rollen en taken nog niet helemaal duidelijk zijn voor de gemeenten, of omdat de taakverdeling nog niet volledig is ingeregeld.
/ 18
/ 19
DoeMee onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing
3.2.2 Energiebesparingsplicht en informatieplicht in de begroting Er is gevraagd op welke wijze de energiebesparings- en informatieplicht in de begroting van gemeenten is opgenomen. Figuur 3.2 laat de antwoorden op deze vraag zien. Figuur 3.2
Is de opdracht op toezicht en handhaving van de energiebesparingsplicht aan de omgevingsdienst in de begroting van uw gemeente opgenomen? (n=111)
In ruim driekwart van de gemeenten (77%) is de opdracht op toezicht en handhaving van de energiebesparingsplicht aan de omgevingsdienst in de begroting opgenomen, meestal onder het overkoepelende onderwerp ‘omgevingsdiensten’ (39 gemeenten). Bij 14 gemeenten is de energiebesparingsplicht als onderdeel van een programma benoemd in de begroting en in 13 gemeenten is het onder het overkoepelende onderwerp ‘milieu’ opgenomen. Onderstaande figuur laat zien op welke wijze de energiebesparingsplicht is opgenomen in de gemeentelijke begrotingen. Figuur 3.3
Op welke wijze is de energiebesparingsplicht opgenomen in de begroting? (meer antwoorden mogelijk) (n=91)
De energiebesparingsplicht is als specifiek onderdeel benoemd in de begroting
5
De energiebesparingsplicht is als onderdeel van een programma benoemd in de begroting
14
Onder het overkoepelende onderwerp ‘omgevingsdiensten’ Onder het overkoepelende onderwerp ‘energie’ Onder het overkoepelende onderwerp ‘VTH’
39 1 5
Onder het overkoepelende onderwerp ‘milieu’
13
Anders, namelijk... Dat weet ik niet
10 4
DoeMee onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing
De gemeenten die ‘anders’ hebben geantwoord geven aan dat de financiering van het toezicht op de energiebesparingsplicht via een uitvoeringsprogramma/werkprogramma loopt, via een bijdrage aan verbonden partijen, als extra opdracht aan de omgevingsdienst of onder het overkoepelende thema ‘duurzaamheid’ in de begroting is opgenomen. Wijze waarop het budget bepaald wordt In de meeste gevallen wordt door de omgevingsdienst een inschatting gemaakt van het aantal bedrijven dat aan de verplichtingen moet voldoen, dat vervolgens gecombineerd wordt met het geschatte aantal uren dat nodig is voor de controle per object en de prijs per controle (kengetallen per omgevingsdienst). De werkzaamheden worden vervolgens vaak vastgesteld in een projectplan of werkprogramma. In veel gevallen is aangeven dat dit in goede afstemming met de omgevingsdienst plaatsvindt. De bijdragen vanuit de SPUK THE hebben er in enkele gevallen voor gezorgd dat de gemeente de opgave heeft kunnen versnellen en het budget voor een aantal jaren gegarandeerd is. In deze gevallen is het budget beschikbaar vanuit SPUK THE leidend. In een enkel geval is aangegeven dat de provincie bijdraagt aan het budget voor de gemeenten via provinciale subsidieregelingen.
3.2.3 Sturen op toezicht en handhaving Formuleren van een opdracht aan omgevingsdiensten Gemeenten zijn verplicht het mandaat voor toezicht en handhaving op de energiebesparingsen informatieplicht aan hun omgevingsdienst te geven. Onderstaande figuur geeft weer of er een opdracht aan de omgevingsdienst is geformuleerd door de gemeente aan de omgevingsdienst. Figuur 3.4
Is er door uw gemeente een opdracht geformuleerd voor de omgevingsdienst over de invulling van toezicht en handhaving op de energiebesparingsplicht? (n=111)
In bijna driekwart van de gemeenten (70%) is er een opdracht geformuleerd voor de omgevingsdiensten. Bij een vijfde van de gemeenten (20%) is dit niet het geval. Bij 10% van de gemeenten is het onduidelijk of er een opdracht geformuleerd is.
