Bijlage 2 - Rapport AR Energiebesparingsplicht - definitief

Algemene Rekenkamer

34/100

technische maatregelen zich in 5 jaar terug, en biedt de energiebesparingsplicht dus veel besparingspotentieel. TNO en PBL verklaren dat het voor hen lastig is vast te stellen wat het effect is van alleen de energiebesparingsplicht. Dat komt doordat het kabinet naast de plicht verschillende regels en subsidies inzet om bedrijven aan te zetten tot energiebesparing. Deze kunnen overlappen. Dat is bijvoorbeeld het geval bij de effecten van het verplichte energielabel C voor kantoren en die van de energiebesparingsplicht bij diensten. Die effecten zijn niet goed van elkaar te onderscheiden door de overlap. Opbrengst van de energiebesparingsplicht? De opbrengsten van de energiebesparingsplicht, inclusief de informatieplicht, zijn op 3 manieren uit te drukken. 1. Besparingspotentieel: dit is de maximale energiebesparing die onder de energiebesparingsplicht valt. Deze opbrengst is alleen haalbaar in een ideale situatie waarin de besparingsplicht 100% wordt nageleefd. Het ministerie van EZK legt de nadruk op het besparingspotentieel van de energiebesparingsplicht. 2. Handhaafbaar potentieel: hier gaat het om het deel van het besparingspotentieel dat via toezicht kan worden bespaard. Sommige technische ingrepen laten zich moeilijk controleren en handhaven. Het besparingspotentieel van die ingrepen is niet waar te maken via toezicht. Dit vermindert de te behalen besparing. 3.

Prognose van de bereikte besparing: dit is een voorspelling van de opbrengst van de energiebesparingsplicht die realistisch gezien mag worden verwacht. De prognose gaat uit van het handhaafbaar potentieel, gecorrigeerd voor het toezicht en de navolging door bedrijven en overig beleid.

TNO en PBL geven aan dat bij de vroegste inschattingen vooral een potentieelberekening werd gemaakt van wat maximaal onder de energiebesparingsplicht kon worden bereikt. Rond 2019 werd ook de uitvoering van het beleid, zoals de handhaving, in de schattingen meegenomen. Hiermee kwam de schatting dichter bij de ‘realistische’ verwachting van de opbrengsten. Alle stappen die de verantwoordelijke minister heeft gezet (de informatieplicht, de Erkende Maatregelenlijst, verduidelijking van de berekeningen voor de terugverdientijd, enzovoorts) zorgen voor betrouwbaarder inschattingen.

Algemene Rekenkamer

35/100

Om de doeltreffendheid van de energiebesparingsplicht te bepalen, kunnen we dus geen gebruik maken van de gemeten energiebesparing, maar moeten we uitgaan van de modellen voor energiebesparing.

4.2 Verwachtingen energiereductie in 2020 en 2030 Uit het Energieakkoord uit 2013 volgde een doelstelling voor de opbrengst van de energiebesparingsplicht (SER, 2013). Voor het hele akkoord was de doelstelling: een besparing van het energieverbruik met 100 Petajoule (PJ) in 2020, ten opzichte van 2013 (SER, 2013). Om de doelstelling van het Energieakkoord te halen, moest de energiebesparingsplicht hiervan ongeveer 30 PJ aan energiebesparing opleveren. Uit de doorrekening van het akkoord blijkt dat de energiebesparingsplicht 4 tot 36 PJ energiebesparing kon opleveren in 2020 (ECN, 2013a en 2013b). De opbrengst van de energiebesparingsplicht bleef tot en met 2020 van groot belang om de doelstelling van het Energieakkoord te behalen. Als werd ingeschat dat de doelstelling van het akkoord niet zou worden behaald, kwam dit bijna altijd door tegenvallende prognoses van de opbrengst van de energiebesparingsplicht. In die gevallen werd de plicht aangepast om toch de voor het akkoord benodigde energiebesparing te behalen. In 2019, nog voor het aflopen van het Energieakkoord, sloot het kabinet met maatschappelijke partijen het Klimaatakkoord. De energiebesparingsplicht was onderdeel van dit akkoord. In de Klimaat- en Energieverkenning (KEV) 2020 wordt geschat dat de energiebesparingsplicht in 2030 ongeveer 17–24 PJ energiebesparing oplevert ten opzichte van 2020 (PBL, 2020).

1 Petajoule staat gelijk aan energieverbruik van tienduizenden huishoudens De geschatte opbrengsten van de energiebesparingsplicht worden gerapporteerd in de energie-eenheid PJ. 1 PJ staat gelijk aan het jaarlijks energieverbruik van ongeveer 18.500 gemiddelde Nederlandse huishoudens. Hierbij gaan we uit van het energieverbruik uit 2021, dus vóór de grote prijsstijgingen van 2022.3 Ook bij de uitbreiding van de energiebesparingsplicht met nieuwe doelgroepen (§ 3.2.1) werden de energiebesparende effecten van deze ingreep ingeschat. Het grootste effect lijkt weggelegd voor uitbreiding met de ETS-sector. In de periode 2021-2025 zou dit kunnen leiden tot een reductie van 1,95 Mton CO2, net als in de periode 2026-2030 (Royal Haskoning, 2021). Onbekend is tot welke energiebesparing deze uitstootvermindering kan leiden. Echter, het uitbreiden van de plicht over niet-

Algemene Rekenkamer

36/100

complexe vergunningplichtige bedrijven, in combinatie met het opnemen van CO2reducerende maatregelen in de Erkende Maatregelenlijsten, kon volgens schattingen uit 2021 maximaal 2 tot 6 PJ energiereductie opleveren in 2030 (PBL, 2021). Wat de mogelijke opbrengst is van het onder de energiebesparingsplicht brengen van de glastuinbouw en het geheel van vergunningplichtige bedrijven, is onbekend. De minister deelt de door TNO en PBL geschatte opbrengsten voor 2020 en 2030 vaak zonder eigen analyse met het parlement. Of stelt dat naleving van de energiebesparingsplicht deze energiereductie kan opleveren. Hoewel de minister formeel geen doelstellingen heeft, wekt zij daarmee wel verwachtingen over de opbrengst van de besparingsplicht.

Vooral energiereductie door minder gasgebruik in de dienstensector In de modellen voor en communicatie over de mogelijke energiereductie wordt niet alleen onderscheid gemaakt tussen de effecten bij industrie en de dienstensector, maar ook tussen energiereductie door minder gebruik van gas én van elektriciteit. Hierdoor is de verwachte energiebesparing in te delen in: dienstensector-gas, dienstensector-elektriciteit, industrie-gas, industrie- elektriciteit. Tot de uitbreiding van de doelgroep voor de energiebesparingsplicht, in juli 2023, was de meeste energiebesparing steeds te verwachten bij de dienstensector, specifiek in het gasverbruik. Hier zou 55% tot 68% van de energiebesparing worden behaald, als gevolg van de energiebesparingsplicht.4 In de dienstensector wordt gas vooral gebruikt voor verwarming van gebouwen. De verwachte energiebesparing tot juli 2023 zou dan ook vooral worden behaald door gebouwisolatie.

4.3 Bereikte energiereductie 4.3.1 Onbekend hoeveel energiebesparing in 2020 is behaald De verwachting van de energiereductie door de energiebesparingsplicht is in de periode 2013-2023 bijna jaarlijks naar beneden bijgesteld. Met uitzondering van 2016 en 2018, toen de verwachte opbrengst naar boven werd bijgesteld door de invoering van de Erkende Maatregelenlijsten en de informatieplicht. Maar in de jaren na 2016 werd de verwachte opbrengst toch weer naar beneden bijgesteld. Het is niet aannemelijk dat de aanscherpingen ervoor zorgden dat de energiebesparing die bij afsluiten van het Energieakkoord werd verwacht, ook werd behaald (figuur 9). Sterker nog: de minister weet niet welke energiebesparing uiteindelijk is behaald in 2020.

