RKC Rapport analyse en reflectie jeugdhulp Wijchen.pdf
Tekst van het document
Analyse en reflectie (voorgenomen) bezuinigingsmaatregelen jeugdhulp Wijchen
Dr. Onno de Zwart
Marije Voorwinden, MSc
Analyse en reflectie (voorgenomen) bezuinigingsmaatregelen jeugdhulp Wijchen Auteurs Dr. Onno de Zwart Marije Voorwinden, MSc
Utrecht, september 2021
Inhoud 1 Vraagstelling en werkwijze 1.1. Werkwijze 1.2. Leeswijzer
4 4 5
Bijlage 1 – Gebruikte afkortingen
34
Bijlage 2 – Overzicht bestudeerde lokale documenten
35
2 Huidige inrichting van jeugdhulp in Wijchen 2.1. Vergelijking met landelijke ontwikkelingen 2.2. Lokale cijfers 2.3. Huidige inrichting
6 6 7 10
Bijlage 3 – Literatuurlijst
36
Bijlage 4 – Respondenten
37
Bijlage 5 – Tekst motie
38
3
Relevante actuele ontwikkelingen
12
4
Sturingsmogelijkheden
14
5 Bezuinigingsmaatregelen en analyse 5.1. Aanloop 5.2. Maatregelen gericht op het sociaal wijkteam 5.3. Maatregelen lokale vormen van ondersteuning 5.4. Maatregelen gericht op specialistisch aanbod 5.5. Maatregelen gericht op randvoorwaarden en sturing
16 16 17 19 23 25
6 Beschouwing, conclusies en aanbevelingen 6.1. Beschouwing 6.2. Effecten, risico’s en kwaliteitscriteria 6.3. Conclusies 6.4. Aanbevelingen
27 27 28 29 30 3
1
Vraagstelling en werkwijze
Op welke wijze kunnen gemeenten grip krijgen en behouden op de lokale uitgaven van jeugdhulp en hoe kan de gemeenteraad daarin haar rol vervullen? Dit zijn vragen die voor veel gemeenten leven, zo ook voor de gemeente Wijchen. Naar aanleiding van voorstellen van het college van B&W om te komen tot bezuinigingsmaatregelen op het terrein van jeugdhulp heeft de gemeenteraad van Wijchen op 18 juni 2021 unaniem een motie aangenomen die de Rekenkamercommissie verzoekt om te komen tot een onderzoek dat: z
z
z
Een analyse biedt (van de bedoelde en onbedoelde effecten en risico’s) van de bezuinigingen die tot nu toe zijn doorgevoerd. Een analyse biedt van (de bedoelde en onbedoelde effecten en risico’s) van de voorstellen die er nu liggen. Een analyse biedt van de (impliciete en expliciete) kwaliteitscriteria van zorg die nu door het college en de raad worden gehanteerd.
‘goede zorg’ en de betaalbaarheid van de zorg.1 (zie bijlage 5 voor de tekst van motie). De Rekenkamercommissie Wijchen heeft het Verwey-Jonker Instituut benaderd met de vraag of het Verwey-Jonker Instituut de Rekenkamercommissie kan bijstaan bij het beantwoorden van deze vragen. De afgelopen maanden hebben wij daarom dit onderzoek uitgevoerd.
1.1.
Werkwijze
Het grootste deel van dit onderzoek bestond uit een analyse van lokale en landelijke documenten. In deze documentenanalyse bestudeerden we op hoofdlijnen de huidige inrichting van de jeugdhulp in Wijchen, de ontwikkeling van de cijfers over jeugdhulp gedurende de afgelopen jaren en de tot nu toe genomen maatregelen om grip te krijgen op de kosten van jeugdhulp. Daarnaast bestudeerden we de voorgestelde maatregelen van het college. Vervolgens vergeleken we de eerder genomen maatregelen en voorgestelde maatregelen met landelijke informatie over de mogelijke effecten van de maatregelen en andere relevante informatie.
Op basis van deze analyses dienen antwoorden te komen op de vragen: z
z
Of de raad en het college op de goede weg zijn m.b.t. de beheersing van de uitgaven die gedaan worden op basis van de Jeugdwet. Of er ook alternatieven zijn om de kosten te beheersen.
Tot slot voerden we twee gesprekken met de wethouder Jeugd van Wijchen en zijn beleidsadviseurs en met vertegenwoordigers van het Regionaal Ondersteuningsbureau (ROB) om te zorgen voor de juiste interpretatie van de genomen en voorgestelde maatregelen en zicht te krijgen op de regionale context.
Bovendien dienen aanbevelingen te worden geformuleerd over het eventuele structurele karakter van de bezuinigingen, hoe de raad de monitoring kan inrichten en hoe de raad tot een goede politieke discussie kan komen over 1
Beslisnota Betaalbaarheid goede zorg.
4
1.2.
Leeswijzer
Deze publicatie is als volgt opgebouwd. We gaan allereerst in op de achtergrond en context. In hoofdstuk 2 geven we een overzicht van hoe het jeugdhulpgebruik in Wijchen zich verhoudt tot landelijke ontwikkelingen en beschrijven we de huidige inrichting van de jeugdhulp in Wijchen. In hoofdstuk 3 gaan we vervolgens in op de actuele landelijke ontwikkelingen rondom de jeugdhulp. In hoofdstuk 4 reflecteren we op de sturingsmogelijkheden die gemeenten hebben rondom jeugdhulp. Daarna beschrijven we in hoofdstuk 5 de mogelijke bedoelde en onbedoelde effecten van de reeds genomen en voorgestelde bezuinigingsmaatregelen, waarbij we ons baseren op wat er bekend is vanuit (landelijke) onderzoeken en rapporten over deze maatregelen. De rapportage sluiten we af met een hoofdstuk (6) met een beschouwing, conclusies en aanbevelingen. Dit hoofdstuk is ook grotendeels zelfstandig leesbaar als kern van het rapport.
5
2
Huidige inrichting van jeugdhulp in Wijchen
Elk kwartaal verschijnt de Monitor Jeugd en Wmo waarin uitgebreid wordt ingegaan op de actuele stand van zaken rondom gebruik van zorg in Wijchen. Om de (voorgestelde) bezuinigingsmaatregelen in context te plaatsen en te kunnen analyseren is het van belang kort stil te staan bij een aantal van de lokale ontwikkelingen. In dit hoofdstuk beschrijven we eerst de ontwikkelingen in het percentage jeugdigen in jeugdhulp in Wijchen in vergelijking tot landelijke ontwikkelingen. Vervolgens geven we een overzicht van lokale cijfers, waarbij we ons baseren op de kwartaalrapportages. Tot slot zetten we kort de huidige inrichting van de jeugdhulp van Wijchen uiteen zodat we vervolgens de (voorgestelde) maatregelen in de juiste context kunnen bezien.
2.1.
Vergelijking met landelijke ontwikkelingen
Het percentage jeugdigen in Wijchen is vergelijkbaar met het landelijke gemiddelde (zie tabel 1). Ook het percentage Wijchense jeugdigen in jeugdhulp is vergelijkbaar met het landelijke gemiddelde. Landelijk en lokaal is er stijging van het percentage jeugdigen in jeugdhulp tussen 2018-2020, waarbij de stijging lokaal iets groter is. Deze lokale stijging heeft zich met name voorgedaan in de tweede helft van 2020, na een daling in de 12 maanden er voor. Waar het percentage jeugdigen in Wijchen met jeugdhulp zonder verblijf onder het landelijke gemiddelde ligt, ligt dit percentage voor jeugdhulp met verblijf boven het landelijke gemiddelde. Ook is er over de jaren heen (2018-2020) sprake van een stijging van het percentage Wijchense jeugdigen in jeugdhulp met verblijf, waar dit percentage landelijk gelijk blijft. Het percentage jeugdigen in Wijchen met Jeugdbescherming is gelijk aan het landelijke gemiddelde.
Tabel 1: Percentage jeugdigen (tot 18 jaar) met jeugdhulp per hulpvorm. 2018 Q1-Q2
2018 Q3-Q4
2019 Q1-Q2
2019 Q3-Q4
2020 Q1-Q2
2020 Q3-Q4
2021 Q1-Q2
Wijchen
22.6%
22.6%
22.1%
22.1%
21.7%
21.7%
21.3%
Nederland
22.2%
22.2%
21.9%
21.9%
21.7%
21.7%
21.4%
Wijchen
8.8%
9.6%
10.2%
10.1%
9.7%
10,3%
Nederland
9.7%
10.4%
10.4%
10.6%
10.1%
10,3%
Wijchen
8.2%
9.1%
9.8%
9.6%
9.1%
9.7%
Nederland
9.5%
10.2%
10.1%
10.3%
9.9%
10.1%
Wijchen
1.0%
1.1%
1.2%
1.3%
1.3%
1.5%
Nederland
1.1%
1.1%
1.2%
1.1%
1.1%
1.1%
Wijchen
0.9%
0.8%
0.9%
0.9%
1.1%
1.1%
Nederland
1.0%
1.1%
1.1%
1.1%
1.1%
1.1%
Bevolking 0-19 jaar2
Percentage jeugdigen met jeugdhulp3
Percentage jeugdigen met jeugdhulp zonder verblijf3
Percentage jeugdigen met jeugdhulp met verblijf3
Percentage jeugdigen met Jeugdbescherming3
2 Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) 2021. 3 Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) 2018, 2019 en 2020.
