Bijlage I RKC Wijchen - eindrapport nazorgonderzoek Munitax VDL.pdf

EINDRAPPORT

Evaluatie belastingsamenwerking Munitax Nazorgonderzoek Rekenkamercommissie Wijchen

Auteur(s)

Dr. Linda Muijsers-Creemers en Ben Maes MSc.

Versie

11 februari 2022

Plaats

Wijchen/ Eindhoven

Inhoud 1.

Samenvatting .......................................................................................................... 3

2.

Context, vraagstelling en aanpak .......................................................................... 5 2.1.

Aanleiding onderzoek ............................................................................................... 5

2.2.

Onderzoeksvraag ...................................................................................................... 5

2.3.

Doel ............................................................................................................................ 6

2.4.

Normenkader ............................................................................................................. 6

2.5.

Onderzoeksaanpak ................................................................................................... 7

2.6.

Leeswijzer .................................................................................................................. 7

BESTUURLIJKE NOTA

3.

Conclusies en aanbevelingen ............................................................................... 9 3.1.

Conclusie ................................................................................................................. 10

3.1.1

Doelbereik .............................................................................................................. 10

3.1.2

Informatievoorziening en governance .................................................................... 11

3.1.3

Samenvattend overzicht aanbevelingen 2016-2021 .............................................. 12

3.2.

Aanbevelingen ......................................................................................................... 14

NOTA VAN BEVINDINGEN

4.

Bevindingen onderzoek ....................................................................................... 21 4.1.

Inleiding.................................................................................................................... 21

4.2.

Ontwikkeling doelbereik ......................................................................................... 21

4.2.1

Ontwikkeling kwetsbaarheid................................................................................... 22

4.2.2

Ontwikkeling kosten ............................................................................................... 24

4.2.3

Ontwikkeling kwaliteit van uitvoering ...................................................................... 26

4.2.4

Ontwikkeling krachtige regionale samenwerking ................................................... 28

4.3

Ontwikkeling governancestructuur, informatievoorziening en sturing .............. 29

4.3.1

Formele governancestructuur en afspraken informatievoorziening en sturing ....... 29

4.3.2

Ontwikkeling informatievoorziening en sturing ....................................................... 34

BIJLAGEN

A.

Normenkader evaluatieonderzoek ...................................................................... 40

B.

Lijst respondenten ................................................................................................ 44

C.

Lijst documenten .................................................................................................. 45

1

1 Samenvatting

Het nazorgonderzoek evaluatie belastingsamenwerking Munitax in één beeld.

2

Nazorgonderzoek Belastingsamenwerking Munitax HOOFDSTUK 1 – Samenvatting Rekenkamercommissie Wijchen in één beeld Samenvatting

Doelbereik samenwerking

Governancestructuur

Informatievoorziening en sturing

Verleden (2010-2016)

Heden (2017-2021)

Toekomst (vanaf 2022)

 Doelbereik niet gemonitord, beperkt te beoordelen en in wisselende mate gerealiseerd.  Kostenreductie (‘minder meerkosten’) gerealiseerd door belastingsamenwerking, maar voor Wijchen niet tastbaar.  De kwetsbaarheid is (enige mate) verminderd.  Kwaliteit uitvoering is gaandeweg verbeterd.  Dienen als vliegwiel voor samenwerking, niet gerealiseerd.

 Geen nieuwe doelstellingen aan Munitax meegegeven en meerjarig perspectief bepaald.  Kwetsbaarheid belastingsamenwerking afgenomen, maar fragiel door landelijke ontwikkelingen.  Kosten toegenomen als gevolg van autonome landelijke ontwikkelingen.  Constante positieve beoordeling kwaliteit uitvoering.  Beoordeling vliegwiel krachtige samenwerking regio beperkt mogelijk.

 Continueren positieve ontwikkeling Munitax op het gebied van kwetsbaarheid, kosten en kwaliteit.  (Verzoek als raad het college in samenwerking met Munitax) de doelstellingen van samenwerking te concretiseren en monitoren.  (Verzoek als raad het college in samenwerking met Munitax) te komen tot een meerjarig perspectief voor samenwerking Munitax.

 Impact voor sturing op de samenwerking beperkte rol in bestuurlijke keuze voor construct.  Keuze gemaakt voor gemeenschappelijk regeling, centrumgemeenteconstruct en DVO.

 Rechtsvorm gemeenschappelijke regeling, centrumgemeenteconstruct en DVO gehandhaafd.  Professionaliseringsslag door ontwikkeling en vaststelling Nota Verbonden Partijen en formeel toezichtsarrangement, maar concrete maatwerkafspraken ontbreken.

 Continueren samenwerking middels gemeenschappelijk regeling, centrumgemeenteconstruct en DVO.  Ga als raad en college in gesprek over (en indien gewenst aan slag met) de mate van grip raad en het bijbehorende toezichtsarrangement t.a.v. Munitax (maatwerk).

 Informatievoorziening aan raad over functioneren samenwerking beperkt.  Informatievoorziening afdoende voor bestuurlijke sturing, onvoldoende voor ambtelijke financiële controle.  De gemeenschappelijke regeling en DVO bieden voldoende kaders reguliere taakuitvoering.  Door ontbreken kaders informatievoorziening kan raad beperkt controleren.  Bestuurlijke aansturing via DVO, met periodiek overleg portefeuillehouders.  Ambtelijke sturing en betrokkenheid na eerste periode van ‘spanning‘ nu op goede niveau.

 Verbeterde informatievoorziening Munitax richting gemeente Wijchen.  Gemêleerd beeld betekenis beperkte informatievoorziening voor kaderstellende en controlerende rol raad.  Ambtelijke afstemming afdoende maar ruimte voor verbetering mogelijk.  Rolverdeling uitgekristalliseerd, aandacht voor balanceren tussen controle en vertrouwen houdt aan.

 Continueren positieve ontwikkeling informatievoorziening tussen Munitax en gemeente Wijchen.  Ga als raad en college in gesprek over (en indien gewenst aan slag met) de mate van grip raad en het bijbehorende toezichtsarrangement t.a.v. Munitax (maatwerk).  Blijven werken aan het balanceren tussen vertrouwen en controle binnen kaders samenwerkingsconstruct.

Aanbevelingen nazorgonderzoek belastingsamenwerking Munitax – gemeente Wijchen 1. Balanceren tussen vertrouwen en controle binnen kaders samenwerkingsconstruct.

2. Ga als raad en college in gesprek over de mate van grip raad en het toezichtsarrangement.

3. Opvolging aanbevelingen evaluatie rapport 2016.

4. Maak toegankelijke afspraken over opvolging aanbevelingen onderzoek. 3

HOOFDSTUK 2 – Context, vraagstelling en aanpak

2 Context, vraagstelling en aanpak

De aanleiding van het onderzoek, de daaruit volgende vraagstelling en doelstelling en de gevolgde aanpak.

4

HOOFDSTUK 2 – Context, vraagstelling en aanpak

2. Context, vraagstelling en aanpak 2.1

Aanleiding onderzoek

Munitax is een samenwerking op het gebied van belastingen tussen de gemeente Wijchen en omliggende gemeenten. In 2010 startten de gemeenten Wijchen, Beuningen en Heumen dit samenwerkingsverband. Inmiddels heeft de samenwerking een ontwikkeling doorgemaakt en zijn de gemeenten Druten en Berg en Dal ook aangesloten bij deze belastingsamenwerking. Verschillende motieven liggen ten grondslag aan de regionale belastingsamenwerking Munitax:    

Verminderen kwetsbaarheid; Verminderen kosten; Verhogen kwaliteit; Vliegwiel voor krachtige regionale samenwerking.

