Rapport Rekenkamercommissie -Toezicht en handhaving op openbare orde en veiligh

Rapportage DoeMee Toezicht en handhaving – Openbare orde en veiligheid

C.L. (Chris) Nijhuis MSc I.W. (Irene) van den Bosch MSc Mr. G.J. (Hans) Vooren

Rekenkamercommissie Wijchen Linda Berendsen Secretaris rekenkamercommissie T. 06-46824264 E. l.berendsen@wijchen.nl Postbus 9000 6600 HA Wijchen Datum: 2 maart 2021

Inhoudsopgave Bestuurlijke nota

3

Onderzoeksverantwoording

4

Centrale boodschap

7

Reactie college van B&W

10

Nota van bevindingen

11

Beleid en uitvoeringsprogramma’s 1.1 / Landelijke en plaatselijke context toezicht en handhaving op OOV 1.2 / Beleid in beeld: de structuur 1.3 / Beleid in beeld: de inhoud 1.4 / Uitwerking OOV-beleid in uitvoeringsprogramma’s

12 12 14 15 17

Organisatie en uitvoeringspraktijk 2.1 / Organisatie van toezicht en handhaving op OOV 2.2 / Aansluiting beleid en uitvoering 2.3 / Samenwerking met externe partners 2.4 / Instrumentarium

22 22 23 25 27

Sturing door de raad 3.1 / De rol van de raad 3.2 / Informatie vanuit het college 3.3 / Initiatieven vanuit de raad

29 29 30 30

Bijlage bronnen

32

Bijlage afkortingen

33

Bijlage overkoepelende bevindingen

34

2

Bestuurlijke nota

3

Onderzoeksverantwoording

Aanleiding De rekenkamercommissie van Wijchen heeft deelgenomen aan een DoeMee-onderzoek naar toezicht en handhaving op het gebied van Openbare Orde en Veiligheid (hierna: OOV). Necker van Naem heeft dit onderzoek opgezet. Bij een DoeMee-onderzoek tekenen verschillende rekenkamer(commissie)s in op één onderzoeksaanpak, zodat de resultaten met elkaar vergeleken kunnen worden. In een later stadium zullen ook de resultaten uit de andere gemeenten beschikbaar komen voor de gemeente Wijchen. Deze worden samengebracht in een addendum, dat naar verwachting begin 2021 beschikbaar is. Achtergrond: toezicht en handhaving op het gebied van OOV Wat is toezicht en handhaving? Het gemeentebestuur is verantwoordelijk voor het toezicht op en de handhaving van veel wet- en regelgeving. Doel hiervan is het vergroten van de leefbaarheid voor en de veiligheid van de inwoners van de gemeente. Toezicht is het geheel aan handelingen dat erop gericht is de naleving van rechtsregels te bevorderen of een eind te maken aan overtreding daarvan. Toezicht kan preventief, maar ook repressief van aard zijn. Bij preventief toezicht kan worden gedacht aan voorlichting en communicatie, bijvoorbeeld voorlichting aan inwoners over de regels voor het afsteken van vuurwerk, de motivatie achter die regels en de sancties die volgen als de regels overtreden worden.

Repressief toezicht is gericht op het signaleren van gedrag dat in strijd is met weten regelgeving, zoals toezicht in uitgaans- en recreatiegebieden. Daarnaast kan toezicht objectgericht (bijvoorbeeld een bepaalde inrichting), subjectgericht (bijvoorbeeld een bepaalde persoon) en surveillancegericht (algemene aanwezigheid) zijn. Afhankelijk van het onderwerp, kan het toezicht dus op maat ingezet worden. Handhaving is het vervolg op toezicht. Het is de reactie op geconstateerde overtredingen en gaat over het sanctioneren van gedrag dat niet normconform is. Toezicht en handhaving op Openbare Orde en Veiligheid Transformaties in de positie en werkwijze van de gemeente zijn al enige tijd bezig. Zo ook op het gebied van toezicht en handhaving van de openbare orde en veiligheid. De gemeenteraad bepaalt de kaders waarbinnen de burgemeester en het college dienen te blijven wanneer zij de orde in het openbaar gebied willen bewaren. Zo neemt een gemeenteraad kaders op in de lokale Algemene Plaatselijke Verordening (APV). De raad mag zelf bepalen welke verordeningen hij nodig acht. De verordeningen moeten een openbaar belang betreffen en mogen niet treden in particuliere belangen van de ingezetenen, zijn beperkt tot het grondgebied van de gemeente en mogen niet in strijd zijn met hogere regelgeving.

1 Voorbeelden zijn het opnemen van mogelijkheden om drugshandel en drugsgebruik op straat tegen te gaan, overlast in horecagebieden te beperken en het opnemen van regelgeving in de APV om lokale problematiek aan te pakken. 2 De gemeente werkt samen met andere organisaties binnen de veiligheidsketen. Daarmee is de gemeente onderdeel van een groter geheel, waarin vraagstukken rondom regie, verantwoordelijkheden en rolverdeling actueel zijn.

1

De VNG heeft een Model Algemene Plaatselijke Verordening. Gemeenten kunnen (delen van) dit model overnemen of aanpassen aan de eigen lokale wensen. 2

Voor de APV van Wijchen, zie: Algemene Plaatselijke Verordening Wijchen uit 2019.

4

De Gemeentewet biedt de raad de mogelijkheid om de positie van de burgemeester ten aanzien van OOV te versterken. De bevoegdheden van de burgemeester zijn in de afgelopen decennia dan ook toegenomen. Zo kan de raad op basis van een verordening ervoor zorgen dat de burgemeester handhavend kan optreden tegen woonoverlast en bijvoorbeeld camera’s in het openbaar gebied kan laten plaatsen. Deze nieuwe bevoegdheden dragen bij aan (het gevoel van) veiligheid, maar roepen ook vragen op. Bijvoorbeeld over privacy en over doorzettingsmacht. In de aanloop naar de gemeenteraadsverkiezingen van 2018 hebben wij veel politieke partijen zien worstelen met de dilemma’s en vragen die het waarborgen van de openbare orde en veiligheid met zich meebrengen. Samen met aanverwante wetgeving zoals opgenomen in (artikel 13b van) de Opiumwet en de verruiming daarvan per 1 januari 2019, wordt daarnaast de burgemeester de mogelijkheid geboden om drugshandel en de overlast die daardoor ontstaat zoveel als mogelijk te beperken.

De Afdeling advisering van de Raad van State merkte in het document “Voorlichting over rol van gemeenten bij aanpak ondermijnende criminaliteit” (publicatiedatum 2 april 2019) al op dat de openbare ordetaak van de burgemeester en de bestaande bestuurlijke bevoegdheden voldoende ruimte bieden om als gemeente een essentiële bijdrage te leveren aan de aanpak van ondermijnende criminaliteit. Ook wordt geconstateerd dat gemeenten hun bevoegdheden, verantwoordelijkheden en instrumentarium op dit gebied nog onvoldoende weten te benutten. Deze drie ontwikkelingen – transformatie in positie en werkwijze, toenemende bevoegdheden en onderbenutting van de beschikbare bevoegdheden – zijn voor Necker van Naem de aanleiding geweest om in verschillende gemeenten een benchmarkonderzoek naar toezicht en handhaving op OOV aan te bieden. De rekenkamercommissie van Wijchen heeft zich hiervoor aangemeld, evenals de gemeenten Assen, Emmen, Rijssen-Holten, Best, Veldhoven, Den Helder, De Fryske Marren, Zwolle, Veendam, Molenlanden, Bernheze, Baarn, Doetinchem, Bronckhorst, Tynaarlo, Apeldoorn en Edam-Volendam.

Doelstelling en vraagstelling Voor het onderzoek is de volgende doelstelling geformuleerd:

Het onderzoek biedt de raad inzicht in de uitvoeringspraktijk van toezicht en handhaving op OOV, met specifieke aandacht voor de rol van de raad ten aanzien van de ontwikkelingen in dit domein.

In dit onderzoek beoordelen we het OOV-beleid en instrumentarium. Hierbij laten wij toezicht en handhaving op grond van de Drank- en Horecawet buiten beschouwing. In het onderzoek hebben we de volgende centrale vraag gehanteerd: De volgende deelvragen zijn onderzocht: Welk toezichts- en handhavingsbeleid op het gebied van OOV heeft de gemeente vastgesteld en wordt dit beleid doelmatig en doeltreffend uitgevoerd?

Beleid en uitvoeringsprogramma’s 1. 2.

3.