6
2.2.
Lokale cijfers4
Aantal jeugdigen dat hulp ontvangt Het aantal Wijchense jeugdigen in jeugdhulp nam tussen 2019 en 2020 af. Hoewel dit op het eerste gezicht tegenstrijdig lijkt met de ontwikkelingen in de landelijke cijfers is dit niet zo. De landelijke cijfers betreffen percentages en de lokale cijfers rapporteren over absolute aantallen jeugdigen. Omdat het percentage jeugdigen in Wijchen daalt, betekent een daling van het aantal jeugdigen dat gebruik maakt van jeugdhulp niet direct ook een daling van het percentage jeugdigen dat van jeugdhulp gebruik maakt5 . De gemeentelijke prognose is dat deze dalende trend in aantal jeugdigen dat gebruik maakt van jeugdhulp zich voort zal zetten in 2021. Veruit het grootste deel van de jeugdhulp valt onder zorg in natura (ZIN) (88%, 2020).
4 Alle cijfers uit deze paragraaf zijn afkomstig uit de Monitor Jeugd en Wmo, eerste kwartaal 2021. 5 Uit de CBS-data (zie paragraaf 2.1) komt naar voren dat er een stijging is in het percentage Wijchense jeugdigen in jeugdhulp (over de periode 2018-2020). Zoals gezegd lijkt dit tegenstrijdig met de gegevens uit de lokale monitor, waar te zien is dat er een daling is in het aantal jeugdigen met jeugdhulp. Dit verschil is te verklaren doordat: 1) De lokale monitor over een kortere periode rapporteert (2019-2020) dan dat wij rapporteren over de percentages jeugdhulp op basis van CBS-data. De lokale monitor rapporteert een daling in het aantal jeugdigen in jeugdhulp over 2019-2020. In de CBS-data zien we over deze periode geen verandering in het percentage Wijchense jeugdigen met jeugdhulp, waar er wel sprake is van een stijging in het percentage jeugdigen met jeugdhulp wanneer we 2018 meenemen. 2) Het feit dat op basis van de lokale monitor geconcludeerd kan worden dat er een daling in het aantal jeugdigen is dat gebruik maakt van jeugdhulp in Wijchen en in de CBS-data geen daling zichtbaar is, is te verklaren door het feit dat het CBS relatieve cijfers rapporteren en in de lokale monitor absolute aantallen gerapporteerd worden. Over de periode 2018-2020 neemt het aantal jeugdigen in Wijchen (0-19 jaar) af.
Daarmee stijgt het percentage jeugdigen in jeugdhulp, zonder dat er sprake hoeft te zijn van een stijging in het aantal jeugdigen in jeugdhulp.
Verwijzers6 Huisartsen en het Sociaal Wijkteam (SWT) zijn verantwoordelijk voor het hoogste percentage doorverwijzingen (zie figuur 1). Het percentage verwijzingen vanuit de huisartsen is relatief iets toegenomen tussen 2019 en 2020, waar het percentage verwijzingen door het SWT juist afgenomen is. Figuur 1: Doorverwijzingen Sociaal wijkteam
Huisartsen
2020
33%
2019
37%
GI's en rechtbank
50%
47%
Medisch specialist of jeugdarts
11%
6%
11%
5%
In paragraaf 2.1 zagen we dat Wijchen relatief veel jeugdigen heeft met jeugdhulp met verblijf. Dit hangt mede samen met de aanwezigheid van diverse gezinshuizen in Wijchen. Hoewel het SWT verantwoordelijk is voor het grootste deel van de verwijzingen naar jeugdhulp met verblijf, is dit percentage iets afgenomen tussen 2019 en 2020 (zie figuur 2). Daarnaast nemen de gecertificeerde instellingen (GI’s) en de Rechtbank een groot deel van de verwijzingen naar jeugdhulp met verblijf voor hun rekening. Dit percentage is juist relatief toegenomen tussen 2019 en 2020.
6 De percentages die in deze paragraaf genoemd worden, zeggen niets over aantallen doorverwijzingen per partij, maar alleen iets over het aandeel dat een partij heeft in het totaal aantal doorverwijzingen. Waar het percentage verwijzingen door de ene partij afneemt, zal dus automatisch het percentage verwijzingen door andere partijen toenemen.
7
Het SWT is ook verantwoordelijk voor het grootste percentage verwijzingen naar ambulante hulpverlening (zie figuur 2). Het aandeel van verwijzingen door het SWT is sterk afgenomen tussen 2019 en 2020. Het aandeel dat huisartsen en GI’s en de Rechtbank voor hun rekening nemen van het totaal aantal verwijzingen naar ambulante hulpverlening is juist relatief toegenomen tussen 2019 en 2020. Huisartsen zijn verantwoordelijk voor veruit de meeste verwijzingen naar Jeugd GGZ (zie figuur 2). Verder is het SWT verantwoordelijk voor een relatief klein deel van de verwijzingen naar Jeugd GGZ.
Jeugdigen en ouders zijn over het algemeen tevreden over de jeugdhulp in Wijchen: jeugdigen becijferden de jeugdhulp in 2020 met een 7.8 (stijging t.o.v. 6.8 in 2019). Ouders becijferden de jeugdhulp met een 7.3 (daling t.o.v. 7.6 in 2019). 82% van de ouders is tevreden over de zorgverlener(s).7 Wel is er een kleine stijging van het aantal klachten en bezwaren over het SWT. Er wordt aangegeven dat dit mogelijk is toe te schrijven aan de coronacrisis en het kritischer indiceren door het sociaal wijkteam. Er worden geen specifieke cijfers gerapporteerd over aantal klachten over jeugdhulp. Jeugdhulp met verblijf
Figuur 2: Verwijzingen per bouwsteen 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
2019
2020 Verblijf Huisartsen
2019
2020 Ambulant
Sociaal wijkteam
2019
2020
Jeugd GGZ GI's en Rechtbank
Wachttijden, waardering toegang en jeugdhulp Tussen 2019 en 2021 zijn wachttijden bij het sociaal wijkteam sterk afgenomen voor jeugdigen. Waar in maart 2019 67 jeugdigen op de wachtlijst stonden voor een keukentafelgesprek met het SWT, stonden in maart 2021 34 jeugdigen op de wachtlijst. Jeugdigen waardeerden in 2020 de toegang tot jeugdhulp met een rapportcijfer 7.4, wat hoger is dan het cijfer wat zij in 2019 gaven, namelijk een 6.7. Ook ouders zijn meer tevreden over de toegang in 2020 als in 2019: in 2020 becijferden ouders de toegang met een 7.1 en in 2019 met een 6.9.
De meeste jeugdigen met jeugdhulp met verblijf, verblijven in een gezinshuis (zie figuur 3). Het aantal etmalen dat er gebruik gemaakt werd van gezinsgericht verblijf, is sterk toegenomen tussen 2019 en 2020 (zie figuur 4). Naar verwachting zet deze trend voort in 2021. Ook het aantal etmalen dat er gebruik gemaakt werd van pleegzorg, is tussen 2019 en 2020 toegenomen. De prognose is dat voor 2021 er juist een afname zal zijn in het aantal etmalen in gebruik van pleegzorg. Het aantal etmalen dat er gebruik gemaakt werd van verblijf in een instelling, is tussen 2019 en 2020 iets afgenomen. De prognose is dat deze trend voortzet in 2021. De toename in hulpverlening vanuit pleegzorg en gezinshuizen is aanzienlijk groter dan de afname in het gebruik van verblijf in een instelling. Hierbij is het belangrijk te noemen dat over het algemeen verblijf in een gezinshuis of pleegzorg de voorkeur verdient boven verblijf in een instelling omdat op deze manier een zo gewoon mogelijk leven voor jeugdigen gerealiseerd kan worden.
