Bijlage 1 - Rekenkamerbrief energiebesparing 2024

Rekenkamer Gemeente Wijdemeren

Aan de raad van de gemeente Wijdemeren Rading 1 1231 KB LOOSDRECHT

Rading 1 1231 KB LOOSDRECHT Tel. (035)65 59 565 E-mail: info@wijdemeren.nl

Datum : 9 december 2024 Onderwerp : Resultaten deelname Doe-mee-onderzoek energiebesparings- en informatieplicht bedrijven

Geachte leden van de raad, De rekenkamer heeft u in februari geïnformeerd over de deelname van het Doe-mee-onderzoek naar de energiebesparings- en informatieplicht bedrijven en instellingen. Hierbij ontvangt u de resultaten van dit onderzoek dat is uitgevoerd door Ecorys in opdracht van de Algemene Rekenkamer en in samenwerking met de Vereniging van Rekenkamers. Aan dit onderzoek hebben 97 gemeenten en 12 provincies deelgenomen. Het onderzoek geeft inzicht hoe bedrijven en instellingen omgaan met de energiebesparings- en informatieplicht en hoe zij meer energiebesparing kunnen bewerkstellig. Het geeft inzicht in de mogelijkheden om hierop te sturen. De Algemene Rekenkamer heeft met dit onderzoek informatie verkregen die zijzelf niet kan verkrijgen. Het rapport van de Algemene Rekenkamer geeft hierdoor een compleet beeld van hoe toezicht en handhaving van de energiebesparingsplicht vormgegeven is en waar nog kansen of weeffouten zijn. Bij deze brief horen drie rapporten. • Factsheet DoeMee Onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en informatieplicht energiebesparing • DoeMee onderzoek 2024 – Energiebesparingsplicht en informatieplicht energiebesparing Benchmark gemeenten o.b.v. enquête • DoeMee onderzoek 2024 – Energiebesparingsplicht en informatieplicht energiebesparing Benchmark omgevingsdiensten o.b.v.

enquête • DoeMee onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing Eindrapport voor de Vereniging van Rekenkamers • Energiebesparingsplicht, 2008-2023. Hoge ambities, onbekend resultaat van de Algemene Rekenkamer

In deze brief zijn de resultaten van het onderzoek samengevat. Op de eerste plaats wordt uitgelegd wat de energiebesparings- en informatieplicht betekent. Daarna wordt geschetst waarom het een relevant thema is. Vervolgens wordt ingegaan op de belangrijkste uitkomsten van het onderzoek van het Algemene Rekenkamer onderzoek. Tenslotte wordt de situatie in de gemeente Wijdemeren uiteengezet. Wat is de energiebesparingsplicht, wat is de informatieplicht energiebesparing; wat is de rol van de volksvertegenwoordiging? Energiebesparingsplicht is: bedrijven en instellingen die jaarlijks meer dan 50.000 kWh stroom of 25.000 m3 aardgas gebruiken, zijn verplicht energiebesparende maatregelen te nemen. Het gaat hierbij specifiek om investeringen die zij binnen vijf jaar kunnen terugverdienen. Informatieplicht energiebesparing is: bedrijven en instellingen zijn verplicht eens in de 4 jaar actief informatie te verstrekken aan hun omgevingsdienst over de energiebesparende maatregelen die zij hebben genomen. De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) beheert het digitale loket waarmee bedrijven dit aan hun omgevingsdienst laten weten. Het is de omgevingsdienst die het toezicht op de energiebesparingsplicht en de informatieplicht energiebesparing uitvoert in opdracht van het bevoegd gezag. Gemeenteraden, Provinciale Staten krijgen weinig zicht op de bereikte energiebesparing.

Zij vragen daar ook bijna niet om. Meer nadruk op energiebesparing zou echter wel een bijdrage kunnen leveren aan het verminderen van energie- en netcongestieproblemen. Volksvertegenwoordigers kunnen aandringen op hogere prioriteit voor (handhaving van en controle op) energiebesparing en meer inzicht in de feitelijke besparing om hier op te kunnen sturen. Waarom is dit een relevant thema? Wat je bespaart hoef je niet op te wekken. Het besparen van energie is een uiterst belangrijk onderwerp binnen de energietransitie. Alle energievraag die weggenomen kan worden door besparing, ontlast het stroomnet, spaart het milieu maar leidt ook tot minder beslag op de ruimte voor windmolens en zonneparken. De energiebesparingsplicht (in combinatie met de informatieplicht energiebesparing) is een bestaand instrument om bedrijven en instellingen hierin hun rol te laten nemen. Het effect van deze plicht is echter tot op heden beperkt. Dat komt doordat er decentraal (te) weinig prioriteit aan controle en handhaving gegeven wordt. Het komt ook doordat de Rijksfinanciering te weinig stabiel is en de regeling complex is. Wat zijn de belangrijkste uitkomsten van het onderzoek bij 109 overheden De 97 gemeenten en 12 provincies hebben samen onderzoek laten doen naar het toezicht op en de handhaving van de energiebesparingsplicht van bedrijven en instellingen.

De Algemene Rekenkamer heeft, parallel hieraan, onderzoek gedaan naar de totstandkoming, bekostiging en uitvoering van dit beleid op Rijksniveau. Het onderzoek heeft op landelijk niveau bijgedragen aan het agenderen van het onderwerp en daarbij de urgentie over te brengen dat er op dit moment onvoldoende – en onvoldoende structurele - middelen beschikbaar zijn om de controle op en handhaving van de energiebesparingsplicht goed in te vullen.

2

De opzet van het DoeMee onderzoek 2024 • De hoofdvraag: “Welke inspanningen plegen gemeenten en provincies bij het toezicht en de handhaving van de energiebesparingsplicht en de informatieplicht energiebesparing en wat zijn daarvan de resultaten?” • Onderzoek doormiddel van enquêtes, aangevuld met desk-study en focusgroepen. • De rol van gemeenten en provincies: sturing, handhaving en toezicht. • De rol van omgevingsdiensten: informatiepositie, toezicht en handhaving. • Omgevingsdiensten leverden informatie over: resultaten: inspanningen, maatregelen en gerealiseerde energiebesparing. Rolneming gemeenten en provincies, het overgrote deel • Heeft een opdracht aan omgevingsdienst geformuleerd; de omgevingsdienst voldoet hieraan. • Stuurt op de taken bij de omgevingsdienst. • Is minder tevreden over kwaliteit rapportages van de omgevingsdiensten. • Organiseert zelf, los van de omgevingsdienst, geen toezicht en handhaving op de energiebesparingsplicht. De rolneming van de volksvertegenwoordiging • Amper meer dan een kwart van de gemeenten (27%) geeft aan dat er wel eens vragen of opmerkingen vanuit de gemeenteraad zijn geweest. Vragen gingen bijvoorbeeld over de werkwijze, de voortgang van de uitvoering van de werkzaamheden (aantal controles, naleefgedrag) en de bereikte resultaten.

De meeste van de vragen over de bereikte resultaten gingen over de gerealiseerde CO2-reductie, over de hoeveelheid controles en naleefgedrag en het type uitgevoerde maatregelen. • Zeven van de twaalf provincies geven aan dat er wel eens vragen/opmerkingen zijn geweest van Provinciale Staten over de uitvoering van toezicht en handhaving op de energiebesparingsplicht. Deze vragen gingen met name over de samenwerking tussen de bevoegde gezagen en de omgevingsdienst in de regio. Ook werd gevraagd naar de voortgang en implementatie van de energiebesparings- en informatieplicht, naar energiebesparingsmogelijkheden van bedrijven en de efficiëntie van de werkzaamheden van omgevingsdiensten en naar de invulling, controle op en voortgang van de verplichtingen bij de gemeenten binnen de provincie. Uitkomsten omgevingsdiensten • Hebben over het algemeen redelijk zicht op bedrijven en instellingen en gebruiken hiervoor diverse bronnen. • Hebben geen inzicht in energieverbruikgegevens bij de te controleren bedrijven. • Voeren controles soms gericht uit, soms als onderdeel van algemene controles. • Het aantal controles op de energiebesparingsplicht is afhankelijk van (aanvullende) decentrale en landelijke middelen. • De prioritering van controles is veelal op basis van de rubricering van bedrijven door de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland.

