Bijlage 1cii Rekenkamer Oost NL Nota van Bevindingen Gelderland Energiebesparingsplicht
Tekst van het document
Toezicht op de energiebesparingsplicht Gelderland Nota van bevindingen
Colofon De Rekenkamer Oost-Nederland is een onafhankelijk orgaan dat onderzoek doet naar de doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid van het gevoerde bestuur van de provincies Gelderland en Overijssel. De bestuursleden van de Rekenkamer zijn: de heer drs. M.M.S. Mekel (voorzitter), de heer ir. T.J.A. Gies (plv. voorzitter) en mevrouw drs. S.C. van der Haagen. De secretarisdirecteur is mevrouw drs. S.W. Mathijssen RO. Dit rapport is voorbereid door een onderzoeksteam bestaande uit mevrouw drs. K. IJssels en mevrouw drs. S. Mathijssen, RO.
Rekenkamer Oost-Nederland Sijzenbaanplein 11-15 7411 HL Deventer Telefoon: 0570 - 66 58 00 info@rekenkameroost.nl www.rekenkameroost.nl X: @RekenkamerOost LinkedIn: Rekenkamer Oost-Nederland De foto is afkomstig van https://nl.vecteezy.com/gratis-fotos/energie">Energie Stockfoto's door Vecteezy
Toezicht op de energiebesparingsplicht Gelderland Nota van bevindingen
Deventer, december 2024
Inhoudsopgave
1
Over dit onderzoek ...............................................................5 1.1 1.2
Aanleiding...................................................................................................5 Achtergronden energiebesparings- en informatieplicht ...........................6 1.2.1
1.3 1.4 1.5 1.6
2
Energieverbruik bedrijven .................................................. 13 2.1 2.2 2.3
4
3
Zicht op energieverbruik bedrijven ......................................................... 13 Zicht op energiebesparingsplichtige bedrijven ....................................... 15 Zicht op naleving informatieplicht .......................................................... 16
Inzet op energiebesparingsplicht ........................................ 17
Toezicht op de energiebesparingsplicht Gelderland
3.1 3.2
Ambities en doelen energiebesparing .................................................... 17 Inzet op toezicht energiebesparing......................................................... 18 3.2.1
3.3
4
Erkende Maatregelenlijsten energiebesparing ....................................7
Taakverdeling .............................................................................................9 Financiering ............................................................................................. 11 Wat hebben we onderzocht? .................................................................. 12 Leeswijzer ................................................................................................ 12
Aanvullende opdracht energietoezicht ..............................................22
Provinciale subsidie energietoezicht....................................................... 24
Resultaten en effecten ....................................................... 28 4.1
Resultaten en effecten toezicht ‘provinciale’ bedrijven ......................... 28 4.1.1 4.1.2
4.2
Resultaten en effecten subsidieregeling ................................................. 34 4.2.1 4.2.2
Bijlage 1: Bijlage 2:
Omgevingsdienst regio Nijmegen .......................................................30 Omgevingsdienst regio Arnhem .........................................................32 Omgevingsdienst regio Nijmegen .......................................................36 Omgevingsdienst regio Arnhem .........................................................37
Bronnenlijst ............................................................................................. 41 Bevindingen DoeMee-onderzoek deel provincies .................................. 43
1
Over dit onderzoek
In dit hoofdstuk schetsen we de aanleiding voor het onderzoek. Vervolgens gaan we in op de achtergronden en de rolverdeling bij en de financiering van het toezicht op de energiebesparingsplicht. Tot slot geven we de focus weer van dit onderzoek.
1.1
5
Aanleiding
Toezicht op de energiebesparingsplicht Gelderland
Toezicht en handhaving van de energiebesparingsplicht kunnen een bijdrage leveren aan de duurzaamheidsdoelstellingen van provincies en gemeenten. Reden voor de Vereniging van Rekenkamers (VvR) om een DoeMee-onderzoek uit te voeren naar het toezicht op de energiebesparingsplicht en de informatieplicht. Ook voor de provincie Gelderland is energiebesparing een relevant thema. In achtereenvolgende coalitieakkoorden wordt het belang ervan genoemd. Aan het DoeMee-onderzoek deden 109 rekenkamers, waaronder alle provinciale rekenkamers, mee aan dit onderzoek. Ook wij deden mee, waarmee de provincies Gelderland en Overijssel en de omgevingsdiensten regio Arnhem (ODRA), regio Nijmegen (ODRN), IJsselland en Twente onderwerp van onderzoek waren. Tegelijkertijd deed de Algemene Rekenkamer onderzoek naar de energiebesparingsplicht over de periode 2008-2023. De uitkomsten van het DoeMee-onderzoek en het onderzoek van de Algemene Rekenkamer zijn op 21 november 2024 gepubliceerd. Het DoeMee-rapport is hier te vinden, het rapport van de Algemene Rekenkamer is te benaderen via deze link. De uitkomsten1 en conclusies van het DoeMee-onderzoek en de conclusies van het rapport van de Algemene Rekenkamer zijn hierna weergegeven.
1 Ingekort en beperkt tot de voor dit onderzoek relevante bevindingen. Het volledige overzicht is opgenomen in bijlage 2.
Uitkomsten van het DoeMee-onderzoek • Bij tien van de twaalf provincies is er een opdracht richting de omgevingsdiensten geformuleerd met betrekking tot de energiebesparingsplicht en de informatieplicht energiebesparing. • Er wordt door elf provincies gestuurd op de taken van de omgevingsdienst en één van de provincies kon hier geen antwoord op geven. Bij acht provincies zijn er ook formeel afspraken gemaakt over de monitorings- en verantwoordingsinformatie met betrekking tot de energiebesparingsplicht. • Zes provincies geven aan dat de rapportages adequate informatie bevatten. De respondenten die aangeven dat er op sommige punten adequate informatie wordt geleverd (1) of geen adequate informatie wordt geleverd (3), geven aan dat de rapportage geen inzicht geven in de effecten, zoals bijvoorbeeld een reductie in CO₂-uitstoot als gevolg van vermindering van gasen elektriciteitsverbruik.