7 Cliëntenervaringsonderzoek 2019 en 2021.
8
Figuur 3: Percentages jeugdhulp met verblijf per hulpvorm
Instelling 27%
Gezinshuis 41%
Pleegzorg 32%
Tussen 2019 en 2020 nam het aantal uren dat er gebruik werd gemaakt van Jeugd-GGZ af. Echter, de prognose is dat dit aantal in 2021 weer zal stijgen, als gevolg van de coronacrisis. Deze verwachting is in lijn met de constatering van de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd dat als gevolg van de coronacrisis meer jeugdigen psychische problemen hebben en dat ook de ernst van psychische problemen onder jeugdigen toegenomen is.8 Ook recente cijfers van het CBS wijzen op verslechtering van de mentale gezondheid van jongeren. Uit de monitor van het RIVM komt eveneens naar voren dat jongeren met name in de eerste helft van 2021 zich mentaal minder gezond voelden. 9 Figuur 5: Aantal dagdelen dagbehandeling en dagbesteding 7000
Figuur 4: Aantal etmalen jeugdhulp met verblijf per hulpvorm 10000 9000 8000 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0
6000 5000 4000 3000 2000 1000 0
Dagbehandeling
Dagbesteding 2019
Pleegzorg
Gezinshuis 2019
2020
Instelling
2020
Jeugdhulp zonder verblijf Het aantal dagdelen dat jeugdigen gebruik maakten van dagbehandeling en dagbesteding, nam af tussen 2019 en 2020 (zie Figuur 5). Daarentegen is er een toename in het aantal uren ambulante jeugdhulp tussen 2019 en 2020 (zie Figuur 6). De prognose is dat beide trends voortzetten in 2021.
8 Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) (2021). Verkregen van: https://www.igj.nl/onderwerpen/ coronavirus/nieuws/2021/03/15/onvoldoende-hulp-voor-jeugdigen-met-ernstige-psychischeproblemen 9 CBS (2021) Mentale gezondheid in de eerste helft van 2021 op een dieptepunt. Verkregen van https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2021/35/mentale-gezondheid-in-eerste-helft-2021-op-dieptepunt. RIVM (2021). Welbevinden en leefstijl tijdens de coronacrisis. Verkregen van https://www.rivm.nl/ gedragsonderzoek/maatregelen-welbevinden/welbevinden-en-leefstijl
9
Figuur 6: Aantal uren jeugdhulp ambulant en GGZ 45.000 40.000 35.000 30.000 25.000 20.000 15.000
Dit bracht een aantal beperkingen met zich mee. De belangrijkste beperking is dat de gemeente momenteel gehouden is aan een Open House model met open toetreding, waarbij op dit moment eens per jaar een willekeurige leverancier toelating kan vragen. Verder moet men zich houden aan de bekostigingssystematiek PxQ, wat betekent dat leveranciers voor het product dat geleverd is betaald worden volgens het door de gemeente vastgestelde tarief en de bijbehorende productbeschrijving.11
10.000 5.000 0
Ambulant
GGZ 2019
2.3.
2020
Huidige inrichting
De afgelopen jaren is de inrichting van de jeugdhulp in Wijchen op een aantal aspecten gewijzigd. We beschrijven kort de huidige situatie om zo gericht de (voorgestelde) maatregelen te kunnen analyseren. 2.3.1.
Van Rondom Wijchen naar eigen beheer en uitvoering
Per januari 2020 heeft de gemeente Wijchen de contractering van jeugdhulp overgenomen van de corporatie Rondom Wijchen. De subsidierelatie met Rondom Wijchen is stopgezet, omdat ondanks beheersmaatregelen en veel afstemming met de gemeente, het Rondom Wijchen niet lukte om overschrijdingen van het beschikbare budget voor jeugdhulp en Wmo te beteugelen.10 De contracten moesten overgenomen worden onder dezelfde voorwaarden en omstandigheden die golden voor het contractbeheer onder Rondom Wijchen.
Om sturingsmogelijkheden te vergroten heeft de gemeente Wijchen in 2020 een aantal maatregelen genomen. Als eerst zijn Open House regels aangescherpt en mogen aanbieders nu nog één keer per jaar toetreden, waar voorheen dit het gehele jaar kon12. Daarnaast zet de gemeente in op intensiever contractmanagent, waardoor er gewerkt wordt aan het opbouwen van wederzijds vertrouwen13 tussen de gemeente en aanbieders, wat sturingsmogelijkheden vergroot (Stelsel in Groei, 2020). Sociaal wijkteam Sinds 2020 valt ook de aansturing van het SWT onder directe verantwoordelijkheid van de gemeente Wijchen14. De gemeente Wijchen heeft het personeel van het SWT overgenomen van Rondom Wijchen en een nieuwe manager aangesteld. Wijkverpleegkundigen ‘koopt’ het SWT nog wel in.15 Het SWT heeft zowel de taak om kortdurende ondersteuning te bieden via versterkende gesprekken als waar nodig jeugdigen en gezinnen naar specialistische hulpverlening door te verwijzen. Het SWT werkt ook intensief samen met welzijn
11 Beleidsplan Jeugd, Wmo en Gezondheid gemeente Wijchen 2021-2024. 12 Interview wethouder, beleidsadviseur en financieel adviseur. 13 Beslisnota’s 2020. 14 Beleidsplan en Uitvoeringsprogramma Toegang, Welzijn, Wmo en Jeugdhulp 2020 – 2024.
10 Beleidsplan en Uitvoeringsprogramma Toegang, Welzijn, Wmo en Jeugdhulp 2020 – 2024.
15 Interview wethouder, beleidsadviseur en financieel adviseur.
10
(Meervoormekaar) om als het passend is jeugdigen en ouders gebruik te laten maken van het vrij toegankelijk aanbod. De huidige maatregelen (2020) en voorgestelde maatregelen voor 2021 richten zich onder andere op de doorontwikkeling van het SWT, waarbij het SWT een steeds prominentere rol krijgt in het verlenen van lichte ondersteuning. Op mogelijke effecten van deze maatregel zullen we daarom in hoofdstuk 5 ingaan. De gemeente koopt daarnaast extra zorg in bij de GGZ-instelling Karakter. Deze GGZ-professionals bieden vanuit het SWT Specialistische Ondersteuning Huisartsen (SOH). In 2017 startte de inzet van een SOH als pilot en sindsdien heeft men deze constructie doorontwikkeld.15 Daarnaast worden er vanuit het SWT schoolmaatschappelijk werkers ingezet om de verbinding tussen het SWT en onderwijs te verstevigen. Onderdeel van de genomen en voorgestelde maatregelen richten zich ook op de intensivering van de samenwerking tussen het SWT en huisartsen en het onderwijs.16 Op mogelijke effecten van deze maatregel zullen we daarom in hoofdstuk 5 ingaan.
contracten. Wijchen neemt zo deel aan het contract voor jeugdzorg met verblijf dat per 2021 is ingegaan en de nieuwe aanbesteding voor de specialistische jeugd-GGZ. Voor de lopende contracten wordt gekeken of eventuele tussentijdse toetreding mogelijk is. Zowel Wijchen als het ROB zijn tevreden over de samenwerking. Wanneer er een aanbesteding wordt ingezet, wordt er samengewerkt met het ROB. Wel is er voortdurende afstemming nodig over in hoeverre regionale samenhang opgepakt kan worden. Verder is Wijchen aangesloten bij het transformatieplan jeugdhulp met verblijf, en streeft daardoor naar dezelfde uitgangspunten en doelstellingen als de regio.18 Daarnaast sluit de gemeente aan bij het Overleg Passende Hulp (OPH), een regionaal overleg waar alle verwijzingen naar zorg met verblijf besproken worden. Het doel van dit overleg is om passende hulp zo snel mogelijk te organiseren, ongeacht de complexiteit van de zorgvraag en de wachtlijsten bij aanbieders. De gemeente kan via dit overleg meer invloed uitoefenen op het verwijsgedrag naar zorg met verblijf, en probeert uithuisplaatsingen te voorkomen of te verkorten.19
2.3.2. Regionale samenwerking (ROB) Het Regionaal ondersteuningsbureau (ROB) is een samenwerkingsverband op het gebied van Wmo en Jeugdzorg van zeven gemeenten in de regio Rijk van Nijmegen. Het ROB heeft de taak om deze gemeenten te ondersteunen bij contractering van zorgaanbieders. Het ROB bewaakt dat de zorgaanbieders en de gemeenten de gemaakte afspraken nakomen door contractmanagement te organiseren. Het ROB bundelt signalen en meldingen rond fouten en mogelijke fraude van zorgaanbieders, en zet passende acties uit.17
2.3.3. Bovenregionale samenwerking De Jeugdbescherming en -reclassering wordt op provinciale schaal ingekocht. De gemeente Nijmegen verstrekt de subsidie namens deelnemende gemeenten, zo ook voor Wijchen. Wijchen maakt onderdeel uit van de Gelderse jeugdhulpregio’s. Hier wordt inhoudelijk afgestemd over regio-overstijgende onderwerpen, zoals jeugdzorgplus. Deze specialistische jeugdhulp koopt Wijchen bovenregionaal in. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan specialistische anorexia-centra en de inkoop van bedden bij Karakter.20
De gemeente Wijchen neemt sinds 2020 weer actiever deel aan het ROB en streeft er waar mogelijk naar om aan te sluiten bij de (nieuwe) regionale