Deze 4 K’s werden in de beginfase van de samenwerking (in ieder geval tot aan het evaluatieonderzoek van 2016) niet als doelstellingen geëxpliciteerd en zijn dus in deze fase niet meegegeven aan de belastingsamenwerking. Tijdens het evaluatieonderzoek van de Rekenkamercommissie Wijchen (hierna RKC) in 2016 werd het samenwerkingsverband onderzocht met bovenstaande motieven als uitgangspunt voor wat betreft de evaluatie van het doelbereik van de samenwerking. Daarnaast werd gekeken naar de betrokkenheid van de raad bij (de ontwikkeling van) de samenwerking, de governancestructuur, de informatievoorziening en de wijze van sturen. Dit resulteerde in een rapportage met een analyse van de mate van succes van de samenwerking en een reeks aanbevelingen: gericht op het formuleren en monitoren van samenwerkingsdoelstellingen en een meerjaren perspectief voor samenwerking én het maken van afspraken over informatievoorziening en het houden van grip op samenwerking. Het samenwerkingsverband heeft zich sinds de evaluatie van 2016 doorontwikkeld. Vragen (van de RKC) over de stijgende kosten voor de gemeente Wijchen voor deelname aan het samenwerkingsverband en de werking van de gekozen governancestructuur, maken dat er behoefte bestaat aan een nazorgonderzoek. Dit als vervolg op het evaluatieonderzoek belastingsamenwerking Munitax.

Met aandacht voor de aanbevelingen uit dit onderzoek en in het bijzonder de thema’s: kostenontwikkeling, rechtsvorm, verantwoordingsstructuur, aantal partijen, toezichtsarrangement, informatievoorziening en wijze van sturen. De RKC van de gemeente Wijchen heeft medio 2021 een onderzoeksvraag uitzet voor de uitvoering van dit nazorgonderzoek. Eind 2021 – begin 2022 werd dit onderzoek uitgevoerd.

2.2

Onderzoeksvraag

Binnen dit nazorgonderzoek staat de volgende vraag centraal: “In hoeverre zijn de aanbevelingen uit het evaluatierapport Evaluatieonderzoek belastingsamenwerking Munitax (2016) opgepakt en uitgevoerd? En welke lessen kunnen worden geleerd uit de ontwikkeling van Munitax en de sturing daarop door organisatie, college en raad - in de periode 2016-2021 - voor de toekomst van dit samenwerkingsverband?” Tijdens het onderzoek gaat expliciet aandacht uit naar de volgende aspecten: 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Ontwikkeling kwetsbaarheid; Ontwikkeling kosten; Ontwikkeling kwaliteit; Ontwikkeling krachtige regionale samenwerking; Governancestructuur (rechtsvorm, schaalgrootte, toezichtsarrangement en verantwoordingsstructuur); Informatievoorziening en sturing.

5

HOOFDSTUK 2 – Context, vraagstelling en aanpak

2.3

Doel

De RKC wenst vijf jaar na afronding van het evaluatieonderzoek belastingsamenwerking Munitax, de gemeenteraad inzicht te bieden in de mate waarin de aanbevelingen uit het rekenkameronderzoek uit 2016 zijn opgepakt en uitgevoerd. En in het bijzonder de kostenontwikkeling van de samenwerking (voor de gemeente Wijchen) en de ervaren effectiviteit van de governancestructuur, informatievoorziening en sturing. Dit om lessen te kunnen trekken voor het versterken van de (bij)sturing van Munitax door organisatie, college en raad van de gemeente Wijchen. Daar waar het voorgaande evaluatieonderzoek gericht was op het formuleren van lessen voor Munitax én toekomstige samenwerkingsverbanden, ligt in dit onderzoek primair het accent op Munitax. De inzichten en concrete aanbevelingen uit dit onderzoek kunnen helpen bij het versterken van de samenwerkings- en sturingsrelatie.

2.4

Normenkader

Om inzicht te krijgen in de mate waarin de aanbevelingen uit het rekenkameronderzoek uit 2016 zijn opgepakt en uitgevoerd, is tijdens het onderzoek gebruikgemaakt van een normenkader. Dit normenkader is een nadere uitwerking van de aspecten kwaliteit, kosten, kwetsbaarheid, kracht regionale samenwerking en in het bijzonder de governance, informatievoorziening en sturing zoals beschreven in het oorspronkelijke onderzoek (2016). Figuur 1 visualiseert het normenkader zoals opgenomen in bijlage A. Waarbij de vier K’s – kwaliteit, kosten, kwetsbaarheid en kracht regionale samenwerking – worden bezien als de centrale doelen van de samenwerking. En governance, informatievoorziening en sturing aspecten zijn die in het bijzonder in beeld gebracht worden om uit uitspraken te kunnen doen over de wijze waarop de belastingsamenwerking zich de voorbije vijf jaar heeft ontwikkeld.

Kwaliteit

Kwetsbaarheid

Munitax

Kracht regio

Kosten

Figuur 1. Analysemodel: visualisatie normenkader

6

HOOFDSTUK 2 – Context, vraagstelling en aanpak

2.5

Onderzoeksaanpak

In het kader van het nazorgonderzoek is in het najaar van 2021 relevante documentatie opgevraagd bij de ambtelijke organisatie gemeente Wijchen en samenwerkingsverband Munitax. Deze documenten zijn geanalyseerd. De feiten over de ontwikkeling van de kosten en kwaliteit zijn middels een benchmark afgezet tegen de ontwikkeling van deze aspecten binnen vier andere belastingsamenwerkingen: ‒ ‒ ‒ ‒

Belastingsamenwerking Rivierenland; Belastingsamenwerking Oost-Brabant; Belastingsamenwerking West-Brabant; Gemeentebelastingen Kennemerland-Zuid.

Gedurende de maand november 2021 hebben negen (groeps)interviews plaatsgevonden met bestuurlijk, ambtelijk en politiek betrokkenen. Op basis van de documentenanalyse, een benchmark studie en de interviews is een concept hoofdstuk met bevindingen geschreven (zie hoofdstuk 2). Deze rapportage vormt de basis voor de conclusies en aanbevelingen. Een overzicht van de geraadpleegde bronnen, de gesprekspartners en het normenkader zijn te vinden in de bijlage.

2.6

Leeswijzer

Dit concept rapport bestaat uit twee delen. Het rapport begint met het antwoord op de centrale vraag van dit onderzoek, in de vorm van conclusies en aanbevelingen (zie concept bestuurlijke nota in hoofdstuk 3). Voor de geïnteresseerde lezer is daarna een uitgebreide beschrijving van de onderzoeksbevindingen in deel 2 van voorliggend rapport: nota van bevindingen (zie hoofdstuk 4).

7

HOOFDSTUK 2 – Inleiding

Bestuurlijke nota 8

3 Conclusies en aanbevelingen

Dit hoofdstuk bevat het antwoord op de centrale vraag van het onderzoek in de vorm van conclusies. En de daarop gebaseerde aanbevelingen ter versterking van de belastingsamenwerking Munitax en de (bij)sturing van Munitax door organisatie, college en raad van de gemeente Wijchen.

3. Conclusies en aanbevelingen 9

HOOFDSTUK 3 – Conclusies en aanbevelingen

3.1

Conclusie

Ten aanzien van de hoofdvraag: “In hoeverre zijn de aanbevelingen uit het evaluatierapport Evaluatieonderzoek belastingsamenwerking Munitax (2016) opgepakt en uitgevoerd? En welke lessen kunnen worden geleerd uit de ontwikkeling van Munitax en de sturing daarop door organisatie, college en raad - in de periode 2016-2021 - voor de toekomst van dit samenwerkingsverband?” concludeert de RKC dat de aanbevelingen in beperkte mate zijn opgepakt, maar dat Munitax en de sturing daarop door de organisatie, het college en de raad van de gemeente Wijchen zich op een positieve manier zijn ontwikkeld. Ten opzichte van 2016 zijn positieve resultaten geboekt op het gebied van de 4 K’s (kwetsbaarheid, kosten, kwaliteit en krachtige samenwerking in de regio), de informatievoorziening én het samenspel tussen Munitax en de gemeente Wijchen binnen de gekozen centrumgemeenteregeling en de bijbehorende Dienstverleningsovereenkomst (bestuurlijk, ambtelijk en raad). De verschillende spelers binnen deze samenwerking hebben gedurende de looptijd van de samenwerking meer een balans gevonden in het hanteren van het spanningsveld tussen grip houden en vertrouwen. Het balanceren hiertussen vraagt continue om aandacht bij samenwerkingsverbanden waarbij wordt gewerkt over eigen grenzen zoals een centrumgemeenteregeling. Het onderzoek maakt zichtbaar dat er ruimte voor ontwikkeling mogelijk is.