Welk beleid is door de gemeente vastgesteld ten aanzien van toezicht en handhaving op OOV en welke ontwikkelingen hebben plaatsgevonden in dit beleid? In hoeverre is dit beleid inzichtelijk en adequaat geformuleerd? a. In hoeverre zijn er meetbare doelen geformuleerd voor toezicht en handhaving op OOV? b. In hoeverre is er een passende sanctiestrategie geformuleerd? Op welke wijze is het OOV-beleid uitgewerkt in uitvoeringsprogramma’s? a. Welke keuzes (prioritering) heeft de gemeente daarbij gemaakt? b. In hoeverre ligt er een gedegen probleemanalyse ten grondslag aan de prioriteiten voor toezicht en handhaving op OOV? c. In hoeverre zijn het OOV-beleid en het uitvoeringsprogramma door de gemeente afgestemd met samenwerkingspartners (andere handhavingsorganisaties)?

Organisatie en uitvoeringspraktijk 4.

In welke mate voert de gemeente het toezicht- en handhavingsbeleid voor OOV uit? a. Welke capaciteit heeft de gemeente beschikbaar en hoe wordt de capaciteit in de praktijk ingezet? b. Hoe en hoe vaak treedt de gemeente op tegen welke overtreding en met welk resultaat?

5

5. 6. 7. 8.

c. Wordt er volgens de in het beleid vastgestelde prioritering gewerkt? Hoe verloopt de samenwerking met de handhavingspartners? In hoeverre worden resultaten uit de uitvoering geëvalueerd en gebruikt als input voor het (bij)sturen van OOVbeleid, waaronder het aanpassen van de prioriteiten? Benut de gemeente haar instrumentarium ten behoeve van OOV? Welke knelpunten worden door de gemeente ervaren in de uitvoering van toezicht en handhaving op OOV?

Sturing door de raad 9. Hoe wordt de raad geïnformeerd over de met toezicht en handhaving op OOV bereikte resultaten? 10. Hoe vervult de raad zijn kaderstellende en controlerende rol met betrekking tot toezicht en handhaving op OOV? 11. Welke aanbevelingen kunnen aan de raad worden gedaan ten aanzien van sturing en controle?

Onderzoeksuitvoering Onderzoeksmethoden In het onderzoek is gebruikgemaakt van een studie van de relevante beleidsstukken, uitvoeringsplannen, verantwoordingsinformatie en overige relevante documentatie van de gemeente Wijchen. Op basis van deze documentstudie zijn vervolgens meerdere gesprekken gevoerd: met de waarnemend burgemeester van Wijchen, een groepsgesprek met juridisch medewerkers en beleidsadviseurs, een groepsgesprek met twee buitengewoon opsporingsambtenaren (boa’s) en een toezichthouder drank -en horecawet en een telefonisch interview met de teammanager Tweestromenland (politie). De onderzoekswerkzaamheden zijn uitgevoerd in de periode april 2020 – januari 2021. Wederhoorprocedure Op 18 december 2020 is de rapportage aan de ambtelijke organisatie voorgelegd voor een verificatie van de feiten. Vervolgens heeft het bestuur vanaf 28 januari 2021 de kans gehad om een reactie te formuleren op de conclusies en aanbevelingen. Op 23 februari 2021 is de reactie ontvangen. De bestuurlijke reactie is integraal opgenomen in dit rapport.

Leeswijzer Dit rapport bestaat uit twee delen: de Bestuurlijke nota en de Nota van bevindingen. De Bestuurlijke nota bevat deze onderzoeksverantwoording en wordt gevolgd door de conclusies & aanbevelingen. De Nota van bevindingen bevat 3 hoofdstukken: / / /

In hoofdstuk één wordt inzicht geboden in het beleid en de uitvoeringsprogramma’s. In hoofdstuk twee komen de organisatie en de uitvoeringspraktijk van het thema aan bod. Hoofdstuk drie beschrijft de sturing door de raad.

Tot slot treft u in de bijlagen een overzicht aan van de geraadpleegde bronnen, een afkortingenlijst en als addendum de overkoepelende bevindingen uit de achttien gemeenten die aan dit DoeMee-onderzoek hebben deelgenomen.

6

Centrale boodschap

Conclusies Conclusies beleid Conclusie 1: Onvolledig VTH-beleid biedt weinig handvatten voor monitoring en (bij)sturing. In Wijchen zijn de documenten voor een volledige Big8-cyclus3 op het gebied van Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving (VTH) niet allemaal aanwezig. De jaarverslagen ontbreken. Dit bemoeilijkt inzicht in en controle van ontwikkelingen in de praktijk. Daarnaast zijn de doelstellingen en prioriteiten in het beleid en de uitvoeringsprogramma’s zeer breed. Er missen specifieke en meetbare doelstellingen. Hierdoor zijn er weinig handvatten voor uitvoering en is het daarnaast lastig om achteraf te bepalen of doelstellingen behaald zijn. Door het gebrek aan jaarverslagen en door de algemene kaders, ontbreekt het daarnaast aan een basis om uitvoeringsprogramma’s en beleid bij te sturen.

Conclusie 2: Duidelijk veiligheidsbeleid met stevige basis. In het Integraal Veiligheidsplan 2019-2022 zijn meetbare doelstellingen en een heldere aanpak geformuleerd. Hierdoor is het duidelijk wat de gemeenten in Tweestromenland willen bereiken en hoe de gemeenten dit willen doen. Doordat het beleid is gebaseerd op een lokale veiligheidsanalyse en gesprekken met interne en externe veiligheidspartners, sluit het beleid goed aan bij de lokale behoefte en het veiligheidsbeeld. Conclusies organisatie en uitvoeringspraktijk Conclusie 3: Boa’s ervaren dat er voldoende capaciteit is voor toezicht en handhaving op openbare orde en veiligheid. De boa’s ervaren dat er voldoende capaciteit is om de taken op het gebied van openbare orde en veiligheid uit te voeren. Dit is onder andere te danken aan het feit dat er in het beleid vanuit de formatie wordt geredeneerd: de aanwezige formatie bepaalt de prioriteiten die opgepakt worden. Het voordeel hiervan is dat het vastgestelde takenpakket uitvoerbaar is. Een risico is dat deze benadering niet garandeert dat de prioriteiten en het takenpakket aansluiten bij de behoefte in de praktijk.

Conclusie 4: Consensus dat zelfsturing niet past bij het boa-team.

3

Beleidscyclus met dubbele regelkring waarin de verschillende stappen van beleidsvorming, uitvoering en evaluatie zijn benoemd.

7

In Wijchen wordt met zelfsturende teams gewerkt. Voor het boa-team werkt de zelfsturing niet goed. Het team is onvoldoende toegerust om, naast de vakspecifieke taken, ook de taken rondom de organisatie, planning en monitoring van het werk uit te voeren. Daarnaast staat het gebrek aan een eindverantwoordelijke in het boa-team, een efficiënte besluitvorming en uitvoering in de weg. Bovendien ontbreekt het in de zelfsturende teams aan een structuur waarin de uitvoering van beleid wordt geborgd. Er is geen verantwoordelijke die vanuit het beleid aan- en bijstuurt op de activiteiten van de boa’s. De huidige manager staat op te grote afstand om zich te richten op de dagelijkse aansturing. Het boa-team wordt in de praktijk hoofdzakelijk gestuurd door meldingen. De persoonlijke afwegingsruimte van de boa is hierbij groot.

Conclusie 5: Informatie uit de praktijk kan beter worden teruggekoppeld aan het tactisch niveau. Het ophalen van informatie uit de praktijk verloopt in de gemeente nog niet optimaal. Ten eerste is er in de structuur van zelfsturing geen vast aanspreekpunt via wie boa’s informatie op systematische wijze door kunnen geven aan het beleidsniveau. Hoewel er afstemming plaatsvindt tussen uitvoering en beleid, heeft dit weinig tot geen effect op de planvorming van beleid. Daarnaast biedt het huidige (gebruik van het) managementinformatiesysteem nog onvoldoende basis om ontwikkelingen uit het beleid te kunnen volgen en bij te sturen. De informatie die beleidsmedewerkers ontvangen is afhankelijk van de mate waarin de boa’s activiteiten registreren. De boa’s hebben hier geen richtlijn voor. Door het ontbreken van een schakel of systeem tussen het beleid en de praktijk, kan er onnodige afstand tussen het beleid en de praktijk ontstaan. Zo blijkt dat een aantal beleidskeuzes in de praktijk niet altijd wenselijk of haalbaar zijn. Door de praktijk te betrekken bij de planvorming, zou dit voorkomen kunnen worden.