16 Informatienota’s 2020.
18 Beleidsplan en Uitvoeringsprogramma Toegang, Welzijn, Wmo en Jeugdhulp 2020 – 2024 .
17 Beleidsplan Jeugd, Wmo en Gezondheid gemeente Wijchen 2021-2024.
19 Monitor Jeugd en Wmo, eerste kwartaal 2021. 20 Beleidsplan Jeugd, Wmo en Gezondheid gemeente Wijchen 2021-2024.
11
3
Relevante actuele ontwikkelingen
In dit hoofdstuk gaan we in op een aantal relevante landelijke ontwikkelingen die van invloed zijn op de ontwikkelingen (en tekorten) binnen de jeugdhulp in Wijchen. We staan eerst stil bij de extra middelen die vanuit het Rijk beschikbaar zijn gesteld voor de uitvoering van de Jeugdwet. Vervolgens gaan we in op de ontwikkelingen rondom de gezinshuizen in Wijchen en de veranderingen rondom het woonplaatsbeginsel. Compensatie vanuit het Rijk De arbitragecommissie inzake het geschil tussen Rijk en gemeenten over de structurele financiering van de jeugdzorg, heeft geconstateerd dat gemeenten structureel onvoldoende budget ontvangen om uitvoering te geven aan de Jeugdwet. Naar aanleiding van het oordeel van de Commissie van Wijzen stelt het kabinet voor 2022 1,3 miljard euro extra beschikbaar aan gemeenten ter compensatie van de tekorten in de jeugdzorg. Dit bedrag komt bovenop de eerdere toegezegde 300 miljoen euro voor 2022. Hierin is ook meegenomen dat gemeenten uitvoering geven aan de maatregelen die in 2022 een besparing van 214 miljoen euro op de jeugdzorguitgaven opleveren21. Eerder dit jaar werd er vanuit het Rijk al 613 miljoen euro incidenteel voor 2021 beschikbaar gesteld om acute problematiek in de jeugdzorg op te lossen.22 Voor Wijchen
21 Op 20-8-2021 verkregen via www.Rijksoverheid.nl. 22 Op 18-8-2021 verkregen via www.Rijksoverheid.nl.
kwam er vanuit dit budget 940.000 euro extra beschikbaar.23 Voor de jaren na 2022 is nog niet duidelijk in hoeverre de middelen die voor 2022 zijn toegekend ook structureel beschikbaar zullen komen. Hierover zal een nieuw kabinet beslissen. Landelijk is het advies om voor de meerjarenbegroting rekening te houden dat 75% van dit bedrag beschikbaar zal blijven. Binnenkort wordt in het regionale porfeuillehoudersoverleg een (regionale) informatienota besproken ten behoeve van de gemeenteraden over deze compensaties met betrekking tot 2021 en 2022. Bij de begroting 2022 zal door het college stelling worden genomen over hoe om te gaan met de structurele compensatie vanaf 2023. Aan de kostenkant gaat Wijchen uit van een reële raming, rekening houdend met de landelijke opdracht aan gemeenten om tot een besparing van 214 miljoen macro op de jeugdzorguitgaven te komen. Daarnaast gaan gemeenten en Rijk aan de slag met de inrichting en uitvoering van een Ontwikkelagenda 2022-2028 met als doel de oorspronkelijke bedoeling van de decentralisatie ten volle waar te maken en de beheersbaarheid en effectiviteit van het stelsel te verbeteren. Een krachtig onderdeel van de Ontwikkelagenda moet worden dat gemeenten meer van elkaar kunnen leren (Uitspraken en advies van de Arbitragecommissie, 2021). We hopen dat dit onderzoek daaraan bij kan dragen.
Woonplaatsbeginsnel en gezinshuizen in Wijchen Wijchen heeft een relatief groot aantal gezinshuizen. Een deel van deze gezinshuizen was ook al voor de decentralisatie in Wijchen gevestigd. Het aantal gezinshuizen is de laatste drie jaar gegroeid. Sturing op gezinshuizen en
23 Perspectiefnota 2021. Dit bedrag is in eerste instantie geparkeerd, in afwachting van een concreet bestemmingsplan.
12
andere verblijfsvoorzieningen is voor gemeenten lastig omdat er binnen het kader van de Jeugdwet bijvoorbeeld geen toestemming nodig is voor de start van een gezinshuis of andere voorziening. Uit de laatste rapportage bleek dat in deze gezinshuizen 19 kinderen met een voogdijmaatregel wonen. Van deze kinderen wonen de ouders van 11 kinderen in een andere gemeente. De vestiging van deze gezinshuizen in Wijchen heeft in 2020 geleid tot een toename van 11 kinderen met verblijfkosten, en dit is vooralsnog voor 2021 gelijk gebleven. Vanwege het hoge aantal voogdijkinderen heeft Wijchen voor de uitzet in 2019 een extra compensatie ontvangen van het Rijk. Per 1 januari 2022 gaat het nieuwe woonplaatsbeginsel voor de Jeugdwet van start.24 De wijziging van het woonplaatsbeginsel houdt in dat de jeugdigen met een voogdijmaatregel, waarvan de ouders woonachtig zijn in een andere gemeente, straks niet meer onder de bekostiging van Wijchen zullen vallen. Aan de andere kant kunnen kinderen die verblijfszorg ontvangen in een andere gemeente, waarvan de ouders in Wijchen wonen, straks weer onder de bekostiging van Wijchen gaan vallen. Onduidelijk is hoeveel kinderen dit zijn.
Het is niet onwaarschijnlijk dat de verandering van het woonplaatsbeginsel een verlaging van kosten voor Wijchen kan betekenen.25 De vestiging van deze gezinshuizen in Wijchen zorgt voor een bepaalde mate van onzekerheid. De gemeente heeft geen invloed op de verwijzingen van kinderen met een voogdijmaatregel, omdat deze plaatsvinden via een GI of rechtbank. De gemeente en het ROB hebben regelmatig contact met de verschillende gezinshuizen zowel over toekomstige ontwikkelingen als over individuele casuïstiek (nieuwe aanmeldingen en eventuele beschikbare plekken). Wijchen is bovendien bezig met de ontwikkeling van een Woonzorgvisie met daarin aandacht voor hoe verblijfsvoorzieningen zich in eerste instantie kunnen richten op de lokale behoeften.
24 Geraadpleegd van: https://vng.nl/artikelen/woonplaatsbeginsel-jeugdhulp 25 Beslisnota Betaalbaarheid van goede zorg (april 2021).
13
4
Sturingsmogelijkheden
Sinds de invoering van de Jeugdwet in 2015 zijn gemeenten verantwoordelijk voor het ‘voorkomen van, de ondersteuning, hulp en zorg bij opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen en de uitvoering van de kinderbeschermingsmaatregelen en de jeugdreclassering’ (Jeugdwet 2015). Gemeenten, waaronder ook Wijchen, hebben zich de afgelopen jaren ingezet om tot passende jeugdhulp voor jeugdigen en gezinnen te komen. De toenemende financiële tekorten hebben tot vragen geleid over welke sturingsmogelijkheden gemeenten hebben. Het uitgangspunt van de Jeugdwet is immers (een zekere) beleidsvrijheid van gemeenten. Tegelijkertijd ervaren colleges en gemeenteraden de sturingsmogelijkheden veelal als beperkt. Om te komen tot afgestemd lokaal beleid is het van belang een gedeeld inzicht te hebben over de reële, lokale sturingsmogelijkheden. Het karakter van de Jeugdwet is zodanig dat er sprake is van een jeugdhulpplicht voor gemeenten (vergelijkbaar met de compensatieplicht in de Wmo) en een open einde regeling. Dit open karakter van de Jeugdwet bemoeilijkt lokale sturing op de jeugdhulp. De afgelopen jaren is steeds meer discussie over de reikwijdte van de jeugdhulpplicht gekomen en of deze zou moeten worden begrensd.
Het VNG Expertiseteam Reikwijdte Jeugdhulpplicht adviseerde in 2020 om de reikwijdte niet te begrenzen juist omdat de openheid van de wet meer ruimte zou bieden voor daadwerkelijke transformatie (VNG Expertiseteam 2020). Verschillende wetenschappers geven daarentegen aan dat er meer afbakening mogelijk is dan wel gedacht (Bannink et al. 2020). In het advies van de Stuurgroep Maatregelen financiële beheersbaarheid Jeugdwet (2021) wordt geconstateerd dat er geen gedeeld beeld is over de wenselijke afbakening van de reikwijdte van de Jeugdwet en de beleidsvrijheid voor
gemeenten. Er wordt geschetst dat er variatie in doelstellingen van de wet en lokaal beleid mogelijk is, tussen inzetten dat alle kinderen en gezinnen zich maximaal kunnen ontplooien tot alleen inzetten op het helpen van de meest ernstige gevallen. Het is een politiek besluit welke keuze uiteindelijk gemaakt zal worden en dit zal een gesprek worden in de kabinetsformatie en voor een nieuw kabinet. Wel wordt ook onderstreept dat er in de praktijk weinig ruimte lijkt voor verschillen tussen gemeenten. Een tweede element in de Jeugdwet dat van invloed is op de sturingsmogelijkheden van de gemeente is dat een belangrijk deel van de verwijzingen naar specialistische jeugdhulp tot stand komt door een verwijzing van een arts of via een gecertificeerde instelling en/of rechterlijke uitspraak. Landelijk is nergens de gemeentelijke toegang voor meer dan de helft verantwoordelijk voor de verwijzingen. De Stuurgroep Maatregelen financiële beheersbaarheid Jeugdwet rapporteert dan het landelijke gemiddelde 32,5% verwijzingen is die via de gemeente tot stand komen. Voor Wijchen was dit in 2020 33%. Naast verwijzingen door lokale (huis-)artsen en via de jeugdbescherming, betreft een deel van deze verwijzingen ook (hoog specialistische) jeugdhulp die geleverd wordt door zorgaanbieders in het kader van de landelijke inkoop jeugdhulp.