• Tussen 2019 en 2023 was er een intensivering controles en daarmee ook een stijging van het aantal geconstateerde overtredingen. • Het huidig tempo van controles van alle bedrijven is elke 2 à 5 jaar (36%), 5 à 10 jaar (44%).

3

•

•

Het merendeel van de omgevingsdiensten geeft aan “geen zicht te hebben op het energiebesparingspotentieel van bedrijven”. Dit is hoeveel bedrijven zouden kunnen besparen als zij aan de energiebesparingsplicht zouden voldoen. Daarmee kunnen de omgevingsdiensten dit inzicht ook niet aan volksvertegenwoordigingen en dagelijkse besturen bieden.

De conclusies van het DoeMee onderzoek • Landelijke en provinciale middelen hebben intensivering van de controle en handhaving op de energiebesparingsplicht mogelijk gemaakt. • Door het tijdelijke karakter van de intensiveringen is er een gebrek aan continuïteit bij de omgevingsdiensten, dit uit zich bijvoorbeeld in het niet in kunnen zetten van vast personeel. • Er is bij gemeenten, provincies en omgevingsdiensten gebrekkig zicht op bedrijven en instellingen die moeten voldoen aan de energiebesparingsplicht en de plicht hier inlichtingen over te geven. • Er is gebrekkig zicht op zowel het energiebesparingspotentieel als de gerealiseerde energiebesparing. • De complexe regelgeving vereist specialistische toezichthouders bij omgevingsdiensten. Wat zijn de belangrijkste uitkomsten van het Algemene Rekenkamer onderzoek? Op 21 november heeft de Algemene Rekenkamer het rapport Energiebesparingsplicht, 2008-2023. Hoge ambities, Onbekend resultaat, gepubliceerd. Hoewel al vaak werd gesteld dat de plicht niet werkte, is dat voor het eerst structureel in kaart gebracht. De minister weet niet hoeveel energie wordt bespaard door de plicht, hoeveel bedrijven voldoen aan de plicht en hoeveel controles plaatsvinden. Deels is dat het gevolg van het gedecentraliseerde systeem waarbinnen de energiebesparingsplicht wordt gehandhaafd.

Deels komt het ook omdat de minister geen acties heeft ondernomen om zicht te krijgen op zaken als kosten, controles en naleving. Veel van de ingrepen van de minister en haar voorgangers om de energiebesparingsplicht te verbeteren niet onderbouwd en de resultaten worden niet onderzocht. Door het onderzoek bij 109 decentrale overheden, kreeg de Algemene Rekenkamer inzichten in de decentrale situatie die zij anders nooit hadden kunnen verkrijgen. Zo is er meer bekend over controles die gemeenten en provincies bekostigden. Ook weten we nu meer over hoeveel jaar omgevingsdiensten nodig hebben om alle bedrijven die onder de plicht vallen te controleren. Door het DoeMee onderzoek samen met de Vereniging van Rekenkamers, ontstond een compleet beeld van de energiebesparingsplicht: van beleid tot uitvoering. Hiermee kan het realiteitsgehalte van de ambities en doelen van de minister beter worden ingeschat. De Tweede Kamer kan hierdoor nog beter worden geïnformeerd. Voor lokale rekenkamers zijn enkele zaken in dit rapport van de Algemene Rekenkamer bij uitstek interessant, omdat dit raakt aan het onderzoek dat zij uitvoerden naar het toezicht op en de handhaving van de plicht: · Opeenvolgende ministers en kabinetten wilden dat elke 4 jaar 100% van de bedrijven en instellingen die onder de energiebesparingsplicht vallen, laten controleren.

Volgens een vorig kabinet zijn hierover afspraken gemaakt (hoofdstuk 6.1). 4

· De minister weet niet hoeveel controles plaatsvinden die zijn bekostigd door provincies en gemeenten. De cijfers uit het DoeMee-onderzoek 2024 + cijfers van de minister over door haar bekostigde controles wijzen uit dat de ambitie niet is gehaald (hoofdstuk 6.2). · De minister van Klimaat weet echter niet hoeveel een complete controle van de hele doelgroep kost én zij weet niet hoeveel provincies en gemeenten uitgeven aan de controles. De Algemene Rekenkamer schat in dat € 20-54 miljoen per jaar nodig is voor een volledige controle (hoofdstuk 6.3). De minister maakte echter maar € 5,5-18,5 miljoen per jaar vrij. · Bij dit alles vraagt de Rekenkamer aandacht voor de doelmatigheid van het toezicht. Een complete 4jaarlijkse controle van de hele doelgroep kost veel geld. Maar de opbrengst van de energiebesparingsplicht bij de circa 90.000 bedrijven die ook al voor 2023 onder de plicht vielen, levert waarschijnlijk minder op dan volledige controle bij de circa 300 ETS-bedrijven. De Algemene Rekenkamer beveelt de minister van Klimaat en Groene Groei ook aan om de scenario’s te ontwikkelen voor een verbeterde energiebesparingsplicht en daaruit een keuze te maken. Ook wordt aanbevolen om afspraken te maken met de staatssecretaris van IenW, provincies en gemeenten over een gewenste en realistisch toezicht.

De gemeente Wijdemeren Energiebesparing In 2021 heeft de provincie Noord-Holland met alle Noord-Hollandse gemeenten het Energiebesparingsakkoord bedrijven 2022-2025 afgesloten. De gemeente is verplicht deze taak te laten uitvoeren door de Omgevingsdienst Flevoland en Gooi en Vechtstreek (OFGV) en valt onder de basistaken van deze dienst. Sinds 1 juli 2023 is zij formeel belast met het toezicht en handhaving van de uitvoering van de verplichting tot het treffen van energiebesparende maatregelen. De opdracht op toezicht en handhaving van de energiebesparingsplicht aan de omgevingsdienst is als specifiek onderdeel in de begroting van Wijdemeren opgenomen onder het overkoepelende onderwerp ‘omgevingsdiensten’. De gemeente Wijdemeren heeft een opdracht geformuleerd voor de omgevingsdienst over de invulling van toezicht en handhaving op de energiebesparingsplicht. De opdracht wordt in de praktijk niet of niet altijd uitgevoerd omdat het niet gelukt was de bedrijven in beeld te brengen en uitvoering te geven aan het Energiebesparingsakkoord Noord-Hollandse bedrijven 2022-2025. In overleg met de gemeenten is in september 2023 besloten om deze taak op te schorten tot dat meer inzicht bestaat in de bedrijven die onder de energiebesparings- en informatieplicht vallen. Capaciteitsproblemen bij de Omgevingsdienst hebben ook een rol gespeeld bij het besluit om deze taak op te schorten.