Conclusie 6: Goede samenwerking binnen Tweestromenland. De gemeente werkt op bestuurlijk en tactisch niveau zeer goed samen binnen Tweestromenland. Bij het opstellen en uitvoeren van het beleid is een duidelijke structuur opgezet die eraan bijdraagt dat alle gemeenten input kunnen leveren en verantwoordelijkheid dragen. De goede samenwerking werpt zijn vruchten af: er zijn veel stappen gezet ten aanzien van de vastgestelde prioriteiten. Daarnaast haalt de gemeente schaalvoordeel uit de samenwerking en leidt dat tot een serieuze stem in regionale samenwerkingsverbanden.

Conclusie 7: Samenwerking met politie op strategisch en tactisch niveau goed, ruimte voor verbetering op uitvoerend niveau. Op strategisch en beleidsniveau verloopt de samenwerking tussen de politie en de gemeente zeer goed. De partijen informeren elkaar op informele en formele wijze en stemmen naar tevredenheid met elkaar af. De samenwerking tussen boa’s en politie kan daarentegen verbeterd worden. In Wijchen is de kwaliteit van de samenwerking tussen boa’s en politie persoonsafhankelijk en verschilt daarmee per gebied. In enkele gebieden zien wijkagent en de boa’s elkaars meerwaarde en zoeken ze elkaar op, maar in andere gebieden is er nauwelijks onderling contact.

Conclusie 8: Coronacrisis leidt tot verbeteringen in interne afstemming en samenwerking met de politie. De coronacrisis heeft geleid tot meer structurele terugkoppeling en een strakkere coördinatie in de organisatie. Sinds het begin van de coronacrisis werkt het boa-team met dagrapportages, zodat de rest van de organisatie goed op de hoogte gehouden wordt van de interventies die boa’s plegen en eventuele problemen. Hierdoor hebben de beleids- en juridisch medewerkers meer inzicht in de uitvoeringspraktijk dan voorheen. Ook zoeken boa’s en wijkagenten door de coronacrisis meer de samenwerking op. Er wordt meer informatie gedeeld en beter samen opgetrokken. Conclusies rol van de raad Conclusie 9: Door het ontbreken van jaarverslagen mist belangrijke sturingsinformatie in de informatievoorziening aan de raad. Op verschillende momenten in het jaar ontvangt de gemeenteraad informatie over toezicht en handhaving. Ook wordt de raad meegenomen in belangrijke ontwikkelingen, zoals omtrent de coronacrisis. In conclusie 1 is het ontbreken van de jaarverslagen al benadrukt. Jaarverslagen bieden de raad inzicht in de realiteit van toezicht en handhaving, de mate

8

waarin doelstellingen behaald worden en of de doelen aansluiten bij ontwikkelingen in de praktijk. De jaarverslagen bieden de raad daarmee een onmisbare basis om de uitvoering van het beleid te monitoren, te evalueren en (bij) te sturen. Het ontbreken van de verslagen heeft daarom zijn weerslag op de mate waarin de raad in staat is om deze controlerende en kaderstellende taken goed uit te voeren.

Conclusie 10: De raad controleert actief op toezicht en handhaving. De raad is oplettend en betrokken op het gebied van openbare orde en veiligheid en neemt een controlerende rol aan, vooral door middel van het stellen van schriftelijke vragen. Een aandachtspunt voor de raad is de kaderstellende rol. De raad mag duidelijker aangeven wat hij wil en het debat over openbare orde en veiligheid mag steviger en frequenter plaatsvinden. Een publiek debat over de impact van coronamaatregelen is een goede ontwikkeling die past bij de kaderstellende –en controlerende- rol van de raad.

Aanbevelingen Aanbeveling 1: Zorg voor realistische en concrete doelstellingen die passen bij de beschikbare capaciteit. Het is zaak om het ambitieniveau en de uitvoeringsrealiteit dichter bij elkaar te brengen. Daarvoor is het nodig om de doelstellingen scherper te prioriteren en daaraan te koppelen wat de concrete acties hierbij zijn en wat de benodigde inzet hiervoor is. Dit geeft de uitvoering meer houvast in haar dagelijkse werk en de raad meer duidelijkheid in zijn controlerende rol. Vanzelfsprekend moet er ruimte blijven om in te spelen op actuele situaties die zich (juist) op een beleidsterrein als THOOV (Toezicht en Handhaving op OOV) altijd voor zullen doen.

Aanbeveling 2: Geef THOOV een prominentere positie in de gemeentelijke organisatie. In de afgelopen jaren zijn reeds stappen gezet in het steviger positioneren van THOOV in de gemeentelijke organisatie. Uit gesprekken blijkt dat de burgemeester hierin een belangrijke rol speelt. Ook is er meer dan voorheen duidelijkheid en eensgezindheid over de te volgen koers en de bestuurlijke daadkracht die hierbij past. Er zijn echter nog stappen te zetten in het steviger verankeren van THOOV binnen de organisatie. Denk hierbij aan het vrijmaken van capaciteit en opstellen van een actieplan voor het wegwerken van de achterstanden, het versterken van de terugkoppeling van uitvoering naar beleid en het inzichtelijk maken hoe deze input is verwerkt in beleid. Maak duidelijker inzichtelijk hoe het ambitieniveau in relatie staat tot de beschikbare capaciteit en faciliteer dat raad en college het gesprek hierover kunnen voeren op basis van volledige en heldere informatie (zie aanbeveling 4).

Aanbeveling 3: Verrijk de evaluaties met duiding en een koppeling met de gestelde doelen. Zoals aangegeven is het prijzenswaardig dat de evaluaties beknopt zijn, en dat er een link is tussen de evaluatie en het nieuwe uitvoeringsprogramma (conclusies 2 en 5). Om het nut van de evaluaties te vergroten, strekt het tot aanbeveling om deze op twee elementen te verbeteren. De cijfers moeten gekoppeld worden aan duiding. Zo wordt inzichtelijk hoe de situatie zich ontwikkelt ten opzichte van eerdere jaren, maar ook welk handelen en welke gebeurtenissen ten grondslag liggen aan de cijfers. Daarnaast is het van belang om in de evaluaties de koppeling te leggen met de gestelde doelen. Geef kortom, dieper inzicht in de mate van doelbereik en de redenen voor de mate waarin de doelen bereikt zijn. Dat verhoogt de transparantie en stelt de raad in staat om zijn controlerende taak beter uit te voeren.

Aanbeveling 4: Voer als raad en college het gesprek over het ambitieniveau, in relatie tot de capaciteit. Naast het college en de organisatie, heeft de raad een belangrijke verantwoordelijkheid voor de relatie tussen het ambitieniveau en de capaciteit. Het is aanlokkelijk om van alle denkbare en zich voordoende problematiek een prioriteit te maken, maar wanneer alles een prioriteit is, is feitelijk niets een prioriteit. THOOV is bij uitstek een onderwerp dat in gemeenteraden in het hele land vooral op basis van incidenten besproken wordt. Het is van belang dat college en raad gezamenlijk het gesprek aangaan over het ambitieniveau. Zoals beschreven, ligt er in Wijchen een uitdaging op het gebied van achterstanden en capaciteit. Het gesprek over het ambitieniveau moet daarom gevoerd worden in combinatie met het gesprek over de daarbij passende capaciteit.

9

Reactie college van B&W

10

Nota van bevindingen

11

1

Beleid en uitvoeringsprogramma’s

In dit hoofdstuk nemen wij het beleid en de uitvoeringsprogramma’s van de gemeente Wijchen ten aanzien van toezicht en handhaving op het gebied van openbare orde en veiligheid onder de loep. De volgende deelvragen komen aan bod:

1. 2.

3.

1.1 /

Welk beleid is door de gemeente vastgesteld ten aanzien van toezicht en handhaving op OOV en welke ontwikkelingen hebben plaatsgevonden in dit beleid? In hoeverre is dit beleid inzichtelijk en adequaat geformuleerd? a. In hoeverre zijn er meetbare doelen geformuleerd voor toezicht en handhaving op OOV? b. In hoeverre is er een passende sanctiestrategie geformuleerd? Op welke wijze is het OOV-beleid uitgewerkt in uitvoeringsprogramma’s? a. Welke keuzes (prioritering) heeft de gemeente daarbij gemaakt? b. In hoeverre ligt er een gedegen probleemanalyse ten grondslag aan de prioriteiten voor toezicht en handhaving op OOV? c. In hoeverre zijn het OOV-beleid en het uitvoeringsprogramma door de gemeente afgestemd met samenwerkingspartners (andere handhavingsorganisaties)?