Dit betreft met name zorg die tot stand komt na verwijzing door medisch-specialisten. Op het gebruik van dit soort hulp en de wijze van contractering is weinig tot nauwelijks lokale sturing mogelijk. Belangrijke onderdelen van de beleidsfilosofie achter de decentralisaties, waaronder de Jeugdwet, waren dat er op lokaal niveau makkelijker sprake zou zijn van integraler maatwerk passend bij de situatie van een jeugdige en het gezin, met meer zelf- en samenredzaamheid en meer ruimte voor de professionals. De vraag is echter of dit altijd in de praktijk zo heeft uitgepakt. In haar overkoepelende evaluatie van vijf jaar decentralisaties heeft het Sociaal Cultureel Planbureau opgeroepen om te komen tot een herbezinning op de 14
beleidsfilosofie en aangegeven dat het van belang is om realistisch te zijn over zelfredzaamheid, samenredzaamheid en de zorgzame samenleving (SCP, 2020).
willen dat onze kinderen opgroeien en hoe wij omgaan met de uitdagingen van het moderne leven’.
Een factor waar zeker relatief kleinere gemeenten rekening mee moeten houden is dat een kleine verandering in het aantal jeugdigen dat van met name hoog-specialistische zorg, en dan specifiek verblijf, gebruik moet maken direct een behoorlijke financiële impact kan hebben. Een verandering in de situatie binnen één of meerdere gezinnen, een verhuizing naar of uit Wijchen kan dus ook financiële gevolgen hebben waar dit bij gemeenten met grotere aantallen zich soms meer uitmiddelt.
Het is van belang om vast te stellen dat de Jeugdwet gemeenten enorm heeft gestimuleerd om in te zetten op betere sturing, terwijl tegelijkertijd de huidige wet ook betekent dat sturingsmogelijkheden beperkt zijn. Bovendien is het van belang rekening te houden met de verschillende maatschappelijke ontwikkelingen. Een afzonderlijke gemeente kan dus niet volledig zelfstandig sturen en daarmee zelfstandig zorgdragen voor een sluitende begroting voor jeugdhulp. Dat laatste nog los van het feit dat de uitspraak van de arbitragecommissie duidelijk heeft gemaakt dat het totale landelijke budget onvoldoende was.
Sinds de decentralisatie is de maatschappelijke betrokkenheid bij jeugdhulp enorm toegenomen. Waar met name de financiering van de jeugdhulp voor 2015 veelal een zaak op afstand was die via provincie, zorgverzekeraar en zorgkantoor gerealiseerd werd, is dat sinds 2015 radicaal veranderd. Gemeenten en bestuurders zijn niet alleen in formele zin verantwoordelijk, maar voelen zich ook heel verantwoordelijk voor de jeugdigen en gezinnen in hun gemeente. Gemeenten investeren ook veel tijd en energie in het verkrijgen en versterken van sturingsinformatie om zo goed zicht te hebben op de situatie van jeugdigen in hun gemeente en de ontwikkeling in gebruik en kosten van jeugdhulp. Colleges, wethouders, raadsleden, ambtenaren, zorgaanbieders en betrokken inwoners voeren misschien meer dan ooit het gesprek. Veelal ligt de focus in deze gesprekken op beschikbaarheid van hulp, wachtlijsten en kosten. Vaak is er minder aandacht voor meer onderliggende vragen over wat de verschillende beelden zijn over opgroeien en opvoeden en maatschappelijke ontwikkelingen als de toenemende individualisering en prestatiedruk en de wens tot maakbaarheid. Hoewel één van de doelstellingen van de Jeugdwet was om te komen tot een normalisering van opvoedvraagstukken en demedicalisering van problematiek, lijkt dit nog nauwelijks gelukt.
De verschillende recente landelijke onderzoeken en adviezen pleiten er voor dat normalisering meer aandacht krijgt en zoals het in ‘De krachten van wijd reiken’ (2020) wordt gesteld ‘Faciliteer en initieer een breed maatschappelijk debat over hoe wij 15
5
Bezuinigingsmaatregelen en analyse
In dit hoofdstuk beschrijven we de genomen en voorgestelde bezuinigingsmaatregelen voor 2020 en 2021, die tot doel hebben tot een beheersing te komen van de budgetoverschrijdingen van de jeugdhulp in Wijchen. We beschrijven de mogelijke bedoelde en onbedoelde effecten waarbij we ons baseren op wat er bekend is vanuit (landelijke) onderzoeken en rapporten over deze maatregelen.
5.1.
De afgelopen anderhalf jaar zijn er dus in Wijchen diverse maatregelen genomen om tot een betere grip te komen op de kosten voor jeugdhulp. Het gaat hierbij om diverse soorten maatregelen en de wijze waarop deze maatregelen geordend zijn, loopt uiteen. Om een goede analyse van de maatregelen in hun onderlinge samenhang te kunnen maken, te kunnen kijken naar bedoelde en onbedoelde effecten en risico’s en de maatregelen in perspectief te plaatsen van relevante (landelijke) onderzoeken, zijn wij tot de volgende clustering van maatregelen gekomen (zie Tabel 2).
Aanloop
Sinds 2020 heeft gemeente Wijchen de inkoop van Jeugdhulp en Wmo in eigen beheer, met als doel beter te kunnen sturen op de inkoop van welzijn en zorg en daarnaast ook te komen tot beheersing van de budgetoverschrijdingen. Februari 2020 kwam het college daarnaast met een aantal bezuinigingsvoorstellen. Doel was op dat moment om het kostenniveau op de onderdelen Jeugdhulp en Wmo te reduceren met 1.7 miljoen euro.26 Omdat de overschrijdingen op de Jeugdwet grotendeels een structureel karakter hebben, stelde het college van B&W april dit jaar nieuwe bezuinigingsmaatregelen voor. Een aantal van de huidige maatregelen (sinds 2020) kent een doorontwikkeling in de mogelijke nieuwe bezuinigingsmaatregelen27.
26 Beslisnota Bezuinigingsvoorstel Wmo en jeugdhulp 2020, Zaaknummer Z/20/42891 (feb. 2020). 27 Beslisnota Betaalbaarheid van goede zorg (april 2021).
16
Tabel 2. Overzicht van de huidige en voorgestelde bezuinigingsmaatregelen (2020-2021). 1. Maatregelen gericht op het sociaal-wijkteam Het verbeteren en stringenter toepassen van triage
2020
Invoeren CTA (Consultatie, Toetsing en Afhandeling) voor het sociale wijkteam
2020
3. Maatregelen gericht op specialistisch aanbod Het invoeren van budgetplafonds voor leveranciers
2020
Wachtlijsten niet hanteren als instrument, maar accepteren dat deze kunnen ontstaan
2020
Aanscherpen van kwaliteitseisen
2020
Vermindering van voorzieningen Wmo en Jeugdhulp
2020 voorstel 2021 voorstel 2021
Verbetering samenwerking front- en backoffice
2020
Maximeren begeleiding en dagbesteding
Aanscherpen afwegingskader sociaal wijkteam
2020
Ontwikkelen van hybride gezinshuis
Kosten verminderen van dienstverlening (overname personeel MEE Gelderse Poort)
2020
4. Maatregelen gericht op randvoorwaarden en sturing
Ontwikkelen steunpunt (spreekuur)
2020 en voorgesteld voor 2021
Aanpassing besliskader SWT
Regie op medische verwijsroute
voorstel 2021
Positionering Wmo en Jeugdwetindicaties in relatie tot andere wet- en regelgeving
voorstel 2021
voorstel 2021
Afbakening productniveau en indicatiestelling naar toereikend aanbod
voorstel 2021
Formatie bedrijfsvoering/beleid beperken
Formatie SWT verminderen
2021, niet voorgesteld
2021, niet voorgesteld
2. Maatregelen gericht op lokale vormen van ondersteuning
5.2.