Algemene Rekenkamer

37/100

Figuur 9 De geschatte opbrengsten van de energiebesparingsplicht vóór 2020 laten een dalende trend zien5

Bronnen: PBL (2014) Nationale Energieverkenning 2014, blz. 17, 69; Tweede Kamer, Vergaderjaar 2015– 2016, 32 813 Kabinetsaanpak Klimaatbeleid op weg naar 2020, Nr. 118, brief van de staatssecretaris van IenW betreft Voortgangsrapportage Klimaatagenda; ECN (2016) Beoordeling intensiveringspakket Energieakkoord, blz. 30-31, 39; PBL (2016) Nationale Energieverkenning 2016, blz. 83, 84; PBL (2017) NEV 2017, blz. 15, 94, 95; SER (2018) Uitvoeringsagenda Energieakkoord voor duurzame groei 2018; PBL (2019) kortetermijnraming voor emissies en energie in 2020; PBL (2019) KEV 2019, blz. 112-113, 131; PBL, TNO (2020) KEV 2020, blz. 118.PBL (2020) KEV 2020; PBL (2021) KEV 2021; PBL (2022) KEV 2022; PBL (2023) KEV 2023.

4.3.2 Hogere verwachtingen voor 2030 door uitbreiding doelgroep en hoge energieprijs De energiebesparingsplicht telt mee voor de klimaatdoelstellingen van 2030. Uit figuur 9 komt het beeld naar voren dat tussen 2020 en 2023 de opbrengst van de

Algemene Rekenkamer

38/100

plicht in 2030 hoog wordt ingeschat. Maar deze cijfers moeten voorzichtig worden geïnterpreteerd. Er is in 2020 en 2021 weliswaar sprake van een hogere verwachting van de besparing in 2030, maar dit komt doordat in 2021 al de uitbreiding van de energiebesparingsplicht is meegerekend. De doelgroep waarvoor het besparingspotentieel wordt berekend, is daarom groter dan tot dan toe het geval was. Ook is het effect meegenomen van het verplicht opwekken van duurzame energie, wat eerder geen onderdeel was van de energiebesparingsplicht. Tot slot zijn de effecten van de energielabel C-plicht voor kantoren niet te onderscheiden van het effect van de energiebesparingsplicht (PBL, 2023). In § 5.3.3 gaan we nader in op de energielabel C-plicht. In de KEV 2023 wordt gesteld dat het besparingspotentieel voor 2030 hoger was dan dat voor 2022. Dit komt vooral door de actualisatie van de Erkende Maatregelenlijsten (PBL, 2023). Door de hoge energieprijs in 2023 vallen er relatief veel maatregelen onder de energiebesparingsplicht. Bij een relatief hoge energieprijs zal een energiebesparende techniek zich immers sneller terugverdienen dan bij een lage energieprijs. De totale geschatte besparing is niet gekwantificeerd. Daarom stellen wij die in figuur 9 gelijk met de inschatting uit 2022.

4.3.3 Besparingen bij ETS-sector onzeker Ook de uitbreiding van de energiebesparingsplicht met nieuwe doelgroepen levert in 2030 misschien minder energiereductie op dan oorspronkelijk werd ingeschat. Zo werd in 2021 verwacht dat uitbreiding van de doelgroep met de ETS-sector kon leiden tot een CO2-uitstootvermindering van 1,95 Mton, in de periode 2021-2025 en 20262030. De belangrijkste randvoorwaarde voor deze geschatte opbrengst was dat de plicht per direct werd ingevoerd én gehandhaafd voor de ETS-sector (Royal Haskoning, 2021). Maar de minister heeft er uiteindelijk voor gekozen de ETS-sector pas per juli 2023 onder de energiebesparingsplicht te brengen. Dit heeft mogelijk tot gevolg dat de energiebesparing in 2030 lager is dan in 2021 werd ingeschat.

4.3.4 Achterblijvende energiebesparing heeft mogelijk gevolgen voor behalen Europese doelstellingen Dat de energiebesparingsplicht mogelijk tot minder energiebesparing leidt dan vooraf ingeschat, kan ook gevolgen hebben voor het behalen van de Europese doelstellingen voor energiereductie die voor Nederland gelden. Binnen de Europese Unie zijn afspraken gemaakt over energiebesparing: de Europese Energie-efficiëntie richtlijn (European Energy-efficiency Directive (EED)).

Algemene Rekenkamer

39/100

Lidstaten kunnen deze energiebesparing bereiken door een systeem in te voeren van energiebesparingscertificaten, of via additioneel beleid. Dat betekent dat een land nationale maatregelen moet nemen die aanvullend zijn op Europees beleid om energie te besparen. De maatregelen moeten ook aanvullend zijn op ontwikkelingen die los van het nationale of Europese beleid toch al leiden tot energiebesparing. Nederland heeft gekozen voor de optie additioneel beleid. De energiebesparingsplicht is één van de nationale maatregelen waarmee Nederland wil aantonen te voldoen aan de verplichte Europese energiebesparingsdoelen (Algemene Rekenkamer, 2023b). TNO gaf in 2022 en 2024 aan dat er meer beleid nodig is om de Europese energiebesparingsdoelen te halen en dat de minister geluk moet hebben bij zaken waar ze geen invloed op heeft, zoals de energieprijs en het weer (TNO, 2022a, 2022b, 2024). Als ook de effecten van de energiebesparingsplicht minder positief zijn dan verwacht, dan moet de verplichte vermindering van het energieverbruik worden bereikt met andere maatregelen zoals extra verplichtingen of subsidies. Wij verwijzen in dit kader ook naar onze eerdere onderzoeken.

Zo stelden wij in ons Rapport bij het Jaarverslag van het ministerie van EZK 2020 (Algemene Rekenkamer, 2021), dat de minister van EZK het (mogelijk) niet halen van klimaat- en energietransitiedoelen voor 2020 sinds 2015 structureel heeft onderschat. In ons Rapport bij het Jaarverslag van het ministerie van EZK 2022 stelden wij dat de minister niet goed kon monitoren wat het resultaat was van het additionele beleid waarmee Europese besparingsdoelen moeten worden behaald. Dit betrof ook de energiebesparingsplicht (Algemene Rekenkamer, 2023b).

4.4 Oorzaken achterblijvende resultaten energiebesparing Dat de energiebesparingsplicht mogelijk minder energiebesparing oplevert dan vooraf verwacht, komt vooral doordat de minister maar beperkt kan bijsturen op het toezicht op de energiebesparingsplicht. En dit heeft weer effect op de naleving van de plicht. Het komt ook doordat de minister weinig inzicht heeft in de resultaten van het toezicht op de naleving van de plicht. De mate waarin bedrijven voldoen aan de energiebesparingsplicht, bepaalt of de verwachte energiebesparing ook daadwerkelijk wordt behaald. TNO en PBL houden hier in hun modellen ook rekening mee. Als weinig bedrijven zich aan de plicht houden, wordt ook de verwachte energiebesparing naar beneden bijgesteld (PBL,

Algemene Rekenkamer

40/100

2023). De naleving van de energiebesparingsplicht is in de afgelopen 15 jaar achtergebleven bij de verwachtingen. Maar hier had de minister nauwelijks zicht op. Daar gaan we in hoofdstuk 5 nader op in. Toezicht lijkt nodig om naleving af te dwingen. Als er weinig wordt gecontroleerd en gehandhaafd op de energiebesparingsplicht, wordt ook de verwachte opbrengst naar beneden bijgesteld (ECN, 2017). Zoals we in hoofdstuk 3 schreven, kan de minister van KGG maar zeer beperkt sturen op toezicht op de energiebesparingsplicht door het bevoegd gezag, zoals gemeenten en de minister van IenW. Het bevoegd gezag is ook niet verplicht de minister van KGG te informeren over het aantal controles dat het uitvoert of laat uitvoeren op de energiebesparingsplicht. Om daar inzicht in te krijgen, moet de minister dus met het bevoegd gezag afspraken maken over informatieuitwisseling. De minister had voor 2023 geen inzicht in het aantal controles en de uitkomsten hiervan, en maakte ook geen afspraken om dit inzicht wel te krijgen. Het kan zijn dat de afspraken over versterkte handhaving van de energiebesparingsplicht uit het Energieakkoord (2013) wel dit soort afspraken omvatten, en dat geldt ook voor de afspraken om elke 4 jaar alle bedrijven te controleren. Maar de ministeries van IenW en KGG hebben hier geen informatie over. In 2022 heeft de minister voor KenE de SPUK THE opengesteld.