Dit betreft met name het gesprek over de rol van de raad ten aanzien van samenwerkingsverband Munitax en de daarbij horende (maatwerk)afspraken over informatievoorziening én het samenspel tussen Munitax en Wijchen. Hieronder puntsgewijs een overzicht van de conclusies van dit onderzoek. Met aandacht voor doelbereik (paragraaf 3.2.1) én informatievoorziening en governance (zie paragraaf 3.2.2) anno 2021. Deze conclusies worden afgezet tegen de conclusies en aanbevelingen uit het evaluatierapport van 2016.

3.1.1 Doelbereik Geen nieuwe doelstellingen aan Munitax meegegeven en meerjarig perspectief bepaald Sinds voorgaand evaluatieonderzoek, zijn geen fundamentele nieuwe concrete doelstellingen aan samenwerkingsverband Munitax meegegeven op het gebied van kwetsbaarheid, kosten, kwaliteit en kracht van samenwerking in de regio. Dit ondanks het advies van de RKC aan de raad om het college te verzoeken om – in samenspraak met Munitax – samenwerkingsdoelstellingen te concretiseren. In de Dienstverleningsovereenkomst (hierna DVO) tussen Munitax en de gemeente Wijchen zijn hoofdzakelijk concrete indicatoren op het gebied van kwaliteit beschreven. De indicatoren in de overeenkomst van 2022 zijn echter vrijwel hetzelfde als die in de overeenkomst van 2016. Ook is er geen expliciet werk gemaakt van het advies om een meerjarig perspectief voor de samenwerking te schetsen (met aandacht voor de toekomstige ontwikkeling in diverse scenario’s/ bandbreedtes en in het bijzonder een visie op de toetreding van nieuwe partners, taken en verzorgingsgebied). Kwetsbaarheid belastingsamenwerking afgenomen, maar fragiel door landelijke ontwikkelingen De (kwantitatieve en kwalitatieve) kwetsbaarheid van Munitax is de voorbije vijf jaar afgenomen.

Met deze afname wordt de dalende lijn van kwetsbaarheid in voorgaande periode (2010-2016) voortgezet en de initiële doelstelling om de kwetsbaarheid te verminderen verwezenlijkt. De afname is het resultaat van een reorganisatie van Munitax met aandacht voor een platte structuur, zelfsturing, kwaliteitsfuncties en medewerkers met een generalistisch profiel. Maar ook van de (door)ontwikkeling van systemen en processen en het leren werken hiermee. Daarnaast heeft de (tijdelijke) uitbreiding van het aantal fte in 2017 en in 2021, Munitax krachtiger gemaakt. Wel bestaan ten tijde van voorliggend onderzoek zorgen over de kwetsbaarheid van Munitax in de toekomst. Het tijdelijke karakter van de meest recente uitbreiding van het aantal fte én de krappe arbeidsmarkt, worden als risicovol ervaren. Zeker in het licht van het ziekteverzuim en het capaciteitstekort van de voorbije vijf jaar. Dit laatste als gevolg van een toename van het aantal bezwaarschriften, digitalisering en wijziging werkprocessen veelal ingegeven door landelijke ontwikkelingen op het gebied van wet- en regelgeving. Kosten toegenomen als gevolg van autonome landelijke ontwikkelingen De kosten van het samenwerkingsverband Munitax zijn de afgelopen vijf jaar gestegen. Van Munitax en de deelnemende gemeenten, zoals Wijchen.

De kosten voor de gemeente Wijchen na verrekening (op basis van de verrekensleutel) zijn in vijf jaar tijd met circa 23 procent gestegen. Deze stijging van de kosten staat haaks op de initiële doelstelling van het samenwerkingsverband om juist kosten te reduceren. Echter, in dit verband moet wel worden opgemerkt dat de stijging (grotendeels) verklaard kan worden door externe en autonome ontwikkelingen. Namelijk: 1) de noodzaak tot aansluiting ICT-omgeving op landelijke vereisten; 2) noodzaak tot aansluiting bij transitie taxeren op BAG-oppervlakte; en 3) stijgend aantal bezwaren en beroepsschriften in algemene zin en van ‘no cure no pay’ bureaus in het bijzonder die de proceskosten opdrijven. Het betreft kosten waar Wijchen ook bij een taakuitvoering in eigen beheer mee te maken had gekregen.

10

HOOFDSTUK 3 – Conclusies en aanbevelingen

Constante positieve beoordeling kwaliteit uitvoering De kwaliteit van de uitvoering door Munitax wordt positief beoordeeld. Zowel het kwaliteitsoordeel van de Waarderingskamer als de beoordeling van de kwaliteit met behulp van de analyse van bezwaarschriften, zijn ‘positief’. Dit is ook het geval wanneer de prestaties van Munitax op het gebied van kwaliteit worden afgezet tegen andere belastingsamenwerkingen. De beelden over de kwaliteit bij Munitax, de deelnemende gemeente Wijchen en externe partijen zijn – enkele aandachtspunten daargelaten – overwegend positief. Beoordeling vliegwiel krachtige samenwerking regio beperkt mogelijk Op basis van dit onderzoek is het beperkt mogelijk uitspraken te doen over de mate waarop het samenwerkingsverband Munitax sinds 2016 heeft gewerkt als een katalysator voor krachtige regionale samenwerking. De aanbeveling uit het evaluatieonderzoek van 2016 om deze doelstelling te concretiseren, is niet opgepakt. Dat neemt niet weg dat de gemeente Wijchen de voorbije vijf jaar gesproken heeft met partijen in de regio over (een visie op) samenwerking in de Regio Arnhem Nijmegen. Dit is in lijn met de aanbeveling om een visie op interbestuurlijke samenwerking te maken.

Echter is dit niet een visie van de raad zelf zoals beschreven in het evaluatierapport 2016, maar een gesprek over (de visie) op regionale samenwerking door bestuurders en ambtenaren van diverse gemeenten. Op basis van voorliggend onderzoek kunnen geen uitspraken gedaan worden over de mate waarin Munitax als vliegwiel functioneert voor samenwerking in de regio.

3.1.2 Informatievoorziening en governance Rechtsvorm gemeenschappelijk regeling en DVO gehandhaafd Belastingsamenwerking Munitax is ten tijde van voorliggend onderzoek net zoals bij de start van de samenwerking, vormgegeven als een centrumgemeenteconstructie middels een DVO. Een construct dat past bij het beleidsarme en uitvoerende karakter van de samenwerking en de (financiële) scope ervan. De wens om beleidsarm te zijn en verplichte bestuurslagen te vermijden, waren belangrijke redenen om bij aanvang van de samenwerking voor het centrumgemeenteconstruct te kiezen. De centrumgemeenteconstructie is door de gemeente Wijchen in de periode 2016-2021 niet geëvalueerd. Dit conform de aanbeveling uit het evaluatieonderzoek van 2016 waarin wordt beschreven dat dit construct (enkel) bij wijzigingen in de samenwerking geëvalueerd dient te worden. Hiervan is geen sprake. Ook niet wat betreft de schaalgrootte. Ook de prestaties van Munitax op het gebied van de vier K’s kwetsbaarheid, kosten, kwaliteit en krachtige samenwerking regio, vormen geen aanleiding voor het evalueren van en het wijzigen van het centrumgemeenteconstruct en de DVO. Ook niet in het licht van de toegenomen kosten daar de oorzaak hiervan primair is gelegen in landelijke ontwikkelingen.

Professionaliseringsslag door ontwikkeling toezichtsarrangement, concrete maatwerkafspraken ontbreken De gemeente Wijchen heeft sinds 2016 een professionaliseringsslag gemaakt op het gebied van samenwerking over de eigen grenzen van de gemeente. Dit door het opstellen van een algemeen afwegingskader voor het aangaan van nieuwe en het monitoren van bestaande samenwerkingsverbanden, namelijk: de Nota Verbonden Partijen. Daarmee is invulling gegeven aan de aanbeveling van het evaluatierapport 2016 om een algemeen afwegingskader op te stellen voor het aangaan en het monitoren van nieuwe samenwerkingsverbanden. Door de ontwikkeling en vaststelling van een Nota Verbonden Partijen (2018) en in het bijzonder het toewijzen van een formeel toezichtskader aan Munitax, is een eerste stap gezet in het formaliseren van concrete afspraken voor sturing van en toezicht op de gemeenschappelijke regeling Munitax. Echter, dit onderzoek laat ook zien dat concrete maatwerkafspraken voor de afwijkende centrumgemeenteconstructie belastingsamenwerking Munitax ontbreken (waarbij gemeente Beuningen als centrumgemeente geen verbonden partij is). Verbeterde informatievoorziening Munitax richting gemeente Wijchen Conform één van de aanbevelingen in het evaluatierapport 2016 is de informatiestroom van Munitax richting Wijchen verbeterd.