Het bleek niet mogelijk om in korte tijd voor alle gemeenten dezelfde taak uit te voeren. Uit het onderzoek van Ecorys blijkt dat de OFGV aangeeft dat de capaciteit momenteel op orde is. De omgevingsdienst werkt op dit moment aan een plan om verdere uitvoering te geven aan de basistaak energiebesparingsplicht. De omgevingsdienst is begonnen om het verbruik op de vragen bij bedrijven bij de periodieke milieucontroles. De OFGV is in afwachting van het initiatief vanuit de gemeente Wijdemeren om afspraken te maken over de definitieve invulling van de meerwerkopdracht. Door het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) is via een Specifieke Uitkering Toezicht en Handhaving Energiebesparingsplicht 5

(SPUK-THE) voor de periode 2022 t/m 2026 € 1,7 miljoen beschikbaar gesteld aan de OFGV. Daarnaast vindt cofinanciering plaats door de provincie en de gemeente. De gemeente geeft zelf geen invulling aan toezicht en handhaving van de energiebesparings- en informatieplicht energiebesparing. Wel heeft de eigen energiecoöperatie1 van de gemeente energiebesparing bij bedrijven gestimuleerd. Informatievoorziening De Omgevingsdienst monitort en rapporteert aan de gemeente welke bedrijven voldoen en welke (nog) niet voldoen aan de energiebesparingsplicht. Er is door de OFGV niet gerapporteerd aan de gemeente of provincie hoe de Omgevingsdienst uitvoering geeft aan de gemaakte afspraken. Er zijn landelijk KPI’s afgesproken met de omgevingsdiensten over de monitorings- en verantwoordingsinformatie m.b.t. de energiebesparingsplicht. Het doel is om binnen een paar jaar alle bedrijven te hebben gecontroleerd die hieraan moeten voldoen. Hoeveel bedrijven dit er zijn is echter niet bekend. De OFGV heeft wel de intentie vastgelegd om uitvoering te geven aan het Energiebesparingsakkoord Nood-Hollandse bedrijven. Het te verwachten resultaat is dat alle daartoe verplichte bedrijven kennis hebben van hun wettelijke verplichting aangaande energiebesparing, de maatregelen zoveel als mogelijk hebben doorgevoerd en hierop zijn gecontroleerd.

Om dat resultaat te behalen worden de bedrijven daarop gecontroleerd tussen 2022 en 2025. De gemeente Wijdemeren heeft tot nu toe geen informatie ontvangen van OFGV over de resultaten van de handhaving van de energiebesparingsplicht. Vanuit de gemeenteraad zijn er wel eens vragen gekomen over de uitvoering van de toezicht- en handhavingstaak door de Omgevingsdienst. Over de bereikte resultaten, zoals reductie CO2 en vermindering verbruik van gas en elektriciteit, zijn vanuit de gemeenteraad geen vragen/opmerkingen geweest Onlangs heeft de provincie een mail gestuurd over een aankomend bestuurlijk overleg en relevante ontwikkelingen. Resultaat Uit het bovenstaande kan worden afgeleid dat geen inzicht bestaat in de aard en de omvang van de bedrijven en instellingen in de gemeente Wijdemeren die moeten voldoen aan de energiebesparings- en informatieplicht. Hieruit volgt dat dus ook geen zicht bestaat in het energiebesparingspotentieel bij bedrijven en instellingen en in welke mate deze bedrijven en instellingen energiebesparingen hebben gerealiseerd.

Zowel de Omgevingsdiensten als de gemeente hebben slechts gedeeltelijk inzicht in het aantal bedrijven die onder de energiebesparings- en informatieplicht vallen. Deze informatie is afkomstig van de Rijksdienst Ondernemend Nederland en het CBS. Welke concrete bedrijven boven de grenswaarden van 25.000 m3 aardgas en 50.000 kWh elektriciteit zitten is niet bekend.

1

De energiecoöperatie Wijdemeren is een bewonerscoöperatie zonder winstoogmerk. Alle inwoners (inclusief ondernemers, scholen, organisaties en overheid) worden uitgenodigd om lid te worden. De Energiecoöperatie Wijdemeren bundelt krachten en werkt eraan om met elkaar vanuit de verschillende dorpen in Wijdemeren de energietransitie verder te brengen.

6

Hierbij moet wel de kanttekening worden gemaakt dat er geen wettelijke sanctiebepalingen bestaan op basis waarvan de Omgevingsdienst en/of de gemeente kan optreden bij het niet naleven van de wettelijke bepalingen. Met de controle en handhaving van de energiebesparingsplicht hebben gemeenteraad en staten een knop in handen om mee te sturen: zij kunnen de omgevingsdienst daartoe in staat stellen. Aanbeveling van de Rekenkamer Vraag wethouder G. Zagt van Wijdemeren, lid van het algemeen bestuur van de OFGV, om de uitkomsten van dit onderzoek te agenderen, de resultaten in het Algemeen Bestuur te bespreken en het Dagelijks Bestuur van de OFGV te vragen om te komen met een plan van aanpak om de constateerde tekortkomingen op te lossen.

Met vriendelijke groet,

Linda Maasdijk, voorzitter Rekenkamer

7

Factsheet DoeMee Onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en informatieplicht energiebesparing

Het DoeMee Onderzoek 2024 richt zich op de energiebesparingsplicht en informatieplicht energiebesparing. Deze factsheet is opgesteld voor de gemeente Wijdemeren op basis van de ingevulde vragenlijst door de gemeente en omgevingsdienst Flevoland & Gooi en Vechtstreek (OFGV). De dikgedrukte blauwe tekst geeft het antwoord op de enquête en eventuele toevoegingen/ wijzigingen vanuit de schriftelijke validatie weer. Er is gevraagd om aanvullende informatie aan te leveren over de opdrachtformulering, afgesproken doelstellingen, resultaten en energiebesparende maatregelen die zijn getroffen. Een documentenanalyse is indien er documenten zijn aangeleverd opgenomen aan het eind van de factsheet. De factsheet is gevalideerd door de omgevingsdienst Flevoland & Gooi en Vechtstreek en de gemeente Wijdemeren.

Gemeente Wijdemeren Algemene informatie De rollen en taken van gemeenten, provincies en omgevingsdienst met betrekking tot het toezicht op de energiebesparings- en informatieplicht zijn op dit moment helder. De opdracht op toezicht en handhaving van de energiebesparingsplicht aan de omgevingsdienst is wel in de begroting opgenomen. De energiebesparingsplicht is als specifiek onderdeel benoemd in de begroting, onder het overkoepelende onderwerp ‘omgevingsdiensten’. Er is een opdracht geformuleerd voor de omgevingsdienst over de invulling van toezicht en handhaving op de energiebesparingsplicht. De werkzaamheden zijn benoemd in een opdrachtformulier. De opdracht wordt in de praktijk niet of niet altijd uitgevoerd. Uit aanvullende documenten die zijn aangeleverd blijkt dat in september 2023 de gemeente Wijdemeren in overeenstemming met de OFGV het project heeft gepauzeerd, omdat het niet gelukt is de bedrijven in beeld te brengen en uitvoering te geven aan het energiebesparingsakkoord 2022-2025. Daarbij is aangegeven dat het ‘stimulerend toezicht’ niet werkt en dat de OFGV kampt met capaciteitsproblemen om in korte tijd voor alle gemeenten dezelfde taak uit te voeren. Dit speelde in 2022, de OFGV geeft aan dat de capaciteit momenteel op orde is.