Via dit instrument heeft de minister afspraken gemaakt over informatieaanlevering door omgevingsdiensten. Zij moeten de minister niet alleen informeren over controles op de energiebesparingsplicht die bekostigd worden met de SPUK, maar ook over controles die door provincies en gemeenten worden bekostigd. De SPUK THE eindigt in 2026. Dan eindigt in principe ook de afspraak die ervoor zorgt dat de minister zicht heeft op de resultaten van de energiebesparingsplicht, doordat zij inzicht krijgt in het aantal controles van de omgevingsdiensten op de energiebesparingsplicht. In het Coalitieakkoord van het kabinet-Rutte IV is afgesproken dat er structureel budget beschikbaar wordt gesteld voor toezicht op de energiebesparingsplicht. Via de 1e suppletoire begroting EZK 2024 is deze structurele bekostiging voorgelegd aan het parlement (EZK, 2024c). Maar de wijze waarop de minister na 2026 informatie ontvangt over het aantal uitgevoerde controles en de resultaten hiervan is nog niet uitgewerkt. Op dit moment heeft de minister ook nog geen inzicht in de controles die ILT en SodM hebben uitgevoerd.

Algemene Rekenkamer

41/100

5. Naleving energiebesparingsplicht Dat de opbrengsten van de energiebesparingsplicht qua energiebesparing achterblijven bij de verwachtingen komt deels ook door de beperkte naleving van de plicht. In dit hoofdstuk laten we zien dat de resultaten van naleving van de plicht zijn achtergebleven bij de verwachting van de minister. De minister heeft de ambitie dat bedrijven de plicht 100% naleven, maar dit gebeurt niet in de praktijk. We zien dat maximaal 15% tot 36% van de bedrijven waarover informatie bekend is, de energiebesparingsplicht volledig naleeft. 44% tot 75% van de ingeschatte doelgroep van de energiebesparingsplicht houdt zich in de periode 20192023 aan de informatieplicht. Deze tegenvallende naleving komt onder meer doordat de minister onvoldoende rekening houdt met de grote verschillen binnen de doelgroep.

5.1 Verwachting naleving energiebesparingsplicht Eén van de doelen in het Energieakkoord uit 2013 was: een volledige naleving van de energiebesparingsplicht voor 2020. De minister van KenE gaf ook in 2022 aan dat hij uitgaat van 100% naleving van de energiebesparingsplicht (EZK, 2022a). De minister gaf echter geen onderbouwing die het aannemelijk maakt dat de energiebesparingsplicht ook daadwerkelijk volledig zou worden nageleefd. Rapporten van ECN, PBL en TNO schatten in dat volledige naleving niet realistisch is en gaan uit van tussen de 40% en 80% ‘handhaafbare besparing’ (ECN, 2016; PBL, 2020; TNO, 2021; PBL, 2023). De verwachting van de minister lijkt daardoor op voorhand niet realistisch.

5.2 Resultaten naleving energiebesparingsplicht De naleving van de energiebesparingsplicht is gedurende de onderzochte periode achtergebleven bij de verwachting van de minister. Hoewel de informatie over de naleving sinds 2008 fragmentarisch is, kun je in figuur 10 al wel zien hoezeer de naleving tekortschiet.

Algemene Rekenkamer

42/100

Figuur 10 Gerapporteerde naleving energiebesparingsplicht en informatieplicht De naleving van de energiebesparingsplicht en informatieplicht blijft achter bij de doelstelling van 100% naleving6 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 % bedrijven dat (naar eigen zeggen) volledig voldoet aan de energiebesparingsplicht % bedrijven dat voldoet aan de informatieplicht

Bron: Algemene Rekenkamer (2011) Energiebesparing. Ambities en Resultaten, pp 51; PBL (2014) Energie besparen gaat niet vanzelf. Evaluatie energiebesparingsbeleid voor de gebouwde omgeving, blz. 62, 66; SER (2019) Overdracht van Energieakkoord naar Klimaatakkoord; Kantar (2020) Evaluatie Informatieplicht Energiebesparing.; PBL (2023) Klimaat en Energieverkenning 2023, blz. 55; EZK (2024) brief van de minister voor KenE, Tweede Kamer, vergaderjaar 2023-2024, 30 196, nr. 830.

Er zijn maar weinig bedrijven en instellingen die volledig aan de plicht voldoen. De minister schatte in dat 90.000-100.000 bedrijven in de periode 2019-2022 moesten voldoen aan de informatieplicht. Die moesten uiterlijk 1 december 2019 informatie aanleveren over de energiebesparende maatregelen die zij hadden getroffen. Maar 30% deed dit op tijd. De naleving van de informatieplicht liep op tot ongeveer 70% in 2022, omdat bedrijven na de deadline alsnog informatie aanleverden. Maar in 2023 begon een nieuwe periode van de informatieplicht en moesten bedrijven opnieuw informatie aanleveren. Maar 44% deed dat ook werkelijk. De minister laat onderzoeken waarom niet meer bedrijven voldoen aan de plicht. Van de bedrijven die informatie aanleveren voor de informatieplicht (jaren 2020, 2022 en 2023 in figuur 10) en van bedrijven die los van die verplichting zijn onderzocht (jaren 2011 en 2014 in figuur 10) is bekend hoeveel procent voldoet aan de

Algemene Rekenkamer

43/100

energiebesparingsplicht. De cijfers over 2011(10%) en 2014 (50%) betreffen zelfrapportages van bedrijven en zijn waarschijnlijk overschattingen. De gegevens over de periode vanaf 2020 zijn afkomstig uit de gegevens van de informatieplicht en dus veel betrouwbaarder. Uit die gegevens blijkt dat maar een heel klein deel van de doelgroep van de energiebesparingsplicht voldoet aan de regels (15%-27%). Per 2024 zijn er aparte nalevingscijfers voor gebouwmaatregelen en eisen aan activiteiten, vanwege de invoering van de omgevingswet. In juni 2024 stelde de minister voor KenE dat van de bedrijven die aan de informatieplicht voldeden, 15% volledig voldeed aan de eisen voor gebouwmaatregelen en dat 36% volledig voldeed aan de eisen voor activiteiten (EZK, 2024). Dat zo weinig bedrijven voldoen aan de energiebesparingsplicht, betekent overigens niet dat de overige bedrijven en instellingen geen maatregelen voor energiebesparing hebben genomen. Zij voldoen alleen niet volledig aan de plicht. De minister hecht eraan te stellen dat er veel gebeurt. Zo heeft een deel van de doelgroep 75% van de verplichte maatregelen doorgevoerd. Ook is gerapporteerd over 70% van het geschatte energieverbruik (PBL, 2023) (EZK, 2024a). Maar hierbij benoemd de minister niet welke maatregelen zijn doorgevoerd.

En dat maakt veel uit, want bijvoorbeeld LED-lampen niet vervangen kost minder én levert minder besparing op dan het vernieuwen van een elektromotor of een verwarmingssysteem, of het doorvoeren van ingrijpende isolatiemaatregelen. De maatregelen tellen allemaal even zwaar mee in de rapportage van de minister. Het is, kortom, niet duidelijk of het bij die 75% doorgevoerde maatregelen alleen gaat om ‘laaghangend fruit’ of om kostbare maatregelen met veel energiebesparende effecten.

5.3 Oorzaken achterblijvende resultaten naleving De energiebesparingsplicht dwingt energiebesparing af bij een grote en diverse doelgroep; van industrie tot modewinkel en van school tot ziekenhuis. In de praktijk blijkt het opleggen van een eenvormige plicht aan zo’n gevarieerde doelgroep tot knelpunten te leiden. Per 1 juli 2023 vallen ook ETS-bedrijven onder de doelgroep, net als glastuinbouwbedrijven en bedrijven met een milieuvergunning. Daarmee is de doelgroep nog heterogener geworden dan deze al was. Op basis van bestaande onderzoeken en gesprekken die wij voerden met 8 brancheorganisaties, hebben wij zicht gekregen op de knelpunten waar bedrijven of instellingen tegenaanlopen in de naleving van de energiebesparingsplicht. Enkele

Algemene Rekenkamer

44/100

knelpunten zijn breed gedeeld, andere gelden specifiek voor een bepaalde branche. Deze knelpunten werken we uit in de volgende paragrafen.

Algemene Rekenkamer

45/100

5.3.1 Plicht wordt beperkt gehandhaafd Eén van de oorzaken van de beperkte naleving van de energiebesparingsplicht is het beperkte toezicht. Dit beschrijven we uitgebreider in hoofdstuk 6. Doordat er weinig toezicht is, is de pakkans klein voor bedrijven die niet aan de plicht voldoen. Dat kan ervoor zorgen dat bedrijven die onder de besparingsplicht vallen, er bewust voor kiezen de regelgeving niet te volgen in de verwachting dat zij toch niet gecontroleerd worden. Voor bedrijven met meerdere vestigingen, die onder verschillende omgevingsdiensten vallen, zijn verschillende toezichtregimes moeilijk werkbaar.