Zo zijn de afspraken over informatievoorziening (summier) aangescherpt in de DVO. Én werd de frequentie en de tijdigheid waarop informatie (rapportages) wordt aangeleverd, verbeterd. Dit op verzoek van de deelnemende gemeenten (waaronder de gemeente Wijchen) en in samenspraak met Munitax. Vooral deze laatste wijziging maakt dat de informatievoorziening van Munitax richting de gemeente Wijchen ten tijde van voorliggend onderzoek als positief wordt ervaren en passend bij de centrumgemeenteregeling waarbij de gemeente Wijchen op afstand staat door Munitax en de gemeente Wijchen. Terwijl deze in 2016 nog als ondermaats werd ervaren. De gemeenschappelijke regeling en de DVO boden ten tijde van voorgaand evaluatieonderzoek al voldoende handvatten voor bestuurlijke aansturing. Maar met de verbetering van de informatiestroom heeft het college van Wijchen nu ook beter zicht op het functioneren van Munitax en kan daardoor beter invulling geven aan de bestuurlijke rol op afstand. Ambtelijke afstemming afdoende maar ruimte voor verbetering mogelijk

11

HOOFDSTUK 3 – Conclusies en aanbevelingen

Ambtelijk is men overwegend positief over de onderlinge afstemming tussen Munitax en de gemeente Wijchen. Echter, er worden hier ook kanttekeningen bij geplaatst. Op de eerste plaats bestaan er namelijk vooralsnog vragen over het eigenaarschap van de data binnen de gemeenschappelijke regeling. Het gaat hierbij vooral om de vraag of dit in handen is van Munitax en/of mogen ook deelnemende gemeenten hier gebruik van maken. Op de tweede plaats wordt soms een mismatch ervaren tussen de informatiebehoefte en het -aanbod als gevolg van uiteenlopende beelden over rekenmethodes van de gemeente Wijchen en Munitax (namelijk ramingen versus exacte cijfers). En ten slotte is er ruimte voor verbetering mogelijk als het gaat over het versterken van de afstemmingslijnen tussen Munitax en gemeente Wijchen op ambtelijk niveau. Gemêleerd beeld betekenis beperkte informatievoorziening voor kaderstellende en controlerende rol raad Het beeld van de raad over de informatievoorziening over Munitax richting de raad is meer gemêleerd. Formeel past de informatiestroom richting de Wijchense gemeenteraad bij het gekozen juridische construct – zijnde centrumregeling en toezichtsarrangement Basis. Conform afspraken in de DVO – die in lijn zijn met wetgeving – wordt de raad geïnformeerd over belastingsamenwerking Munitax middels de programmabegroting en jaarrekening van de gemeente Wijchen.

De informatie die de raad ontvangt via de andere instrumenten zoals beschreven in het toezichtsarrangement Basis uit de Nota Verbonden Partijen – zijnde samenwerkingswijzers, begroting en jaarverslag Nota Verbonden Partijen, zienswijze raad en incidentele informatie nota’s aan raad – is beperkt. Het beschreven instrumentarium – dat verder gaat dan de in de DVO beschreven jaarrekening en programmabegroting – wordt niet volledig benut. Daarbij moet ook benoemd worden dat de raad zelf de voorbij vijf jaar ook weinig vragen heeft gesteld over de belastingsamenwerking. De raad heeft weinig actief gebruik gemaakt van de passieve informatieplicht waar raden wettelijk gezien tot beschikken. De informatiestroom richting raad wordt door een deel van raad ervaren als te beperkt omdat dit te weinig ruimte zou bieden voor sturing en controle. Terwijl een deel van de raad juist van mening is dat deze beperkte informatiestroom meer dan afdoende is voor het gekozen centrumgemeenteconstruct en er mogelijk zelfs meer afstand ingeregeld zou kunnen worden om de raad op passende wijze van de samenwerking te positioneren. Passend bij wettelijke kaders voor informatievoorziening bij centrumgemeenteconstructen. Dit onderzoek maakt inzichtelijk dat er geen maatwerkafspraken zijn gemaakt over informatievoorziening richting de raad over het samenwerkingsverband Munitax.

Een samenwerking die door de gemeente Wijchen is geoormerkt met het toezichtsarrangement Basis, maar waarbij Munitax formeel geen verbonden partij is door het gekozen centrumgemeenteconstruct. Rolverdeling uitgekristalliseerd, aandacht voor balanceren tussen controle en vertrouwen voortgezet Sinds voorgaand evaluatieonderzoek in 2016 heeft een afname van onduidelijkheid over de formele verdeling van verantwoordelijkheden, bevoegdheden en taken plaatsgevonden (bestuurlijk, ambtelijk en bij raad). Dat wil echter niet zeggen dat in de dagelijkse praktijk altijd helderheid bestaat over de wijze waarop invulling te geven aan deze rolverdeling in een centrumgemeenteconstruct waarbij de gemeente Wijchen als deelnemende gemeente op afstand staat van de centrumgemeente Beuningen en Munitax als uitvoerend orgaan. Dit onderzoek laat zien dat ook anno 2021 het werken met een centrumgemeenteconstruct vraagt om aandacht voor het balanceren tussen controle en vertrouwen. Dit onderzoek laat zien dat er sprake is van een positieve ontwikkeling op dit terrein. Daar waar in de initiële fase van de samenwerking het accent meer lag op het uitoefenen van controle, is in de periode 2016–2021 er gaandeweg meer een balans ontstaan in het spanningsveld van controle en vertrouwen. Ambtelijk en vooral bestuurlijk.

De eerder genoemde verbeterde informatiestromen zijn een belangrijke katalysator gebleken voor een samenwerking met een gezonde spanning tussen controle en vertrouwen. Werkende weg raken diverse partijen vanuit hun eigen verantwoordelijkheden, bevoegdheden en taken meer op elkaar ingespeeld.

3.1.3 Samenvattend overzicht vergelijking aanbevelingen 2016 en stand van zaken 2021 Onderstaande tabel bevat een samenvattend vergelijkend overzicht van de aanbevelingen op het gebied van doelbereik, governancestructuur, informatievoorziening en sturing zoals beschreven in het evaluatierapport belastingsamenwerking Munitax in 2016 én de bevindingen op dit vlak anno 2021. Deze vergelijking wordt in hoofdstuk 4 nader uitgewerkt. Algemene aanbeveling doelbereik

2016

2021

Verzoek als raad het college om de (samenwerkings)doelstellingen – op het gebied van kwetsbaarheid, kwaliteit, kosten en krachtige samenwerking in de regio – te concretiseren en te monitoren.

-

-

De raad heeft ingestemd met deze aanbeveling op 3/11/2016 op het moment dat middels een beslisnota de aanbevelingen van het evaluatierapport voorlagen in de raad. De raad heeft het college daarnaast niet nog eens expliciet gevraagd om de (samenwerkings)doelstellingen te concretiseren en monitoren. Ondanks dat er zeer beperkt invulling is gegeven aan deze aanbeveling zijn positieve resultaten geboekt op het gebied van de 4 K’s: kwetsbaarheid, kosten, kwaliteit en vliegwiel voor krachtige samenwerking in de regio.

12

HOOFDSTUK 3 – Conclusies en aanbevelingen

Aanbevelingen bestaande en toekomstige samenwerking1

o

o

o

o

Stel een algemeen afwegingskader op voor het aangaan van nieuwe en het monitoren van bestaande samenwerkingsverbanden. Stel een visie op voor de doorontwikkeling per bestaand vrijwillig samenwerkingsverband. Verzoek het college om zowel voor bestaande als toekomstige samenwerkingsverbanden de samenwerkingsdoelstellingen te concretiseren. Stel een algemene visie op interbestuurlijke samenwerking op.

