Bijlage 2 - Rapport AR Energiebesparingsplicht - definitief

Energiebesparingsplicht, 2008-2023. Hoge ambities, onbekend resultaat

Vertrouwelijk Dit document is eigendom van de Algemene Rekenkamer. Het bevat vertrouwelijke informatie die uitsluitend voor bestuurlijk of ambtelijk commentaar beschikbaar wordt gesteld. Algemene Rekenkamer

1/100

Inhoud Lijst met afkortingen

5

1.

Samenvatting

6

2.

Over dit onderzoek

14

2.1 Aanleiding

14

2.2 Opzet van het onderzoek

15

2.3 Leeswijzer

17

3.

18

De energiebesparingsplicht

3.1 Opzet van de energiebesparingsplicht

18

3.1.1 Verantwoordelijkheid verschuift tussen ministers

20

3.1.2 Minister heeft beperkt inzicht in doelgroep

21

3.1.3 Minister kan niet direct sturen op toezicht

25

3.2 Bijsturing door ministers op toezicht

28

3.2.1 Aanpassing energiebesparingsplicht met Erkende Maatregelenlijsten, informatieplicht en uitbreiding doelgroep

29

3.2.2 Bijsturing via afspraken met bevoegd gezag en handhavers

31

3.2.3 Minister stuurt bij door het direct bekostigen van toezicht

32

4.

34

Energiereductie door energiebesparingsplicht

4.1 Modellen voor bepaling energiereductie

34

4.2 Verwachtingen energiereductie in 2020 en 2030

36

4.3 Bereikte energiereductie

37

4.3.1 Onbekend hoeveel energiebesparing in 2020 is behaald

37

Algemene Rekenkamer

2/100

4.3.2 Hogere verwachtingen voor 2030 door uitbreiding doelgroep en hoge energieprijs

38

4.3.3 Besparingen bij ETS-sector onzeker

39

4.3.4 Achterblijvende energiebesparing heeft mogelijk gevolgen voor behalen Europese doelstellingen

39

4.4 Oorzaken achterblijvende resultaten energiebesparing

40

5.

42

Naleving energiebesparingsplicht

5.1 Verwachting naleving energiebesparingsplicht

42

5.2 Resultaten naleving energiebesparingsplicht

42

5.3 Oorzaken achterblijvende resultaten naleving

44

5.3.1 Plicht wordt beperkt gehandhaafd

46

5.3.2 Gebrek aan bekendheid en kennis bij bedrijven

46

5.3.3 Andere plichten overlappen met energiebesparingsplicht

47

5.3.4 IT van RVO bemoeilijkt informatieplicht

48

5.3.5 Energiebesparingsplicht is ‘one size fits none’-beleid

49

6.

51

Toezicht op de energiebesparingsplicht

6.1 Verwachtingen over toezicht

51

6.2 Resultaten toezicht

52

6.3 Oorzaken achterblijvende resultaten controles

54

6.3.1 VTH-stelsel functioneert niet naar behoren

54

6.3.2 Omgevingsdiensten hebben geen volledig zicht op de doelgroep

56

6.3.3 (On)voldoende bekostiging?

58

7.

Doelmatigheid van de energiebesparingsplicht

63

8.

Conclusies en aanbevelingen

68

8.1 Conclusies

68

8.2 Aanbevelingen

70

Algemene Rekenkamer

3/100

9.

Reactie minister en nawoord Algemene Rekenkamer

72

9.1 Reactie minister van KGG

72

9.2 Nawoord Algemene Rekenkamer

73

Bijlagen

75

Bijlage 1 Overzicht conclusies en aanbevelingen

75

Bijlage 2 Onderzoeksvragen en normenkader

79

Bijlage 3 Methodologische verantwoording

84

Berekeningen benodigde bekostiging

84

Onderbouwing keuze branches voor gesprekken

89

Bijlage 4 Overzicht gevoerde gesprekken

93

Bijlage 5 literatuur

95

Bijlage 6 Eindnoten

99

Algemene Rekenkamer

4/100

Lijst met afkortingen PBL = Planbureau voor de Leefomgeving TNO = Nederlandse Organisatie voor toegepast-natuurwetenschappelijk onderzoek ECN = Energieonderzoek Centrum Nederland, sinds 2018 onderdeel van TNO CBS = Centraal bureau voor de Statistiek RVO = Rijksdienst voor Ondernemend Nederland ILT = Inspectie Leefomgeving en Transport SodM = Staatstoezicht op de Mijnen OD = Omgevingsdienst SPUK THE = Specifieke Uitkering Toezicht en Handhaving Energiebesparingsplicht VUE = Versterking Uitvoering Energiebesparings- en Informatieplicht M3 = kubieke meter kWh = kilowattuur (=3,6 MJ) MJ = Megajoule (=106 of 1.000.000 joule) PJ = Petajoule (= 1015 joule) Mton (CO2) = megaton (= 1 miljoen ton, of 1000 miljoen kilogram)

ETS = Emissions Trading System / Europees systeem voor CO2-handel Wm = Wet milieubeheer AMvB’s = Algemene Maatregelen van Bestuur Bal = Besluit activiteiten leefomgeving, onderdeel van de Omgevingswet Bbl = Besluit bouwwerken leefomgeving, onderdeel van de Omgevingswet EED = Energy Efficiency Directive/ Europese energie-efficiëntie richtlijn MJA(3) = Meerjarenafspraak Energie-efficiëntie (2001-2020) MEE = Meerjarenafspraak Energie-efficiëntie ETS ondernemingen EML = Erkende Maatregelenlijsten VTH = vergunningverlening, toezicht en handhaving NEV = Nationale Energieverkenning KEV = Klimaat- en Energieverkenning

Algemene Rekenkamer

5/100

1. Samenvatting Energiebesparingsplicht Energiezuinige bedrijven en instellingen dragen eraan bij dat Nederland kan voldoen aan klimaatafspraken en Europese afspraken over energiebesparing. De energiebesparingsplicht is het belangrijkste instrument van de minister van Klimaat en Groene Groei (KGG) en haar voorgangers om ervoor te zorgen dat bedrijven, maar ook instellingen – zoals scholen, kerken en sportverenigingen –energie besparen. Dit instrument is door de jaren heen verschillende keren aangepast. Het uitgangspunt is: bedrijven en instellingen die meer dan een bepaalde hoeveelheid energie gebruiken (grens: 50.000 KWh elektriciteit en/of 25.000 m3 aardgas equivalent), moeten energiebesparende maatregelen nemen. Dit zijn naar huidige schatting meer dan 90.000 bedrijven en andere instellingen. Met name provincies en gemeenten zijn verantwoordelijk voor het toezicht op de plicht. In 2023 gaf de voorganger van de minister van KGG circa €18,4 miljoen uit aan toezicht. De uitgaven door provincies en gemeenten zijn veelal onbekend. Bevindingen We hebben onderzocht in hoeverre opeenvolgende ministers, in de periode 20082023, hebben bevorderd dat doelen van de energiebesparingsplicht zijn behaald. Verschillende ministers waren in deze periode verantwoordelijk voor de energiebesparingsplicht.

De energiebesparingsplicht lijkt een simpele plicht: een afgekaderde groep bedrijven en instellingen moet een door de minister voorgeschreven lijst met energiebesparende maatregelen doorvoeren. In de praktijk blijkt de plicht echter de nodige moeilijkheden te kennen. De minister heeft geen grip op de uitvoering van het toezicht. Dat is immers gedecentraliseerd, vooral naar provincies en gemeenten. De minister heeft wel doelen voor het aantal controles, maar heeft geen zicht op die controles en kan ook niet sturen op de uitvoering van het toezicht. Ook is de minister van KGG geen ‘eigenaar’ van het VHT-stelsel, waarbinnen het toezicht op de plicht wordt uitgevoerd. Dat stelsel werkt niet naar behoren. Voor de circa 90.000 bedrijven die onder de plicht vallen, en de toezichthouders die moeten controleren op naleving, blijkt het daarbij moeilijker dan gedacht om aan de plicht te voldoen of hierop toezicht te houden. 1.

Het is niet plausibel dat ambities en doelen, qua energiebesparing, in de afgelopen 15 jaar zijn behaald.