5.3.2 Gebrek aan bekendheid en kennis bij bedrijven De naleving van de plicht wordt bemoeilijkt doordat veel besparingsplichtige bedrijven niet weten dat er een energiebesparingsplicht bestaat. Wij constateerden in 2011 in ons rapport over de energiebesparingsplicht dat veel ondernemers niet bekend zijn met die plicht (Algemene Rekenkamer, 2011). Maar nog in 2023 bleek nog steeds dat slechts de helft van de MKB-bedrijven die meededen aan een onderzoek, ervan op de hoogte was dat ze moesten voldoen aan de energiebesparingsplicht (D&B, 2023). In de afgelopen 16 jaar hebben opeenvolgende ministers talloze informatiebijeenkomsten gehouden om bekendheid van de plicht te verbeteren. In de periode 2010-2017, waarin de minister van IenM verantwoordelijk was, lag zelfs de nadruk op voorlichting (§ 3.2). Desondanks zijn veel bedrijven en instellingen er nog altijd niet van op de hoogte dat zij aan de energiebesparingsplicht moeten voldoen. Met name bij kleinere bedrijven ontbreekt het volgens bracheorganisaties aan kennis over het bestaan van de plicht. Maar het ontbreekt bedrijven ook kennis over energiebesparing zelf en aan capaciteit en kennis om de benodigde processen en formulieren te doorlopen. Daarom hebben die bedrijven een tussenpersoon nodig, zoals een energieadviseur, die hen helpt om aan de informatieplicht te voldoen en aan te geven welke maatregelen nodig zijn.

Omdat alle bedrijven tegelijk moeten voldoen aan de informatieplicht is er een piek in de gevraagde diensten van energieadviseurs. Die adviseurs kunnen niet al die bedrijven tegelijk helpen, zodat bedrijven niet op tijd voldoen aan de informatieplicht.

“Het knelpunt waar wij tegenaan lopen is dat niet elke ondernemer even goed op de hoogte is van hoe dit ingevuld moet worden en/of de vereisten niet altijd even goed begrijpt.” Een ondernemer van een horecaketen

Algemene Rekenkamer

46/100

5.3.3 Andere plichten overlappen met energiebesparingsplicht Branches geven aan dat bedrijven moeite hebben met het feit dat regels elkaar deels overlappen. De energiebesparingsplicht komt namelijk sterk overeen met andere regels voor energiebesparing, zoals de Europese Energie-audit en de Nederlandse energielabel C-plicht. EED Energie-audit De European Energy-efficiency Directive (EED) introduceert verplichte energie-audits voor bedrijven. Zo’n audit is een onderzoek naar het energieverbruik van een onderneming en de mogelijkheden om verdergaande energiebesparende maatregelen te treffen. Het is niet verplicht deze maatregelen ook uit te voeren, in tegenstelling tot de maatregelen die voortkomen uit de energiebesparingsplicht. Sommige ondernemingen moeten zowel aan de energie-auditplicht uit de EED als aan de nationale energiebesparingsplicht en bijbehorende informatieplicht en/of de onderzoeksplicht voldoen. Daardoor worden zij geconfronteerd met dubbele rapportageverplichtingen, voor grofweg hetzelfde onderwerp: energiebesparing. Om onnodige lastendruk te voorkomen, mogen bedrijven hun rapportage voor de energiebesparingsplicht ook gebruiken voor de energie-audit (Besluit energie-audit). Desondanks moeten bedrijven aan 2 plichten voor energiebesparing voldoen. Energielabel C-plicht In 2018 heeft de minister van BZK een energielabel C-plicht voor kantoren ingevoerd.

Deze overlapt deels met de energiebesparingsplicht. De overlap zit onder meer in de terugverdientijden van technische maatregelen en de doelgroep. Zo werd ingeschat dat de meeste kantoren maatregelen moesten nemen die zich terugverdienen in 3 tot 6,5 jaar om aan de energielabel C-plicht te voldoen. Maatregelen die zich binnen 5 jaar terugverdienen zijn meestal al verplicht onder de energiebesparingsplicht. Ook blijkt uit onderzoek vóór invoering van de labelplicht, dat 32% van de kantoren en maar liefst 87% van de vloeroppervlakte van kantoren die onder de labelplicht zouden vallen, al onder de energiebesparingsplicht viel (ECN, 2017). De ondergrens voor de energiebesparingsplicht komt volgens RVO overeen met het energieverbruik van kantoren vanaf 1.500 m2. Op basis van cijfers van CoBouw uit 2023 valt 62,4% tot 75,2% van de kantooroppervlakte, die groter is dan 100 m2 en dus waarschijnlijk onder de labelplicht valt, ook onder de energiebesparingsplicht.7 Juist vanwege die overlap ging het ministerie van EZK er tot voor kort van uit dat als een bedrijf aan de energielabel C-plicht voldeed, het ook aan alle gebouwgebonden maatregelen uit de Erkende Maatregelenlijst voldeed. Maar het toezicht voor de plichten ligt bij verschillende partijen. Daardoor kan een bedrijf te maken hebben met

Algemene Rekenkamer

47/100

zowel toezichthouders van de gemeente, die toezicht houdt op de labelplicht, als de omgevingsdienst die toezicht houdt op de energiebesparingsplicht.

5.3.4 IT van RVO bemoeilijkt informatieplicht Ook hebben bedrijven problemen met de IT van RVO. RVO verzorgt de website, het eLoket, waar bedrijven hun informatie moeten aanleveren om aan de informatieplicht te voldoen. In zowel 2019 als 2023 waren er problemen met dit digitale loket. Zo was het lastig voor bedrijven met meerdere vestigingen om ineens voor alle vestigingen aan de informatieplicht te voldoen en kon pas laat de informatie worden aangeleverd. Ook kwam het voor dat het e-loket enkele dagen gesloten was wegens storingen. RVO doet onderzoek naar deze problemen.

“Ondersteuning vanuit het RVO is niet optimaal. RVO was erg laat met het (…) sjabloon hierdoor konden we pas laat starten met het invullen.” Een horecaondernemer Figuur 11 De energiebesparingsplicht is een voorbeeld van ‘one size fits none’-beleid

Algemene Rekenkamer

48/100

5.3.5 Energiebesparingsplicht is ‘one size fits none’-beleid Naast algemene voorgenoemde knelpunten zijn er ook problemen waar een klein deel van de doelgroep tegenaan loopt (zie figuur 11). De diversiteit in de doelgroep van de plicht brengt met zich mee dat een aantal knelpunten vaak specifiek voor een bepaalde branche geldt. We karakteriseren de energiebesparingsplicht als een ‘one size fits none’-maatregel. De regel is vanuit het perspectief van de minister overzichtelijk; aan iedereen wordt dezelfde eis gesteld. In de praktijk leidt die bij de diverse doelgroep echter tot problemen We lichten enkele van deze problemen toe.

Tegengestelde belangen huurders en verhuurders bedrijfsruimte De kosten voor de verduurzaming van een bedrijfspand komen grotendeels voor rekening van de verhuurder terwijl de baten vaak voor de huurder zijn, die krijgt immers een lagere energierekening. Voor de verhuurder is er dus weinig motivatie om een bedrijfspand te verduurzamen. Daarbij speelt mee dat het pand door verduurzaming mogelijk meer waard wordt, en de eigenaar dus mogelijk meer belasting moet betalen. Zakelijke huurders moeten zelf de processen verduurzamen, maar hebben vaak huurcontracten van 5 jaar. Volgens brancheorganisaties investeren ze dus niet snel in een maatregel die zich pas na 5 jaar terugverdient omdat zij voordat die termijn afloopt het pand misschien al niet meer huren.

Prikkel voor scholen om investeringen in energiebesparing uit te stellen De meeste scholen voor primair en secundair onderwijs in Nederland zijn gevestigd in een gebouw dat de gemeente hun ter beschikking stelt. Het schoolbestuur is verantwoordelijk voor het onderhoud van het schoolgebouw in de periode dat de school het gebruikt (AR, 2016). Als een schoolbestuur een investering doet waarmee energie bespaard wordt, betekent dit vaak ook een verbetering van het schoolgebouw. Deze investering gaat ten koste van het eigen vermogen van het schoolbestuur, dat het kan gebruiken voor extra faciliteiten bij nieuwbouw van een school. Ook gaat een verduurzamingsinvestering mogelijk ten koste van de onderhandelingspositie van het schoolbestuur bij vernieuwing van het schoolgebouw. Het gebouw is immers verbeterd, en daardoor wordt de noodzaak voor complete vernieuwing minder groot.