Tijdens het capaciteitstekort is de keuze gemaakt dat de omgevingsdienst alleen dient ter toezicht en handhaving en de eigen energiecoöperatie van de gemeente energiebesparing bij bedrijven zal stimuleren. De omgevingsdienst werkt op dit moment aan een plan om verdere uitvoering te geven aan de basistaak energiebesparingsplicht die sinds medio 2023 formeel een taak is van de omgevingsdienst. De OFGV is in afwachting van initiatief vanuit de gemeente Wijdemeren om afspraken te maken over de definitieve invulling van de meerwerkopdracht. Het budget voor de opdracht aan de omgevingsdienst wordt bepaald op basis van de beschikbare subsidie vanuit de provincie Noord-Holland, cofinanciering van de gemeente en er is een

1

Specifieke Uitkering Toezicht en Handhaving Energiebesparingsplicht (SPUK-THE) voor de omgevingsdiensten vanuit het ministerie. De gemeente geeft zelf geen invulling aan toezicht en handhaving van de energiebesparings- en informatieplicht energiebesparing, naast de taken die bij de omgevingsdienst zijn belegd sinds 1 juli 2023. Informatievoorziening Er zijn in de opdracht vastgelegde afspraken gemaakt over de monitorings- en verantwoordingsinformatie met de omgevingsdienst m.b.t. de energiebesparingsplicht. De omgevingsdienst monitort en rapporteert aan de gemeente over welke bedrijven voldoen en welke (nog) niet. Uit de aanvullende documentenanalyse blijkt dat vooralsnog niet gerapporteerd wordt aan de gemeente of provincie over hoe de omgevingsdienst uitvoering geeft aan gemaakte afspraken, maar dat in de jaarrekening 2023 gerapporteerd zal worden dat er vertraging is in de uitvoering van energiebesparing bij bedrijven. Er zijn ook KPI’s afgesproken met omgevingsdiensten over de monitorings- en verantwoordingsinformatie m.b.t. de energiebesparingsplicht. Het doel is om binnen een paar jaar alle bedrijven te hebben gecontroleerd die moeten voldoen. Hoeveel dit er zijn is niet bekend.

Uit de aanvullende documentenanalyse blijkt dat in het voorstel van de OFGV om uitvoering te geven aan het energiebesparingsakkoord dat het te verwachten resultaat is dat alle daartoe verplichte bedrijven en kantoren kennis hebben van hun wettelijke verplichting aangaande energiebesparing, de maatregelen zoveel als mogelijk hebben doorgevoerd en hierop zijn gecontroleerd. Om dat resultaat te behalen worden de bedrijven die verplicht zijn om energiebesparingsmaatregelen te treffen daarop gecontroleerd tussen 2022 en 2025. De gemeente ontvangt geen informatie over de resultaten van de handhaving van de energiebesparingsplicht van de omgevingsdienst. Vanuit de gemeenteraad zijn er wel eens vragen gekomen over de uitvoering van toezicht en handhaving op de energiebesparingsplicht door de omgevingsdienst. Onlangs heeft de provincie een mail gestuurd over een aankomend bestuurlijk overleg en relevante ontwikkelingen. Over de bereikte resultaten, zoals reductie CO2 en vermindering verbruik van gas en elektriciteit) zijn vanuit de gemeenteraad geen vragen/opmerkingen geweest.

Omgevingsdienst Flevoland & Gooi en Vechtstreek en gemeente Wijdemeren Algemene informatie De rollen en taken van gemeenten, provincies en omgevingsdienst met betrekking tot het toezicht op de energiebesparings- en informatieplicht zijn op dit moment helder. De energiebesparingsplicht is als apart taakveld onderdeel van het VTH-stelsel (Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving). Resultaat Er is gedeeltelijk zicht op het aantal bedrijven dat valt onder de energiebesparings- en informatieplicht. Deze informatie wordt gedownload via het e-loket van RVO.nl (Rijksdienst voor Ondernemend Nederland). De informatie ontbreekt in sommige gevallen omdat de

2

omgevingsdienst geen lijst kan uitdraaien met bedrijven die boven de grenswaarden zitten van 50 kWh en/of 25k m3. De omgevingsdienst heeft acties ondernomen om (volledig) inzicht te krijgen door het verbruik bij bedrijven schriftelijk op te vragen middels administratieve controles. Daarnaast doet de omgevingsdienst gevelcontroles waaruit kan blijken dat panden leegstaan. Aanvullend stelt de omgevingsdienst bij milieucontroles de vraag of ondernemers het verbruik voorhanden hebben. Dit wordt in die gevallen opgenomen in het bezoekverslag. Er is gedeeltelijk zicht op het aantal bedrijven dat zich niet aan de informatieplicht energiebesparing houdt. Deze informatie downloadt de omgevingsdienst bij het e-loket van RVO.nl en combineren zij met bedrijven waarvan zij weten dat zij aan de energiebesparingsplicht moeten voldoen. De informatie ontbreekt in sommige gevallen omdat de omgevingsdienst geen zicht heeft op welke bedrijven informatie plichtig zijn. De omgevingsdienst heeft acties ondernomen om (volledig) inzicht te krijgen door het verbruik bij bedrijven schriftelijk op te vragen middels administratieve controles. Daarnaast doet de omgevingsdienst gevelcontroles waaruit kan blijken dat panden leegstaan. Aanvullend stelt de omgevingsdienst bij milieucontroles de vraag of ondernemers het verbruik voorhanden hebben. Dit wordt in die gevallen opgenomen in het bezoekverslag.

Er wordt per brief, e-mail, persoonlijk en telefonisch contact gemaakt met bedrijven die niet voldoen aan de informatieplicht energiebesparing. Organisatie van het toezicht De omgevingsdienst handhaaft op de uitvoering van de energiebesparingsplicht en informatieplicht energiebesparing door specifieke energiecontroles uit te voeren aan de hand van de erkende maatregelenlijst. Het aantal bedrijven dat per jaar wordt gecontroleerd wordt bepaald in overleg met en opdracht van de gemeente. De aantallen worden samen met het budget voorafgaand en in afstemming met de gemeente bepaald. Naar schatting heeft de omgevingsdienst nog 2-5 jaar nodig vanaf de start van de werkzaamheden om alle bedrijven en instellingen binnen de gemeente te controleren op de energiebesparings- en informatieplicht. De omgevingsdienst stelt prioriteit in de te controleren bedrijven op basis van een eigen risicoanalyse die specifiek gericht is op de energiebesparingsplicht en op basis van de rubricering die RVO toevoegt aan de informatieplicht rapportages. De omgevingsdienst kijkt o.a. naar oppervlakte van de locatie. Kwantitatieve informatie De OFGV geeft aan dat voor de periode 2019 – 2023 geen kwantitatieve informatie beschikbaar is. Aanvullende documentenanalyse Categorie

Aanwezig?

Gemeente

Toelichting Begroting

x

Opdracht

√

Opdrachtbevestiging uitvoering energiebesparing OFVG voor gemeente Wijdemeren

3

Beleidstukken

√

Energiebesparingsakkoord Noord Hollandse bedrijven 2022-2025

Werkprogramma

√

Voorstel projectopdracht energiebesparing bedrijven en instellingen OFVG voor gemeente Wijdemeren 2022

Voortgangsrapportage

x

Aanvullend

√

Brief EZK energiebesparing basistaak omgevingsdiensten

In Januari 2022 heeft het college van de gemeente Wijdemeren besloten het energie bespaarakkoord Noord-Hollandse bedrijven te ondertekenen. Met het ondertekenen van het akkoord is subsidie aangevraagd bij de provincie NH op basis van een plan van aanpak dat samen met de omgevingsdienst Flevoland Gooi en Vechtstreek is opgesteld. Deze subsidie heeft de gemeente Wijdemeren in januari 2023 ook verkregen. De benodigde cofinanciering is opgenomen in de programmabegroting. Vervolgens is opdracht gegeven aan de OFGV om de taak uit te voeren. Zoals hierboven aangegeven is in september 2023 de keuze gemaakt om de uitvoering van het energiebesparingsakkoord vanwege capaciteitsproblemen te pauzeren en het feit dat ‘stimulerend toezicht’ niet goed werkt. Vanaf medio 2023 is de handhaving van de energiebespaarplicht formeel een basistaak geworden van de OD’s. Zij kunnen aanvullende middelen krijgen vanuit het Rijk. De OFGV heeft deze aangevraagd (en verkregen). Zij werken op dit moment aan een plan om hier uitvoering aan te geven.