Algemene Rekenkamer

6/100

a. De energiebesparingsplicht moest in 2020 circa 1/3e van de energiebesparing opleveren van de 100 Petajoule energiebesparing die was afgesproken in het Energieakkoord. De minister weet niet of het doel is gehaald, maar wij achten het onwaarschijnlijk dat dit is gelukt. b. De energiebesparingsplicht moet ook in 2030 tot energiebesparing leiden. Het is nog onbekend of dan zoveel energie kan worden bespaard als de minister beoogt. 2.

Bedrijven en instellingen houden zich niet goed aan de plicht. a. We zien dat slechts een minderheid van de circa 90.000 bedrijven en instellingen die onder de energiebesparingsplicht vallen, deze helemaal naleeft (figuur 1). b. Brancheverenigingen geven aan dat bedrijven, zeker de kleinere, de regels als complex en onduidelijk ervaren. c. De drempelwaarden voor elektriciteit en gas zijn niet onderbouwd en niet consistent. Zo kan het zijn dat een bedrijf dat voor verduurzaming overgaat van gas naar elektriciteit, eerst niet en daarna wel onder energiebesparingsplicht valt.

Figuur 1 Gerapporteerde naleving energiebesparingsplicht en informatieplicht De naleving van de energiebesparingsplicht en informatieplicht blijft achter bij de doelstelling van 100% naleving 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 % bedrijven dat (naar eigen zeggen) volledig voldoet aan de energiebesparingsplicht % bedrijven dat voldoet aan de informatieplicht

Algemene Rekenkamer

7/100

3.

Minder toezicht op naleving door bedrijven en instellingen dan minister wenselijk acht. a. De minister wil dat de circa 90.000 bedrijven en instellingen die onder de energiebesparingsplicht vallen allemaal elke 4 jaar worden gecontroleerd. De minister van KGG en haar voorgangers hadden er tot 2023 geen zicht op of dit controledoel werd behaald. Sinds 2023 heeft de minister daar wel zicht op, maar het is nog onzeker of dit in de toekomst zo zal blijven. b. Wij constateren dat er minder is gecontroleerd op de naleving van de plicht dan de minister nodig vindt (figuur 2). c. Ook weet de minister niet hoeveel geld er nodig is om het aantal gewenste controles uit te voeren. De minister stelde wel geld beschikbaar voor extra controles, maar dit is volgens ons niet genoeg voor het door de minister gewenste aantal controles (figuur 3).

Figuur 2 Door minister gewenste en bij haar bekende aantal controles1

Algemene Rekenkamer

8/100

Figuur 3 Het verstrekte budget voor extra toezicht is onvoldoende om het door de minister geambieerde aantal controles te bekostigen

4.

Geen informatie over het behalen van doelen, noch over doelgroepen, noch over toezicht a. Verantwoordelijke ministers hebben nauwelijks informatie over de periode 2008-2019. Informatie over resultaten, doelgroepen en toezicht is niet of slechts gedeeltelijk aanwezig. Dit heeft ook het onderzoek van de Algemene Rekenkamer bemoeilijkt. Van de minister mag verwacht worden dat informatie op orde en toegankelijk is.

Algemene Rekenkamer

9/100

b. De minister had jarenlang beperkt inzicht in hoeveel bedrijven en instellingen onder de plicht vallen. Zij weet, ook nu, nog steeds niet welke bedrijven en instellingen onder de plicht vallen. c. De energiebesparingsplicht bestaat inmiddels al 30 jaar, namelijk sinds 1993. Opeenvolgende ministers hebben geprobeerd te bevorderen dat doelen worden behaald. Zo zijn maatregelen genomen om de naleving van de energiebesparingsplicht te verbeteren. Maar veel van die maatregelen zijn niet onderbouwd en resultaten van ingrepen zijn niet bekend. d. Daarnaast is in 2023 het aantal bedrijven en organisaties dat onder de plicht valt – de doelgroep- vergroot. Dat is opmerkelijk, want toen was nog steeds niet bekend welke bedrijven al onder de plicht vielen. e. De minister heeft amper zicht op de output van het toezicht, zoals het aantal controles en de mate waarin bedrijven voldoen aan de energiebesparingsplicht. 5.

Effectiever en efficiënter toezicht 1. De huidige doelstelling is om alle bedrijven en instellingen in 4 jaar te controleren. Op basis van onze bevindingen betwijfelen wij of een volledige controle van alle bedrijven en instellingen die onder de energiebesparingsplicht vallen, zo doelmatig is als wordt gedacht. Het is waarschijnlijk dat controle van alle bedrijven eens in de 4 jaar, meer geld kost en niet zoveel energiereductie oplevert en CO2-uitstoot vermindert als het kabinet dacht. 2. Er liggen kansen om het toezicht risicogestuurd in te richten, dat wil zeggen met inachtneming van het energiebesparingspotentieel van bedrijven en instellingen. Zo is de doelmatigheid van handhaving bij bedrijven die onder het Europese systeem van CO2-handel vallen (ETS), waarschijnlijk groter dan bij de doelgroep die al vóór 2023 onder de energiebesparingsplicht viel. De ingeschatte jaarlijkse kosten voor handhaving bij de ETS groep (circa 300 bedrijven) zijn €1,25 miljoen met een reductieverwachting van 1,95 Mton CO2 per 5 jaar. Voor de groep van bedrijven en organisaties die voor 2023 al onder de plicht viel (circa 90.000 bedrijven) is dit respectievelijk €30-54 miljoen en een reductie van 1,3 Mton CO2 in 2030.

Algemene Rekenkamer

10/100

Figuur 4 De mogelijke doelmatigheid van handhaving van de energiebesparingsplicht kan sterk verschillen tussen delen van de doelgroep

Aanbevelingen Wij bevelen de minister van KGG aan om verantwoordelijkheid te nemen voor een doeltreffende en doelmatige aanpak van de energiebesparingsplicht. 1. Ontwikkel scenario’s voor een verbeterde energiebesparingsplicht en maak hieruit een onderbouwde keuze. Realiseer onder andere een deugdelijke en consistente informatievergaring om zicht te krijgen op de omvang van de doelgroep en op toezichtresultaten. Ook dienen de ondergrenzen, vóór een bedrijf onder de energiebesparingsplicht valt, te worden heroverwogen. Daarbij is het zaak dat kosten van handhaving en baten qua energiereductie beter in evenwicht zijn. 2. Maak het voor bedrijven en instellingen gemakkelijk en overzichtelijk om aan de energiebesparingsplicht te voldoen. Bijvoorbeeld door het verbeteren van informatie- en dienstverlening aan hen. Maar ook door het aanpakken van overlappende regelgeving of het versterken van het eLoket van RVO, waar

Algemene Rekenkamer

11/100

bedrijven en instellingen informatie moeten aanleveren om aan de informatieplicht te voldoen.

3. Overleg met het bevoegd gezag (zoals provincies en gemeenten, bijvoorbeeld via het Interprovinciaal Overleg en de Vereniging Nederlandse Gemeenten) over het gewenste en realistische toezicht, alsmede de beschikbaar te stellen mensen en middelen. Toezichtscenario’s en risicogericht toezicht per doelgroep kunnen hierbij worden meegenomen. 4. Achterblijvende resultaten van de energiebesparingsplicht hebben mogelijk gevolgen voor het behalen van Europese doelstellingen. Maak daarom tijdig een inschatting van het risico dat doelstellingen niet behaald worden, en neem zo nodig aanvullende of andere maatregelen. Verschillende onderzoeken van de Algemene Rekenkamer hebben reeds geconcludeerd dat delen van het stelsel van Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving (VTH- stelsel) aan verbetering toe zijn. Dit is een verantwoordelijkheid van de bewindspersonen van IenW. Het is, voor het bereiken van beleidsresultaten van de energiebesparingsplicht, zaak om als minister van KGG ook verantwoordelijkheid te nemen voor het verbeteren van het VTH-stelsel, op het gebied van de energiebesparingsplicht. 5. Maak heldere afspraken met de bewindspersonen bij IenW over de aansluiting tussen mensen en middelen en de beleidsambities voor toezicht, en over de verbetering van het stelsel waarbinnen het toezicht op de energiebesparingsplicht is georganiseerd.