Beperkte toegang tot kapitaal Dat investeringen zich in 5 jaar terugverdienen, betekent niet dat ondernemers altijd genoeg kapitaal hebben om de investering te doen. Bedrijven kunnen volgens brancheorganisaties niet altijd bij een bank geld lenen om energiebesparende maatregelen door te voeren. Ook zijn er vaak investeringen die beter renderen dan energiebesparing. Onder andere om deze reden verkende de minister van KGG in

Algemene Rekenkamer

49/100

hoeverre het nodig en mogelijk was om MKB’ers, naast de bestaande subsidies en fiscale maatregelen, nog verder financieel te ondersteunen (EZK, 2021a) (EZK, 2021b).

Energiebesparende maatregelen zijn niet altijd de beste leidraad voor verduurzaming Grote industriële bedrijven moeten hun CO2-uitstoot in 2050 naar 0 te krijgen. Energiebesparende maatregelen kunnen ook de CO2-uitstoot reduceren. En CO2reducerende technieken kunnen leiden tot energiebesparing. Maar de energiebesparende maatregelen zijn volgens hen niet altijd de meest kosteneffectieve manier om CO2-uitstoot te beperken.. In die gevallen leggen zij mogelijk de prioriteit bij maatregelen die vooral gericht zijn op CO2-reductie.

“Energiebesparingsmaatregelen (…) [zijn] niet altijd de meest efficiënte manier om CO2 te reduceren. (…) Energiebesparingsmaatregelen zijn vaak kapitaalintensieve maatregelen en geven weinig economische voordelen, terwijl andere maatregelen eenvoudiger zijn en vaak een kortere terugverdientijd hebben.” VNCI

Algemene Rekenkamer

50/100

6. Toezicht op de energiebesparingsplicht In hoofdstuk 3 schreven we over het stelsel van toezicht op de energiebesparingsplicht. We stelden vast dat het bevoegd gezag, vooral provincies en gemeenten, veel vrijheid heeft om te bepalen of het toezicht houdt op naleving van de energiebesparingsplicht. De minister kan nauwelijks sturen op het toezicht dat op de energiebesparingsplicht wordt gehouden. Desondanks hebben het kabinet en de minister wel een ambitie als het gaat om toezicht op de energiebesparingsplicht. Namelijk dat alle bedrijven en instellingen die onder de plicht vallen elke 4 jaar worden gecontroleerd. Wij stellen vast dat deze ambitie niet wordt bereikt en dat de minister tot 2023 maar heel beperkt zicht had op het aantal uitgevoerde controles. Dat komt ook omdat het VTH-stelsel, waar de energiebesparingsplicht onder valt, überhaupt niet goed functioneert. Ook hebben de minister én omgevingsdiensten geen compleet beeld van de doelgroep van de plicht. De IT-problemen van RVO dragen hieraan bij. Daarbij weet de minister niet wat een vierjaarlijks toezichtregime kost én weet zij niet hoeveel geld medeoverheden hieraan uitgeven. De minister stelt wel geld direct beschikbaar aan omgevingsdiensten, maar de omvang van deze budgetten onderbouwt zij niet.

Bovendien is het geld dat de minister beschikbaar onvoldoende om toezichtregime dat de minister wenst volledig te bekostigen.

6.1 Verwachtingen over toezicht Het kabinet en opeenvolgende ministers hebben de ambitie dat besparingsplichtige bedrijven en instellingen eens per 4 jaar worden bezocht en gecontroleerd op naleving van de plicht. Ze maakten er afspraken over en stuurden erop met beleid. Zo werd in een rapport over de geschatte kosten voor het toezicht op de energiebesparingsplicht, dat is opgesteld in opdracht van het ministerie van VROM, uitgegaan van een vierjaarlijkse controle (CE Delft, ECN, DCMR Milieudienst Rijnmond, 2011). Ook sprak de minister van EZK de ambitie uit van een vierjaarlijkse controle van alle bedrijven die onder de energiebesparingsplicht vallen, ongeacht het energiegebruik of risicoprofiel (Tweede Kamer, nr. 3041). Daarnaast vroeg de staatssecretaris van EZK aan omgevingsdiensten naar de benodigde bekostiging voor een controle van alle ETS-bedrijven, waarbij het beschikbare budget in ongeveer

Algemene Rekenkamer

51/100

4 jaar moet worden besteed (EZK, 2021b). Ten slotte heeft het kabinet in het kader van het Energieakkoord (2013) afgesproken dat energiebesparingsplichtige bedrijven en instellingen eens per 4 jaar worden bezocht en gecontroleerd (Rijksoverheid, 2016). Het ministerie van KGG zegt zich nu niet te herkennen in het vierjaarlijkse controleregime. Hoewel opeenvolgende ministers wensen dat alle bedrijven die onder de energiebesparingsplicht vallen elke 4 jaar worden gecontroleerd, zijn zij niet nagegaan of een dergelijk toezichtregime uitvoerbaar en haalbaar is. Daarbij was in elk geval sinds 2010 al bekend dat toezicht op de energiebesparingsplicht beperkt wordt uitgevoerd (Algemene Rekenkamer, 2011; ECN e.a., 2015). Meer recent bleek uit onderzoek door decentrale rekenkamers, waaronder het onderzoek van Ecorys/VvR, dat de onderzochte omgevingsdiensten 5 tot 20 jaar nodig hebben om alle bedrijven die onder de plicht vallen te controleren (Adromi, 2020; Ecorys, te verschijnen).

6.2 Resultaten toezicht De minister weet niet hoeveel controles er jaarlijks nodig zijn om haar doelstelling te behalen en hoeveel controles daadwerkelijk worden uitgevoerd op naleving van de energiebesparingsplicht. Wij zijn daarom nagegaan in hoeverre de gewenste resultaten voor toezicht worden bereikt. Figuur 12 zet het gewenste aantal controles per jaar (ambitie) af tegen het minimaal aantal uitgevoerde controles. Wij hebben geschat hoeveel controles gemiddeld per jaar nodig zijn om elk bedrijf dat onder de plicht valt elke 4 jaar te controleren. Daarbij gaan we uit van de door de minister ingeschatte aantallen bedrijven die onder de energiebesparingsplicht vallen (genoemd in § 3.2.1). Ook gaan we uit van een gelijkmatige verdeling van de controles. Om alle bedrijven en instellingen elke 4 jaar te controleren, nemen wij aan dat jaar een kwart van de totale doelgroep wordt gecontroleerd. Dit gegeven hebben wij vergeleken met het aantal controles waar de minister zicht op heeft én de controles die genoemd zijn in het onderzoek van Ecorys/VvR naar het toezicht op de energiebesparingsplicht door gemeenten, provincies en omgevingsdiensten.

Algemene Rekenkamer

52/100

Figuur 12 Door minister gewenste en bij haar bekende aantal controles8

Bron CE Delft (2018) Erkende maatregelenlijsten. Evaluatie van de uitvoeringspraktijk, blz. 9; Ecorys (2024) Doemee-onderzoek Energiebesparingsplicht; https://klimaatmonitor.databank.nl/dashboard/dashboard/toezicht-en-handhaving-energiebesparingsplicht geraadpleegd 5-6-2024; https://vue.databank.nl/jive; geraadpleegd 3-9-2024.9

Uit figuur 12 blijkt dat de controles die de minister zelf heeft bekostigd, via de VUE en SPUK THE, ruimschoots achterblijven bij het aantal controles dat nodig voor de ambitie ‘elke 4 jaar alle bedrijven controleren’. Dat hoeft geen probleem te zijn. Het is mogelijk dat omgevingsdiensten, ILT en SodM met reguliere middelen zoveel controles hebben uitgevoerd dat deze, samen met de door de minister gefinancierde controles, er wel voor zorgen dat het doel bereikt wordt. Maar dat was bijvoorbeeld niet het geval in 2023. Dit is het enige jaar waarvan de minister en wij zeker weten hoeveel controles er zeker zijn uitgevoerd, omdat omgevingsdiensten ook informatie aanleverden aan de minister, over controles die zij buiten de SPUK (en VUE) uitvoerden, als voorwaarde om die SPUK THE te ontvangen. De controles die zijn gefinancierd door het bevoegd gezag en de minister van KGG samen, zagen in 2023 toe op ruim 9.400 bedrijven en instellingen uit de doelgroep die al voor 1 juli 2023 onder de plicht viel (Rijksoverheid, zonder datum). Maar in dat jaar zouden naar schatting ongeveer 22.500 besparingsplichtige bedrijven en instellingen moeten worden gecontroleerd, om het doel van een complete vierjaarlijkse controle