4

DoeMee onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing Eindrapport voor de vereniging van Rekenkamers Rotterdam, 26 augustus 2024

DoeMee onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing Eindrapport voor de vereniging van Rekenkamers Rotterdam, 26 augustus 2024

SCH/RG 1005367rap

DoeMee onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing

Inhoudsopgave Samenvatting......................................................................................................4 1 1.1 1.2 1.3

Inleiding .................................................................................................10 Aanleiding........................................................................................................ 10 Doel en onderzoeksvragen ............................................................................. 11 Leeswijzer ....................................................................................................... 12

2 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5

Beleidsopzet.......................................................................................... 13 Inleiding ........................................................................................................... 13 Energiebesparingsplicht .................................................................................. 13 Informatieplicht energiebesparing ................................................................... 15 Rol en taakverdeling ....................................................................................... 16 Financiën ......................................................................................................... 16

3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5

Resultaten enquête ...............................................................................18 Inleiding ........................................................................................................... 18 Gemeenten...................................................................................................... 18 Provincies ........................................................................................................ 29 Omgevingsdiensten ........................................................................................ 37 Verantwoording ............................................................................................... 48

4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6

Toelichting op resultaten vanuit deskstudie en focusgroepen .........52 Inleiding ........................................................................................................... 52 Begroting en financiering van toezicht en handhaving ................................... 52 Rollen en taken toezicht en handhaving ......................................................... 54 Uitvoering van toezicht en handhaving ........................................................... 55 Verantwoording ............................................................................................... 57 Resultaten toezicht en handhaving ................................................................. 57

5

Slotbeschouwing ..................................................................................59

Literatuurlijst ....................................................................................................61 Bijlage 1: Onderzoeksproces, onderzoeksmethoden en kwaliteit van de informatie..........................................................................................................63 Inleiding ....................................................................................................................... 63 Onderzoeksproces ...................................................................................................... 63 Afstemming met de Algemene Rekenkamer............................................................... 64 Onderzoeksmethoden en kwaliteit .............................................................................. 65 Kwaliteit van de informatie .......................................................................................... 66 Bijlage 2: Begrippenlijst...................................................................................68 Bijlage 3: Overzicht van deelnemende overheden.........................................69

/3

DoeMee onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing

Samenvatting

Achtergrond en doel van het onderzoek In dit DoeMee-onderzoek 2024 doen in totaal 109 rekenkamers onderzoek naar de energiebesparingsplicht en de informatieplicht energiebesparing, op initiatief en onder begeleiding van de Vereniging van Rekenkamers (VVR). De uitkomsten van dit DoeMee-onderzoek bieden inzicht in de manier waarop gemeenten, provincies en omgevingsdiensten toezicht en handhaving op deze plichten hebben georganiseerd en wat de resultaten hiervan zijn. De energiebesparingsplicht en de informatieplicht energiebesparing in het kort Om de uitkomsten van het onderzoek goed te kunnen duiden, is inzicht in de werking en organisatie van de energiebesparingsplicht en de informatieplicht energiebesparing nodig. Hieronder is dit kort weergegeven: • Energiebesparingsplicht: bedrijven en instellingen die jaarlijks meer dan 50.000 kWh stroom of 25.000 m3 aardgas gebruiken, zijn verplicht energiebesparende maatregelen te nemen. Het gaat hierbij specifiek om investeringen die zij binnen vijf jaar kunnen terugverdienen. • Informatieplicht energiebesparing: bedrijven en instellingen zijn verplicht eens in de 4 jaar actief informatie te verstrekken aan hun omgevingsdienst over de energiebesparende maatregelen die zij hebben genomen. De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) beheert het digitale loket waarmee bedrijven dit aan hun omgevingsdienst laten weten.

Het is de omgevingsdienst die het toezicht op de energiebesparingsplicht en de informatieplicht energiebesparing uitvoert in opdracht van het bevoegd gezag. Uitkomsten van het onderzoek De onderzoeksvragen zijn uitgezet bij gemeenten, provincies en omgevingsdiensten. De uitkomsten van de antwoorden op deze vragen zijn hieronder samengevat. De belangrijkste uitkomsten van het onderzoek onder de gemeenten zijn: • Bij meer dan driekwart van de gemeenten (77%) is de opdracht op toezicht en handhaving van de energiebesparingsplicht aan de omgevingsdienst in de begroting opgenomen, meestal onder het overkoepelende onderwerp ‘omgevingsdiensten’. Hierbij is dus niet specifiek onderscheid gemaakt naar de energiebesparingsplicht en de informatieplicht energiebesparing, maar is die taak onder één noemer samengebracht met andere taken die bij de omgevingsdienst belegd zijn. • In 70% van de gemeenten is er een opdracht richting de omgevingsdiensten geformuleerd met betrekking tot de energiebesparingsplicht en de informatieplicht energiebesparing. Aan de opdracht wordt in de meeste gevallen (92%) ook voldaan. Er zijn uiteenlopende redenen waarom er geen opdracht vanuit de gemeente richting de omgevingsdiensten geformuleerd is.

Een aantal gemeenten geeft hierbij aan dat dit onderdeel is van de basistaak van de omgevingsdienst en het daardoor niet nodig is een aanvullende opdracht te formuleren. • Er wordt door 80% van de gemeenten gestuurd op de taken van de omgevingsdienst. Dit gebeurt meestal door voortgangsrapportages, periodieke overleggen over, of evaluatie van, de voortgang. Bij 61% van de gemeenten zijn er ook formeel afspraken gemaakt over

/4

DoeMee onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing

•

•

de monitorings- en verantwoordingsinformatie met betrekking tot de energiebesparingsplicht. In 46% van de gemeenten zijn hier ook kritische prestatie indicatoren (KPI’s) aan verbonden, zoals het aantal controles. In een even groot deel (46%) van de gemeenten gebeurt dit overigens niet. De rapportages die de gemeenten ontvangen, worden door 38% van de gemeenten van goede kwaliteit bevonden. In 39% van de gevallen bevatten de rapportages geen of niet voldoende adequate informatie. In het geval rapportages geen adequate informatie leveren, geven gemeenten in de toelichting aan dat er bijvoorbeeld geen specifieke gemeentelijke kengetallen geleverd worden en/of de informatie globaal is. Daarnaast geven meerdere gemeenten aan dat de rapportages geen inzicht geven in de behaalde resultaten, zoals de hoeveelheid gerealiseerde energiebesparing en de toegevoegde waarde van handhaving. Ongeveer een kwart (26%) van de gemeenten vervult zelf ook nog taken. Drie gemeenten geven bijvoorbeeld aan dat zij eigen toezichthouders hebben die toezien op de nietbasistaakbedrijven. Een van de gemeenten geeft hierbij aan dat zij energiegegevens opvraagt die de omgevingsdienst kan gebruiken voor toezicht en handhaving op de verplichtingen. Een aantal gemeenten geeft aan het toezicht op kantoorgebouwen die over minimaal energielabel C dienen te beschikken, zelf uit te voeren.

Daarnaast zijn er twee gemeenten die toezicht en handhaving op de verplichtingen ook na 1 juli 2023 nog zelf uitvoeren.

De belangrijkste uitkomsten van het onderzoek onder de provincies zijn: • Bij tien van de twaalf provincies is de opdracht op toezicht en handhaving van de energiebesparingsplicht aan de omgevingsdienst in de begroting opgenomen, meestal onder het overkoepelende onderwerp ‘omgevingsdiensten’. • Bij tien van de twaalf provincies is er een opdracht richting de omgevingsdiensten geformuleerd met betrekking tot de energiebesparingsplicht en de informatieplicht energiebesparing. Bij drie provincies wordt de opdracht jaarlijks opgenomen in het uitvoeringsprogramma en bij vier provincies is de opdracht opgenomen in het werkplan van de omgevingsdiensten en bij drie provincies zijn de werkzaamheden benoemd in een opdrachtformulier. Aan de opdracht wordt in de meeste gevallen (80%) ook voldaan. • Er wordt door elf provincies gestuurd op de taken van de omgevingsdienst en één van de provincies kon hier geen antwoord op geven. Het meest wordt gestuurd op basis van een periodieke evaluatie van het werk- en uitvoeringsprogramma en/of op basis van voortgangsrapportages (vijf provincies). Bij vier provincies vindt er periodiek overleg over de voortgang plaats. Bij acht provincies zijn er ook formeel afspraken gemaakt over de monitorings- en verantwoordingsinformatie met betrekking tot de energiebesparingsplicht. In vijf provincies zijn hier ook KPI’s aan verbonden.