Energiebesparing: een keten van Rijk en naar gemeenten en provincies Gemeenten en provincies zijn verantwoordelijk voor het toezicht op de naleving van de energiebesparingsplicht bij bedrijven en instellingen in hun gebied. Het is belangrijk dat zowel Rijk, als decentrale, autonome overheden samen de energiebesparingsdoelen realiseren. We hebben bij dit onderzoek samengewerkt met de Vereniging van Rekenkamers (VvR). De VvR organiseerde bij 12 provincies en bij 111 gemeenten een onderzoek naar de manier waarop provincies en gemeenten toezicht houden op de energiebesparingsplicht in de periode 2019 tot en met 2023. De onderzoeken zijn los van elkaar – en met respect voor de verschillende rollen, mandaten en

Algemene Rekenkamer

12/100

vertrouwelijkheden - uitgevoerd, maar de beelden die - centraal en decentraal - naar voren komen, liggen dicht bij elkaar. Het onderzoek van de VvR laat onder andere zien dat: a) het voor toezichthouders moeilijk is om de energiebesparingsplicht te controleren. Dat komt bijvoorbeeld omdat zij niet precies weten welke bedrijven en instellingen zij moeten controleren. b) de helft van de onderzochte toezichthouders 5 tot meer dan 10 jaar nodig heeft om alle organisaties te controleren die onder de energiebesparingsplicht vallen, terwijl de minister wil dat dit iedere 4 jaar wordt gedaan.

Algemene Rekenkamer

13/100

2. Over dit onderzoek 2.1 Aanleiding Het kabinet wil het energiegebruik in Nederland terugdringen om de schadelijke gevolgen van fossiele energie voor het klimaat te beperken en vanwege bindende Europese doelen voor energiebesparing. De energiebesparingsplicht, ingesteld in 1993, is voor het kabinet het belangrijkste instrument om bedrijven en instellingen – zoals scholen, sportverenigingen en kerken - energie te laten besparen (EZK, 2022a). In het verleden hebben wij de energiebesparingsplicht, en het bredere beleid voor energiebesparing, meermaals onderzocht. In 2011 publiceerden wij een rapport over energiebeleid, waaronder de energiebesparingsplicht, in de periode 1993-2008 (Algemene Rekenkamer, 2011). Een van de onderzoeksuitkomsten is dat de gemeenten en provincies weinig prioriteit gaven aan de handhaving van de plicht. Het energiebesparende effect van de energiebesparingsplicht zou beperkt zijn geweest. Ook waren de kosten en baten van handhaving van de plicht onbekend. Wij hebben de minister dan ook aanbevolen om te zorgen voor meer inzicht in de kosten en baten van de handhaving. Ook was het onze aanbeveling aan de minister de wet te bezien op de verhouding tussen de kosten en de effecten van de energiebesparingsplicht en de Tweede Kamer over de uitkomsten hiervan te informeren (Algemene Rekenkamer, 2011).

Ook deden wij onderzoek naar de mate waarin de minister inzicht had in de effecten van energiebesparing. In 2015 constateerden wij dat de minister van Economische Zaken (EZ) goede monitoring nodig heeft om het energiebesparingsbeleid tussentijds te kunnen bijsturen (Algemene Rekenkamer, 2015). In ons Rapport bij het Jaarverslag van het Ministerie van EZK 2020 , over aanvullende maatregelen klimaat en energiedoelstellingen (Algemene Rekenkamer, 2021), concludeerden wij dat de minister van EZK sinds 2015 de slagingskans van klimaat- en energietransitiedoelen voor 2020 structureel heeft overschat. En in ons Rapport bij het Jaarverslag van het Ministerie van EZK 2022 stelden wij dat de minister onvoldoende informatie had om te beoordelen of er genoeg energie bespaard werd om de Europese energiebesparingsdoelen te halen. De energiebesparingsplicht is een van de instrumenten waarmee Nederland probeert te voldoen aan deze Europese verplichting. Wij bevalen de minister toen aan snelheid te maken met het opzetten van een monitoringssysteem waarmee zij het resultaat kan volgen van het beleid voor de Europese energiebesparingsverplichting (Algemene Rekenkamer, 2023b).

Algemene Rekenkamer

14/100

De afgelopen jaren waren er steeds meer aanwijzingen dat naleving van de energiebesparingsplicht beperkt werd gecontroleerd en dat bedrijven de plicht slecht naleefden. De Tweede Kamer wenste meer toezicht en de opeenvolgende verantwoordelijke ministers maakten hier extra geld voor vrij. Het was echter nog steeds de vraag in hoeverre de minister bevorderde dat de doelen van de energiebesparingsplicht werden behaald. Ook was niet bekend hoeveel controles werden uitgevoerd en hoe dit zich verhield tot de ambities van de minister qua controle op de naleving van de energiebesparingsplicht. Ook was onbekend hoeveel bedrijven en instellingen voldoen aan de energiebesparingsplicht, wat het effect van de energiebesparingsplicht is en wat het toezicht op naleving van deze plicht kost. Op die vragen geeft dit rapport antwoord. Dit onderzoek is onderdeel van het ‘programma Energietransitie’, van de Algemene Rekenkamer. In dit programma onderzoeken we de investeringen in, en de ombouw naar, een energievoorziening op basis van duurzame energiebronnen en de daarvoor benodigde installaties en infrastructuur. We gaan daarbij na hoe ministers de duurzame energievoorziening in praktijk brengen of willen brengen en hoe ze de inzet van publiek geld bij die investeringen onderbouwen.

Daarbij geven we een oordeel over de doelmatigheid en doeltreffendheid van het gevoerde beleid en de inzet van publiek geld.

2.2 Opzet van het onderzoek Wij hebben onderzocht in hoeverre opeenvolgende ministers de naleving van de energiebesparingsplicht bevorderden zodat de ambities werden behaald. Ons onderzoek gaat over de periode 2008-2023. Voor dit onderzoek hebben wij een documentstudie uitgevoerd van openbare informatie en stukken van de ministeries van KGG (voorheen EZK), Infrastructuur en Waterstaat (IenW), Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (LVVN) (voorheen Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV)) en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). Ook hebben wij medewerkers van die ministeries geïnterviewd. Wij hebben met 8 brancheorganisaties gesproken – VNW-NCW/MBKNederland, FME, FNLI, VNCI, VO-raad/PO-raad, INRetail, Koninklijke Horeca Nederland, Bovag – die de belangen behartigen van bedrijven en instellingen die met de energiebesparingsplicht te maken hebben. Daarnaast hebben we publicaties bestudeerd van onderzoeks- en planbureaus, zoals Nederlandse organisatie voor

Algemene Rekenkamer

15/100

toegepast-natuurwetenschappelijk onderzoek (TNO) en het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL). Tevens hebben wij gesproken met medewerkers van handhavingsdiensten en brancheorganisaties van de doelgroep die onder de energiebesparingsplicht valt. Meer informatie hierover staat in bijlage 3. Het toezicht op naleving van de energiebesparingsplicht valt grotendeels onder de verantwoordelijkheid van medeoverheden (provincies en gemeenten). Om het gehele traject van doel en resultaat van Rijksbeleid naar uitvoering en handhaving ervan door provincies en gemeenten te overzien, hebben wij samengewerkt met de VvR. Via de VvR zijn decentrale rekenkamers bij 123 medeoverheden (de 12 provincies en 111 gemeenten) nagegaan hoe, en in hoeverre, de medeoverheden het toezicht op de energiebesparingsplicht uitgevoerd hebben in de periode 2019-2023. Gelijktijdig met dit rapport publiceert de VvR een rapport met de resultaten van deze onderzoeken bij de provincies en gemeenten. Het ministerie van KGG beschikt niet over de informatie om de doelmatigheid van de energiebesparingsplicht te kunnen vaststellen. Hiervoor is inzicht nodig in de kosten van het toezicht op naleving van de plicht, en in de baten als het gaat om de bereikte energiebesparing. Deze informatie heeft de minister niet. Mede daarom hebben wij ons onderzoek moeten beperken tot de doeltreffendheid van de energiebesparingsplicht.