-

-

-

Aanbeveling ontwikkeling meerjarig perspectief voor samenwerking

Verzoek als raad het college om een meerjarig perspectief voor de samenwerking te schetsen.

Aanbeveling afspraken informatievoorziening

Maak als gemeenteraad afspraken met het college over de informatievoorziening over de (realisatie doelstellingen) belastingsamenwerking.

-

-

-

-

-

-

Aanbeveling afspraken grip belastingsamenwerking

Maak als raadsleden onderlinge werkafspraken over het houden van grip over de belastingsamenwerking.

-

-

De raad heeft ingestemd met deze vier aanbevelingen op 3/11/2016 op het moment dat middels een beslisnota de aanbevelingen van het evaluatierapport voorlagen in de raad. Daarbij is de vraag gesteld om deze aanbevelingen als volgt uit te werken: a) Het college te verzoeken om een Nota Verbonden Partijen en maatschappelijke partners op te stellen. b) Het college te verzoeken om deze Nota Verbonden Partijen en maatschappelijke partners in september 2017 voor te leggen aan de raad. c) De raad adviseert uiterlijk maart 2018 aan de gemeenteraad die na de verkiezingen in maart 2018 wordt geïnstalleerd over de wenselijkheid om de Nota Verbonden Partijen en maatschappelijke partners op te nemen als paragraaf of paragrafen in de programmabegroting. d) De Auditcommissie klankbord en rapporteur laten zijn voor de uitwerking van de nota, de samenwerkingswijzer en de daarbij horende formats voor rapportage aan de raad. Aan de uitwerking van een afwegingskader is invulling gegeven: door de ontwikkeling van de Nota Verbonden Partijen en een paragraaf in de programmabegroting van Wijchen over deze partijen. Er is geen expliciete visie op de doorontwikkeling van Munitax bepaald door het college. De raad heeft ingestemd met deze aanbeveling op 3/11/2016 op het moment dat middels een beslisnota de aanbevelingen van het evaluatierapport voorlagen in de raad.

De raad heeft het college niet nog eens expliciet gevraagd om een meerjarig perspectief voor de samenwerking Munitax te schetsen. Er is geen meerjarig perspectief geschetst of evaluatie geweest door het college wat betreft nieuwe partners, taken en verzorgingsgebied en wijzigingen in samenwerking ten aanzien van het juridische construct. De raad heeft ingestemd met deze aanbeveling op 3/11/2016 op het moment dat middels een beslisnota de aanbevelingen van het evaluatierapport voorlagen in de raad. Met de ontwikkeling en vaststelling van een Nota Verbonden Partijen en het aanwijzen van een formeel toezichtskader in 2018, is een eerste stap gezet in de formalisering van concrete afspraken voor sturing van en toezicht op de gemeenschappelijke regeling Munitax. Concrete maatwerkafspraken voor het sturen van en toezichthouden op de centrumgemeenteconstructie Munitax – waarbij gemeente Beuningen als centrumgemeente geen verbonden partij is – ontbreken. De voorbije vijf jaar is de informatievoorziening van Munitax richting Wijchen naar tevredenheid verbeterd. De gemeenschap-pelijke regeling, DVO en nu ook de verbeterde informatiestroom zorgen ervoor dat het college van Wijchen nu beter geïnformeerd invulling kan geven aan de bestuurlijke rol op afstand.

Ambtelijk gezien is men in algemene zin tevreden over de onderlinge afstemming en informatiestroom tussen Munitax en de gemeente Wijchen, al zijn er nog mogelijkheden voor verbetering. Er werden geen concrete onderlinge werkafspraken gemaakt over het houden van grip op de belastingsamenwerking door raadsleden. Conform wettelijke kaders én afspraken in de DVO vervult de raad een rol op afstand ten opzichte van belastingsamenwerking Munitax. De informatievoorziening richting raad is conform deze afspraken ingericht. Er bestaat en gemêleerd beeld binnen de raad over de informatievoorziening

1

Op basis van de gegevens uitvraag is moeilijk te bepalen in hoeverre invulling is gegeven aan de aanbeveling om als raad het college te verzoeken om voor andere bestaande en toekomstige samenwerkingsverbanden samenwerkingsdoelstellingen te concretiseren én om per samenwerkingsverband een visie op doorontwikkeling te formuleren. Dit onderzoek laat wel zien dat hoewel er geen algemene visie op interbestuurlijke samenwerking door de raad is geformuleerd en op bestuurlijk en ambtelijk niveau met partners in de regio gesproken wordt over samenwerking in de regio.

13

HOOFDSTUK 3 – Conclusies en aanbevelingen

en de mate waarin de raad hierop kan sturen en toezien. Variërend van te beperkt naar te veel.

Tabel 1. Vergelijkend overzicht stand van zaken aanbevelingen doelbereik, governance, informatievoorziening en sturing belastingsamenwerking 2016-2021

3.2

Aanbevelingen

We concludeerden in voorgaande paragraaf dat Munitax goed presteert en dat de samenwerking tussen Munitax en de gemeente Wijchen een positieve ontwikkeling heeft doorgemaakt. Maar ook dat er mogelijkheden voor verdere ontwikkeling zijn. Op basis van voorgaande conclusies uit voorliggend rapport komt de RKC tot onderstaande vier aanbevelingen. Deze aanbevelingen vormen de belangrijkste stappen die op basis van voorliggend rapport gezet zouden moeten worden voor de verdere doorontwikkeling van de belastingsamenwerking tussen Munitax en de gemeente Wijchen én in het bijzonder de versterking van de rol van de raad van Wijchen bij samenwerking. Aanbeveling 1: Balanceren tussen vertrouwen en controle binnen kaders samenwerkingsconstruct Voorliggend onderzoek laat zien dat de prestaties én de afwezigheid van wijzigingen in het samenwerkingsverband geen aanleiding vormen om het centrumgemeenteconstruct te herzien. Ook al worden er vragen gesteld over de passendheid ervan voor het doel van de samenwerking. De vragen zijn veelal gelegen in de behoefte aan een duidelijke rolverdeling van samenwerkingspartners én het houden van grip op de samenwerking. Dit daar het college, de ambtelijke organisatie en de raad van de gemeente Wijchen op afstand staan van de centrumgemeente met Munitax als uitvoerend orgaan.

Een behoefte die aanwezig is bij partijen in ieder samenwerkingsconstruct waarin verantwoordelijkheden, bevoegdheden en taken worden gedeeld met anderen en de autonomie van de eigen organisatie verandert/ afneemt. Hoewel het ten alle tijden van belang is kritisch te kijken naar de wijze waarop je formeel bent georganiseerd, moet er niet lichtzinnig gedacht worden over een herziening van een samenwerkingsconstruct. Niet alleen omdat dit vraagt om een goede afstemming tussen samenwerkingspartners en hier kosten aan verbonden zijn, maar vooral omdat ieder samenwerkingsconstruct voor- en nadelen heeft. Het is in het dagelijkse gebruik van een construct dat de functionaliteit ervan tot uitdrukking komt. Dit vraagt om continue aandacht voor en een gezamenlijk gesprek over het werken binnen de kaders van het construct en het zoeken naar mogelijkheden om dit construct goed uit te nutten als samenwerkingspartners. Met aandacht voor de verdeling van verantwoordelijkheden, bevoegdheden, taken, werkprocessen en samenstelling samenwerking: bestuurlijk, ambtelijk en als raden. Dit onderzoek laat zien dat gedurende de looptijd van de samenwerking, de rolverdeling tussen verschillende spelers verbonden aan de belastingsamenwerking Munitax, zich heeft uitgekristalliseerd. Én dat men in toenemende mate een balans weet te vinden tussen het werken met vertrouwen en controle.