Basispakket vrij toegankelijke voorzieningen uitbreiden
2020
Uitbreiding SOH
2020
Sturen op medische verwijzingen
2020
Verbeteren samenwerking onderwijs waardoor gebruik passend onderwijs en jeugdhulp middelen verbeterd
2020
Uitbreiding schoolmaatschappelijk werk inclusief 5 gesprekken module
2020
Meer collectief aanbod in plaats van individueel aanbod
2020
Beleid ontwikkelen ‘eigen kracht’
voorstel 2021
Verplicht eerst inzetten van vrij toegankelijk aanbod
voorstel 2021
Inrichten van een steunpunt voor lichte ondersteuningsvragen
Voorstel 2021
Vrij toegankelijk aanbod en groepsaanbod beperken
2021, niet voorgesteld
Welzijnsaanbod beperken
2021, niet voorgesteld
Maatregelen gericht op het sociaal wijkteam
Lokale ontwikkelingen Sinds dat de aansturing van het SWT onder de directe verantwoordelijkheid van de gemeente valt, stuurt de gemeente op het verwijsgedrag van de toegang. Er worden striktere afwegingskaders gehanteerd, waarbij aanvragen voor jeugdhulp nauwkeurig en met een brede blik besproken en beoordeeld worden. Het advies van het SWT wordt verrijkt met juridisch en beleidsmatig advies. Er wordt strikter getriageerd doordat er nadrukkelijk vanuit de eigen kracht van de burger wordt geredeneerd, en er onderzocht wordt of inzet van zorg vanuit andere wetten wellicht passender is, zoals vanuit Passend Onderwijs.28
28 Beslisnota Bezuinigingsvoorstel Wmo en jeugdhulp 2020, Zaaknummer Z/20/42891 (feb. 2020).
17
Om het proces van doorverwijzingen te vereenvoudigen en administratieve lasten te verminderen, wordt er sinds 2020 gewerkt met Consultatie, Toetsing en Afhandeling (CTA). Hier werken medewerkers vanuit verschillende afdelingen vanuit de gemeente nauw met elkaar samen als het gaat over de toetsing en afhandeling van aanvragen van burgers voor Wmo en jeugdhulpvoorzieningen. Er is een wekelijks overleg, waarbij medewerkers van het SWT, contractmanagement, beleid, backoffice en de juridische afdeling aansluiten. Tijdens dit overleg wordt direct een arrangement voor een inwoner besproken en zo nodig wordt een indicatie en/of een (tijdelijk) contract voor een aanbieder opgesteld en de administratieve handelingen door de backoffice uitgevoerd. Het CTA is in continue ontwikkeling en heeft als doel werkprocessen en klantvragen beter in kaart te brengen. Op basis daarvan kan berekend worden hoeveel capaciteit en deskundigheid er ingezet moet worden in het SWT.29 Deze nieuwe manier van werken werpt zijn vruchten af:30 z z
z
z
Wachtlijsten zijn korter geworden. Het percentage verwijzingen waar het SWT verantwoordelijk voor is, is afgenomen. Er is een beter beeld van welke hulpvragen door het SWT afgehandeld kunnen worden, en bij welke hulpvragen maatwerk nodig is. Hierdoor worden er minder individuele maatwerkvoorzieningen (in tijdsduur en omvang) afgegeven. Het percentage verwijzingen naar jeugdhulp met en zonder verblijf waar het SWT verantwoordelijk voor is, is afgenomen. Er wordt meer gebruik gemaakt van voorliggende voorzieningen en kortdurende ondersteuning vanuit het SWT zelf.
z
z
De gemeente heeft beter in beeld welke hulpvragen er binnen komen waardoor gericht collectief aanbod uitgebreid en ontwikkeld kan worden door de welzijnspartijen. Front- en backoffice werken meer samen door de invoering van het CTA.
Deze nieuwe werkwijze heeft ook een keerzijde. Het aantal klachten en bezwaren is toegenomen.31 Perspectief vanuit landelijke onderzoeken: het belang van een sterke toegang Vanuit recent landelijk onderzoek is er onderbouwing voor maatregelen die zich richten op een sterke toegang met daarin aandacht voor het sturen op stringenter triageren (Van den Berg, Duijvendak & Nieuwe Weme, 2021). In het onderzoek van Andersson Elffers Felix (AEF, 2020) wordt echter geconcludeerd dat het hanteren van striktere afwegingskaders niet kostenbesparend zal werken, wanneer er een stevige toegang aanwezig is. Ook in andere landelijke onderzoeken en rapportages wordt het belang van een stevige toegang benadrukt (De kracht van wijd reiken, 2020; Sondeijker et al., 2021; Uitspraken en advies van de Arbitragecommissie, 2021; Van den Berg, Duijvendak & Nieuwe Weme, 2021). Een stevige toegang verleent ook zelf lichte ambulante hulpverlening en wordt ondersteund door specialistische jeugdzorgprofessionals die in de nabijheid van de basisteams zijn georganiseerd. Deskundige professionals aan de poort kunnen goed beoordelen of en welke hulp er ingezet moet worden; zij leveren zelf immers hulp en kunnen waar nodig snel schakelen met een gespecialiseerde jeugdprofessional voor advies.
Van een sterke toegang die zelf lichte ambulante hulpverlening biedt, kan een kostenbesparing verwacht worden, omdat er minder geïndiceerd hoeft te worden (bespaart administratieve lasten) en tarieven voor professionals vanuit het lokale team gemiddeld genomen lager liggen dan de tarieven voor aanbieders. Hierbij moet ook in
29 Beleidsplan Jeugd, Wmo en Gezondheid gemeente Wijchen 2021-2024. 30 Informatienota’s 2020 en Monitor Jeugd en Wmo, eerste kwartaal 2021. Zie hoofdstuk 2 voor de exacte cijfers van afname van wachttijden en het percentage verwijzingen door het SWT per hulpvorm.
31 Monitor Jeugd en Wmo, eerste kwartaal 2021. Zie voor exacte cijfers ook hoofdstuk 2.
18
ogenschouw genomen worden dat de instroom in ambulante jeugdhulp elk jaar toeneemt; het bieden van ambulante hulpverlening heeft een aanzuigende kracht op zorgaanbieders, omdat er geen tariefdifferentiatie is naar complexiteit van de hulpvraag (Uitspraken en advies van de Arbitragecommissie, 2021). Wanneer het SWT zelf een deel van deze hulpvragen op zich kan nemen, vergroot dit de sturingsmogelijkheden vanuit gemeente. In Wijchen is specialistische jeugdhulpverlening dicht bij de toegang georganiseerd, doordat het SWT nauw samenwerkt met schoolmaatschappelijk werk en de specialistische ondersteuner huisartsen (SOH). Hierdoor is er orthopedagogische en psychiatrische kennis beschikbaar in het voorveld. Het SWT ondersteunt jeugdigen en ouders bij het in kaart brengen van de vragen of problemen die er spelen, welke mogelijkheden mensen zelf hebben en biedt kortdurende ondersteuning door versterkende gesprekken. Het schoolmaatschappelijk werk heeft nu al de mogelijkheid om vijf gesprekken te voeren (vijf gesprekken module).32 De komende periode vindt er een verdere integratie plaats van de kortdurende ondersteuning met het te starten steunpunt. Een inloopspreekuur/steunpunt van het SWT waarbij inwoners met lichte noodzaak tot ondersteuning hulp krijgen, zonder dat hier een indicatie voor nodig is.
Wanneer we deze maatregelen in het perspectief plaatsen van landelijke onderzoeken, is een stevige toegang van belang voor de kwaliteit van de hulpverlening en ook om kosten te kunnen beheersen. Een methodiek die steeds vaker ook bij sociale wijkteams benut wordt, is het kunnen beschikken over doorbraakbudgetten om juist in complexe situaties of situaties waar er sprake is van tegenstrijdige regelgeving direct te kunnen handelen en doorbraken te kunnen realiseren.
5.3.
Maatregelen lokale vormen van ondersteuning
5.3.1.
Samenwerking met het onderwijs
Wijchen organiseert (preventieve) ondersteuning dichtbij en bij voorkeur in de scholen. Via schoolse en voorschoolse voorzieningen worden problemen in eerste instantie laagdrempelig opgelost, doordat er gewerkt wordt met schoolmaatschappelijk werk. Schoolmaatschappelijk werk werkt nauw samen met intern begeleiders van scholen, jeugdigen en hun ouders en vormen de verbindende schakel met het SWT en de zorgaanbieders. Sinds 2020 is schoolmaatschappelijk werk in Wijchen sterk doorontwikkeld: ze hebben extra formatieve uren gekregen, waardoor inmiddels elke school (zowel primair als voortgezet onderwijs) een vaste schoolmaatschappelijk werker heeft. Hierdoor kunnen problemen in het onderwijs tijdig gesignaleerd en opgepakt worden. Schoolmaatschappelijk werk ondersteunt leerlingen en hun ouders met licht ambulante hulpvragen, door middel van de vijf gesprekken module. Er is aandacht voor alle vragen die te maken hebben met de ontwikkeling van het kind of in het gezin die het opgroeien belemmeren. Hiermee wordt uitvoering gegeven aan een van de bezuinigingsmaatregelen van 2020.33 Onder andere de inzet van schoolmaatschappelijk werk heeft geleid tot een temporisatie van de stijging van doorverwijzingen naar de jeugd GGZ als gevolg van de coronacrisis.34 Vanuit het SWT wordt er ook nauw samengewerkt met het onderwijs op het gebied van het indiceren van hulp.