/ 20
DoeMee onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing
De redenen waarom er geen opdracht geformuleerd is, lopen uiteen. Een aantal gemeenten geeft aan dat dit onderdeel is van de basistaak van de omgevingsdienst en het daardoor niet nodig is een aanvullende opdracht te formuleren. In andere gevallen is de rol- en taakverdeling tussen de gemeente en omgevingsdienst nog niet duidelijk en moet de opdracht nog geformuleerd worden. Eén omgevingsdienst geeft aan een netwerkorganisatie te zijn en geen uren beschikbaar te hebben voor toezicht- en handhaving op de energiebesparingsplicht en informatieplicht. Een gemeente heeft daarom een externe partij benaderd om de controles op de verplichtingen uit te voeren. In twee gevallen is door gemeenten aangegeven dat zij zelf het toezicht uitvoeren en er dus geen opdracht richting de omgevingsdiensten is geformuleerd. Hoe is de opdracht richting de omgevingsdiensten geformuleerd Er is gevraagd op welke wijze de opdracht voor de omgevingsdienst over de invulling van toezicht en handhaving op de energiebesparingsplicht is geformuleerd. Onderstaande figuur geeft de gegeven antwoorden weer. Figuur 3.5
Hoe is de opdracht voor de omgevingsdienst over de invulling van toezicht en handhaving op de energiebesparingsplicht geformuleerd? (meer antwoorden mogelijk) (n=78)
Veertien gemeenten geven aan een gemeenschappelijke regeling te hebben opgesteld volgens de Wet gemeenschappelijke regelingen. Daarnaast geven elf gemeenten aan dat de werkzaamheden zijn benoemd in een opdrachtformulier en vier gemeenten dat er een schriftelijke overeenkomst is opgesteld. Vier gemeenten geven aan niet te weten hoe de opdracht is geformuleerd. Een groot deel van de gemeenten gaf ‘anders, namelijk’ (45 gemeenten) aan. In de meeste gevallen is in dat geval de opdracht geformuleerd in een jaarlijks uitvoeringsprogramma of in een jaarlijks werkplan of werkprogramma. In enkele gevallen is aanvullend op een jaarplan ook een meerjarenplan geformuleerd.
/ 21
DoeMee onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing
Uitvoering van de opdracht in de praktijk Er is gevraagd of de geformuleerde opdracht door de omgevingsdienst in praktijk ook wordt uitgevoerd. Onderstaande figuur geeft de antwoorden op deze vraag weer. Figuur 3.6
Wordt de opdracht in de praktijk ook uitgevoerd? (n=78)
Bij het grootste deel van de gemeenten (92%) wordt de opdracht in praktijk ook uitgevoerd. In de toelichting bij dit antwoord wordt onder andere aangegeven dat er door de omgevingsdiensten regelmatig terugkoppeling plaatsvindt over de voortgang, zoals bijvoorbeeld in overleggen (bestuurlijke overleggen, accountgesprekken) en jaarverslagen. In een enkel geval is aangegeven dat dit soms niet het geval is, indien de omgevingsdienst kampt met capaciteitstekort. Bij een klein deel van de gemeenten (6%), wordt de opdracht niet of niet altijd uitgevoerd. In één geval is hier een toelichting bij gegeven, waarin de gemeente aangeeft dat in de praktijk soms bezoeken plaatsvinden zonder afstemming met de accountmanager bij de gemeente, maar dit lijkt meer een communicatieprobleem te zijn. De gemeente geeft hierbij wel aan dat dit proces steeds beter gaat. Bij één gemeenten is het onduidelijk of de opdracht in praktijk wordt uitgevoerd. Sturing op de taak van de omgevingsdiensten Er is gevraagd of er door de gemeente acties ondernomen worden om te sturen op de taak van de omgevingsdiensten met betrekking tot toezicht en handhaving van de energiebesparings- en informatieplicht. Figuur 3.7 geeft de antwoorden weer op deze vraag .