Ook werden wij hierbij geconfronteerd met het feit dat de minister beperkte informatie heeft. De minister weet niet hoeveel en welke bedrijven onder de plicht vallen, weet voor een groot deel van de onderzochte periode niet in hoeverre de plicht wordt nageleefd, heeft geen informatie over de hoeveelheid controles die vóór 2023 zijn uitgevoerd en weet niet hoeveel geld nodig is om zoveel controles uit te voeren als zij wil. De Algemene Rekenkamer heeft op basis van het beperkte materiaal en extrapolaties daarvan, én informatie uit het VvR-onderzoek inzicht proberen te geven in de doeltreffendheid en doelmatigheid van de energiebesparingsplicht. Het doel van de plicht is: met minder energie evenveel produceren (outcome). Hiervoor hebben we gebruik gemaakt van onderzoeksresultaten van PBL en TNO. Om de outcome te bereiken moeten bedrijven voldoen aan de plicht (output) en om dit te garanderen houden onder meer omgevingsdiensten toezicht op naleving van de energiebesparingsplicht (throughput). Op basis van ons onderzoek naar de throughput en output hebben wij vastgesteld in hoeverre de minister heeft bevorderd dat de outcome (energiebesparing) is behaald. Ook zijn we nagegaan in hoeverre de verwachte kostenefficiëntie van het toezicht op naleving van de plicht realistisch is.

Algemene Rekenkamer

16/100

Dat is belangrijk voor het parlement en het kabinet om te kunnen beoordelen of het nuttig is meer publiek geld vrij te maken voor dit instrument.

2.3 Leeswijzer In hoofdstuk 3 beschrijven we de energiebesparingsplicht en de veranderingen die opeenvolgende ministers tussen 2008 en 2023 doorvoerden. In hoofdstuk 4 gaan wij in op vraag in welke mate de energiebesparingsplicht heeft geleid tot minder energieverbruik. In hoofdstuk 5 laten wij zien wat de minister verwacht als het gaat om naleving van de plicht en wat hiervan in de praktijk terechtkomt. In hoofdstuk 6 bespreken wij het toezicht op de energiebesparingsplicht, de verwachtingen hierover van de minister en de resultaten. In hoofdstuk 7 gaan we in op de verwachte kostenefficiëntie van het toezicht op de plicht. In hoofdstuk 8 presenteren wij onze conclusies en aanbevelingen. We sluiten in hoofdstuk 9 af met de reactie van de minister op ons onderzoek en ons nawoord. Tijdens de uitvoering van ons onderzoek lag de verantwoordelijkheid voor de energiebesparingsplicht bij de minister voor Klimaat en Energie en het ministerie van EZK. Dit werd in het kabinet-Schoof belegd bij de minister van KGG en het ministerie van KGG. Tijdens het schrijven van dit rapport was de oprichting van het nieuwe ministerie van KGG nog niet voltooid. De werkzaamheden voor het ministerie van KGG werden op dat moment uitgevoerd door het ambtelijk apparaat van het ministerie van EZ (KGG, 2024).

In dit rapport spreken wij de minister en het ministerie aan die op het moment van publicatie formeel verantwoordelijk zijn voor de energiebesparingsplicht.

Algemene Rekenkamer

17/100

3. De energiebesparingsplicht De energiebesparingsplicht is voor het kabinet het belangrijkste instrument om energiebesparing bij bedrijven en instellingen te stimuleren (EZK, 2022a). Als die jaarlijks meer dan 50.000 kWh elektriciteit of 25.000 m3 aardgasequivalent aan energie gebruiken, zijn ze verplicht elke energiebesparende maatregel door te voeren die zich in 5 jaar terugverdient. Gemeenten en provincies, maar ook de minister van Economische Zaken (EZ) en de staatssecretaris van Openbaar Vervoer en Milieu (OVM) zijn verantwoordelijk voor het toezicht op naleving van de energiebesparingsplicht. Dat betekent dat de minister van KGG in de uitvoering van haar beleid afhankelijk is van een effectieve samenwerking met deze partijen en de medewerking van medeoverheden. De minister van KGG kan weliswaar niet direct sturen op het toezicht maar blijft wel verantwoordelijk voor de outcome van haar beleid. In de afgelopen 16 jaar hebben de opeenvolgende ministers geprobeerd bij te sturen door de energiebesparingsplicht aan te scherpen, met decentrale overheden in gesprek te gaan en gemeentelijke en provinciale toezichthouders direct te bekostigen. Veel van de ingrepen van de minister om de energiebesparingsplicht te versterken zijn vooraf niet onderbouwd. Ook heeft de minister geen, of slechts beperkte informatie over de uitgaven voor en resultaten van het beleid.

Achteraf kan het effect van de plicht dus niet worden vastgesteld.

3.1 Opzet van de energiebesparingsplicht In 1993 is de Wet milieubeheer ingevoerd, die regels stelt voor bedrijven op het gebied van milieu. Onderdeel hiervan was de plicht voor bedrijven om energie te besparen. Bij invoering van de wet werd beoogd dat bedrijven zuinig moesten omgaan met energie, maar hieraan werden geen nadere eisen gesteld. Eind jaren ‘90 is voor verschillende branches, via separate Algemene Maatregelen van Bestuur (AMvB’s), nader gedefinieerd vanaf welk energiegebruik bedrijven onder de energiebesparingsplicht vallen én is vastgelegd dat zij alle maatregelen moesten nemen die rendabel waren. In 2008 zijn de AMvB’s verenigd in het Activiteitenbesluit milieubeheer. De energiebesparingsplicht is hierin verder uitgewerkt. Het doel van de

Algemene Rekenkamer

18/100

energiebesparingsplicht is vanaf dat moment dat bedrijven of instellingen hetzelfde produceren, met minder energieverbruik. Met andere woorden: zij moeten de energieefficiëntie van hun productie verbeteren. Bedrijven die minstens 25.000 m3 aardgasequivalent en/of minstens 50.000 kWh elektriciteit gebruiken, zijn verplicht alle energiebesparende maatregelen te nemen die zich binnen 5 jaar of minder terugverdienen. Dit kan zowel een bakker zijn, als een supermarkt als een grote energievretende fabriek. Figuur 5 Beleidsmatige ontwikkeling van de energiebesparingsplicht

De energiebesparingsplicht is na 2008 op 3 momenten aangescherpt, hier gaan wij nader op in, in § 3.2. Wij tonen de hoofdlijnen in figuur 5.

Algemene Rekenkamer

19/100

•

In 2015 zijn de Erkende Maatregelenlijsten (EML’s) ingevoerd. Hierin zijn besparingsmaatregelen opgenomen die een terugverdientijd hebben van 5 jaar of minder. Bedrijven die onder de plicht vallen, zijn verplicht deze maatregelen uit te voeren.

•

In 2019 is de informatieplicht ingevoerd. Bedrijven die onder de energiebesparingsplicht vallen, moeten het bevoegd gezag informeren over de mate waarin zij voldoen aan de energiebesparingsplicht.

•

De derde aanscherping is ingevoerd op 1 juli 2023. Vanaf die datum is niet alleen energiebesparing, maar ook energieopwekking verplicht voor bedrijven, bijvoorbeeld door plaatsing van zonnepanelen. Daarnaast moeten ook bedrijven die eerder waren uitgesloten, zich sinds die tijd aan de energiebesparingsplicht houden.

Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. In deze wet is de energiebesparingsplicht verder uitgewerkt. De belangrijkste wijziging ten opzichte van de voorgaande situatie is dat er in aparte besluiten regels worden gesteld voor bedrijfsprocessen (Besluit activiteiten leefomgeving (Bal)) en voor gebouwen (Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl)). Tevens heeft de minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VRO) een rol bij de energiebesparingsplicht, omdat hij het Bbl vaststelt. Of dit verder gevolgen heeft voor naleving van en toezicht op de energiebesparingsplicht is nog onbekend.

De energiebesparingsplicht geldt niet in Caribisch Nederland De energiebesparingsplicht geldt niet in het Caribische deel van Nederland. Na de opheffing van de Nederlandse Antillen als land binnen het Koninkrijk der Nederlanden, zijn Bonaire, Sint Eustatius en Saba (BES) onderdeel geworden van Nederland. Op deze eilanden is onder andere de wet Volkshuisvesting, Ruimtelijke ordening en Milieubeheer BES ingevoerd. In die wet wordt expliciet gesteld dat niet gekozen is voor invoering van de complete Wet milieubeheer, omdat die te uitgebreid en te complex – maar tegelijk niet omvangrijk genoeg - werd bevonden voor de BESeilanden (Wet volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieubeheer BES).