De uitdaging voor Munitax en de gemeente Wijchen is om continue in gesprek te blijven over en te werken aan de wijze waarop beide partijen (samen) invulling geven aan de samenwerking binnen de kaders van het samenwerkingsconstruct. En daarbij voortdurend (af te stemmen hoe) te balanceren tussen het werken met vertrouwen en controle. Aanbeveling 2: Ga als raad en college in gesprek over de mate van grip raad en het toezichtsarrangement Tijdens dit onderzoek is gebleken dat er behoefte is om in gesprek te gaan over de rol van de raad ten aanzien van de samenwerking, de mate van grip en het daarbij horende toezichtsarrangement en het soort informatievoorziening. Deze samenwerking heeft weliswaar het label toezichtsarrangement Basis gekregen als één van de categorieën binnen de Nota Verbonden Partijen. Maar er zijn geen maatwerkafspraken gemaakt over hoe hier precies invulling aan te geven en wat dit betekent voor de rol van de raad ten aanzien van het samenwerkingsverband Munitax. Het gesprek over de wijze waarop invulling te geven aan de sturing van en toezicht op samenwerkingsverbanden is van belang voor élk samenwerkingsverband met externe spelers. Maar afwijkende regelingen zoals Munitax, waarbij officieel geen sprake is van een verbonden partij, is deze afstemming over maatwerkafspraken des te belangrijker.

Het is dus aan te bevelen om als raad in afstemming met het college en Munitax te bespreken wat de positie van de raad is ten opzichte van belastingsamenwerking

14

HOOFDSTUK 3 – Conclusies en aanbevelingen

Munitax (en andere samenwerkingsverbanden) en hoe hier invulling aan te geven. Met aandacht voor de wijze waarop grip te houden en het spanningsveld tussen het werken met grip en vertrouwen.23 Aanbeveling 3: Opvolging aanbevelingen evaluatierapport 2016 In 2016 zijn bestuurlijk de aanbevelingen in het evaluatierapport bekrachtigd. Ten tijde van dit onderzoek is gebleken dat deze aanbevelingen in beperkte mate concreet zijn opgepakt. Het verdient aanbeveling om anno 2022 te bepalen of en op welke wijze er opvolging gegeven moet worden aan deze aanbevelingen. Op initiatief van de raad en in samenspraak met de verschillende betrokken partijen. Het betreft hier vooral de volgende (openstaande) aanbevelingen voor Munitax maar ook voor samenwerking in algemene zin (zie ook tabel 1 voor een totaal overzicht van alle aanbevelingen): -

(Verzoek als raad het college in samenwerking met Munitax) de doelstellingen van samenwerking te concretiseren en monitoren. (Verzoek als raad het college in samenwerking met Munitax) te komen tot een meerjarig perspectief voor samenwerking. Stel als raad een algemene visie op interbestuurlijke samenwerking op.

Aanbeveling 4: Maak toegankelijke afspraken over opvolging aanbevelingen onderzoek Maak als raad afspraken (met de RKC) over de wijze waarop wordt toegezien op de opvolging van aanbevelingen uit dit rapport. Het is niet nodig om een uitgebreid instrumentarium op te tuigen. Kies voor een laagdrempelige aanpak. Bijvoorbeeld een aanpak waarbij de griffie of een commissie namens de raad een jaar na het verschijnen van het rapport bij ambtelijke en/of bestuurlijke contactpersonen informeert naar de meest actuele stand van zaken. Deze informatie kan vervolgens gedeeld worden met een (deel van de) raad. Deze aanbeveling geldt niet alleen voor voorliggend onderzoek dat is toegespitst op samenwerkingsverband Munitax, maar ook andere onderzoeken. Een alternatieve vorm van monitoring zou ook kunnen zijn dat de raad ervoor kiest enkele onderzoeken op het gebied van samenwerking over grenzen te markeren als te volgen leercases. De keuze om de voltallige raad of een afvaardiging daarvan (bijvoorbeeld in de vorm van een commissie) te laten meekijken met diverse leercases kan een antwoord zijn op de behoefte aan meer grip bij (een deel van) de Wijchense raad op samenwerkingsverbanden/gemeenschappelijke regelingen in algemene zin. Een sentiment wat landelijk onder raadsleden leeft.

Hieronder enkele vragen die kunnen helpen bij het bepalen van positie raad ten opzichte van samenwerkingsverbanden (GR’en):  Waarom wil je als raad taken in een samenwerkingsverband uitvoeren? Wat is de visie op de identiteit van de samenwerking?  Welke positie heeft de gemeenteraad in het speelveld van de samenwerking, in het bijzonder in de gemeenschappelijke regeling?  Op welke wijze wil je sturen en invloed op de uitvoering van de gemeenschappelijke regeling uitoefenen?  Hoe wil je als gemeenteraad toetsen en controleren of dat wat is afgesproken ook wordt uitgevoerd in de gemeenschappelijke regeling?  Hoe houd je als gemeenteraad zicht op risico’s in de gemeenschappelijke regeling en welke voorwaarden moeten worden vervuld als je de regeling wilt beëindigen? Gevonden op website VNG: Meer grip op regionale samenwerking | Nederlandse Vereniging voor Raadsleden (3 mei 2021). 2

3

Om de kaderstellende en controlerende rol van gemeenteraden te versterken, kan ook worden gekeken naar instrumenten die de gewijzigde Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) biedt zoals vastgesteld door de Eerste Kamer in december 2021: mogelijkheid tot het instellen van een regionale adviescommissie (kaderstellende rol), actieve informatieplicht van het bestuur van de GR richting de raad (informatievoorziening), mogelijkheid tot opstellen regionale onderzoekscommissie (controlerende rol).

15

HOOFDSTUK 3 – Conclusies en aanbevelingen

Bestuurlijke reactie

16

HOOFDSTUK 3 – Conclusies en aanbevelingen

17

HOOFDSTUK 3 – Conclusies en aanbevelingen

18

HOOFDSTUK 3 – Conclusies en aanbevelingen

Nota van bevindingen 19

HOOFDSTUK 4 – Bevindingen onderzoek

4 Bevindingen onderzoek

In dit hoofdstuk zijn de onderzoeksbevindingen beschreven.

20

HOOFDSTUK 4 – Bevindingen onderzoek

4. Bevindingen onderzoek 4.1

Inleiding

In 2016 werd belastingsamenwerking Munitax onderzocht. Ten tijde van deze evaluatie ontbraken concrete doelstellingen en een heldere nulmeting van de motieven die ten grondslag liggen aan de belastingsamenwerking: zijnde verminderen kwetsbaarheid, verminderen kosten, verhogen kwaliteit en stimuleren krachtige samenwerking in de regio. Op basis van beschikbare informatie is destijds door de RKC Wijchen een operationalisering van de initiële motieven voor samenwerking gemaakt waardoor uitgespraken gedaan konden worden over de mate van vermindering kwetsbaarheid, kostenreductie en verbetering kwaliteit (ook wel doelbereik). Ook werden de governance, informatievoorziening en sturing van de samenwerking in beeld gebracht. Hoewel feitelijke toetsing van op voorhand gestelde doelen beperkt mogelijk was, werden in het rapport diverse conclusies getrokken. Zo werd er geconcludeerd dat er in beperkte mate sprake was van ontwikkeling op het gebied van kostenreductie, vermindering kwetsbaarheid en verbetering kwaliteit. Het dienen als vliegwiel voor krachtige samenwerking werd niet gerealiseerd. Verklaring voor deze beperkte ontwikkeling van de 4 k’s was de focus op de inrichting van de samenwerking en de harmonisatie van de taakuitvoering (in de initiële fase van de samenwerking).

Daarnaast werden in het rapport kanttekeningen geplaatst bij het niveau en het moment van informatievoorziening (vooral richting raad Wijchen). Door de beperkte informatievoorziening aan de raad en het ontbreken van een kader voor informatievoorziening, was de raad beperkt in staat om te controleren. En er werd opgemerkt dat de er sprake was van een diffuse aansturing van het samenwerkingsconstruct met onduidelijke verantwoordelijkheden en bevoegdheden door de combinatie van het formele juridische construct en lokale afspraken. Echter, de gemeenschappelijke regeling (hierna GR) en de DVO boden ten tijde van het onderzoek voldoende kaders voor reguliere taakuitvoering. En de ambtelijke sturing en betrokkenheid waren op het goede niveau. In voorliggend hoofdstuk wordt beschreven welke ontwikkeling samenwerkingsverband Munitax sinds 2016 heeft doorgemaakt. De stand van zaken anno 2021 wordt daarbij afgezet tegen de in eind 2016 gestelde diagnose van de aspecten kwaliteit, kosten, kwetsbaarheid, kracht regionale samenwerking, governance, informatievoorziening en sturing. Paragraaf 4.2 bevat een nadere uitwerking van de ontwikkeling van het doelbereik: kwetsbaarheid, kosten, kwaliteit en kracht regionale samenwerking. In paragraaf 4.3 wordt ingegaan op de ontwikkelingen op het gebied van de governancestructuur, informatievoorziening en sturing anno 2021.