/ 22
DoeMee onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing
Figuur 3.7
Welke actie(s) heeft uw gemeente richting de omgevingsdienst ondernomen om te sturen op de taak van de omgevingsdienst m.b.t. toezicht en handhaving van de energiebesparings- en informatieplicht? (n=110)
Bij een kwart (25%) van de gemeenten vindt periodiek overleg over de voortgang plaats. Bij een kleiner deel van de gemeenten vindt er geen actie plaats (15%) of is het onduidelijk of er acties plaatsvinden (5%). 41% van de gemeenten geeft het antwoord ‘anders, namelijk’. Hier geven veel gemeenten aan dat, naast periodiek overleg over de voortgang, ook wordt gestuurd op basis van voortgangsrapportages of het opdrachtformulier. Daarnaast is aangegeven dat er overleg plaatsvindt wanneer dat noodzakelijk is. Afspraken over monitorings- en verantwoordingsinformatie De antwoorden op de vraag of er afspraken zijn gemaakt tussen de gemeente en de omgevingsdienst over monitorings- en verantwoordingsinformatie met betrekking tot de energiebesparingsplicht zijn in onderstaande figuur weergegeven. Figuur 3.8
Zijn er afspraken gemaakt tussen uw gemeente en de omgevingsdienst over de monitorings- en verantwoordingsinformatie m.b.t. de energiebesparingsplicht? (n=110)
In iets meer dan een derde van de gemeenten (35%) zijn er afspraken zijn gemaakt, maar staan deze afspraken niet in de opdracht. Iets meer dan een kwart van de gemeenten (26%) geeft aan dat er afspraken zijn gemaakt en deze in de opdracht zijn vastgelegd. In de
/ 23
DoeMee onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing
toelichting geven gemeenten aan dat dit vaak gebeurt via periodieke tussenrapportages, voortgangsrapportages en/of jaarverslagen. Als voorbeeld is een passage opgenomen uit een opdrachtbrief van een gemeente aan een omgevingsdienst: 'In de kwartaalrapportages zien we graag op welke wijze het reguliere energietoezicht heeft plaatsgevonden en op welke wijze de SPUK middelen zijn ingezet voor de gemeente X (denk onder andere aan het inzichtelijk maken van de CO2-reductie).’ Ook is monitoring en verantwoording in een enkel geval vastgelegd in de cofinancieringsregeling van de provincie of is vastgelegd dat periodiek overleg wordt gevoerd. In het geval er wel afspraken zijn gemaakt, maar deze niet in de opdracht zijn vastgelegd (35%) is vaak aangegeven dat ook in dit geval monitoring en verantwoording plaatsvinden via periodieke rapportages en/of jaarrapportages, of dat periodiek overleg plaatsvindt. Daarnaast is in een aantal gevallen ook aangegeven dat monitorings- en verantwoordingsinformatie nodig is als subsidieverantwoording aan provincies. Afspraken over doelstellingen (KPI’s) Onderstaande figuur geeft het aantal gemeenten dat doelstellingen (KPI’s) met betrekking tot de energiebesparingsplicht heeft afgesproken met de omgevingsdienst weer. Figuur 3.9
Zijn er doelstellingen (KPI’s) afgesproken met omgevingsdiensten over de monitoringsen verantwoordingsinformatie m.b.t. de energiebesparingsplicht? (n=67)
Bij iets minder dan de helft van de gemeenten zijn er geen KPI’s afgesproken (46%). Een evenredig aantal gemeenten (46%) geeft aan dat er wel KPI’s zijn afgesproken. Daarnaast geeft 7% aan dit niet te weten. In de toelichting is door gemeenten vaak aangegeven dat er doelstellingen zijn afgesproken over het aantal controles en hercontroles per jaar, de bestede uren en het soort overtreding. Een gemeente geeft bijvoorbeeld aan dat met de omgevingsdienst is afgesproken dat er negentien controles per jaar plaatsvinden zolang de provinciale subsidie loopt (tot en met 2024). In een enkel geval zijn ook doelstellingen afgesproken over een indicatie van de potentiële energiebesparing. Informatie over de resultaten Er is gevraagd op welke wijze de gemeente informatie ontvangt over de resultaten van de handhaving van de energiebesparingsplicht van de omgevingsdienst. Figuur 3.10 geeft de antwoorden weer.