Landelijke en plaatselijke context toezicht en handhaving op OOV

Deze rapportage is het resultaat van een DoeMee-onderzoek van Necker van Naem waaraan de rekenkamercommissie van Wijchen heeft deelgenomen: het onderzoek is in meerdere gemeenten uitgevoerd, zodat de resultaten met elkaar vergeleken kunnen worden. In dat kader is het goed om af te bakenen waar het onderzoek wel én niet over gaat. Dit onderzoek biedt inzicht in het OOV-beleid en de uitvoeringspraktijk van toezicht en handhaving en de wijze waarop dit – op systeemniveau – is ingericht in de deelnemende gemeenten. Openbare Orde en Veiligheid is een breed en complex domein. Dit onderzoek laat daarom een aantal zaken buiten beschouwing, waaronder de (controle op de) Drank- en Horecawet, brandveiligheid en crisisbeheersing. Hoewel het takenpakket van Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving (VTH) ten dele gericht is op OOV, valt een deel van het VTH-takenpakket, waaronder Wabo en milieu, buiten de kaders van dit onderzoek. OOV landelijk in ontwikkeling Op het terrein van OOV zijn verschillende ontwikkelingen gaande. In de afgelopen jaren heeft het rijk veel bevoegdheden op het gebied van openbare orde en veiligheid bij de gemeenten neergelegd, onder andere op basis van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (wet Bibob) en artikel 13b van de Opiumwet (ook bekend als de Wet Damocles).

Deze taken worden veelal, maar niet uitsluitend, uitgevoerd binnen samenwerkingsverbanden. 4 Onderwerpen die raken aan sociale veiligheid, zoals overlast, verloedering en criminaliteit, krijgen toenemende politieke en maatschappelijke belangstelling. Burgers en bedrijven hebben niet alleen behoefte aan een feitelijke bevordering van veiligheid, maar ook aan een gevoelsmatige veiligheid en leefbaarheid van de gemeente.

4

Rondom Bibob / Opiumwet zijn er ook handelingen die gemeenten zelfstandig verrichten, zoals een woningsluiting.

12

Een andere belangrijke ontwikkeling is dat de rol van de politie op het gebied van handhaving op openbare orde en veiligheid verandert. De ‘kerntakendiscussie’ rondom de politie wordt al jaren gevoerd. In 2014 schreven de ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en van Justitie aan de Tweede Kamer ‘Het is niet de bedoeling dat de politie zich op terreinen terugtrekt, maar wel dat zij op een aantal terreinen een andere rol op zich zal nemen: minder uitvoerend, meer signalerend en adviserend daar waar anderen verantwoordelijk zijn.’5 Uit recent onderzoek van Salet, Universitair docent Criminologie bij de vakgroep Strafrecht & Criminologie van de Radboud Universiteit, blijkt dat een deel van de politiemensen op verschillende manieren probeert taken binnen het veiligheidsdomein op afstand te houden of af te stoten.6 Toezicht en handhaving op OOV in Wijchen Binnen de context van deze ontwikkelingen geeft Wijchen vorm aan toezicht en handhaving op OOV, in beleid en uitvoeringsprogramma’s. De gemeente Wijchen doet dit niet alleen.

Op het gebied van veiligheid werkt de gemeente samen met vijf andere gemeenten binnen Tweestromenland.7 Daarnaast maakt de gemeente Wijchen deel uit van de veiligheidsregio Gelderland-Zuid, met dertien andere gemeenten.8 Nederland is verdeeld in 25 veiligheidsregio’s, die zich richten op het voorkomen, beheersen en bestrijden van rampen en crises. Het bestuur van een veiligheidsregio bestaat uit alle burgemeesters uit die regio. Wijchen scoort ten opzichte van andere gemeenten relatief goed op het gebied van openbare orde en veiligheid. In de misdaadmeter van het Algemeen Dagblad, waarin de onveiligste gemeente bovenaan staat en de veiligste gemeente onderaan, stond Wijchen op de 233e plek, waar dat een jaar eerder nog de 199e plek was.9 Vergeleken met landelijke cijfers zijn de misdaadcijfers in Wijchen relatief laag.10 Wel is het aantal inbraken in woningen en bedrijven hoger dan in de rest van Nederland. De onveiligheidsgevoelens dalen in Wijchen in de periode 2014-2019 en de onveiligheidsperceptie en het vermijdingsgedrag nemen in deze periode(sterk) af.11 Dit betekent dat inwoners de veiligheidssituatie in hun eigen buurt steeds positiever inschatten. Onderstaande grafiek laat de relatieve verandering ten opzichte van 2014 zien, met 2014 als uitgangsjaar (2014=100).

Figuur 1: Veiligheidsindices gemeente Wijchen, bron: www.waarstaatjegemeente.nl Problematieken & aandachtsgebieden

5

Kamerbrief 29628, nr. 4 over kerntaken van de politie, 15 juli 2004. Renze Salet, Verborgen strijd in het veiligheidsdomein: over samenwerking tussen politie en gemeente bij de bestuurlijke aanpak van overlast en criminaliteit, Tijdschrift voor Veiligheid 2019-1. 7 Naast Wijchen zijn hierin de gemeenten Beuningen, Berg en Dal, Druten, Heumen en West Maas en Waal vertegenwoordigd. 8 Beuningen, Buren, Culemborg, Druten, Berg en Dal, Heumen, Maasdriel, Neder-Betuwe, Nijmegen, Tiel, West Maas en Waal, West Betuwe, Wijchen, Zaltbommel. 9 Zie https://www.ad.nl/binnenland/hoe-veilig-is-jouw-gemeente-bekijk-het-hier~a9240099/ 10 Zie www.waarstaatjegemeente.nl 11 De onveiligheidsperceptie meet hoe inwoners de veiligheidssituatie in de eigen buurt ervaren. Vermijdingsgedrag is het aanpassen van gedrag als gevolg van (een perceptie van) onveilige situaties in de eigen buurt, bijvoorbeeld omlopen of ’s avonds niet opendoen. 6

13

Uit gesprekken blijkt dat fietsendiefstal en overlast van specifieke groepen, met name jeugd, belangrijke thema’s zijn op het gebied van openbare orde en veiligheid in Wijchen. De jeugdproblematiek varieert van kattenkwaad tot geluidsoverlast en drugsoverlast. Ondermijning en illegale bewoning zijn tevens belangrijke thema’s. Hondenpoep is ook een aanhoudend aandachtspunt. Daarnaast is er in de laatste maanden uiteraard veel aandacht uitgegaan naar het handhaven van coronamaatregelen.

1.2 /

Beleid in beeld: de structuur

Ambtelijke fusie Wijchen-Druten Op 30 juni 2016 hebben de gemeenteraden van de gemeenten Wijchen en Druten besloten om ambtelijk te fuseren. De fusie is in de praktijk per 1 mei 2018 gestart. Beide gemeenten zijn bestuurlijk en politiek zelfstandig gebleven en blijven zelf hun eigen beleid bepalen. De VTH-beleidscyclus van Wijchen Toezicht en handhaving op openbare orde en veiligheid wordt vanuit verschillende beleidsvelden georganiseerd. Gemeenten richten dit in de praktijk op verschillende manieren in. Vanuit de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is een gemeente in ieder geval verplicht om beleid op het vlak van toezicht en handhaving, jaarlijkse uitvoeringsprogramma’s en jaarverslagen op te stellen. Dit model van sturing en evaluatie is onderdeel van de Big8cyclus.

Figuur 2: Big8-cyclus In Wijchen zijn de documenten voor een volledige Big8-beleidscyclus op het gebied van Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving niet allemaal aanwezig. Hoewel het beleid en de jaarplannen aanwezig en actueel zijn, ontbreken er jaarverslagen. Met jaarverslagen kan er inzicht geboden worden in de activiteiten en resultaten op het gebied van toezicht en handhaving van het voorgaande jaar. Door het ontbreken hiervan, ontbreekt een basis om te controleren of er volgens doelstellingen gewerkt wordt en om vervolgens uitvoeringsprogramma’s en beleid bij te sturen. Het vigerende beleid in Wijchen is het Integraal Beleidsplan Vergunningen, Toezicht & Handhaving 2020 (IBP), dat het VTH-beleid 2016-2019 opvolgt. De gemeente heeft bewust gekozen voor een VTH-beleid van één jaar, omdat ze vermoedt dat de invoering van de Omgevingswet en een aankomende wijziging in de Wet kwaliteitsborging, gevolgen hebben voor het VHT-beleid.12 Omdat de impact hiervan nog onduidelijk is, had de gemeente het voornemen om pas in het najaar van 2020 een beleid voor langere termijn op te stellen. De gemeente is voornemens om het nieuwe VTHbeleid op het niveau van de Omgevingsdienst Regio Nijmegen (ODRN) op te stellen. Gesprekspartners geven aan dat zij verwachten dat regionaal beleid tot meer efficiëntie zal leiden.