3.1.1 Verantwoordelijkheid verschuift tussen ministers Sinds 2008 is de ministeriële verantwoordelijkheid voor de energiebesparingsplicht 5 keer verschoven binnen het kabinet. In tabel 1 geven we weer in welke periode welke minister of staatssecretaris verantwoordelijk was voor de energiebesparingsplicht. De minister van KGG is in het kabinet-Schoof verantwoordelijk voor het energiebeleid en daarmee voor de energiebesparingsplicht. De minister van KGG is ook

Algemene Rekenkamer

20/100

verantwoordelijk voor het Bal, maar voor het Bbl is de minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VRO) verantwoordelijk. Tabel 1 De ministeriële verantwoordelijkheid voor de energiebesparingsplicht verschoof 4 keer tussen 2008 en 2024 Kabinet

Jaar

Minister of staatssecretaris

Balkenende IV

2008-2010

van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM)

Rutte I

2010-2012

van Infrastructuur en Milieu (IenM)

Rutte II

2012-2017

van Infrastructuur en Milieu (IenM)

Rutte III

2017-2021

van Economische Zaken en Klimaat (EZK)

Rutte IV

2021-2024

voor Klimaat en Energie (KenE)

Schoof

vanaf 2024

van Klimaat en Groene Groei (KGG)

De wisseling van verantwoordelijkheden geeft het Ministerie van KGG als één van de redenen waarom er weinig tot geen informatie beschikbaar is over de kosten en effecten van de energiebesparingsplicht. Het ministerie van IenW stelt dat het bij de overdracht van het thema ‘klimaat’ aan het ministerie van EZK ook het personeel, de bekostiging en de informatie over de energiebesparingsplicht heeft overgedragen. Maar het ministerie van EZK geeft aan dat het niet bekend is met die overdracht en geen zicht heeft op uitgaven en resultaten van de energiebesparingsplicht vóór 2018. De beperkte beschikbaarheid van informatie heeft de Algemene Rekenkamer belemmerd in het onderzoek. Daarom hebben wij ons onderzoek moeten beperken tot de doeltreffendheid van de energiebesparingsplicht en hebben wij de doelmatigheid van de plicht niet kunnen vaststellen. In 2024 is het ministerie van KGG opgericht. Of de oprichting van dit nieuwe ministerie betekent dat er opnieuw informatie wordt overgedragen, en wat er met de relevante informatie gebeurt, was bij het sluiten van dit onderzoek nog niet bekend.

3.1.2 Minister heeft beperkt inzicht in doelgroep De doelgroep waarvoor de energiebesparingsplicht geldt, was tot 1 januari 2024 vastgelegd in het Activiteitenbesluit van de Wet milieubeheer. Dit besluit was van toepassing op inrichtingen die jaarlijks meer dan 50.000 kWh elektriciteit en/of 25.000 m3 aardgasequivalent gebruiken. Ook als een bedrijf groene energie gebruikt, valt het onder de verplichting. Bedrijven die volledig zelfvoorzienend zijn, vallen sinds 1 juli 2023 niet meer onder de energiebesparingsplicht.

Algemene Rekenkamer

21/100

Het woord ‘inrichtingen’ verwijst naar een bredere doelgroep dan alleen bedrijven. De Wet milieubeheer was van toepassing op locaties waar activiteiten plaatsvinden die als bedrijfsmatig gezien kunnen worden. Dit heeft vaak betrekking op bedrijven, maar ook instellingen, verenigingen en publieke voorzieningen kunnen er onder vallen. De regels gelden dus ook voor ziekenhuizen, scholen, kerken, sportverenigingen en overheidsgebouwen. De regels gelden daarbij apart voor elke inrichting van een bedrijf of instelling. Een bedrijf kan meerdere vestigingen of inrichtingen hebben. Het kan dus zijn dat de ene bedrijfsvestiging wel onder de energiebesparingsplicht valt, maar een andere niet. Dat hangt af van het energiegebruik. Het is dus niet op voorhand te zeggen welk soort bedrijf wel of niet onder de plicht valt. Met de invoering van de Omgevingswet is het begrip ‘inrichting’ komen te vervallen. De regels zijn immers verdeeld naar milieubelastende activiteiten of processen (Bal) en regels voor utiliteitsgebouwen (Bbl). Dit zou voor bedrijven betekenen dat sommige maatregelen overlappen en zodoende maar één keer genomen hoeven te worden. Hoewel de energiebesparingsplicht al sinds 2008 in de huidige vorm bestaat, had de minister lange tijd geen of slechts beperkt idee van het aantal bedrijven dat onder de energiebesparingsplicht viel.

Er zijn hiervan door de jaren heen wel verschillende schattingen gemaakt voor of door de minister. Deze laten we zien in figuur 6. Tot 2011 zijn er geen gegevens waaruit blijkt dat de minister inzicht had in de omvang van de doelgroep. In de periode 2011-2020 lopen de schattingen hierover uiteen van 50.000 tot 150.000. Figuur 6 Inschattingen van het aantal bedrijven en inrichtingen dat valt onder de energiebesparingsplicht variëren sterk in onderzochte periode2

Inschatting - door/voor minister - van aantal bedrijven of inrichtingen onder de energiebesparingsplicht 160.000 140.000 120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 Vestigingen/inrichtingen

Algemene Rekenkamer

Bedrijven/instellingen

22/100

Bron: CE Delft/ECN/DCMR (2011), Energiebesparingspotentieel onder de Wet milieubeheer, blz. 25; M. Zuidema, R. van Zwet, J. Sipma (2016). Onderzoek naar middel/grootverbruikers van energie, Gebouwen die onder de Wet Milieubeheer vallen. Via PBL (2017) NEV 2017, blz. 159; ECN (2016) Beoordeling intensiveringspakket Energieakkoord, blz. 29, 39; PBL (2018) Nationale Energie Verkenning 2017; Vergaderjaar 2018–2019, Kamerstuk 30 196, nr. 688. Eerste resultaten informatieplicht energiebesparing; Vergaderjaar 2020–2021 , Kamerstuk 30 196, nr. 738, Brief Verbreding en verbetering van de energiebesparingsplicht; CSB (2019), Aantal adressen niet-woningen naar energielevering 2018; Vergaderjaar 2020–2021 , Kamerstuk 30 196, nr. 738, Brief Verbreding en verbetering van de energiebesparingsplicht; Nota van toelichting bij Ontwerpbesluit tot wijziging Besluit bouwwerken leefomgeving vanwege actualisatie energiebesparingsplicht, blz. 9; CBS Statline, Aardgas- en elektriciteitslevering aan bedrijven; verbruiksklasse, SBI 2008; CBS (2023), Energielevering bedrijven naar verbruiksklasse, 2021-2022*.

Ook had de minister, sinds 2008, geen informatie over het energieverbruik van de doelgroep. Dat veranderde in 2018 toen de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) de opdracht gaf hiervan een overzicht op te stellen. Dit was de facto een verlate nulmeting van het energiegebruik. Uit dat overzicht blijkt dat circa 90.000 bedrijven onder de plicht vielen, tot de doelgroep in 2023 werd uitgebreid. Inzicht in het energieverbruik van de doelgroep is belangrijk, omdat het effect heeft op het energiebesparingspotentieel. Als dat verbruik hoog is, valt er in absolute zin meer te besparen dan als het verbruik laag is (ECN, 2016). Een bedrijf of instelling valt onder de energiebesparingsplicht als het energieverbruik boven een bepaalde grens uitkomt (dat is de drempelwaarde of energiegrens). In de drempelwaarde zit een ingebouwd verschil tussen de drempel voor gasverbruik en de drempel voor elektriciteitsverbruik. Deze zijn namelijk niet gelijk als ze worden omgerekend naar energie-inhoud. Energie-inhoud is een waarde om een bepaalde hoeveelheid elektriciteit (uitgedrukt in kWh) met aardgas (uitgedrukt in kWh m3) te vergelijken. De hoeveelheid energie wordt aangegeven in megajoule (MJ). Aardgasgebruikers bevoordeeld? Aardgas heeft een ongeveer 10 maal zo hoge energie-inhoud als elektrische energie, uitgedrukt in MJ.

De energie-inhoud van 1 kWh elektrische energie is 3,6 MJ, voor 1 m3 aardgas is dat ongeveer 35,17 MJ. Een bedrijf mag tót 180.000 MJ (50.000 kWh x 3.6 MJ) aan elektrische energie óf 879.250 MJ (25.000 m3 x 35,17 MJ) aan energie uit aardgas gebruiken voordat het onder de energiebesparingsplicht valt.