Algemene Rekenkamer

53/100

te bereiken. Bovendien was er in 2023 vanuit de minister financiering met zowel de VUE als de SPUK THE. Het aantal controles dat in 2023 werd uitgevoerd, is relatief hoog ten opzichte van andere jaren. Maar dit is geen jaarlijks terugkerend fenomeen, aangezien de VUE in 2023 voor het laatst beschikbaar was. Of het aantal controles vóór 2023 wel voldeed de doelstelling van de minister, is bij haar niet bekend. Vóór invoering van de SPUK THE was immers niet duidelijk hoeveel controles op de energiebesparingsplicht de omgevingsdiensten uitvoerden. De minister heeft ook geen informatie over controles die ILT en SodM uitvoerden naar de energiebesparingsplicht. Wij betwijfelen ten zeerste of het aantal reguliere controles die door provincies en gemeenten worden bekostigd, in combinatie met de controles die de minister financiert, in de periode voor 2023 voldoende was om de ambitie van de minister qua aantallen controles te behalen. Uit het Ecorys/VvR-onderzoek blijkt dat de onderzochte omgevingsdiensten in de periode 2019-2023 jaarlijks tussen de 1.520 en 6.790 controles uitvoerden. Ecorys heeft niet alle omgevingsdiensten in Nederland onderzocht, dus het gevonden aantal uitgevoerde controles is waarschijnlijk een onderschatting van het totaal aan uitgevoerde controles. Tegelijk gaven gemeenten tot 2023 maar beperkt opdracht om controles op de energiebesparingsplicht uit te voeren.

Het ligt dus niet voor de hand dat het aantal controles van omgevingsdiensten die Ecorys niet heeft onderzocht, in combinatie met de nu bekende gegevens, wel het aantal controles opleverde dat de minister ambieerde.

6.3 Oorzaken achterblijvende resultaten controles Dat het aantal controles zeer waarschijnlijk achterblijft bij de doelstelling, heeft 3 oorzaken: •

het VTH-stelsel, waar de energiebesparingsplicht onderdeel van is, functioneert niet naar behoren;

•

omgevingsdiensten hebben geen sluitend inzicht in de doelgroep;

•

het is twijfelachtig of er voldoende bekostiging is.

6.3.1 VTH-stelsel functioneert niet naar behoren De minister van KGG wordt er bij sturing op de energiebesparingsplicht mee geconfronteerd dat de plicht onderdeel is van het VTH-stelsel, dat niet naar behoren werkt.

Algemene Rekenkamer

54/100

Het VTH-stelsel is vanaf 2009 opgebouwd omdat de handhaving van regels op het gebied van milieu tekortschoot. De commissie-Van Aartsen, concludeerde in 2021 dat het VTH-stelsel te vrijblijvend en gefragmenteerd is waardoor vermijdbare milieuschade ontstaat (Commissie-Van Aartsen, 2021). De staatssecretaris van IenW heeft in reactie hierop het Interbestuurlijk programma Versterking VTH-stelsel (IBP VTH) ingevoerd (BZK e.a., 2022). In januari 2024 meldde de staatssecretaris van IenW op basis van een eigen analyse, dat de omgevingsdiensten niet voldoende robuust zijn (IenW, 2024). In maart 2024 is een review van het programma IBP VTH gepubliceerd. Daarin wordt gesteld dat doorgaan op de weg van het IBP VTH niet zal leiden tot een substantiële verbetering van het VTH-stelsel (Sorgdrager en Van Aartsen, 2024). Omgevingsdiensten werken in theorie zoveel mogelijk risicogestuurd. Maar uit de gesprekken die wij voerden maken wij op dat dit niet altijd de praktijk is. Gemeenten sturen ‘hun’ omgevingsdienst strak aan op toezicht binnen de eigen gemeentegrens, ook als dit ertoe leidt dat het toezicht dan niet op de meest doelmatige manier wordt uitgevoerd. Ook de informatievoorziening binnen het VTH-stelsel schiet tekort. De ILT is beheerder van een informatiesysteem: Inspectieview. Dit geeft de stand van controle en handhaving door omgevingsdiensten weer.

Het is een systeem waarin (Rijks)inspectiediensten en omgevingsdiensten informatie over elkaars inspecties kunnen inzien. De Algemene Rekenkamer concludeerde eerder, in onderzoek naar milieucriminaliteit en staalslakken, al dat de datakwaliteit van Inspectieview niet toereikend is (Algemene Rekenkamer 2021, 2024; Commissie Van Aartsen, 2021). Het is exemplarisch voor de staat van de informatievoorziening dat de minister van KGG voor informatie over het toezicht op de energiebesparingsplicht geen bestaand systeem gebruikt. Zij vraagt omgevingsdiensten namelijk om hierover apart informatie bij te houden, via de SPUK THE. De minister heeft ervoor gekozen de energiebesparingsplicht in 2023 toe te voegen aan het basistakenpakket van omgevingsdiensten (EZK, 2022a). Door deze taken te ‘centraliseren’ bij omgevingsdiensten zou het toezicht volgens het ministerie van KGG worden versterkt, ondanks voorgenoemde problemen met het VTH-stelsel. Via de SPUK THE probeert de minister bovendien om omgevingsdiensten in elk geval 1 geldstroom te geven waarmee de diensten wel gemeente-overstijgend en risicogericht kunnen controleren.

Algemene Rekenkamer

55/100

6.3.2 Omgevingsdiensten hebben geen volledig zicht op de doelgroep In § 3.2.1 beschrijven we dat de minister geen goed zicht heeft op de omvang van de van de energiebesparingsplicht. Ook omgevingsdiensten weten niet precies hoeveel en welke bedrijven onder de energiebesparingsplicht vallen. Zo blijkt uit het Ecorys/VvR-onderzoek dat maar de helft van de respondenten volledig inzicht heeft in de doelgroep van de energiebesparingsplicht. Omgevingsdiensten kunnen juist middelen uit de SPUK THE inzetten om dit inzicht te verkrijgen. Maar het kan tijdrovend zijn dit inzicht te verkrijgen (SER, 2019).

Moeizaam inzicht krijgen in de doelgroep Een omgevingsdienst geeft aan dat hij tot 2023 zicht had op 4.000 inrichtingen die onder de energiebesparingsplicht vielen. Maar op basis van CBS-data weet de omgevingsdienst dat er ongeveer 8.000 inrichtingen in zijn werkgebied (mogelijk) onder de energiebesparingsplicht vallen. Met een arbeidsintensieve campagne waarbij álle inrichtingen in dit werkgebied zijn aangeschreven, zijn nog eens 1.000 inrichtingen in beeld gekomen. Hierdoor weet de omgevingsdienst van 5.000 inrichtingen dát zij onder de plicht vallen. Er zijn dus nog steeds tot wel 3.000 inrichtingen niet bekend bij de omgevingsdienst die, afgaand op de CBS-gegevens, vermoedelijk wel onder de plicht vallen. De minister van KGG wil wet- en regelgeving wijzigen, zodat omgevingsdiensten direct energieverbruiksgegevens van bedrijven kunnen opvragen bij energieleveranciers. Op die manier zouden omgevingsdiensten gemakkelijker zicht kunnen krijgen op bedrijven in hun werkgebied die onder de energiebesparingsplicht vallen. De minister probeerde de wettelijke grondslag hiervoor te regelen als onderdeel van het wetsvoorstel salderingsregeling (EZK, 2023b). Op 13 februari 2024 verwierp de Eerste Kamer dit wetsvoorstel. Het voorstel is opnieuw ingediend bij het wetsvoorstel Regels over energiemarkten en energiesystemen (Energiewet).

Ook zonder dat zij wet- en regelgeving aanpast, kan minister van KGG de omgevingsdiensten al ondersteunen bij hun toezicht op de energiebesparingsplicht. Zij kan namelijk meedenken over welke controles prioriteit hebben, of bij het opstellen van risicoanalyses. Op basis van de data van CBS (CBS, zonder datum a, b, c), en rapporten van ECN (nu TNO) (ECN, 2017; TNO, 2021), kan de minister nu al aan omgevingsdiensten een grofmazig beeld meegeven van wat voor soort bedrijven onder de plicht vallen. Dit maakt het voor omgevingsdiensten gemakkelijker om in te schatten welke bedrijven waarschijnlijk onder de plicht vallen en waar het nuttig kan zijn om te controleren of een bedrijf onder de plicht valt. Dit werken wij hieronder uit

Algemene Rekenkamer

56/100

in een voorbeeld. Maar dit gebeurt in de praktijk niet. Het ministerie ziet hier ook geen taak voor zichzelf; toezicht is volgens het ministerie een taak van de bevoegde gezagen.