4.2

Ontwikkeling doelbereik

Uit voorliggend onderzoek komt naar voren dat er sinds de oprichting van de samenwerking in 2010 én de vaststelling van voorgaand evaluatieonderzoek (2016), geen fundamentele nieuwe concrete doelstellingen aan Munitax zijn meegegeven op het gebied van kwetsbaarheid, kosten, kwaliteit (van uitvoering4) en kracht van samenwerking in de regio. Dit ondanks het advies van de RKC aan het college om – in samenspraak met Munitax – samenwerkingsdoelstellingen te concretiseren. Enkel op het gebied van kwaliteit zijn concrete indicatoren beschreven in de DVO. De kwaliteitsindicatoren in de DVO van 20215 zijn vrijwel identiek aan de indicatoren zoals beschreven in de DVO van 2016. Daarom wordt de ontwikkeling van kwetsbaarheid, kosten, kwaliteit en kracht van samenwerking in de regio in de periode 20162021 in voorliggende rapportage afgezet tegen de nulmeting anno 2016 zoals beschreven in voorgaand onderzoek. Hierbij zijn de doelen op eenzelfde wijze geoperationaliseerd als in voorgaand onderzoek.

4

De kwaliteit van dienstverlening van Munitax aan de gemeente Wijchen (bestuurlijk, ambtelijk en aan raad) wordt beschreven in de paragraaf kwaliteit informatievoorziening en sturing. 5 Dit geldt ook voor de DVO van 2022.

21

HOOFDSTUK 4 – Bevindingen onderzoek

Doelen belastingsamenwerking Munitax: 1.

Het verminderen van de kwetsbaarheid en overeenkomstig het vergroten van de continuïteit van de organisatie; Het verhogen van de kwaliteit van uitvoering; Het verlagen van kosten, of ten minste ‘minder meerkosten’ (beperken van kostenstijging bij toenemende kwaliteit en belastingopbrengsten); Het realiseren van een vliegwiel voor krachtige regionale samenwerking.

2. 3. 4.

4.2.1 Ontwikkeling kwetsbaarheid Gedurende dit onderzoek werd zichtbaar dat de kwetsbaarheid de voorbije vijf jaar is afgenomen. In de eerste periode was er sprake van een toename van de kwetsbaarheid (namelijk van 2018 t/m 2020), maar vervolgens nam deze af. Met deze afname werd uiteindelijk de dalende lijn van kwetsbaarheid in voorgaande periode (2010 -2016) voortgezet en de initiële doelstelling om de kwetsbaarheid te verminderen verwezenlijkt. Hieronder een nadere uitwerking van het doelbereik kwetsbaarheid aan de hand van de twee indicatoren kwantitatieve kwetsbaarheid en kwalitatieve kwetsbaarheid die als vanzelfsprekend verband met elkaar houden. Dit op basis van de documenten die zijn bestudeerd en de gesprekken die zijn gevoerd gedurende het onderzoek binnen de gemeente Wijchen, de gemeente Beuningen en Munitax. Indicatoren kwetsbaarheid: ‒ Kwantitatieve kwetsbaarheid: het aantal medewerkers en de mate waarin bij uitval van een medewerker die door vakgenoten met soortgelijke kennis en ervaring (tijdelijk) kan worden overgenomen. Primair wordt kwantitatieve kwetsbaarheid van de formatie afgemeten aan het aantal fte. Daarnaast wordt binnen dit onderzoek gekeken naar de mate van vervangbaarheid (binnen en tussen taakvelden) en de omvang van inhuur capaciteit als indicatoren voor kwantitatieve kwetsbaarheid.

‒ Kwalitatieve kwetsbaarheid: mate waarin binnen het beschikbare personeelsbestand specifieke kennis en expertise kan worden aangenomen en onderhouden. Concreet behelst dit de omvang van ingehuurde expertise, ontbrekende kennis/kunde en mate van zelfsturing van het team.

Vermindering kwantitatieve kwetsbaarheid Op basis van een gegevensuitvraag bij Munitax is een beeld opgemaakt ten aanzien van de ontwikkeling van de kwantiteit van het personeelsbestand van de belastingsamenwerking. De ontwikkeling van de totale omvang van de formatie van de belastingsamenwerking ziet er als volgt uit. De aantallen zijn inclusief management, tijdelijke medewerkers en vacatureruimte vermeld. Datum

Omvang fte

2016 medio: ten tijde voorgaand onderzoek

17,1

2017

18,6

2018

18,6

2019: door de reorganisatie in 2017 is het aantal fte in 2019 gestegen

20,4

2020

20,4

2021: * tijdelijke uitbreiding aantal fte (t/m 2023)

Van 20,4 naar 23,5

Tabel 2. Ontwikkeling omvang formatie belastingsamenwerking Munitax In eerste instantie is het aantal fte in 2017 en 2018 gelijk gebleven. Door de reorganisatie in 2017 is in 2019 het aantal fte met 1,8 gestegen naar 20,4 fte. In 2021 werd het aantal fte tijdelijk (tot en met 2023) met 3,1 uitgebreid naar 23,5 fte. De uitbreiding heeft als doel om tegemoet te komen aan het capaciteitstekort als gevolg van de toename van het aantal bezwaarschriften, digitalisering en wijziging werkprocessen grotendeels ingegeven door ontwikkelingen in wet- en regelgeving. Directe aanleiding voor deze tijdelijke uitbreiding is de evaluatie die in 2020 (zoals toegezegd) door Munitax werd uitgevoerd naar de capaciteit van Munitax in het licht van de reorganisatie van 2017. Een reorganisatie waarbij de opbouw van de organisatie is aangepakt door de structuur platter te maken (zonder senioren), meer nadruk te leggen op kwaliteit met kwaliteitsfuncties en met

2

2

HOOFDSTUK 4 – Bevindingen onderzoek

een uitbreiding van het aantal fte. De evaluatie van 2020 bood de mogelijkheid om de reorganisatie én gelijktijdig de toegenomen werkzaamheden als gevolg van maatschappelijke en wettelijke ontwikkelingen, onder de loep te nemen.

Manager

Teamleider

Kwaliteit

Applicatiebeheer

Juridisch

Medewerkers belastingen Applicatiebeh eer

Administratief medewerkers

Figuur 2. Organogram Munitax 2022

Met de reorganisatie van Munitax in 2017 – die in het teken stond van het platter maken van de structuur, toegenomen aandacht voor kwaliteit(sfuncties) en een uitbreiding van het aantal fte – werd gekozen voor medewerkers met een generalistisch profiel. In te zetten op verschillende werkvelden. Daar waar bij aanvang van de samenwerking in 2009 het werk specialistisch van aard was en de mate van vervangbaarheid (binnen en tussen taakvelden) beperkt was, is in de periode 2017-2021 deze kwetsbaarheid verminderd doordat (een deel van de) medewerkers elkaar in toenemende mate kunnen vervangen. Collega’s uit de verschillende werkvelden zijn breder geschoold en ondersteunen daar waar nodig andere werkvelden. Gedurende de voorbije jaren zijn deze medewerkers gegroeid in het uitoefenen van de (nieuwe) brede functie én in de toepassing van processen en uitnutting van systemen. Werkenderwijs zijn deze medewerkers beter in staat hun taak (en evt. dat van andere werkvelden) te vervullen en daar waar nodig werk van een ander op te vangen. Daarbij moet wel worden opgemerkt dat Munitax een lange tijd heeft geleund op externe inhuur voor de uitvoering van taken. De stijging in kosten nam in de periode 2018-2020 exponentieel toe als gevolg van een capaciteitstekort. Hierdoor werd de organisatie meer in plaats van minder afhankelijk van derden.