Het opstellen van een nieuw VTH-beleid is ondergebracht bij de gemeente Nijmegen. De ODRN richt zich hoofdzakelijk op milieutaken en niet op het onderdeel van VTH dat toezicht en handhaving op de APV en Bijzondere Wetten beslaat. Met het uitstellen van de Omgevingswet is het opstellen van nieuw beleid echter op de langere termijn geschoven, zo blijkt uit gesprekken. Dat betekent dat het huidige VTH-beleid van Wijchen waarschijnlijk met een jaar verlengd wordt.

12

Informatienota voor de Gemeenteraad: VTH-beleid Wijchen 2020.

14

Naast het IBP stelt de gemeente jaarlijks jaarplannen op, de zogenaamde uitvoeringsprogramma’s VTH die van toepassing zijn op de Werkorganisatie Druten-Wijchen. Hierin worden de prioritering en de ureninzet voor de toezichthouders vastgelegd. Door de ambtelijke samenvoeging in 2018, is voor 2018 geen Vergunningen, Toezicht & Handhaving-Uitvoeringsprogramma opgesteld.13 In 2017, 2019 en 2020 is dit wel gedaan. Regionale en lokale veiligheidsplannen Naast het VTH-beleid stellen gemeenten eens in de vier jaar een integraal veiligheidsplan op, waarin de bijdragen van de politie en andere partners van de gemeente worden afgestemd. De gemeente Wijchen neemt deel aan de samenwerking tussen zes gemeenten in het Maas- en Waalgebied genaamd Tweestromenland. De gemeenten in Tweestromenland hebben sinds 2015 een gezamenlijk Integraal Veiligheidsplan (IVP). De directe aanleiding voor het opstellen van een gezamenlijk veiligheidsplan was dat na invoering van de nationale politie in 2012, de politie binnen deze gemeenten gezamenlijk één basisteam (basisteam Tweestromenland) vormt. Het IVP wordt uitgewerkt in tweejaarlijkse uitvoeringsplannen: één voor de jaren 2019-2020 en één voor de jaren 2021-2022.

Deze uitvoeringsplannen worden zoveel als mogelijk gezamenlijk uitgevoerd.14 Naast het IVP bestaan er binnen de regionale samenwerkingen waar Wijchen aan deelneemt een aantal bovenlokale beleidskaders. Het gaat hierbij om de Veiligheidsstrategie Oost-Nederland 2019-2022, het Meerjarenplan Politie (MJB) 2019-2022 en het Regionaal Beleidsplan van de Veiligheidsregio Gelderland-Zuid. De verhouding tussen deze plannen wordt verder toegelicht in hoofdstuk 1.4.15

1.3 /

Beleid in beeld: de inhoud

Integraal Beleidsplan VTH bevat globale kaders voor toezicht en handhaving In het IBP is getracht om het beleid van Wijchen en Druten waar mogelijk te harmoniseren, blijkt uit gesprekken. Het IBP bevat een toelichting op wettelijke kaders op het gebied van toezicht en handhaving. Daarnaast staan in het IBP de handhavingsprioriteiten met bijbehorende ambities en doelstellingen vermeld. De doelstellingen zijn breed en bieden weinig concrete handvatten voor de uitvoering. De overkoepelende ambities, of ‘hogere doelen’ zoals de gemeente ze noemt, zijn:   

Een prettige, veilige samenleving zonder overlast en zonder verrommeling Tevreden burgers Een gedragsverandering van burgers ten gunste van de samenleving

Kwaliteitsdoelstellingen16   

Het geven van vertrouwen en het versterken van de eigen verantwoordelijkheid Het uitvoeren van wettelijke taken Het in de hand houden van kosten en het vergroten van efficiëntie

Prestatiedoelstellingen 

Vergroten veiligheid

Naleefdoelstellingen  

Het verbeteren van het spontane naleefgedrag Verbeteren naleefgedrag bij de grootste risico’s

Deze doelstellingen zijn zeer algemeen. Het ‘vergroten van veiligheid’ is bijvoorbeeld erg globaal, waardoor het minimaal richting aan de praktijk geeft. Wel is het duidelijk dat de gemeente wil inzetten op eigen verantwoordelijkheid en op spontaan naleefgedrag.

13

VTH-Uitvoeringsprogramma 2019, p. 2.

14

Integraal Veiligheidsplan Tweestromenland 2019-2022, p. 4-5.

15

Onder ‘Veiligheidsbeleid goed afgestemd en breed gedragen’.

16

Alleen de doelstellingen relevant voor dit onderzoek zijn opgenomen. In het IBP staan ook doelstellingen voor milieu en ruimtelijke ordening opgetekend.

15

De gemeente geeft aan dat ze doelen zo meetbaar mogelijk wil opstellen, zodat de inzet en resultaten van handhaving goed gemonitord kunnen worden. Per doel wordt beknopt aangegeven wat voor type indicatoren hiervoor gebruikt kunnen worden. Denk hierbij aan het aantal ingediende handhavingsverzoeken of het aantal uren besteed aan voorlichting. Hiermee zet de gemeente een belangrijke stap in de meetbaarheid van toezicht en handhaving. Er zijn echter geen concrete streefgetallen aan de doelstellingen gekoppeld.17 Hierdoor is het lastig om achteraf te beoordelen of een doel behaald is. Het Integraal Veiligheidsplan Tweestromenland geeft duidelijk richting In het IVP staat de strategie voor de periode 2019-2022 op het gebied van veiligheid opgetekend. In het IVP wordt een duidelijk beeld gegeven van ambities en prioriteiten die de gemeenten binnen Tweestromenland hebben. Ook biedt het beleid inzicht in de manier waarop de gemeenten deze doelen willen bereiken. In het IVP wordt de nadruk gelegd op een integrale samenwerking met de verschillende betrokkenen. De gemeenten wordt een regisserende rol toegedicht om de juiste ‘infrastructuur’ voor samenwerking met de ketenpartners vorm te geven. Van inwoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties wordt verwacht dat ze een actieve rol innemen op het gebied van risicobewustzijn, signalering en zelfredzaamheid.

In het IVP staan de volgende prioriteiten:   

Ondermijning Zorg en veiligheid Vroegsignalering

De prioriteiten in het IVP zijn voorzien van een uitgebreide toelichting met concrete plannen die richting geven aan de praktijk. De prioriteit ondermijning is het meest uitgebreid uitgewerkt in de drieslag signalering, aanpak en voorkomen. Deze prioriteit is tevens voorzien van concrete doelstellingen en ambities. Voorbeelden hiervan zijn het organiseren van bewustwordingsbijeenkomsten door het Regionaal Informatie- en Expertise Centrum (RIEC), het inrichten van een lokaal informatieknooppunt en het instellen van een Intergemeentelijk Projectteam (IGP). De prioriteit zorg en veiligheid is eveneens voorzien van een aantal concrete doelstellingen, maar deze zijn in mindere mate meetbaar. Voorbeelden hiervan zijn het verhogen van het bewustzijn van veiligheid in de zorg en het verbeteren van de gemeentelijke regievoering op het snijvlak van zorg en veiligheid. Voor de prioriteit vroegsignalering geldt dat deze korter wordt toegelicht, aangezien vroegsignalering als een overkoepelend thema voor de eerste twee prioriteiten wordt gezien. Deze prioriteit is dan ook niet voorzien van meetbare doelstellingen.

Naast de genoemde prioriteiten benoemt het veiligheidsplan ook een vijftal veiligheidsvelden, die voortkomen uit het VNG-model Kernbeleid Veiligheid: namelijk een veilige woon- en leefomgeving, bedrijvigheid en veiligheid, jeugd en veiligheid, fysieke veiligheid en integriteit en veiligheid. Deze veiligheidsvelden zijn elk voorzien van een korte toelichting over het veiligheidsbeeld en de reguliere aanpak, maar bevatten slechts in wisselende mate concrete doelstellingen. Zo wordt bijvoorbeeld bij het veld bedrijvigheid en veiligheid aangegeven dat er aandacht moet zijn voor een aantal evenementen, maar wordt niet aangegeven op welke manier deze aandacht wordt ingevuld. Naast de bovenstaande prioriteiten, heeft elke gemeente ruimte om een lokale prioriteit toe te voegen. De gemeente Wijchen heeft de prioriteit jongerenoverlast toegevoegd. Uit interviews blijkt dat dit op verzoek van de raad is.