Hierbij wordt uitvoering gegeven aan een van de bezuinigingsmaatregelen voor 2020. Er wordt gestuurd op meer verwijzingen naar Passend Onderwijs, door het gebruik van het toeleidingkader dat is opgesteld door het samenwerkingsverband onderwijs. Afgesproken is dat
33 Beleidsplan Jeugd, Wmo en Gezondheid gemeente Wijchen 2021-2024. 32 Informatienota’s 2020.
34 Monitor Jeugd en Wmo, eerste kwartaal 2021. Zie voor exacte cijfers ook hoofdstuk 2.
19
een jeugdige alleen in dagbesteding komt na multidisciplinair overleg in het Komeetoverleg, bestaande uit vertegenwoordigers vanuit het SWT, onderwijs, kinderopvang, de jeugdgezondheidszorg van de GGD en de eventueel betrokken zorgpartij. In de kwartaalmonitor van het eerste kwartaal van 2021 zien we dat deze bezuinigingsmaatregel effectief blijkt: tussen 2019 en 2021 is er een afname in verwijzingen naar dagbehandelingen voor jeugdigen.35 Ook uit het AEF-rapport (2020) komt naar voren dat versterking van samenwerking tussen onderwijs en jeugdhulp een kostenbesparend effect kan hebben. Goede samenwerking zorgt voor een duidelijkere afbakening van de Jeugdwet en onderwijs, wat leidt tot minder gesteggel over leerlingen waarvan niet duidelijk is wie welke verantwoordelijkheid heeft (AEF, 2020). 5.3.2. Samenwerking met huisartsen Vanuit de toegang in Wijchen wordt er ook nauw samengewerkt met huisartsen door de inzet van een SOH. Wat in 2017 begon als een pilot, is inmiddels sterk doorontwikkeld.36 Zoals ook weergeven in hoofdstuk 2, zijn huisartsen verantwoordelijk voor het grootste aandeel in verwijzingen naar jeugd GGZ.37 Daarom is er in 2020 met huisartsen afgesproken dat alle verwijzingen naar GGZ vooraf geconsulteerd moeten worden bij de SOH38.
Dit met als doel sturingsmogelijkheden op het verwijsgedrag van huisartsen te vergroten en daarmee verwijzingen naar specialistische maatwerkvoorzieningen te verminderen. De SOH is een professional vanuit een specialistische zorgaanbieder, en heeft dus specialistische kennis van GGZ-problematiek. Naast dat de SOH huisartsen, het SWT en schoolmaatschappelijk werk voorziet van advies, levert de SOH ook lichte ondersteuning aan jeugdigen en ouders (m.b.v. de vijf gesprekken
module). In 2021 zijn de uren voor de SOH verder uitgebreid, om de samenwerking tussen het SWT en de huisartsen te intensiveren.39 Om meer grip te krijgen op het verwijsgedrag van de huisartsen, vindt er daarnaast een keer in de twee maanden een overleg plaats vanuit de gemeente met afgevaardigden van de huisartsen. Ook gaat de gemeente een keer per jaar bij de huisartsen langs. Hierbij geeft de gemeente een overzicht van welke indicaties de desbetreffende huisarts het afgelopen jaar toegekend heeft, en gaan hier het gesprek over aan. Verder benut de gemeente dit moment om te peilen wat voor soort problematiek de huisartsen veel zien en vragen hen om advies voor welke soort problematiek het goed aanbod te creëren vanuit het Vrij Toegankelijk Aanbod (VTA). De intensievere samenwerking met huisartsen lijkt effectief te zijn: de stijging van het aantal doorverwijzingen naar jeugd GGZ als gevolg van de coronacrisis, is mede door de intensivering van de samenwerking met de huisarts, getemporiseerd.40 Ook in landelijke onderzoeken en rapporten over tekorten in de jeugdhulp wordt de meerwaarde van samenwerking met huisartsen – o.a. doormiddel van een SOH (landelijk veelal onder de term POH) – benadrukt (Advies van de Stuurgroep Maatregelen financiële beheersbaarheid Jeugdwet, 2021; Sondeijker et al., 2021; Van den Berg, Duijvendak & Nieuwe Weme, 2021).
Hiermee kan de gemeente beter sturen op het verwijsgedrag van de huisartsen. Door inzet van een SOH nemen het aantal verwijzingen door de huisarts naar specialistische jeugdhulp af, mede omdat de SOH-er zelf ook hulptrajecten biedt (substitutie-effect).
35 Monitor Jeugd en Wmo, eerste kwartaal 2021. Zie voor exacte cijfers ook hoofdstuk 2. 36 Interview wethouder, beleidsadviseur en financieel adviseur. 37 Monitor Jeugd en Wmo, eerste kwartaal 2021.
39 Informatienota’s 2020.
38 Bij acute GZ-problematiek mag de huisarts wel direct doorverwijzen zonder de SOH te consulteren.
40 Monitor Jeugd en Wmo, eerste kwartaal 2021. Zie voor exacte cijfers ook hoofdstuk 2.
20
5.3.3. Ontwikkeling Vrij Toegankelijk Aanbod Lokale ontwikkelingen Sinds 2020 zet Wijchen sterk in op de doorontwikkeling van een preventief aanbod, ook wel Vrij Toegankelijk Aanbod (VTA) genoemd. Hierbij wordt er nauw samengewerkt met de welzijnspartner MeerVoorMekaar (MVM). Het doel van de doorontwikkeling van VTA is om de inzet van maatwerkvoorzieningen te verlagen en de druk op de wachtlijsten te verminderen. Vanaf zomer 2021 wil men de sturing op doorverwijzingen vanuit de toegang naar het collectieve aanbod versterken, door een wekelijks overleg tussen het SWT en MVM te organiseren. 41 In het kader van de doorontwikkeling van VTA, biedt MVM drie soorten ondersteuning: preventief aanbod, informatievoorziening en collectief aanbod. Hierbij wordt nauw samengewerkt tussen MVM en het SWT. Het doel van het preventieve aanbod is om zorg te voorkomen. Voorbeelden van het preventieve aanbod van MVM in Wijchen zijn het jongerenwerk en het jongerencentrum. Informatievoorziening zorgt ervoor dat mensen op de hoogte zijn van het beschikbare aanbod, maar zorgt daarnaast ook voor kennis over de problematiek en hoe daar mee om te gaan. Voorbeelden van dit aanbod zijn cursussen en coaching gericht op ouders van pubers, voorlichting voor jeugdigen over alcohol en drugsgebruik, internetgebruik, gamen en sexting.
Het collectieve aanbod is gericht op meerdere vragen die in het kader van welzijn gesteld worden. Op basis van de hoeveelheid individuele vragen wordt een collectief aanbod gecreëerd. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan een autismegroep voor ouders met kinderen met autisme. 42
41 Beslisnota voor het college van B&W over het uitvoeringsplan Stichting MeerVoorMekaar 2020 Wijchen en de notie Doorontwikkeling SWT MVM Vrij Toegankelijk (mei, 2021). 42 Beslisnota voor het college van B&W over het uitvoeringsplan Stichting MeerVoorMekaar 2020 Wijchen en de notie Doorontwikkeling SWT MVM Vrij Toegankelijk (mei, 2021).
Vanuit schoolmaatschappelijk werk wordt er ook een collectief groepsaanbod georganiseerd op scholen. Zo wordt de weerbaarheidstraining Rots en Water gegeven aan jeugdigen in het basisonderwijs in Wijchen. Vanaf 2021 wil men de samenwerking tussen jongerenwerk (MVM), SWT en schoolmaatschappelijk werk intensiveren. 43 De doorontwikkeling van VTA heeft als doel doorverwijzingen naar specialistische begeleiding af te doen laten nemen, door meer verwijzingen naar het reguliere aanbod. In de kwartaalmonitor van 2021 komt naar voren dat deze bezuinigingsmaatregel nog niet het gewenste effect heeft: zowel doorverwijzingen naar reguliere begeleiding als specialistische begeleiding zijn toegenomen44. Domeinoverstijgend preventief aanbod De doorontwikkeling van het VTA blijkt dus nog niet tot kostenbesparing op de Jeugdwet te hebben geleid. In het licht van het onderzoek door AEF naar de financiële tekorten in de jeugdzorg (2020) is dit niet vreemd. Uit dit onderzoek komt naar voren dat er geen kostenbesparing binnen de Jeugdwet verwacht kan worden door in te zetten op een preventief aanbod. Dit is wel een van de transformatiedoelen: inzetten op preventie, om zo doorverwijzingen naar zwaardere jeugdhulptrajecten te voorkomen (beleidstheorie). Inzet op preventie zou tijdelijk kostenverhogend werken, maar op langer termijn kosten besparen (boeggolfeffect).