Hoe groot is de kans dat een bedrijf onder de energiebesparingsplicht valt? ECN/TNO schatte in 2017 in dat 50% van de hotels onder de energiebesparingsplicht valt (ECN, 2017) en in 2021 dat 92% van het vloeroppervlakte van hotels onder de energiebesparingsplicht valt (TNO, 2021). In 2017 waren er ongeveer 4.000 hotels in Nederland (CBS, zonder datum a, b, c). Van de praktijken (zoals huisartsen, tandartsen, fysiotherapeuten) in Nederland valt naar verwachting maar 9% van het aantal praktijken en 66% van de vloeroppervlakte onder de energiebesparingsplicht (ECN, 2017; TNO, 2021). In 2017 waren er ongeveer 98.000 praktijken in Nederland (CBS, zonder datum a, b, c). De kans dat een willekeurig hotel onder de plicht valt is dus groot, terwijl de kans dat een willekeurige praktijk onder de plicht valt, juist klein is. Bovendien zijn er heel veel praktijken en relatief weinig hotels. Sommige omgevingsdiensten zijn zich hier bewust van. Ze voeren zelf al deze analyse uit, blijkt uit onderzoek van Ecorys/VvR. Er waren in 2019 en 2023 problemen met de IT van RVO, die rapportages verwerkt van bedrijven waarvoor de informatieplicht geldt. Van die problemen hadden niet alleen de bedrijven, maar ook de omgevingsdiensten last. Zij hebben de rapportages immers nodig voor het programmeren van toezicht op de informatieplicht en energiebesparingsplicht.

Ook als omgevingsdiensten wel weten dat een bedrijf onder de plicht valt is er een informatiegat. De Erkende Maatregelenlijsten zijn mede ingevoerd om discussies te voorkomen over welke maatregelen zich in 5 jaar terugverdienden, en die bedrijven of instellingen daarom moeten doorvoeren. Maar met de invoering van de Erkende Maatregelenlijsten zijn dit soort discussies nog steeds mogelijk. Besparingsplichtige bedrijven zijn namelijk niet verplicht om de maatregelen te nemen als zij kunnen aantonen dat die voor hen niet gelden, bijvoorbeeld omdat niet wordt voldaan aan technische of financiële randvoorwaarden (Activiteitenbesluit Milieubeheer). Dit laat ruimte voor maatwerk per bedrijf of instelling, maar brengt ook met zich mee dat een omgevingsdienst veel informatie nodig heeft over een bedrijf om goed in te kunnen

Algemene Rekenkamer

57/100

schatten of een maatregelen zich inderdaad niet in 5 jaar terugverdient. Deze informatie hebben de omgevingsdiensten niet altijd.

6.3.3 (On)voldoende bekostiging? Wanneer het kabinet afspreekt, of als de minister de ambitie heeft dat alle bedrijven die onder de energiebesparingsplicht vallen elke 4 jaar worden gecontroleerd, dan moet de minister ook weten hoeveel dit kost en of daar voldoende geld voor wordt vrijgemaakt. Dit is des te meer van belang als de minister direct geld beschikbaar stelt aan toezichthouders voor extra toezicht op de energiebesparingsplicht. Hoeveel extra geld er nodig is, is afhankelijk van de kosten van het toezicht en van de vraag welke controles al uitgevoerd worden op kosten van medeoverheden. Inschatting totaal benodigd bedrag voor vierjaarlijkse controle De minister heeft geen inzicht in hoeveel geld er nodig is voor een vierjaarlijkse controle van alle energiebesparingsplichtige bedrijven en instellingen. Daarom hebben wij een schatting gemaakt van het budget dat nodig is om dit doel te bereiken. Wij hebben deze kosten op 4 manieren benaderd. In bijlage 3 werken wij uit hoe wij tot deze cijfers zijn gekomen en hoe deze moeten worden geïnterpreteerd. Figuur 13 laat zien hoe de door ons ingeschatte kosten veranderen door de jaren heen, en hoe de 4 inschattingen zich tot elkaar verhouden. Wij schatten het benodigde budget in op basis van: •

Een extrapolatie van de inschatting die ECN in 2011 maakte van het benodigde budget. Het door ons berekende bedrag loopt op van bijna € 9 miljoen per jaar (in 2011) tot € 30 miljoen per jaar (in 2023).

•

Een extrapolatie op basis van controles die zijn uitgevoerd met het extra geld dat het ministerie van IenM in 2016 beschikbaar stelde. Een sluitende controle zou volgens onze berekening jaarlijks € 68,5 miljoen (2016) tot € 51 miljoen (2023) kosten.

•

Een extrapolatie op basis van de uitgaven door de omgevingsdienst voor de gemeente Zaanstad, in 2021-2023. Deze berekening leidt tot onze inschatting dat jaarlijks ongeveer € 19,6 tot € 22 miljoen nodig is.

•

Een extrapolatie op basis van de controles die zijn uitgevoerd via de SPUK THE in 2023. Deze berekening leidt tot onze inschatting dat jaarlijks € 53,5 tot € 54 miljoen nodig is.

Voor al deze bedragen geldt: dit zijn de budgetten die mogelijk nodig zijn om alleen de doelgroep te controleren zoals die al voor 1 juli 2023 onder de energiebesparingsplicht viel, volgens een vierjaarlijks controleregime. Sinds 2023 is de doelgroep fors uitgebreid, met andersoortige bedrijven dan voorheen (§ 3.1.2).

Algemene Rekenkamer

58/100

Daardoor is er nog meer geld nodig om de doelgroep te controleren dan figuur 13 laat zien. De geschatte omvang van de doelgroep tot 1 juli 2023 verschilt sterk tussen de periode 2011-2015 (circa 50.000), 2016-2018 (125.000-150.000) en daarna (90.000100.000) (zie § 3.1.2). Dat zorgt ervoor dat de inschatting van de benodigde middelen ook sterk verschilt tussen die periodes. We zien verder een grote marge tussen de ingeschatte ondergrens (€ 19,6 miljoen) en de bovengrens (€ 54 miljoen) van het benodigde budget om in 2023 een vierjaarlijkse controle van de hele doelgroep uit te voeren. Het is daarom extra van belang dat de minister goed inzicht heeft in het benodigde budget voor toezicht. Figuur 13: Een vierjaarlijkse controle op energiebesparingsplicht kon in 2023 tot € 54 miljoen per jaar kosten, nog voordat de doelgroep werd uitgebreid

Algemene Rekenkamer

59/100

Bij de inschattingen van de uitgaven beginnend in 2011 en 2016 passen wij inflatiecorrectie toe, op basis van de CAO Rijk. Bij de uitgaven uit 2021-2023 voor Zaanstad, en 2023 uit de SPUK THE doen wij dit niet.

Aanvullende bekostiging door ministers Tot 2023 had de minister geen inzicht in het toezicht op de energiebesparingsplicht dat in opdracht van provincies en gemeenten werd uitgevoerd. Toch vonden opeenvolgende ministers dat er te weinig controles worden uitgevoerd. Daarom stelden zij zelf geld direct ter beschikking aan omgevingsdiensten, zodat deze extra controles op de energiebesparingsplicht konden uitvoeren. Dit gebeurde in elk geval in de vorm van de VUE (periode 2020-2023) en SPUK THE (periode 2022-2026). Waarschijnlijk zijn de ‘Eenmalige uitgaven Wet milieubeheer energiebesparing’, die de minister van IenM deed in de periode 2015-2017, ook ingezet voor extra toezicht.10 De ministeries van IenW en van KGG hebben echter geen informatie over de resultaten van die uitgaven. Op basis van onderzoek van CE Delft naar de Erkende Maatregelenlijsten gaan wij ervan uit dat in elk geval een deel van die uitgaven tot extra controles heeft geleidt (CE Delft, 2018). Omdat de minister niet weet hoeveel controles er op eigen initiatief van het bevoegd gezag zijn uitgevoerd, weet zij ook niet hoeveel aanvullende controles nodig zijn om de doelstelling vierjaarlijkse controle te behalen en hoeveel geld hiervoor nodig is. Het benodigde geld speelt dan ook geen rol in de omvang van het budget dat opeenvolgende ministers wel beschikbaar stellen; deze is politiek bepaald.