Nalevingsstrategie biedt kader

Bij het doel ‘geven van vertrouwen en het versterken van de eigen verantwoordelijkheid’ bijvoorbeeld, wordt aangegeven dat dit gemeten kan worden door een vermindering van het aantal controles op lage risico’s, maar hier wordt geen streefgetal bij genoemd. 17

16

Repressief en preventief handhaven zijn aparte takken van sport. De gemeente Wijchen erkent dit door binnen de nalevingsstrategie beleidsmatig te differentiëren tussen een preventiestrategie en een handhavingsstrategie. De nalevingsstrategie geeft handen en voeten aan de beleidsmatige voorkeur voor preventie. De handhavingsstrategie is verder uitgesplitst in een sanctiestrategie, toezichtstrategie en een gedoogstrategie. Binnen elke strategie staat een aanpak beschreven. Hierdoor zijn er duidelijke kaders voor toezicht en handhaving.

Preventiestrategie

Sanctiestrategie

Handhavingsstrategie

Toezichtstrategie

Nalevingsstrategie

Gedoogstrategie

Figuur 3: Nalevingsstrategie De voorkeur van de gemeente ligt op de preventiestrategie, omdat dit past bij de nadruk op eigen verantwoordelijkheid en naleefgedrag van de gemeente. De gemeente ziet voorlichting en communicatie als de belangrijkste instrumenten in de preventiestrategie. De handhavingsstrategie bestaat uit een sanctiestrategie, een toezichtstrategie, en een gedoogstrategie. In de handhavingsstrategie wordt ingegaan op de (bestuursrechtelijke) instrumenten die de gemeente ter beschikking heeft en onder welke omstandigheden deze ingezet moeten worden. Binnen de gemeente Wijchen is er bewust voor gekozen niet te werken met de bestuurlijke strafbeschikking en in principe niet met de bestuurlijke boete (tenzij deze expliciet in bijzondere wetgeving als instrument wordt benoemd). Er is wel voor gekozen om te werken met de (herstel)sancties last onder bestuursdwang en last onder dwangsom. De keuze voor het in te zetten instrument is in belangrijke mate afhankelijk van twee typen omstandigheden: de mate van spoedeisendheid en of de overtreding bewust wordt begaan. Het strafrecht wordt gezien als ‘vangnet’.18 Het uitgangspunt van de toezichtstrategie is dat aan onderwerpen hoge, gemiddelde of lage prioriteit wordt toegewezen.

Aan deze categorieën wordt een intensiteit voor preventief én repressief toezicht gekoppeld: een hoge prioritiet vereist bijvoorbeeld intensief preventief toezicht en direct repressief reageren op klachten en constateringen. Hierbij wordt echter niet gespecificeerd welke acties er aan de verschillende intensiteit gekoppeld zijn. Aan de eigen verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven wordt in de toezichtstrategie invulling gegeven door goed naleefgedrag te belonen met verminderd toezicht, waar mogelijk te kiezen voor preventief toezicht en her-controles achterwege te laten.19 De gemeente heeft tevens een gedoogstrategie. In het IBP zijn de voorwaarden opgetekend waaraan een situatie dient te voldoen voordat de gemeente overgaat tot gedogen.

1.4 /

Uitwerking OOV-beleid in uitvoeringsprogramma’s

Uitvoeringsprogramma’s VTH: geen concrete actiepunten en doelstellingen

18

Integraal Beleidsplan VTH 2020.

19

Integraal Beleidsplan VTH 2020, p. 23.

17

Het jaarlijkse uitvoeringsprogramma toezicht en handhaven brengt de stand van zaken omtrent de organisatie in kaart. Het biedt inzicht in de uitdagingen waar Werkorganisatie Druten-Wijchen (WDW) voor staat, de beschikbare formatie en eventuele tekorten in deze formatie. Het uitvoeringsprogramma wordt in veel gemeenten ook benut om de doelstellingen uit het beleid te vertalen naar de praktijk. In Wijchen worden de brede doelstellingen uit het VTH-beleid echter niet verder geoperationaliseerd. In het uitvoeringsprogramma zijn wel prioriteringslijsten opgenomen. Deze lijsten zijn niet verder uitgewerkt. Hierdoor wordt in het uitvoeringsprogramma onvoldoende duidelijk wat de gemeente Wijchen wil bereiken en hoe de gemeente dit wil gaan doen. De doelstellingen in de uitvoeringsprogramma’s zijn een herhaling van de overkoepelende ambities en de kwaliteitsdoelstellingen uit het VTH-beleid. Daarnaast zijn ‘communicatie als preventief handhavingsinstrument’ en ‘mediation’ in het uitvoeringsprogramma aan de kwaliteitsdoelstellingen gevoegd. Bij de kwaliteitsdoelstellingen is een korte toelichting gegeven. Concrete actiepunten of meetbare doelstellingen ontbreken echter. Wel is in het uitvoeringsprogramma een prioriteitenlijst opgesteld.

Prioriteringslijst: Hoge prioriteit Wet Bibob Bijzondere wetgeving Artikel 13b Opiumwet Toezicht centrumgebieden APV algemeen: surveillance

Industrie en bedrijventerreinen Bebouwde kom Bestrijding van ongeregeldheden Veiligheid op openbare plaatsen Evenementen Maatregelen tegen overlast en baldadigheid zoals hondenoverlast en verplichte route

APV: openbare orde Bestuurlijke ophouding, veiligheidsrisicogebieden, cameratoezicht en gebiedstoezicht en gebiedsontzetten Toezicht op growshops Drugsoverlast Parkeren (overlast/parkeerverbod) bedrijventerreinen APV: seksinrichtingen, winkels en straatprostitutie

Toezicht hierop

APV: bescherming milieu en natuurschoon.

Bodem- weg- en milieuverontreiniging

Afvalstoffenverordening

Ter inzameling aanbieden van huishoudelijke afvalstoffen en verkeerd aanbieden huishoudelijk afval

Naast de bovenstaande 16 ‘hoge’ prioriteiten, heeft de gemeente ook nog prioriteiten van ‘lage’ en ‘gemiddelde’ prioriteit vastgesteld. Wat al die prioriteiten betekenen in de praktijk, wordt in het beleid niet altijd helder. Er missen specifieke en meetbare doelstellingen voor het toezicht op deze onderwerpen. Een prioriteit als ‘drugsoverlast’ en ‘surveillance bebouwde kom’ maakt niet duidelijk wat de gemeente wil bereiken. Ook de manier waarop de prioriteiten aangepakt moeten worden, worden in de uitvoeringsprogramma’s niet specifiek gemaakt. Volgens de nalevingsstrategie vragen hoge prioriteiten om intensief preventief toezicht en directe actie op klachten en ambtshalve constateringen. Vanwege het beperkte aantal zaken op het gebied van toezicht en handhaving op openbare orde en veiligheid, heeft de gemeente besloten dat de handhavingszaken die zich binnen dit domein

18

voordoen, allemaal opgepakt gaan worden.20 De gemeente schuift een verzoek om handhaving niet zomaar terzijde, maar wil altijd inhoudelijk een afweging over het verzoek maken.21 Wel staat in het IBP dat bij klachten of meldingen binnen een thema met lage prioriteit, beperkt mag worden gereageerd.22 Capaciteitsramingen zetten kaders voor uitvoering In het uitvoeringsprogramma staan capaciteitsramingen opgetekend, zowel voor de boa’s als voor de inzet van juridische advisering. Hiermee geven de uitvoeringsprogramma’s toch richting aan de praktijk. De benodigde capaciteit is bepaald op basis van de prioriteiten (hoog, midden of laag), waaraan vervolgens een gewenste frequentie van toezicht en minimale ureninzet wordt gekoppeld.23 In een aantal gevallen komt de prioritering in de capaciteitsraming overeen met de prioritering uit het uitvoeringsprogramma, al wordt de koppeling niet expliciet gemaakt. De prioritering in de capaciteitsraming komt echter niet altijd overeen met de prioritering in de uitvoeringsprogramma’s. Zo heeft surveillance op het buitengebied in de uitvoeringsprogramma’s gemiddelde prioriteit, maar is deze in de capaciteitsraming gekwalificeerd als hoge prioritiet. Het is onduidelijk waarom dit het geval is.