/ 24
DoeMee onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing
Figuur 3.10
Op welke wijze ontvangt uw gemeente informatie over de resultaten van de handhaving van de energiebesparingsplicht van de omgevingsdienst? (Meer antwoorden mogelijk) (n=122)
De meeste gemeenten (59) ontvangen een jaarlijkse eindrapportage van de omgevingsdiensten, gevolgd door periodieke tussenrapportages (54). Daarnaast vindt in veel gevallen tussentijdse informele terugkoppeling plaats (35) en worden vragen beantwoord wanneer noodzakelijk (38). Een klein deel geeft aan het niet te weten (7) of geeft aan dat er geen informatie wordt aangeleverd (4). Op het antwoord ‘anders, namelijk’ (19) is door gemeenten aangegeven dat zij een afschrift ontvangen van de brief met rapportage die verzonden wordt aan de ondernemer, dat zij incidenteel informatie ontvangen via de mail of dat er halfjaarlijks en jaarlijks een evaluatie plaatsvindt. Ook is door een gemeente aangegeven dat er nog geen duidelijke afspraken zijn gemaakt met de omgevingsdienst, en ook nog niet is afgesproken hoe deze informatie gedeeld gaat worden. Daarnaast is door veel gemeenten ook in het open antwoord aangegeven dat zij jaarrapportages of tussenrapportages ontvangen. Adequate informatie over de uitvoering van toezicht en handhaving Figuur 3.11 geeft weer of de rapportages van de omgevingsdienst aan de deelnemende gemeenten adequate informatie geven over de uitvoering van toezicht en handhaving op de energiebesparings- en informatieplicht.
/ 25
DoeMee onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing
Figuur 3.11
Geven de rapportages van de omgevingsdiensten aan de deelnemende gemeenten adequate informatie over de uitvoering van toezicht en handhaving op de energiebesparings- en informatieplicht? (n=109)
In 38% van de gevallen geven de rapportages adequate informatie. Een aantal gemeenten geeft aan dat de werkwijze en toelichting op de werkzaamheden duidelijk beschreven zijn en er geen informatie ontbreekt. Een gemeente licht bijvoorbeeld toe dat zij transparant uitgelegd krijgt van de omgevingsdienst welke werkzaamheden zij hebben uitgevoerd, hoeveel bedrijven nog niet hebben voldaan aan de verplichtingen en wat de vervolgacties zijn. Daarnaast geeft 30% van de gemeenten aan dat de rapportages op sommige punten adequate informatie leveren en geeft 9% aan dat de rapportages geen adequate informatie leveren. In het geval rapportages geen adequate informatie leveren, geven gemeenten in de toelichting aan dat er bijvoorbeeld geen specifieke gemeentelijke kengetallen geleverd worden en/of de informatie globaal is. Daarnaast geven meerdere gemeenten aan dat de rapportages geen inzicht geven in de behaalde resultaten, zoals de hoeveelheid gerealiseerde energiebesparing en de toegevoegde waarde van handhaving. Een gemeente geeft aan dat zij graag inzicht willen krijgen in de hoeveelheid erkende maatregelen die door de bedrijven autonoom getroffen zijn en het nalevingsgedrag. Een klein deel van de gemeenten (6%) geeft aan deze rapportages niet te ontvangen.