Algemene Rekenkamer

23/100

De verschillende drempels zorgen ervoor dat sommige bedrijven meer energie kunnen gebruiken dan andere bedrijven voordat zij onder de plicht vallen. Het is ook mogelijk dat bedrijven die eerst niet onder de energiebesparingsplicht vielen, omdat hun gasgebruik lager was dan de drempelwaarde, wel onder de plicht vallen als ze uit oogpunt van duurzaamheid voor hun bedrijfsproces juist geen gas meer gebruiken, maar elektriciteit. Ze verbruiken dan misschien evenveel energie, maar komen boven de drempelwaarde voor elektriciteitsverbruik uit.

De drempelwaarden voor elektriciteit en gas zijn niet alleen ongelijk, zij zijn ook willekeurig. De minister heeft ze namelijk niet onderbouwd. Voor zover bekend zijn de drempels het eerst ingevoerd in de AMvB’s, waarmee in de jaren 90 van de vorige eeuw eisen werden gesteld aan energie-efficiëntie bij bedrijven. Maar in die AMvB’s wordt niet aangeven waarom voor deze begrenzing gekozen is. In de circulaire ‘Energie in de milieuvergunning’ (VROM en EZK, 1999) zijn de drempelwaarden overgenomen, waarna ze in 2008 in het Activiteitenbesluit Milieubeheer belandden. Zoals hiervoor gemeld, vallen bedrijven en instellingen die jaarlijks meer dan 50.000 kWh elektriciteit en/of 25.000 m3 aardgas(equivalent) gebruiken onder de energiebesparingsplicht. Tot 1 juli 2023 vielen echter 3 groepen bedrijven niet onder de energiebesparingsplicht, ook als zij meer energie gebruikten dan de drempelwaarden voor de energiebesparingsplicht (figuur 7): •

bedrijven die milieuvergunningplichtig zijn;

•

glastuinbouwbedrijven die meedoen aan het CO2-vereveningssysteem;

•

bedrijven die vallen onder het Europese handelssysteem voor CO2-emissies (EU Emissions Trading System, EU ETS).

Sinds 1 juli 2023 vallen deze bedrijven wel onder de plicht. In § 3.2.1 gaan wij hier verder op in. Daarnaast was er een groep bedrijven die wel onder de plicht viel, maar die in de praktijk niet gecontroleerd werd. De rijksoverheid sloot vanaf 1992 convenanten af met bedrijven die op vrijwillige basis afspraken maakten over energiebesparing (Meerjarenafspraken Energie-efficiënte of MJA en MEE). Bedrijven die deelnamen aan deze convenanten hoefden niet te voldoen aan de informatieplicht. Zij werden in de praktijk ook niet gecontroleerd op naleving van de energiebesparingsplicht, omdat de minister ervanuit ging dat als bedrijven zich aan het convenant hielden, zij ook aan de energiebesparingsplicht voldeden. Deze situatie eindigde in 2020.

Algemene Rekenkamer

24/100

Figuur 7 Sinds 2023 is de doelgroep van de energiebesparingsplicht sterk veranderd

3.1.3 Minister kan niet direct sturen op toezicht De minister van KGG is verantwoordelijk voor de wettelijke kaders van de energiebesparingsplicht. Het toezicht op de naleving van deze plicht is een taak van gemeentes en provincies en in mindere mate van Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) en de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT). Die zijn verantwoordelijk voor de milieutaken, de vergunningverlening en voor toezicht en handhaving (VTH) op lokaal niveau. De energiebesparingsplicht is hier onderdeel van. De staatssecretaris van IenW is stelselverantwoordelijk voor het VTH-stelsel De energiebesparingsplicht valt ook onder het VTH-stelsel. De minister van KGG blijft echter verantwoordelijk] voor de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van de energiebesparingsplicht en voor de resultaten van het door haar gevoerde beleid. Verwacht mag worden dat zij zorgt voor een effectieve afstemming met onder andere de staatssecretaris van IenW en de toezichthouders.

Toezicht en handhaving De term ‘toezicht’ omvat alle activiteiten die toezichthouders uitvoeren. Het gaat bijvoorbeeld om het verkrijgen van inzicht in welke bedrijven onder de energiebesparingsplicht vallen. Of om het bezoeken van bedrijven om te controleren of zij zich aan de plicht houden. Ook het handhaven van de plicht, door bedrijven

Algemene Rekenkamer

25/100

boeten op te leggen als zij niet aan de energiebesparingsplicht voldoen, valt onder de term toezicht.

Gemeentes en provincies kunnen milieutaken onder mandaat laten uitvoeren door een omgevingsdienst. Omgevingsdiensten zijn opgezet op basis van ‘gemeenschappelijke regelingen’. Provincies en gemeenten zijn daarmee opdrachtgevers van ‘hun’ omgevingsdienst. Sinds 1 juli 2023 moet toezicht op de energiebesparingsplicht worden ondergebracht bij een omgevingsdienst en mogen provincies en gemeentes deze taak niet meer zelf uitvoeren. Dit betekent echter niet dat zij verplicht zijn om budget beschikbaar te stellen voor het toezicht op de energiebesparingsplicht (IenW, 2023; TwynstraGudde en SPPS, 2021). De uitbreiding van de doelgroep voor de energiebesparingsplicht, met vergunningplichtige bedrijven, glastuinbouwbedrijven en ETS-bedrijven, per 1 juli 2023, zorgde voor nog een verandering in het toezicht: De Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) werd toezichthouder voor de energiebesparingsplicht voor Defensielocaties die vergunningplichtig zijn. Daarnaast ligt het bevoegd gezag voor mijnbouwwerken, zoals boorputten voor geothermie en aardgaswinning, bij de minister van EZK, dus ook de mijnbouwwerken die onder de energiebesparingsplicht vallen (Infomil, onder datum). Het toezicht op naleving van de energiebesparingsplicht wordt in dit geval uitgevoerd door het Staatstoezicht op de Mijnen (SoDM).

Er zijn dus 4 instanties of ministers die de rol van bevoegd gezag hebben als het gaat om het toezicht op de energiebesparingsplicht. Maar het grootste deel van de bedrijven waarvoor de energiebesparingsplicht geldt, valt onder het toezicht van gemeenten en provincies. Defensie: 1 beleidsdoel, 3 handhavers? Sinds op 1 januari 2024 de Omgevingswet van kracht werd, zijn voor sommige Defensieterreinen 2 toezichthouders voor de energiebesparingsplicht: de ILT voor de procesgebonden maatregelen, en de omgevingsdiensten voor de gebouwgebonden maatregelen. Daarnaast geldt voor een deel van de Defensiegebouwen ook de Energielabel Cplicht (zie § 5.3.3). Meestal controleren gemeenten of aan dIe eisen wordt voldaan. In dat geval kunnen er 3 toezichthouders zijn voor energiegerelateerde

Algemene Rekenkamer

26/100

regelgeving voor een Defensieterrein. Dit soort situaties, waarbij meerdere toezichthouders controleren op energiegerelateerde regelgeving, kunnen overigens ook ontstaan bij civiele gebouwen. Gemeenten en provincies ontvangen geld van het Rijk voor hun VTH-taken, inclusief de energiebesparingsplicht. Dit budget, een onderdeel van de algemene uitkering uit het Gemeentefonds en Provinciefonds, mogen de decentrale overheden vrij besteden. Daarnaast is er geen regelgeving die stelt dat provincies en gemeenten toezicht moeten (laten) houden op de plicht en aan welke eisen dat toezicht moet voldoen. De minister van KGG kan dus niet sturen op het toezicht en heeft geen inzicht in de besteding van het geld dat hiervoor wordt vrijgemaakt. Figuur 8 laat dit schematisch zien. De ILT ontvangt voor de uitvoering van zijn taken geld van de minister van IenW, en de SodM bekostigt zijn taak met een bijdrage van de minister van EZK. In de periode die wij hebben onderzocht, kregen deze organisaties geen specifieke opdracht of specifiek budget voor het toezicht op de energiebesparingsplicht. Ook hier heeft de minister van KGG geen inzicht in de besteding van geld voor toezicht op de energiebesparingsplicht. Het ontbreken van deze informatie maakt het moeilijk om vast te stellen wat de doeltreffendheid en doelmatigheid van de energiebesparingsplicht is.