Uitvoeringprogramma’s VTH: onduidelijke probleemanalyse De prioriteiten worden volgens het IBP bepaald aan de hand van een ‘geobjectiveerde prioriteitsstelling’, gebaseerd op kans en effect van een overtreding.24 Handhaving van de grootste risico’s krijgt de meeste prioriteit, aangevuld met eventuele prioriteiten die vanuit het bestuur zijn gesteld.25 Het IBP gaat niet inhoudelijk op deze risicoanalyses in, waardoor het niet duidelijk is hoe de risico’s ingeschat en afgewogen worden. Er wordt in het IBP wel een algemene probleemanalyse gesteld, die zou leiden tot ‘een gekwantificeerd risico (…) waarmee verantwoorde keuzes gemaakt kunnen worden in de prioritering’.26 De geanalyseerde problemen, zoals het ontstaan van verkeersonveilige situaties en ‘het verrommelen van de openbare ruimte’,27 zijn echter niet specifiek genoeg om te kwalificeren als een ‘objectieve risicoanalyse’ of om een basis te leggen voor beleid. Bovendien maken de aangestipte problemen geen koppeling met de prioriteringslijst zoals deze in de uitvoeringsprogramma’s staat. De prioriteiten wijzigen niet door de jaren heen. De prioritering uit 2020 is dezelfde als de prioritering in de voorgaande jaren. Daardoor lijkt het dat prioriteiten niet worden bijgestuurd op basis van de jaarverslagen of andersoortige terugkoppelingen vanuit het veld.

In interviews wordt echter aangegeven dat de prioriteringslijst jaarlijks wordt opgesteld door een juridisch medewerker, die input vraagt van de boa’s. De boa’s zouden dus invloed hebben op de gestelde prioriteiten, wat een praktijk-gestuurde prioritering ten goede zou komen. Gezien de prioriteiten al jaren hetzelfde zijn, is de input vanuit de boa’s niet zichtbaar. Uitvoeringsplan Integrale Veiligheid Tweestromenland: concreet plan van actiepunten In het uitvoeringsplan Integrale Veiligheid worden de drie prioriteiten die voortkomen uit het IVP (ondermijning, zorg en veiligheid en vroegsignalering) concreet uitgewerkt in verschillende actiepunten. Daarmee sluit het uitvoeringsplan goed aan op het IVP. Per actiepunt worden een termijn en een resultaat benoemd, wordt aangegeven wie daar verantwoordelijk voor is en welke capaciteit en middelen hiervoor worden ingezet. Over het algemeen zijn de actiepunten voor de prioriteit ondermijning voorzien van duidelijke, meetbare doelstellingen. Een voorbeeld hiervan is het inrichten van een gemeentelijk meldpunt in 2019 waar zowel interne afdelingen als externe partijen en inwoners signalen over onveiligheid kunnen doorgeven. Hiervoor zijn de gemeentesecretaris en een medewerker integrale veiligheid verantwoordelijk.

20

Integraal Beleidsplan VTH 2020, p. 5.

21

Ibidem, p. 17.

22

Ibidem, p. 23.

23

Ibidem, p. 16.

24

Ibidem, p. 16.

25

Ibidem, p.15.

26

Ibidem, p. 8.

27

Ibidem, p. 10.

19

Voor de prioriteit zorg en veiligheid – een thema dat nog in de opstartfase zit - geldt echter dat de benoemde doelstellingen minder concreet en meetbaar zijn. Een actiepunt is bijvoorbeeld het creëren van duidelijkheid in de rolverdelingen tussen gemeente en zorgteams en duidelijkheid over de invulling van de regierol. IVP: Zeer gedegen probleemanalyse Het uitvoeringsplan is gebaseerd op het IVP. Aan het IVP ligt een zeer gedegen probleemanalyse ten grondslag, die gebaseerd is op politiecijfers en op de professionele inzichten en ervaringen van interne en externe veiligheidspartners voor elke deelnemende gemeente. De politie heeft voor alle gemeenten afzonderlijk een veiligheidsanalyse uitgevoerd, aan de hand van de eerdergenoemde vijf veiligheidsvelden. De uitkomsten van de veiligheidsbeelden zijn vervolgens naast elkaar gelegd.28 Daarnaast hebben de integraal veiligheidsmedewerkers van de verschillende gemeenten met hun belangrijkste partners en stakeholders gesprekken gevoerd over de thema’s en mogelijke prioriteiten voor de komende jaren. In Wijchen zijn hiervoor politie, jongerenwerk, brandweer, woningbouwcorporaties en diverse scholen in Wijchen geraadpleegd.29 Ook intern is advies gevraagd aan partners die werken met de veiligheidsteams, zoals toezicht, verkeersveiligheid, veiligheid in de openbare ruimte, zorg & veiligheid en informatieveiligheid.

Ten slotte is er ruimte gegeven aan raadsleden om input te leveren. 30 Veiligheidsbeleid goed afgestemd en breed gedragen Bij het opstellen van het veiligheidsbeleid zijn de gemeenten actief betrokken en zijn diverse stakeholders geraadpleegd. Daardoor is het lokale belang van Wijchen goed meegenomen in het veiligheidsbeleid. Het veiligheidsbeleid zoekt daarnaast aansluiting bij het beleid van de politie en regionale beleidskaders. Veiligheid wordt geregisseerd door de gezagsdriehoek Tweestromenland. Deze beslist over de prioriteiten en bewaakt de voortgang van het gezamenlijke uitvoeringsplan en stuurt waar nodig bij. Het veiligheidsbeleid is relevant voor de politie, voor de zes gemeenten in Tweestromenland en voor andere handhavingspartners, zoals zorgpartners. Het is daarom van belang dat er goede afstemming plaatsvindt tussen de diverse betrokken stakeholders. In Wijchen is dit het geval. Voor de prioriteiten op het niveau van Tweestromenland worden interne en externe veiligheidspartners op lokaal en regionaal niveau geraadpleegd. Zoals beschreven in de bovenstaande paragraaf,31 worden het lokale perspectief en een lokale veiligheidsanalyse vanuit gemeenten goed meegenomen. De gezagsdriehoek stelt vervolgens een conceptIVP vast, dat pas definitief vastgesteld wordt nadat het IVP in alle gemeenteraden van Tweestromenland is besproken.

Uit interviews blijkt dat dit ervoor heeft gezorgd dat het IVP een breed gedragen beleidsstuk is. Ook de gemeente Wijchen, die de grootste gemeente is van Tweestromenland, heeft het gevoel dat de lokale belangen van Wijchen goed meegenomen zijn in het IVP. De vastgestelde prioritering vormt naast de basis voor het IVP, ook een basis voor het jaarwerkplan van het basisteam van de politie. Ook vertaalt de gezagsdriehoek de lokale prioriteiten weer door naar Gelderland-Zuid en Oost-Nederland.

Input zes gemeenten Tweestromenland en stakeholders veiligheid Meerjarenbeleidsplan politie Oost-NL

28

Integraal Veiligheidsplan Tweestromenland 2019-2022.

29

Integraal Veiligheidsplan Tweestromenland 2019-2022, p. 3.

30

Beslisnota Integraal Veiligheidsplan Tweestromenland.

31

Onder ‘IVP: zeer gedegen probleemanalyse’.

20

Prioriteiten Tweestromenland   

Jaarwerkplan Basisteam politie Tweestromenland

Vroegsignalering Zorg en veiligheid Ondermijning

Input 79 gemeenten (o.a. Tweestromenland)/ OM/ politie

Integraal Veiligheidsplan Tweestromenland

Prioriteiten Veiligheidsstrategie Oost-NL    

Kwetsbare personen Ondermijning Informatievoorziening Cybercrime

Figuur 4: Positie veiligheidsbeleid

Terugkoppeling deelvragen 1. Vastgesteld beleid De gemeente Wijchen hanteert een aantal beleidsdocumenten op het gebied van openbare orde en veiligheid. De documenten voor een volledige Big8-cyclus zijn niet allemaal aanwezig: de jaarverslagen ontbreken. In het integraal Veiligheidsplan Tweestromenland 2019-2022 staat de strategie op het gebied van veiligheid opgetekend. 2. Meetbaarheid en inzichtelijkheid beleid De doelstellingen en prioriteiten in het beleid en de uitvoeringsprogramma (VTH) zijn niet meetbaar of concreet geformuleerd. Het Integraal Veiligheidsplan 2019-2022 biedt daarentegen een stevig kader voor de uitvoering. De doelen zijn meetbaar en er is een heldere aanpak geformuleerd. De gemeente geeft handen en voeten aan de beleidsmatige voorkeur voor preventie door in de sanctiestrategie te differentiëren tussen een preventiestrategie en een handhavingsstrategie. 3.