Dit uit zich op 3 manieren:

•

Het Ministerie van KGG stelt dat er geen specifieke onderbouwing is voor de € 46 miljoen het beschikbaar stelde voor de SPUK THE.

•

Omgevingsdiensten stelden, volgens de minister voor KenE, dat zij ongeveer € 5 miljoen nodig hadden om alle ETS-bedrijven te controleren (EZK, 2021b). De minister stelde € 10 miljoen beschikbaar als onderdeel van de SPUK THE, maar onderbouwt dit bedrag niet.

•

In het Coalitieakkoord kabinet-Rutte IV is afgesproken dat er, nadat de SPUK THE eindigt in 2026, structureel € 14 miljoen beschikbaar komt voor extra toezicht op de energiebesparingsplicht (VVD, D66, CDA en ChristenUnie, 2021). Het ministerie van KGG weet niet waarop de hoogte van dit bedrag gebaseerd is.

Er is niet alleen geen aantoonbare relatie tussen de omvang van de budgetten die opeenvolgende ministers verstrekten voor extra toezicht en het benodigde budget

Algemene Rekenkamer

60/100

hiervoor. Maar bovendien zijn de extra budgetten ook niet toereikend om alle vierjaarlijkse controles voor de hele doelgroep uit te voeren. Dit is te zien in figuur 14. Figuur 14 Het verstrekte budget voor extra toezicht is onvoldoende om het door de minister geambieerde aantal controles te bekostigen

Bron: EZK (2019) jaarverslag, blz. 85; Tweede Kamer, vergaderjaar 2020-2021, 32 813, nr. 863, Bijlage 2 - Analyse versterkte uitvoering Energiebesparings- en informatieplicht (VUEondersteuningsfaciliteit); Begroting EZK 2024, MvT, blz. 136.

Op zich hoeft het geen probleem te zijn dat het budget verstrekt door de minister op zichzelf onvoldoende is voor een dekkende vierjaarlijkse controle van de doelgroep. Míts dit extra toezicht samen met het toezicht dat gemeentes en provincies

Algemene Rekenkamer

61/100

financieren wel voldoende is om de ambitie waar te maken. Maar in die budgetten heeft de minister tot 2023 geen inzicht. Er zijn voor bijna de hele periode die wij onderzocht hebben geen gegevens over de uitgaven van gemeenten of provincies voor toezicht op de energiebesparingsplicht. Alleen uit de tweejaarlijkse evaluatie van het VTH-stelsel blijkt dat in 2022 gemeenten €11 miljoen bijdroegen aan omgevingsdiensten voor het toezicht op de energiebesparingsplicht (Twynstragudde, 2023a). Het bedrag dat de gemeenten en de minister in 2022 samen beschikbaar stelden (via de VUE en SPUK THE) was ruim € 27 miljoen. Dat bedrag is weliswaar hoger dan de ondergrens van onze schattingen van het benodigde budget voor dat jaar. Maar het aantal controles dat in 2022 werd uitgevoerd was hoogstwaarschijnlijk kleiner dan het aantal dat de minister ambieert: circa 2.500 uitgevoerde controles versus de ambitie van 22.500 controles. Voor een complete vierjaarlijkse controle van de hele ‘oude’ doelgroep (die tot 1 juli 2023) is waarschijnlijk meer geld nodig.

Algemene Rekenkamer

62/100

7. Doelmatigheid van de energiebesparingsplicht De naleving van de energiebesparingsplicht schiet tekort (§ 5.2) en moet waarschijnlijk worden afgedwongen met handhaving. In de periode die we hebben onderzocht is het gebrek aan naleving voor de minister meerdere keren de reden geweest extra geld te besteden aan meer controle. Tegelijk constateren we dat de budgetten die de minister direct beschikbaar stelt voor toezicht niet toereikend zijn om bedrijven eens in de 4 jaar te bezoeken (§ 6.3.3). Maar voordat het parlement besluit meer geld beschikbaar te stellen voor het direct financieren van extra toezicht op de energiebesparingsplicht, moet het weten of dat doelmatig is. Wij kunnen niet achteraf de doelmatigheid van de energiebesparingsplicht vaststellen. Daarvoor moeten we weten wat de daadwerkelijke kosten en opbrengsten zijn. Maar de minister van KGG heeft geen informatie over uitgaven vóór 2018. Ook informatie over de feitelijke opbrengsten van de energiebesparingsplicht, in de vorm van de hoeveelheid bespaarde energie, heeft de minister niet. TNO en PBL geven wel schattingen voor een zichtjaar (2020 of 2030), maar niet voor de hele looptijd van de plicht. Toch hebben wij sterke aanwijzingen dat de energiebesparingsplicht een minder doelmatige manier is om energie te besparen en CO2-uitstoot te verminderen dan tot nu toe wordt aangenomen.

In 2016 gaf het kabinet opdracht tot een interdepartementaal beleidsonderzoek (IBO) naar de kostenefficiëntie, of doelmatigheid, van CO2-reductiemaatregelen (Rijksoverheid, 2016). ECN en PBL hebben hiervoor de kosten en baten, van onder andere het toezicht op de energiebesparingsplicht berekend (ECN en PBL, 2016). Zij kwamen uit op € 154 per bespaarde ton CO2 in 2020 en € 168 in 2030. De energiebesparingsplicht zou daarmee binnen de huidige doelmatigheidsgrenzen vallen die het kabinet hanteert, de subsidie-intensiteit uit de SDE++. Maar het is relatief duur, en dus minder doelmatig, vergeleken met veelgebruikte methoden van duurzame-energieopwekking.

Doelmatigheidsgrenzen regeling Stimulering Duurzame Energieproductie en Klimaattransitie (SDE++) Om de doelmatigheid te bepalen van maatregelen die de CO2-uitstoot beperken, neemt het kabinet de SDE++-subsidie als uitgangspunt. Voor deze subsidie wordt een maximaal bedrag vastgesteld per vermeden ton CO2-uitstoot. Het kabinet gebruikt de

Algemene Rekenkamer

63/100

bandbreedte van deze duurzaamheidssubsidie om te bepalen of een maatregel doelmatig is. In 2024 is de maximale subsidiebehoefte voor de duurzaamheidssubsidie SDE++ vastgesteld op € 400 per vermeden ton CO2-uitstoot. In de praktijk wordt dit bedrag bijna nooit uitgekeerd. Zo bedroeg de gemiddelde subsidie-intensiteit in 2023 € 153 per vermeden ton CO2-uitstoot. Dit bedrag wordt bovendien beïnvloed door enkele technieken die het parlement of de minister per se willen bekostigen, ook al zijn die relatief duur. Speciaal voor die technieken wordt een deel van het SDE++-budget gereserveerd, omdat ze niet kunnen concurreren met de meest doelmatige technieken. Dat soort technieken, zoals zonne- en windenergie, kregen in 2023 maar € 38 tot € 65 per vermeden ton CO2-uitstoot (EZK, 2024b).

Toezicht op de energiebesparingsplicht is niet alleen relatief duur volgens de berekeningen uit 2016. Die berekening van de doelmatigheid van handhaving van de energiebesparingsplicht bevat bovendien veronderstellingen waarvan we betwijfelen of die realistisch zijn. De geschatte hoeveelheid energiebesparing is vermoedelijk overschat en de geschatte kosten voor een -sluitend vierjaarlijks- toezichtregime zijn onderschat. Daarmee zal de doelmatigheid nog slechter uitkomen dan waar al van werd uitgegaan. We kunnen dit als volgt uitleggen. Ten eerste waren de verwachte opbrengsten van de energiebesparingsplicht, qua energiereductie in 2020, lager dan geschat werd in 2016. Volgens het IBO zou jaarlijks 30 PJ bespaard worden met de plicht, terwijl de KEV 2015, die eerder dan het IBO werd gepubliceerd, slechts als gevolg van de energiebesparingsplicht een energiebesparing verwachtte van 5,1 tot 16,9 PJ (ECN, e.a. , 2015). Dat was bovendien alleen in zichtjaar 2020, en niet voor elk jaar in de periode 2016-2020. Ten tweede waren de kosten voor een compleet toezicht op de plicht vermoedelijk hoger dan in 2016 geschat, onder andere omdat het aantal bedrijven en instellingen dat onder de plicht valt, groter is waarmee gerekend werd.