Algemene Rekenkamer

27/100

Figuur 8 De minister kan binnen het VTH-stelsel niet direct sturen op handhaving van de energiebesparingsplicht

3.2 Bijsturing door ministers op toezicht Het is, in elk gevalsinds een publicatie van de VROM-inspectie uit 2010, en onderzoek van de Algemene Rekenkamer uit 2011, bekend dat de energiebesparingsplicht beperkt wordt nageleefd en moeilijk te handhaven is (VROM-inspectie, 2010; BZK, 2011). De minister van KGG en haar voorgangers hebben er nauwelijks voor gekozen om de uitvoering van het toezicht op de energiebesparingsplicht aan te passen door er direct op te kunnen sturen. Opeenvolgende ministers in de periode 2008-2023 probeerden wel de naleving, handhaafbaarheid van en toezicht op de plicht te verbeteren. Dat deden zij op 3 manieren: door de energiebesparingsplicht aan te passen, door afspraken te maken met het bevoegd gezag over toezicht op de plicht, én door zelf geld uit te trekken voor extra toezicht op naleving van de regels.

Algemene Rekenkamer

28/100

3.2.1 Aanpassing energiebesparingsplicht met Erkende Maatregelenlijsten, informatieplicht en uitbreiding doelgroep Invoering van Erkende Maatregelenlijsten (2015) In het Energieakkoord (2013) is afgesproken dat het Rijk zou werken aan het wettelijk verankeren van een lijst met maatregelen die zich binnen 5 jaar terugverdienden (SER, 2013). Dit zijn bijvoorbeeld het vervangen van gloeilampen en TL-verlichting door LED-verlichting, maar ook het vervangen van inefficiënte motoren door nieuwe modellen of het beter isoleren van het gebouw. De maatregelen zijn uitgewerkt in Erkende Maatregelenlijsten (EML’s). De EML’s liggen voor 4 jaar vast, gebaseerd op de voorspelling van de energieprijs ten tijde van het opstellen van de lijst. De minister beoogde met de EML’s het toezicht op de energiebesparingsplicht eenvoudiger te maken. Via de EML kon het bevoegd gezag controleren op naleving van die maatregelen die geacht werden binnen 5 jaar te worden terugverdiend. De EML’s geven de doelgroep voor de energiebesparingsplicht ook handvatten om te voldoen aan de plicht. Bovendien verwachtte men dat de lijsten zouden zorgen voor minder discussies over de energiebesparende maatregelen die bedrijven konden of moesten nemen (Wijzigingsbesluit activiteitenbesluit milieubeheer). De EML’s worden 1 keer per 4 jaar worden opgesteld.

Daarom staan de allernieuwste besparingstechnieken niet altijd meteen op de lijst. Daarnaast is een EML gebaseerd op voorspellingen van de energieprijs op het moment dat de lijst wordt opgesteld. Het is mogelijk dat die prijs zich anders ontwikkelt dan is voorzien op het moment van publicatie van de EML. Daardoor kan het zijn dat een maatregel zich in de praktijk niet binnen 5 jaar terugverdient. Of dat er juist meer maatregelen zijn die niet op de EML staan, maar die zich wel in 5 jaar terugverdienen. De minister van IenM financierde en bewerkstelligde de wettelijke verankering en het onderhoud van de eerste EML’s. in de periode 2016-2017, vanwege zijn verantwoordelijkheid voor de energiebesparingsplicht in die tijd (IenM, 2015). De minister van EZK, en later de minister voor KenE, heeft deze taak overgenomen. Ook hier geldt volgens het ministerie van EZK, dat bij de overdracht van de verantwoordelijkheid voor de energiebesparingsplicht, rond 2018, kennis verloren zou zijn gegaan, zoals de onderbouwing van de eerste EML’s. Dit zorgde ervoor dat in 2019 de EML’s opnieuw moesten worden samengesteld.

Algemene Rekenkamer

29/100

Invoering van de informatieplicht (2019) In 2019 heeft de minister de informatieplicht ingevoerd voor bedrijven die onder de energiebesparingsplicht vallen. De minister wist tot die tijd niet welke bedrijven dit waren, en wat ze aan naleving deden. Toezichthouders wisten dit evenmin. De informatieplicht keerde de bewijslast om: bedrijven moeten zelf aan het bevoegd gezag doorgeven welke maatregelen zij concreet moeten treffen en welke maatregelen zij al genomen hebben. Besparingsplichtige bedrijven en instellingen moeten eens in de 4 jaar via het eLoket van RVO rapporteren over welke energiebesparingsmaatregelen zij al hebben doorgevoerd. RVO maakt deze informatie vervolgens beschikbaar voor omgevingsdiensten. Die kunnen op basis van deze informatie het toezicht op de energiebesparingsplicht programmeren. Hierbij blijft wel een punt van aandacht dat niet precies bekend is hoeveel en welke bedrijven wel onder de energiebesparingsplicht vallen, maar geen melding maken onder de informatieplicht. Als een bedrijf dus geen informatie aanlevert via de informatieplicht, dan blijft het bedrijf nog steeds buiten het zicht van de minister en omgevingsdiensten. Op deze problematiek gaan we nader in, in § 6.3.2. Uitbreiding doelgroep, invoering onderzoeksplicht, Erkende Maatregelenlijst glastuinbouw (2023) Op 1 juli 2023 is de doelgroep voor de energiebesparingsplicht uitgebreid.

Bedrijven die milieuvergunningplichtig zijn, de glastuinbouwsector en ETS-bedrijven vallen sinds die datum ook onder de plicht. Daar ontstaat een moeilijkheid: de Erkende Maatregelenlijst (EML) bevat generieke maatregelen die zich in 5 jaar terugverdienen, maar voor een deel van de nieuwe doelgroep geldt dat deze generieke maatregelen niet toepasbaar zijn, omdat dit bijvoorbeeld bedrijven met een haast uniek productieproces zijn. Daarom is een tweede ondergrens bepaald, voor bedrijven met een zeer hoog energieverbruik, vanaf 10 miljoen kWh of 170.000 m3, is een onderzoeksplicht ingesteld. Deze bedrijven hoeven zich voor hun processen niet aan de EML te houden, maar ze moeten wel zelf onderzoeken welke maatregelen, die passend zijn voor hun bedrijf, zich binnen 5 jaar terugverdienen én ze moeten deze maatregelen ook in praktijk brengen. Voor gebouwen moeten deze bedrijven zich wel aan de EML houden. Toezichthouders hebben daarmee een extra taak, naast het toezien op het navolgen van de EMLs. De controle bij deze bedrijven betreft de kwaliteit van hun onderzoek en de inschatting of het bedrijf bepaalde maatregelen over het hoofd heeft gezien en vervolgens het toezicht op de uitvoering van die specifieke maatregelen

Algemene Rekenkamer

30/100

Voor de glastuinbouw is een eigen EML opgesteld in 2023. Dit is omdat er voor de glastuinbouw aparte regels zijn voor de energiebelasting en omdat deze sector eigen energie opwekt. In hoeverre al deze ingrepen van de minister tot resultaat hebben geleid, bespreken wij in de hoofdstukken 4, 5 en 6.

3.2.2 Bijsturing via afspraken met bevoegd gezag en handhavers De minister heeft binnen het huidige stelsel geen mogelijkheid om direct te sturen op het toezicht op de energiebesparingsplicht. Opeenvolgende ministers hebben geprobeerd het bevoegd gezag ertoe aan te zetten meer aandacht te schenken aan dit onderwerp. Dit gebeurde tussen 2008 en 2015 vooral door gemeenten en handhavers te informeren over de energiebesparingsplicht en het toezicht hierop (Tweede Kamer, 32 123 XI, nr. 14; KplusV, 2015). Daarnaast probeerden opeenvolgende ministers afspraken te maken met gemeenten over beter toezicht op de plicht (PBL, 2014). In het Energieakkoord werd afgesproken dat gemeenten en provincies “prioriteit [geven] aan handhaving van de energiebesparingsverplichting in de Wet milieubeheer” (SER, 2013). Nadere invulling van die afspraken was voorzien door aanvullende afspraken tussen het Rijk en het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) (SER, 2013). Dit zou volgens de Sociaal Economische Raad (SER), die als houder van het Energieakkoord optrad, hebben geleid tot prestatieafspraken tussen de minister en gemeenten (SER, 2015). Ook hierover ontbrak tijdens ons onderzoek informatie op het toenmalige ministerie van EZK.