Dit terwijl een vermindering juist als een (sub)doel van de samenwerking werd gezien. In de jaren ná de reorganisatie – en in het bijzonder in de periode 2018-2020 – werd door Munitax meer ingehuurd als oplossing voor het capaciteitstekort veroorzaakt door de toenemende werkvoorraad en langdurige ziekte van enkele medewerkers. Het tekort betrof vooral werkvelden op het gebied van WOZ-gegevens, namelijk: 0,5 fte medewerker belastingen (WOZ), 1,8 fte juridisch medewerker en 0,8 fte formatie taxateur. Met de keuze voor de tijdelijke uitbreiding van het aantal fte per 2021, is een stevige daling van de externe inhuur te zien waardoor Munitax de uitvoering weer meer in eigen beheer heeft. Datum

Inhuur derden

2017

253.659,82

2018

372.236,55

2019

347.972,00

2020 begroot (Bron: meerjarenbegroting 20212024)

164.480,00

2021 begroot (Bron: meerjarenbegroting 20212024)

62.163,00

Tabel 3. Ontwikkeling externe inhuur belastingsamenwerking Munitax

3

2

HOOFDSTUK 4 – Bevindingen onderzoek

Daarnaast moet worden opgemerkt, dat hoewel er veel aandacht uitging naar de digitalisering van het heffen van belastingen, de verwachte afname van het aantal benodigde fte (vooralsnog) niet blijkt te kloppen. De digitalisering zorgt niet alleen voor meer geautomatiseerde processen, maar vraagt in eerste instantie juist meer om maatwerk en inzet van medewerkers. Tijdens de gesprekken kwam naar voren dat men gaandeweg het samenwerkingsproces steeds gerichter de digitale werkomgeving kan uitnutten. Dit zou op termijn voor een vermindering van de lastendruk kunnen verzorgen. Vermindering kwalitatieve kwetsbaarheid In 2017 is Munitax gereorganiseerd met aandacht voor een plattere structuur en meer zelfsturing, de ontwikkeling van een personeelsbestand met een meer generalistisch profiel, expliciete aandacht voor kwaliteit(sfuncties) en een uitbreiding van het aantal fte. Uit de gesprekken kwam naar voren dat hierdoor het personeel bij Munitax een meer generalistisch profiel heeft ontwikkeld en er sprake is van een hogere mate van vervangbaarheid. Echter, de onderbezetting als gevolg van de uitstroom van pensioengerechtigden en langdurig ziek personeel maakten Munitax juist weer kwetsbaarder. Zeker gezien de toegenomen werkvoorraad door externe ontwikkelingen.

Daarbij komt dat Munitax (net zoals andere lokale overheidsinstellingen) wordt geconfronteerd met een krappe arbeidsmarkt waarbij het een uitdaging is om als organisatie nieuwe mensen aan je te binden met een breed profiel. De onderbezetting was aanleiding voor Munitax om externen in te huren (vooral in de periode 2018-2020). Maar ook om het aantal fte uit te breiden: structureel in 2017 (1,8 fte) en tijdelijk in 20212023 (3,1 fte). In 2021 in het bijzonder op het gebied van WOZ-gegevens (0,5 fte medewerker belastingen (WOZ), 1,8 fte juridisch medewerker en 0,8 fte formatie taxateur). Beelden uit gesprekken Het merendeel van de respondenten binnen Munitax en de gemeente Wijchen ervaart overall een afname van de kwetsbaarheid van Munitax door de wijze waarop Munitax de afgelopen jaren wordt bemenst: met generalistische profielen en een hoge mate van vervangbaarheid. Echter een deel van de respondenten voorziet juist ook een continuering van de kwetsbaarheid door het tijdelijke karakter van de toekenning van 3,1 fte voor de periode 2021-2023. Zeker in een tijd waarin de werkvoorraad is toegenomen als gevolg van externe ontwikkelingen. Ook wordt de vooralsnog aanhoudende krapte op de arbeidsmarkt als risicovol ervaren.

4.2.2 Ontwikkeling kosten In dit onderzoek komt naar voren dat de kosten van het samenwerkingsverband Munitax de afgelopen vijf jaar zijn gestegen. Voor Munitax en daarmee ook voor de deelnemende gemeenten zoals de gemeente Wijchen. De kosten voor de gemeente Wijchen na verrekening (op basis van de verrekensleutel) zijn in vijf jaar tijd met circa 23 procent gestegen. Deze stijging van de kosten staat haaks op de initiële doelstelling van het samenwerkingsverband om juist kosten te reduceren. Echter in dit verband moet wel worden opgemerkt dat de stijging (grotendeels) verklaard kan worden door externe en autonome ontwikkelingen. Het betreft daarmee kosten waar Wijchen ook bij een taakuitvoering in eigen beheer mee te maken had gekregen. Hieronder volgt een nadere uitwerking van de kostenontwikkeling en duiding van onderliggende oorzaken. Ook zetten we de kosten per inwoner van Wijchen af tegen vergelijkbare gemeenten die eveneens de taakuitvoering hebben belegd bij belastingsamenwerkingen. De aanbeveling uit het evaluatieonderzoek van 2016 om samenwerkingsdoelstellingen op het gebied van kosten te concretiseren, is niet opgepakt. We richten ons daarom op onderstaande twee indicatoren om de ontwikkeling van de kosten in kaart te brengen:

Indicatoren kosten: ‒ ‒

Uitvoeringskosten: kosten (per gewogen object). Kosten per inwoner afgezet tegen vergelijkbare gemeenten (benchmark).

Stijging uitvoeringskosten door landelijke ontwikkelingen Om een beeld te schetsen van de ontwikkeling van de uitvoeringskosten in de afgelopen vijf jaar, is in onderstaand overzicht de ontwikkeling van de begrote deelnemersbijdrage van Wijchen per gewogen object in kaart gebracht. Hieruit blijkt dat de begrote lasten met circa 23 procent zijn gestegen in de periode 2017-2021. Jaar

Bijdrage per gewogen object

4

2

HOOFDSTUK 4 – Bevindingen onderzoek

2017

29,19

2018

30,87

2019

34,04

2020

35,01

2021

36,13

Tabel 4. Ontwikkeling begrote deelnemersbijdrage van Wijchen per gewogen object (Bron: begrotingen Munitax) Dit is een aanzienlijke stijging. Deze wordt echter grotendeels verklaard door autonome ontwikkelingen. Aan de kostenstijging liggen namelijk de drie onderstaande oorzaken aan ten grondslag: ‒ ‒ ‒

Noodzaak tot aansluiting ICT-omgeving op landelijke vereisten; Noodzaak tot aansluiting bij transitie taxeren op BAG-oppervlakte; Stijgend aantal bezwaren en beroepsschriften in algemene zin en van ‘no cure no pay’ bureaus in het bijzonder. No cure, no pay bureau’s drijven proceskosten op doordat de afhandeling van deze bezwaarschriften volgens Munitax ongeveer drie keer zo veel behandelingstijd vragen en daarmee zorgen voor een toename van proceskosten en vragen om additionele capaciteit. Zo blijkt ook uit onderzoek van Munitax naar dit thema.

Kosten per inwoner Wijchen lager in vergelijking met ‘soortgelijke’ belastingsamenwerkingen In onderstaand overzicht zijn de kosten per inwoner van Wijchen afgezet tegen de kosten per inwoner die worden gemaakt door gemeenten voor de taakuitvoering van de belastingsamenwerking. We kijken hierbij naar respectievelijk de volgende vier belastingsamenwerkingen: ‒ ‒ ‒ ‒

Belastingsamenwerking Oost-Brabant Belastingsamenwerking West-Brabant Belastingsamenwerking Rivierenland Gemeentebelastingen Kennemerland-Zuid

Dit doen we in meerjarig perspectief om zodoende ook uitspraken te kunnen doen over de vraag in hoeverre de kostenontwikkeling bij Munitax in lijn is met deze samenwerkingsverbanden. Deze samenwerkingsverbanden kennen immers dezelfde kosten opdrijvende ontwikkelingen.