• Zes provincies geven aan dat de rapportages adequate informatie bevatten. De respondenten die aangeven dat er op sommige punten adequate informatie wordt geleverd (1) of geen adequate informatie wordt geleverd (3), geven aan dat de rapportage geen inzicht geven in de effecten, zoals bijvoorbeeld een reductie in CO2-uitstoot als gevolg van vermindering van gas- en elektriciteitsverbruik. • Tien provincies geven aan dat zij zelf geen invulling geven aan toezicht en handhaving van de verplichtingen, naast de taken die bij de omgevingsdienst zijn belegd. Eén provincie geeft aan wel zelf invulling te geven aan toezicht en handhaving van de verplichtingen. Deze provincie heeft in de periode 2021-2023 een projectmatige inhaalslag energiebesparingsplicht toegepast voor het aanpassen van vergunningen met voorschriften voor

/5

DoeMee onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing

wettelijke verplichte energiebesparing voor energierelevante vergunningplichtige bedrijven. De provincie geeft aan zelf toezicht en handhaving uit te voeren op de implementatie van de wettelijke verplichte energiebesparingsmaatregelen die bedrijven moeten nemen. De belangrijkste uitkomsten van het onderzoek onder de omgevingsdiensten zijn: • Omgevingsdiensten hebben allemaal (gedeeltelijk) zicht op de bedrijven en instellingen die vallen onder de energiebesparings- en informatieplicht. Aan dit zicht komen zij vooral door eigen informatieverzameling, een combinatie van eigen gegevens met de gegevens van RVO.nl of een download vanuit het e-loket van RVO.nl. Als belangrijkste oorzaak waardoor de informatie (soms) ontbreekt geven de omgevingsdiensten aan dat zij geen inzicht hebben in energieverbruiksgegevens van bedrijven en instellingen. Zij geven aan dat het aanleveren van gegevens door netbeheerders kan helpen om volledig inzicht te krijgen. • Omgevingsdiensten geven aan dat zij vrijwel allemaal (98%) gedeeltelijk of volledig zicht hebben op het aantal bedrijven en instellingen dat zich aan de informatieplicht energiebesparing houdt. Bijna alle respondenten geven aan op verschillende manieren contact te maken met bedrijven en instellingen die niet voldoen aan de informatieplicht energiebesparing, het meest via brief of e-mail, telefonisch of persoonlijk.

• Controles bij bedrijven of instellingen vinden meestal plaats aan de hand van specifieke energiecontroles of algemene milieucontroles aan de hand van de erkende maatregelenlijst. • Omgevingsdiensten geven aan dat het aantal controles per jaar wordt bepaald in afstemming met de gemeente/provincie en afhankelijk is van het budget dat de gemeente/provincie beschikbaar stelt voor energietoezicht- en handhaving. Ook de beschikbare capaciteit, het aantal energiebesparingplichtige bedrijven en de beschikbaarheid van aanvullende middelen (VUE-regeling, SPUK-gelden)1 zijn onderdeel van de afweging. Daarnaast maakt de omgevingsdienst een inschatting van het aantal benodigde uren per te controleren bedrijf of instelling. • De prioriteit van de te controleren bedrijven wordt door de omgevingsdiensten meestal gesteld op basis van de rubricering die de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) toevoegt aan de informatieplicht rapportages of op basis van een eigen risicoanalyse die specifiek gericht is op de energiebesparingsplicht.2 Een klein deel van de omgevingsdiensten geeft aan prioriteit te stellen op basis van een meer algemene risicoanalyse vanuit VTH op het gebied van milieu. Sommige omgevingsdiensten stellen geen prioriteit in de te controleren bedrijven.

• Van 2019 tot en met 2023 is een intensivering in het aantal controles zichtbaar van 1.520 in 2019 tot 6.790 in 2023 (voor 110 gemeenten). Ook het aantal ingezette uren is in deze periode gestegen van 18.863 tot 40.550 (voor 89 gemeenten).3 Het aantal bedrijven in het gebied en het aantal controles dat plaatsvindt zijn bepalend voor hoe lang een omgevingsdiensten bezig zijn om het hele bedrijvenbestand te controleren. Een groot deel van de omgevingsdiensten (44%) geeft aan tussen de 5 en 10 jaar nodig te hebben om alle 1

2

3

De Versterkte uitvoering energiebesparings- en informatieplicht (VUE) stelt het bevoegd gezag in staat haar toezichts- en handhavingstaken op het gebied van de energiebesparings- en informatieplicht te intensiveren. Via de Specifieke Uitkering Toezicht en Handhaving Energiebesparingsplicht (SPUK – THE) konden omgevingsdiensten een specifieke uitkering aanvragen voor extra ondersteuning op toezicht en handhaving van de energiebesparingsplicht. Het digitale loket van RVO maakt automatisch een code aan, de zogenaamde rubriceringscode. De omgevingsdienst kan op basis van deze code besluiten om locatie(s) te controleren, omdat bijvoorbeeld blijkt dat het bedrijf nog veel erkende maatregelen moeten uitvoeren en/of beperkt aan de energiebesparingsplicht voldoet (zie ook paragraaf 2.3). Getallen zijn opgehaald in de uitgezette enquête. Hierbij moet worden opgemerkt dat dit géén totaalbeeld is. Sommige omgevingsdiensten hebben geen of maar gedeeltelijk getallen aangeleverd, andere omgevingsdiensten hebben een totaal voor de gehele regio ingevuld.

/6

DoeMee onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing

•

•

bedrijven en instellingen te controleren op de energiebesparings- en informatieplicht. Een iets kleinere groep (36%) geeft aan tussen de 2 en 5 jaar nodig te hebben. Het aantal geconstateerde overtredingen stijgt over de jaren heen van 391 in 2019 tot 3.300 in 2023 (voor 54 gemeenten).4 In de meeste gevallen is er een hersteltermijn opgelegd, of is er een vooraankondiging last onder dwangsom verstuurd. Meer dan de helft van de omgevingsdiensten (55%) geeft aan geen zicht te hebben op het energiebesparingspotentieel van bedrijven en instellingen in de betreffende gemeente of provincie. In ongeveer een kwart (26%) van de gevallen hebben omgevingsdiensten op andere wijze zicht op het energiebesparingspotentieel. Zo baseert een aantal omgevingsdiensten het besparingspotentieel van 9% op gasverbruik en 10% op elektriciteitsverbruik op eigen onderzoek of worden landelijke richtlijnen gehanteerd. Een klein deel van de omgevingsdiensten (14%) kan een indicatie geven van het energiebesparingspotentieel op basis van de informatieplicht.

De belangrijkste uitkomsten van het onderzoek met betrekking tot de verantwoording zijn: • Ruim een kwart van de gemeenten (27%) geeft aan dat er wel eens vragen of opmerkingen vanuit de gemeenteraad zijn geweest. Vragen gingen bijvoorbeeld over de werkwijze, de voortgang van de uitvoering van de werkzaamheden (aantal controles, naleefgedrag) en de bereikte resultaten. De meeste van de vragen over de bereikte resultaten gingen over de gerealiseerde CO2 reductie, over de hoeveelheid controles en naleefgedrag en het type uitgevoerde maatregelen. • Zeven van de twaalf provincies geven aan dat er wel eens vragen/opmerkingen zijn geweest van Provinciale Staten over de uitvoering van toezicht en handhaving op de energiebesparingsplicht. Deze vragen gingen met name over hoe de samenwerking tussen de bevoegde gezagen en de omgevingsdienst in de regio verloopt. Ook werd er gevraagd naar de voortgang en implementatie van de energiebesparings- en informatieplicht, naar energiebesparingsmogelijkheden van bedrijven en de efficiëntie van de werkzaamheden van omgevingsdiensten en naar de invulling, controle op en voortgang van de verplichtingen bij de gemeenten binnen de provincie. Duiding van de uitkomsten De uitkomsten, zoals hierboven beschreven, zijn op basis van de deskstudie en focusgroepen geduid. De belangrijkste duiding van de resultaten is hieronder weergegeven.