De inzet op preventie vraagt immers investeringen die veelal pas op langere termijn jeugdhulp voorkomen. Ook zou het volume in lichte jeugdhulp in eerste instantie stijgen, doordat problematiek eerder wordt gesignaleerd en de instroom in jeugdhulp voor met name lichte trajecten eerst toeneemt. Op termijn zou deze inzet moeten zorgen voor een daling in
43 Notie Doorontwikkeling SWT MVM Vrij Toegankelijk (mei, 2021). 44 Monitor Jeugd en Wmo, eerste kwartaal 2021. Zie voor exacte cijfers ook hoofdstuk 2.
21
met name de zwaardere jeugdhulptrajecten. Omdat deze trajecten relatief hoge kosten hebben, zou deze daling op termijn ook tot minder kosten in de jeugdzorg moeten leiden (AEF, 2020). In het onderzoek van AEF (2020) wordt echter geconcludeerd dat dit boeggolfeffect niet optreedt; inzet op preventie zou alleen maar kostenverhogend werken, omdat meer problemen worden gesignaleerd en uiteindelijk de verwijzingen naar duurdere zorgtrajecten niet afnemen en dus het boeggolfeffect niet optreedt. Wel benadrukken de auteurs dat preventie waardevol kan zijn omdat het in veel gevallen kan leiden tot een verhoging van de kwaliteit van leven van inwoners. Een belangrijke kanttekening bij deze conclusie is dat AEF onderzocht wat de financiële gevolgen waren van preventie op het Jeugdwet budget. De beleidstheorie gaat er echter vanuit dat er domeinoverstijgend gewerkt wordt (is gestoeld op integraal gemeentelijk (jeugd)beleid), en er dus over wettelijke kaders heen gekeken wordt. Wanneer er gekeken wordt naar de effecten van een herallocatie van bestaand budget in gemeentelijke domeinen zoals de jeugdgezondheidszorg en jeugdwelzijn, dan blijken preventieve interventies zeker te lonen, ook als het gaat om de besparing op de jeugdzorg geeft het Nederlands Jeugdinstituut aan.
45 De inzet op preventie en vroegsignalering door de doorontwikkeling van VTA kan dus een brede maatschappelijke meerwaarde opleveren, maar een directe kostenbesparing is niet waarschijnlijk. Potentiële besparingen zullen op langere termijn gerealiseerd kunnen worden en mogelijke grotendeels in andere wettelijke kaders. Bij de ontwikkeling van het preventieve aanbod is het belangrijk een domeinoverstijgende aanpak te realiseren, en hierin uitvoering te geven aan de transformatiedoelen.
45 Reactie NJi op AEF-rapport ‘Stelsel in Groei’.
Belang van monitoren, evalueren en waar nodig bijsturen Om tot een zo effectief mogelijk preventief aanbod te komen, kan er het best gebruik worden gemaakt van effectief bewezen interventies (AEF, 2020). Aangezien maar een klein deel van de preventieve interventies onderzocht zijn op effectiviteit en het dus onmogelijk is om alleen effectief bewezen interventies in te zetten, is het van groot belang om de effectiviteit van het preventieve aanbod als gemeente te monitoren (zowel kwantitatief als kwalitatief, tellen en vertellen), te evalueren en waar nodig bij te sturen (Sondeijker et al., 2021). Het aanbod kan eerst ingezet worden als pilot, om te experimenteren in hoeverre de interventie effectief is. Beleid Eigen kracht Verwant aan de bezuinigingsmaatregel gericht op de doorontwikkeling van VTA, is de bezuinigingsmaatregel gericht op de ontwikkeling van beleid waarbij er aandacht is voor ontzorgen en het belang van eigen kracht van inwoners benadrukt wordt.
Vanuit recente landelijke onderzoeken en rapportages over tekorten in de jeugdzorg, is er veel onderbouwing voor beleid dat gestoeld is op het idee dat niet elke hulpvraag een gespecialiseerd of professioneel antwoord nodig heeft (Advies van de Stuurgroep Maatregelen financiële beheersbaarheid Jeugdwet, 2021; De kracht van wijd reiken, 2020; Stelsel in Groei, 2020; Uitspraken en advies van de Arbitragecommissie, 2021; Van Yperen, Hofstede, Hageraats, Kraak en Van de Maat, 2021). Alledaagse problemen zouden zoveel mogelijk moeten worden opgepakt ‘in het gewone leven’, waarbij beroep gedaan wordt op het sociale netwerk. Het SCP deed onderzoek naar in hoeverre de decentralisatie haar doel bereikt heeft om meer mensen in de samenleving te laten participeren die dit niet (helemaal) op eigen kracht kunnen (SCP, 2020). Het onderzoek laat zien dat juist de inwoners met hulpvragen het moeilijk vinden om anderen uit hun omgeving om hulp te vragen of niemand hebben om hen te helpen. Bij het inzetten op eigen kracht van inwoners, kan er – zeker op korte termijn – geen kostenbesparing verwacht worden. 22
Dit neemt niet weg dat het goed is om vast te houden aan de transformatiedoelen en het beleid te stoelen op het versterken van eigen kracht van inwoners. Het SCP rapport in ogenschouw nemend, dient er rekening gehouden te worden met dat niet van alle inwoners verwacht kan worden dat zij op eigen kracht – al dan niet met steun vanuit het sociale netwerk – deel kunnen nemen aan de maatschappij. Bij de ontwikkeling van beleid waarbij eigen kracht van de inwoner benadrukt wordt, is het belangrijk dat het te ontwikkelen beleid gestoeld is op een visie welke breed gedragen wordt op bestuurlijk, beleidsmatig en uitvoerend niveau (Van Yperen et al., 2021). Daarnaast is ook een maatschappelijk debat nodig over de reikwijdte van de Jeugdwet, en daarmee wat we onder eigen kracht verstaan (De kracht van wijd reiken, 2020). De Jeugdwet stelt geen norm aan het gewenste voorzieningsniveau. Gemeenten voelen zich tegelijkertijd beperkt in de ruimte om hun verantwoordelijkheid af te bakenen. Op het gebied van jeugdzorg worden bovendien maatschappelijk weinig verschillen geaccepteerd (Uitspraken en advies van de Arbitragecommissie, 2021). Hiervoor is zoals al eerder aangehaald een maatschappelijk breed debat nodig over hoe wij willen dat onze kinderen opgroeien en hoe wij omgaan met de uitdagingen van het moderne leven.
De politiek kan hierin het voortouw nemen, zonder veroordeling of financiële bedoelingen (De kracht van wijd reiken, 2020).
5.4.
Maatregelen gericht op specialistisch aanbod
5.4.1. Budgetplafonds en wachtlijsten In 2020 is besloten dat gewerkt kan gaan worden met budgetplafonds en dat wachtlijsten niet gehanteerd zullen worden als instrument, maar dat geaccepteerd kan worden dat deze ontstaan 46. Deze maatregel richt zich met name op
46 Bezuinigingsvoorstel Wmo en jeugdhulp 2020, beslisnota (42891).
het regionale contract voor zorg met verblijf waar gewerkt wordt met richtinggevende budgetplafonds. In de rapportages is er op gewezen dat mede onder invloed van de coronapandemie er nog niet gestart is met het invoeren van specifieke budgetplafonds47. De coronapandemie heeft met name in 2020 wel als gevolg gehad dat instellingen aannamestops hebben gehanteerd. Wachtlijsten zijn binnen de jeugdhulp een terugkerend probleem. Wijchen stuurt met name op het terugdringen van de wachtlijsten bij het sociaal wijkteam. Uit het landelijke AEF onderzoek blijkt dat invoering van budgetplafonds kan helpen bij het realiseren van grip, echter uit de praktijk blijkt dat budgetplafonds niet tot besparingen leiden. In veel gevallen wordt als een budgetplafond wordt bereikt het budget alsnog verhoogd omdat het oordeel is dat de zorg toch geboden moet worden of leidt het tot verschuivingen tussen aanbieders waarbij het totale budget niet afneemt. AEF geeft bovendien aan dat budgetplafonds ook elders in de zorg niet eenvoudig werken. Daarbij komt dat het niet eenvoudig is om in lokale en regionale besluitvorming te blijven vasthouden aan budgetplafonds als de concrete gevolgen daarvan zichtbaar naar voren komen. Mogelijk ligt dat anders voor plafonds die landelijk worden afgesproken en waar de cliënten anoniemer zijn en de gevolgen daarmee ook minder concreet zichtbaar.