OOV-beleid in uitvoeringsprogramma’s

De 16 ‘hoge prioriteiten’ in het VTH-beleid geven beperkt richting aan de praktijk. Ook wijzigen de prioriteiten niet door de jaren heen. Ten slotte is het niet duidelijk welke probleemanalyse aan de prioriteiten ten grondslag ligt. Het uitvoeringsplan Integrale Veiligheid Tweestromenland bevat een concreet plan van actiepunten die goed aansluit op het Integraal Veiligheidsplan. Het veiligheidsbeleid is gebaseerd op een zeer gedegen probleemanalyse: een lokale veiligheidsanalyse en gesprekken met interne en externe veiligheidspartners. Hierdoor sluit het beleid goed aan bij de lokale behoefte en het veiligheidsbeeld.

21

Organisatie en uitvoeringspraktijk

2

In dit hoofdstuk nemen wij de organisatie en de uitvoeringspraktijk van de gemeente Wijchen ten aanzien van toezicht en handhaving op het gebied van openbare orde en veiligheid onder de loep. De volgende deelvragen komen aan bod:

9.

10. 11. 12. 13.

2.1 /

In welke mate voert de gemeente het toezicht- en handhavingsbeleid voor OOV uit? a. Welke capaciteit heeft de gemeente beschikbaar en hoe wordt de capaciteit in de praktijk ingezet? b. Hoe en hoe vaak treedt de gemeente op tegen welke overtreding en met welk resultaat? c. Wordt er volgens de in het beleid vastgestelde prioritering gewerkt? Hoe verloopt de samenwerking met de handhavingspartners? In hoeverre worden resultaten uit de uitvoering geëvalueerd en gebruikt als input voor het (bij)sturen van OOV-beleid, waaronder het aanpassen van de prioriteiten? Benut de gemeente haar instrumentarium ten behoeve van OOV? Welke knelpunten worden door de gemeente ervaren in de uitvoering van toezicht en handhaving op OOV?

Organisatie van toezicht en handhaving op OOV

Tevredenheid over de Werkorganisatie Druten-Wijchen De gemeente Wijchen werkt ambtelijk samen met de gemeente Druten in de Werkorganisatie Druten-Wijchen (WDW). Dit betekent dat er sprake is van twee bevoegde gezagen met wee colleges, raden, burgemeesters en begrotingen. Hoewel de onderlinge afstemming tussen de gemeenten steeds beter gaat en er steeds uniformer wordt gewerkt, blijft een goede afstemming en harmonisering van de werkwijze volgens het uitvoeringsprogramma VTH 2020 een uitdaging. De gesprekspartners onderschrijven dit ten dele, maar geven vooral aan dat de samenwerking binnen WDW op het gebied van OOV naar tevredenheid verloopt en steeds beter gaat. Beleid en werkwijze worden geharmoniseerd, waardoor er efficiënt en eenduidig gewerkt kan worden. Zo is in het huidige VTH-beleid het beleid van Wijchen en Druten zo goed mogelijk geharmoniseerd. De werkwijze op uitvoeringsniveau is ook steeds beter op elkaar afgestemd. Binnen WDW wordt gewerkt met twee capaciteitsramingen voor de boa’s.32 De tijdsraming is dat 2/3e van de tijd aan Wijchen wordt besteed en 1/3e aan Druten. Daarom zijn er twee boa’s gelinkt aan Druten en vier aan Wijchen. Dit werkt volgens gesprekspartners goed. Ook werken de colleges goed samen. Eén keer in de drie weken vindt overleg plaats tussen de burgemeesters van Druten en Wijchen en de ambtelijke organisatie.

De burgemeesters worden in dit overleg gezamenlijk geadviseerd over OOV. De meningen van de besturen komen redelijk overeen, zo blijkt uit gesprekken. Wanneer er verschil in opvatting is, kan daar op bestuurlijk en beleidsniveau goed over worden gesproken. Verschillen van opvattingen tussen Wijchen en Druten komen meestal vanuit de raad, maar op het gebied van OOV is dat zeer beperkt. De boa’s ervaren geen capaciteitstekort Binnen WDW werken volgens het Integraal Beleidsplan VTH 2020 7 fte boa en 3,83 fte aan juridische ondersteuning. In het IBP geeft de gemeente aan dat de formatie onvoldoende is om alle handhavingszaken op te pakken. 33 Bij de boa’s die toezien op toezicht en handhaving van OOV, wordt geen tekort aan formatie ervaren. De tekorten die er zijn binnen

32

VTH-Uitvoeringsprogramma 2019.

33

Integraal Beleidsplan VTH 2020, p. 5.

22

VTH, zitten met name bij de juridische ondersteuning en bij vergunningverlening. 34 Gesprekspartners onderschrijven dat er voldoende capaciteit is voor toezicht en “directe handhaving” ter plekke. Deze directe handhaving bestaat in beginsel uit het ter plaatse voeren van een goed gesprek, eventueel met een waarschuwing of het opmaken van een procesverbaal. Dat de gemeente geen tekort ervaart in de boa-capaciteit, lijkt uitzonderlijk. Nagenoeg alle gemeenten die aan dit onderzoek hebben meegedaan, ervaren namelijk tekorten in de boa-capaciteit. Een verklaring hiervoor kan zijn dat er in Wijchen vanuit de formatie geredeneerd wordt: de aanwezige formatie bepaalt de prioriteiten die opgepakt kunnen worden.

2.2 /

Aansluiting beleid en uitvoering

Boa’s onvoldoende toegerust voor zelfsturing De werkorganisatie werkt volgens het principe van zelfsturende teams. Er is geen sprake van coördinatoren of teamleiders. De teams zijn, naast de vakspecifieke taken, zelf verantwoordelijk voor het opstellen van werkafspraken, planningen, samenwerking met externe partijen en de monitoring en bijsturing van de verrichte werkzaamheden. Volgens de gemeente vraagt dit veel van de teams, omdat de uitvoering van VTH-taken ondertussen gewoon doorgaat.35 Uit gesprekken blijkt dat het principe van zelfsturende teams voor de juridische en beleidsmedewerkers naar tevredenheid werkt. Voor het boa-team werkt de zelfsturing niet goed. Hoewel het team gemotiveerd is en goed samenwerkt, is het uitvoeren van alle bovenstaande taken veel gevraagd. Er wordt door alle gesprekspartners aangegeven dat het boa-team baat heeft bij meer structuur en aansturing. De gesprekspartners missen een schakelpunt tussen de boa’s en beleidsmedewerkers die de afstand tussen beleid en uitvoering kleiner maakt. Iemand die consequent op operationeel niveau aanstuurt, die tevens de informatie uit het veld overzichtelijk naar boven haalt en die fungeert als aanspreekpunt voor de boa’s naar het bestuur toe. De manager domein Publieke Zaken pakt een deel van deze taken op, maar zij staat op afstand en is niet verantwoordelijk voor de dagelijkse aansturing.

Door het gebrek aan een eindverantwoordelijke en een duidelijke onderlinge verdeling van verantwoordelijkheid binnen de zelfsturende boa-teams, is het lastig om efficiënt beslissingen te nemen. Volgens gesprekspartners gaat hier veel tijd mee verloren. Er komt bijvoorbeeld een lijst met meldingen bij het boa-team binnen, maar niemand heeft de regie om te beslissen wat er met deze meldingen gebeurt. In het geval dat er onderling discussie ontstaat over de aanpak, is het lastig om knopen door te hakken. Daarnaast ontstaat er ruis op de lijn tussen beleid en uitvoering. In zelfsturende teams ontbreekt een structuur waarin de uitvoering van beleid wordt geborgd. Er is geen verantwoordelijke die aanstuurt en bijstuurt vanuit het beleid. Daarnaast is het volgens gesprekspartners niet realistisch om van de boa’s te verwachten dat zij het beleid kennen en daarvanuit sturen op hun activiteiten. Ook de andere kant op, van uitvoering naar beleid, ontbreekt een structuur waarin boa’s informatie en ontwikkelingen die ze op straat signaleren, gemakkelijk en systematisch aan het beleidsniveau door kunnen geven. Ten slotte blijkt uit gesprekken dat de boa’s onvoldoende zijn toegerust om de juridische aspecten van hun werk, zoals het opstellen van processen-verbaal, correct uit te voeren. Zij worden daar ook niet in begeleid.