• Uit de analyse van toegestuurde begrotingen blijkt dat het rijk middels subsidieregelingen in deze periode fors heeft ingezet op de organisatie van het toezicht en de handhaving van de energiebesparingsplicht en informatieplicht. Deelnemende overheden hebben in de focusgroepen aangegeven dat de SPUK-regelingen en subsidies vanuit provinciale akkoorden van de afgelopen jaren opschaling in de uitvoering mogelijk hebben gemaakt. Dit is ook terug te zien in de uitkomsten, waarin het aantal controles tussen 2019 en 2023 fors is toegenomen. Omgevingsdiensten hebben door aanvullende financiering bijvoorbeeld energieteams kunnen oprichten en het aantal controles kunnen opschalen. De toegekende middelen vanuit het Rijk en de aanvullende subsidies vanuit een aantal provincies hebben echter tot nu toe altijd een tijdelijk karakter gekend. In de focusgroepen is door alle deelnemende overheden aangegeven dat het hierdoor moeilijk is om continuïteit te behouden in de uitvoering, om vaste medewerkers aan te trekken en om te versnellen in de uitvoering.

4

Idem.

/7

DoeMee onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing

•

•

•

•

Het zicht op welke bedrijven aan de verplichtingen moeten voldoen is beperkt en kost veel capaciteit, geven omgevingsdiensten aan tijdens de focusgroep. Sommige omgevingsdiensten hebben daarom extra capaciteit ingezet op het in beeld krijgen van deze bedrijven, naast informatie die beschikbaar is via RVO of bijvoorbeeld via reguliere milieucontroles. Omgevingsdiensten hebben in de focusgroep aangegeven dat het inzichtelijk krijgen van energieverbruik van bedrijven en instellingen via netbeheerders een belangrijke oplossing is om alle bedrijven die aan de verplichtingen moeten voldoen in beeld te krijgen en het mogelijk te maken om energiebesparing structureel te monitoren. Een belangrijk knelpunt in toezicht en handhaving is de complexe wet- en regelgeving, waardoor het veel tijd kost de juiste mensen bij omgevingsdiensten te vinden en op te leiden. Energiecontroles zijn een veel technischere variant van toezicht dan de gemiddelde toezichthouder gewend is uit te voeren. Bovendien zijn de gesprekspartners (bedrijven) vaak ook niet in staat technische vragen te beantwoorden. De huidige krapte op de arbeidsmarkt maakt het extra moeilijk de juiste mensen bij omgevingsdiensten te vinden en te behouden.

Een aantal omgevingsdiensten gaf tijdens de focusgroep aan dat er veel energie verloren gaat in de papieren werkelijkheid van de informatieplicht: het voldoen aan de informatieplicht betekent niet dat er ook daadwerkelijk energiebesparende maatregelen worden genomen. Eén omgevingsdienst geeft daarom aan niet meer actief op de informatieplicht te handhaven, maar prioriteit te geven aan het controleren op het daadwerkelijk treffen van energiebesparende maatregelen. Zowel in de focusgroepen als de enquête is door gemeenten en provincies aangegeven dat informatie over het energiebesparingspotentieel en de totaal gerealiseerde energiebesparing in veel gevallen ontbreekt, maar wel relevant is om te bepalen wat de inspanningen op toezicht en handhaving uiteindelijk opleveren. In sommige gevallen is wel een indicatie van de (potentiële) energiebesparing mogelijk, op basis van bijvoorbeeld informatie uit de informatieplicht en energiecontroles.

Bevindingen onderzoek Algemene Rekenkamer De Algemene Rekenkamer onderzoekt, parallel aan het DoeMee-onderzoek, de sturing van de minister voor Klimaat en Energie op de energiebesparingsplicht en de resultaten van de verplichting op landelijk niveau. De belangrijkste conclusies uit dit onderzoek voor het DoeMee-onderzoek zijn: • De opbrengsten van toezicht en handhaving op de energiebesparingsplicht blijven achter bij de doelstellingen of streefwaarden van het kabinet, gebaseerd op prognoses van TNO en PBL. De doelstelling was in 2013 – 2014 (vanuit het Energieakkoord) dat de plicht ca. 35 PJ energiereductie zou opleveren. In de Klimaat en Energie Verkenning van 2020 wordt echter ingeschat dat ca. 7 PJ energie is bespaard in 2020. • Voor zover hier zicht op is, voldoen bedrijven sinds 2008 structureel niet (volledig) aan de energiebesparingsplicht en informatieplicht. Het doel van de minister dat er 100% naleving is onder bedrijven die onder de energiebesparingsplicht vallen wordt daarmee niet behaald. • Doelen die het kabinet heeft gesteld op het gebied van handhaving van de energiebesparingsplicht lijken ook niet gehaald. Een Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) uit 2016 stelt dat afgesproken is dat bedrijven eens per 4 jaar worden bezocht en gecontroleerd. Echter blijft, op basis van dit uitgangspunt, het jaarlijks aantal uitgevoerde controles sterk achter.

/8

DoeMee onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing

•

•

Uit verschillende evaluaties blijkt dat omgevingsdiensten onvoldoende functioneren en niet goed geëquipeerd zijn hun taken uit te voeren. Financieel zijn er daarnaast onvoldoende middelen beschikbaar om de door het kabinet en minister aangegeven aantal jaarlijkse controles uit te voeren. De Algemene Rekenkamer stelt vast dat zij niet ex post de kosteneffectiviteit van de plicht kan nagaan. Wel stelt zij vast dat de baten (mogelijk) zijn overschat (hoeveelheid gerealiseerde energiebesparing) en de omvang van de ingeschatte kostenposten (bijvoorbeeld middelen voor toezicht en handhaving) zeker zijn onderschat.

Handelingsperspectief Het handelingsperspectief voor provincies, gemeenten en omgevingsdiensten is op decentraal niveau beschikbaar via de factsheets, die in het kader van dit onderzoek voor elke gemeente of provincie specifiek zijn opgesteld. In de factsheets staat onder andere op decentraal niveau beschreven hoe de samenwerking met omgevingsdiensten is vormgegeven en wat de voortgang op toezicht en handhaving is. De factsheets bieden hierdoor handvaten om op decentraal niveau de doeltreffendheid en/of doelmatigheid van toezicht en handhaving te verbeteren als hier aanleiding toe is.

/9

DoeMee onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing

1

Inleiding

1.1 Aanleiding In dit VVR DoeMee-onderzoek 2024 doen in totaal 109 rekenkamers onderzoek naar de energiebesparingsplicht en de informatieplicht energiebesparing, op initiatief en onder begeleiding van de Vereniging van Rekenkamers (VVR).