Daarnaast probeerden opeenvolgende ministers het toezicht op de energiebesparingsplicht bij te sturen via toezichthouders, vooral de omgevingsdiensten. Dit gebeurde via gesprekken met toezichthouders en een nieuwe aanpak voor toezicht en handhaving, die ontwikkeld is samen met lokale overheden (KplusV, 2015). Bovendien zijn er in 2019 eisen voor het thema ‘energiebesparing en duurzaamheid’ toegevoegd aan de VTH-kwaliteitscriteria. Dit zijn de eisen voor vergunningverlening, handhaving en toezicht (Iplo, zonder datum). In 2022 besloot de minister samen met de koepelorganisatie van omgevingsdiensten, Omgevingsdienst NL, om een landelijk coördinatieteam op te zetten met als doel ingewikkelde casuïstiek te bespreken en advies uit te brengen aan de omgevingsdiensten (EZK, 2022b). De minister heeft er in 2023 voor gekozen de energiebesparingsplicht toe te

Algemene Rekenkamer

31/100

voegen aan de taken die gemeenten en provincies moeten laten uitvoeren door omgevingsdiensten (het basistakenpakket) (EZK, 2022a). In hoeverre al deze ingrepen van de minister tot resultaat hebben geleid, bespreken wij in de hoofdstukken 4, 5 en 6.

3.2.3 Minister stuurt bij door het direct bekostigen van toezicht Het bevoegd gezag, een minister, provincie of gemeente, kan zelf besluiten of het prioriteit geeft aan het toezicht op de energiebesparingsplicht en of het hier geld voor vrijmaakt. Opeenvolgende ministers vonden echter dat dit niet voldoende gebeurde. Sinds 2015 stelt de minister geld beschikbaar om extra toezicht op de plicht te laten uitvoeren door omgevingsdiensten. Incidenteel extra geld voor toezicht op energiebesparingsplicht (2015-2017) In de periode 2015-2017 heeft de minister van IenM incidenteel geld vrijgemaakt voor toezicht op de energiebesparingsplicht, als gevolg van afspraken uit het Energieakkoord. In totaal ging het om € 6 miljoen. De bedoeling was dat omgevingsdiensten van dit budget 20 extra energietoezichthouders zouden kunnen aannemen. Het ministerie van KGG heeft echter geen informatie waaruit blijkt of dit is gebeurt. Op basis van onderzoek van CE Delft naar de Erkende Maatregelenlijsten, valt af te leiden dat een deel van dit geld wel is besteed aan het aantrekken van extra energietoezichthouders (CE Delft, 2018). VUE (2020-2023) Vanwege het Urgenda-vonnis in 2020, voerde de minister van EZK de ‘ondersteuningsfaciliteit Versterking Uitvoering Energiebesparings- en Informatieplicht’ (VUE) in. De VUE bedroeg € 19,5 miljoen en liep van 2020 tot en met 2023.

Rijkswaterstaat (RWS) zette deze regeling op. Hiervoor selecteerde RWS externe aanbieders van diensten, die omgevingsdiensten konden ondersteunen bij het toezicht op de energiebesparingsplicht en het verkrijgen van rapportages van de informatieplicht. Omgevingsdiensten konden zelf een dienstenpakket samenstellen en laten uitvoeren door de externe aanbieders. De minister heeft informatie over de output van de uitgaven – het aantal controles - maar niet over de outcome hiervan – de mate waarin bedrijven zich aan de plicht houden en hoeveel energie hierdoor is bespaard. De minister maakt de gegevens die bekend zijn openbaar beschikbaar (Infomil, zonder datum). SPUK THE (2022-2026)

Algemene Rekenkamer

32/100

De minister van EZK heeft in 2022 € 56 miljoen vrijgemaakt voor extra toezicht op de energiebesparingsplicht via de Specifieke Uitkering Toezicht en Handhaving Energiebesparingsplicht (SPUK THE). Met de SPUK kunnen de omgevingsdiensten extra capaciteit voor toezicht inzetten in de periode 2022-2026. De minister van KGG heeft geen formele invloed op omgevingsdiensten. Provincies en gemeentes stellen als opdrachtgevers de planning vast van het toezicht door omgevingsdiensten. De minister kan geen rechtstreekse opdracht geven aan omgevingsdiensten. Met de SPUK THE wil de minister de omgevingsdiensten toch beïnvloedden, binnen de kaders van de wet. Omgevingsdiensten die een aanvraag indienen voor geld uit de SPUK THE, moeten deze aanvraag afstemmen met hun opdrachtgevers. De SPUK THE mag van de minister niet de tot dan toe bestaande bekostiging van het toezicht op de energiebesparingsplicht vervangen. De SPUK THE moet dit toezicht aanvullen. Met andere woorden: de SPUK wordt alleen toegekend als de provincies en gemeenten het tot dan toe bestaande budget voor toezicht op de energiebesparingsplicht in stand houden. Als voorwaarde voor het verstrekken van de SPUK eist de minister dat omgevingsdiensten verantwoordingsinformatie aanleveren over de activiteiten voor het toezicht op de energiebesparingsplicht die zij ook zonder de SPUK al zouden uitvoeren.

Ook vereist de minister informatie over de gelden die omgevingsdiensten daarvoor ontvangen van gemeenten en provincies. Hiermee heeft de minister wel zicht op de resultaten van deze uitgaven. Toekomstige bekostiging Het kabinet-Rutte IV heeft afgesproken ook na 2026 geld vrij te maken voor extra toezicht op de energiebesparingsplicht. Dit besluit is gecontinueerd onder het kabinet-Schoof.. In de 1e suppletoire begroting 2024 van het ministerie van EZK is hiervoor structureel € 14,9 miljoen opgenomen. Hierin zijn ook budgetten voorzien voor ILT en SodM. Daarnaast is er uit het Klimaatfonds extra budget gereserveerd, dat onder andere bedoeld is voor de bekostiging van extra controles op de energiebesparingsplicht door ILT en SodM. In de financiële afspraken van het hoofdlijnenakkoord zijn deze uitgaven ongemoeid te laten (PVV e.a., 2024). In hoeverre al deze ingrepen van de minister tot resultaat hebben geleid, bespreken wij in de hoofdstukken 4, 5 en 6.

Algemene Rekenkamer

33/100

4. Energiereductie door energiebesparingsplicht Omdat de energiebesparingsplicht het belangrijkste middel is om te zorgen voor minder energieverbruik bij bedrijven en instellingen, hebben de minister en het parlement hoge verwachtingen van het resultaat. Maar in de energiebesparingsplicht zijn geen doelstellingen of streefwaarden opgenomen voor het verminderen van het energieverbruik of de CO2-uitstoot. Wel heeft de minister, of het kabinet, meermaals een ambitie, doelstelling, streefwaarde of prognose gecommuniceerd met het parlement. In dit hoofdstuk gaan wij in op wat de minister van KGG aan het parlement heeft gemeld over de relatie tussen de energiebesparingsplicht en de te verwachten energiebesparing, en tot welke resultaten de plicht heeft geleid. We laten zien dat de verwachtingen over energiebesparing onderbouwd zijn, maar ook dat de resultaten sinds 2008 waarschijnlijk niet zijn bereikt. Ook de verwachting van resultaten in 2030 die de minister nu heeft, is hoog en het is onzeker of deze wordt gehaald. Dit komt doordat de minister maar beperkte invloed heeft op de belangrijkste factoren die de opbrengst van de plicht beïnvloeden: de prijs van energie (§ 4.1), de naleving van de plicht (zie hoofdstuk 5) en het toezicht op de plicht (zie hoofdstuk 6).

4.1 Modellen voor bepaling energiereductie Het doel van de energiebesparingsplicht is het energieverbruik verminderen, waarbij de economische productie gelijk blijft. Het is echter lastig om vast te stellen hoeveel energie niet is gebruikt. Daarom ramen TNO en PBL de energiereductie van alle bedrijven en instellingen die onder de energiebesparingsplicht vallen (ECN, 1998). TNO en PBL werken hiervoor met modellen, die de werkelijkheid zoveel mogelijk benaderen: een model voor de energiebesparing in de dienstensector/utiliteitsbouw en een model voor de energiebesparing in de industrie. In de modellen wordt rekening gehouden met de mate waarin technische maatregelen waarschijnlijk worden gebruikt, de vloeroppervlakte van gebouwen, de mogelijke besparingen op energieverbruik door te voldoen aan de energiebesparingsplicht. Ook de (verwachte) energieprijs is van belang, die is immers leidend voor het besluit welke maatregelen op de Erkende Maatregelenlijst komen. Bij een hoge energieprijs verdienen veel