Energiebesparingsplicht Sinds 1993 geldt de verplichting voor bedrijven en instellingen om zuinig om te gaan met energie. Sinds 2008 zijn bedrijven en instellingen die jaarlijks meer dan 50.000 kWh stroom of 25.000 m3 aardgas gebruiken verplicht energiebesparende maatregelen te nemen. Het gaat hierbij specifiek om investeringen die zij binnen vijf jaar kunnen terugverdienen. Informatieplicht energiebesparing Bedrijven en instellingen zijn vanaf 1 juli 2019 verplicht eens in de 4 jaar actief informatie te verstrekken aan hun omgevingsdienst over de energiebesparende maatregelen die zij hebben genomen. De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) beheert het digitale loket waarmee bedrijven dit aan hun omgevingsdienst laten weten. Indien bedrijven/instellingen voldoen aan de informatieplicht, betekent dit niet dat zij ook automatisch voldoen aan de energiebesparingsplicht. Taakverdeling toezicht en handhaving Gemeenten en provincies hadden de uitoefening van toezicht en handhaving van bovenstaande verplichtingen in de meeste gevallen gemandateerd aan hun omgevingsdienst, maar sommige gemeenten en provincies voerden zelf de toezichts- en handhavingstaken uit. In 2022 is echter door bedrijven, instellingen en het bevoegd gezag aangegeven het toezicht bij voorkeur door één partij te laten uitvoeren. Dit is efficiënter en verlaagt de lastendruk.

De energiebesparings- en informatieplicht zijn daarom toegevoegd aan het Basistakenpakket van omgevingsdiensten per 1 juli 2023. Het is dus de omgevingsdienst die het toezicht uitvoert in opdracht van het bevoegd gezag. De uitkomsten van dit DoeMee-onderzoek bieden inzicht in de manier waarop gemeenten, provincies en omgevingsdiensten het toezicht en de handhaving op de energiebesparings- en informatieplicht hebben georganiseerd, wat de voortgang is en wat eventuele knelpunten zijn. Voor gemeenten en provincies extra relevant, omdat goed toezicht en handhaving kunnen bijdragen aan het behalen van hun eigen duurzaamheidsdoelstellingen.

/ 10

DoeMee onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing

Onderzoek Algemene Rekenkamer De Algemene Rekenkamer voert, grotendeels parallel aan het DoeMee-onderzoek, onderzoek uit naar: •

hoe de minister voor Klimaat en Energie stuurt op de energiebesparingsplicht;

•

wat de resultaten op landelijk niveau tot op heden zijn;

•

hoe de minister zicht houdt op de resultaten5.

Dit onderzoek bekijkt dus de organisatie en resultaten van de energiebesparingsplicht op nationaal niveau, terwijl het DoeMee-onderzoek is gericht op de resultaten van toezicht en handhaving op decentraal niveau. De belangrijkste uitkomsten uit het onderzoek van de Algemene Rekenkamer zijn verwerkt in de samenvatting van voorliggend onderzoeksrapport.

1.2 Doel en onderzoeksvragen In het DoeMee-onderzoek staat de vraag centraal: Welke inspanningen plegen gemeenten en provincies bij het toezicht en de handhaving van de energiebesparingsplicht en de informatieplicht energiebesparing en wat zijn daarvan de resultaten? Meer specifiek geeft het onderzoek per betrokken actor inzicht in: 1. Gemeenten en provincies a. de manier waarop gemeenten en provincies de invulling van de energiebesparings- en informatieplicht hebben opgenomen in hun begroting; b. de manier waarop gemeenten en provincies sturen op toezicht en handhaving van de energiebesparings- en Informatieplicht energiebesparing door de omgevingsdienst; c. de manier waarop gemeenten en provincies (en waterschappen) zelf – naast de opdracht aan de omgevingsdienst – uitvoering geven aan toezicht en handhaving van de energiebesparings- en Informatieplicht energiebesparing; 2. Omgevingsdiensten a. de mate waarin omgevingsdiensten zicht hebben op de bedrijven en instellingen die onder de verplichtingen vallen; b. de mate waarin omgevingsdiensten zicht hebben op bedrijven en instellingen die zich niet aan de Informatieplicht energiebesparing houden en de wijze waarop de omgevingsdiensten contact maken met deze bedrijven en instellingen; c.

de manier waarop omgevingsdiensten toezien en handhaven op de uitvoering van de verplichting tot het treffen van energiebesparende maatregelen en de Informatieplicht energiebesparing; inclusief het aantal jaren dat zij nodig hebben om alle bedrijven en instellingen te controleren en de prioriteiten die zij stellen; d. de resultaten van deze werkwijze in termen van aantal bezochte bedrijven, ingezette uren, aantal geconstateerde overtredingen, eventuele sancties, aantal en aard van de daadwerkelijk getroffen maatregelen en indien mogelijk de gerealiseerde energiebesparing;

5

Energiebesparingsplicht bedrijven | Actueel | Algemene Rekenkamer

/ 11

DoeMee onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing

3. Verantwoording a. de afspraken die gemeenten en provincies hebben gemaakt met de omgevingsdienst over monitorings- en verantwoordingsinformatie (denk aan doelstellingen (KPI's), informatie over de uitvoering, (tussentijdse) evaluaties, bereikte resultaten); b. de kwaliteit van de rapportages van de omgevingsdiensten aan de deelnemende gemeenten en provincies over de uitvoering van toezicht en handhaving op de energiebesparings- en informatieplicht en de daarmee bereikte resultaten; c. de kwaliteit van de informatieverstrekking van de colleges aan hun gemeenteraden/Provinciale Staten over de uitvoering van toezicht en handhaving op de energiebesparings- en informatieplicht door de omgevingsdiensten én hen zelf en de daarmee bereikte resultaten.

1.3 Leeswijzer In hoofdstuk 2 staat de beleidsopzet beschreven en gaan we nader in op beide verplichtingen, wijzigingen in en aanvullingen op de verplichtingen, de rol en taakverdeling en de financiën. In hoofdstuk 3 zijn de enquêteresultaten per overheidslaag weergegeven en beschreven. Hoofdstuk 4 geeft vervolgens nadere duiding aan de resultaten op basis van de deskstudie en de focusgroepen. Het rapport sluit af met de belangrijkste conclusies in hoofdstuk 5, gevolgd door een literatuurlijst. In bijlage 1 is een beschrijving van het onderzoeksproces en de onderzoeksmethoden gegeven en wordt tevens gereflecteerd op de kwaliteit van de informatie. In bijlage 2 is daarnaast een begrippenlijst opgenomen en in bijlage 3 een overzicht van de deelnemende overheden.

/ 12

DoeMee onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing

2

Beleidsopzet

2.1 Inleiding In onderstaand hoofdstuk worden de beleidsopzet en de rollen en taakverdeling van de decentrale overheden rondom toezicht en handhaving op de energiebesparingsplicht en informatieplicht energiebesparing beschreven. Figuur 2.1

Tijdlijn energiebesparingsplicht en informatieplicht energiebesparing

2.2 Energiebesparingsplicht De plicht om energie te besparen is al sinds 1993 van kracht (destijds vastgelegd in de Wet milieubeheer). Bedrijven en instellingen die jaarlijks meer dan 50.000 kWh stroom of 25.000 m3 aardgas gebruiken6, zijn sinds 2008 verplicht energiebesparende maatregelen te nemen (de energiebesparingsplicht). Het gaat hierbij specifiek om investeringen die bedrijven binnen vijf jaar kunnen terugverdienen. Bedrijven en instellingen moeten hierover sinds 1 juli 2019 eens in de vier jaar rapporteren (informatieplicht). Deze verplichtingen maakten onderdeel uit van de Wet milieubeheer en zijn per 1 januari 2024 in de Omgevingswet opgenomen.7 Om bedrijven/instellingen te helpen aan de energiebesparingsplicht te voldoen, heeft de rijksoverheid de Erkende Maatregelenlijsten energiebesparing (EML, verder: de maatregelenlijst) opgesteld. Deze lijst bevat energiebesparende maatregelen met een terugverdientijd van 5 jaar of minder.8 Bij de introductie van de maatregelenlijst is regelmatige actualisatie aangekondigd, om actueel te blijven wat betreft techniek, investeringskosten en energieprijzen.