Conclusies DoeMee-onderzoek • Landelijke en provinciale middelen hebben intensivering van de controle en handhaving op de energiebesparingsplicht mogelijk gemaakt. • Door het tijdelijke karakter van de intensiveringen is er een gebrek aan continuïteit bij de omgevingsdiensten, dit uit zich bijvoorbeeld in het niet in kunnen zetten van vast personeel. • Er is bij gemeenten, provincies en omgevingsdiensten gebrekkig zicht op bedrijven en instellingen die moeten voldoen aan de energiebesparingsplicht en de plicht hier inlichtingen over te geven. • Er is gebrekkig zicht op zowel het energiebesparingspotentieel als de gerealiseerde
6
energiebesparing. • De complexe regelgeving vereist specialistische toezichthouders bij omgevingsdiensten.
Toezicht op de energiebesparingsplicht Gelderland
Conclusie onderzoek Algemene Rekenkamer Bedrijven en instellingen met een energiebesparingsplicht besparen naar alle waarschijnlijkheid minder energie dan het Rijk wil. De minister van Klimaat en Groene Groei weet niet goed welke bedrijven onder deze plicht vallen, ondanks dat deze verplichting al 30 jaar bestaat en diverse keren is aangepast. Ook weet de minister onvoldoende wat toezicht op deze verplichting oplevert.
Om het landelijke en daarmee wat globalere rapport wat meer provinciale inkleuring mee te geven, besloten we om specifiek op het onderdeel resultaten en effecten van de energiebesparingsplicht een verdiepingsslag te maken. De uitkomsten daarvan treft u hierbij aan.
1.2
Achtergronden energiebesparings- en informatieplicht
De verplichting voor bedrijven en instellingen om zuinig om te gaan met energie geldt al sinds 1993. In de loop van de tijd zijn wet- en regelgeving aangepast, een samenvatting daarvan, is opgenomen in figuur 1.
Figuur 1: Tijdlijn energiebesparingsplicht en informatieplicht energiebesparing
Bron: Eindrapport DoeMee-onderzoek 2024, Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing.
Sinds 2008 zijn bedrijven en instellingen die jaarlijks meer dan 50.000 kWh en/of 25.000 m³ aardgas gebruiken verplicht om energiebesparende maatregelen te treffen. Het gaat om maatregelen die zij binnen vijf jaar kunnen terugverdienen. De rijksoverheid heeft de Erkende Maatregelenlijsten energiebesparing opgesteld om bedrijven en instellingen te helpen. Op de maatregelenlijst staan energiebesparende maatregelen met een terugverdientijd van vijf jaar of minder. Sinds 1 juli 2019 moeten bedrijven en instellingen eens in de vier jaar rapporteren over wat zij gedaan hebben om energie te besparen. Dit is de informatieplicht. De Rijkdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) beheert het digitale loket waarmee bedrijven dit aan hun omgevingsdienst laten weten. Het is niet zo dat bedrijven die voldoen aan de informatieplicht ook automatisch voldoen aan de energiebesparingsplicht.
7 Toezicht op de energiebesparingsplicht Gelderland
Vanaf juli 2023 heeft het Rijk de energiebesparingsplicht verbreed naar verduurzaming van het energieverbruik. Dit betekent dat de energiebesparingsplicht is uitgebreid met CO₂-reducerende maatregelen en dat maatregelen voor het produceren van duurzame energie en elektrificatie, met een terugverdientijd van vijf jaar of minder, zijn toegevoegd aan de verplichting. De maatregelenlijst (zie § 1.2.1) is daarop aangepast. Daarnaast is de doelgroep waarvoor de energiebesparingsplicht geldt uitgebreid met bedrijven en instellingen die onder het Europese emissiehandelssysteem (EU ETS) vallen. Ook de glastuinbouw en bedrijven die een omgevingsvergunning milieu nodig hebben, zoals afvalverwerkingsbedrijven en bedrijven in de zware industrie, vallen per 1 juli 2023 onder de plicht. Deze verplichtingen maakten onderdeel uit van de Wet milieubeheer en zijn per 1 januari 2024 in de Omgevingswet opgenomen.
1.2.1
Erkende Maatregelenlijsten energiebesparing
Zowel voor het energietoezicht op gemeentelijke als provinciale bedrijven zijn de Energiebesparende maatregelenlijsten (EML) van toepassing. Provinciale bedrijven zijn over het algemeen grootverbruikers met een vergunning. Deze bedrijven vallen sinds 1 juli 2023 ook onder de EML van de energiebesparings-plicht. Daarvoor waren de vergunningsvoorschriften uitgangspunt voor toezicht. Veelal waren deze vergunningvoorschriften te algemeen geformuleerd om op een goede manier toezicht te kunnen houden op de energiebesparingsplicht. Gelderland is in 2020 een traject gestart
om de vergunningen op dit onderwerp te actualiseren (zie § 3.2 en § 4.1). Daarnaast waren grootverbruikers vanuit de Energie-efficiëntie Richtlijn van de Europese Unie (EED) en de Wet milieubeheer in Nederland al langer verplicht om energie-audits uit te voeren en op basis daarvan energiebesparingsplannen op te stellen. De toezichthouder betrekt deze rapporten bij het toezicht. De EML is in de praktijk vooral voor bedrijven onder gemeentelijk bevoegd gezag toepasbaar. Met maatregelen op het gebied van verlichting en isolatie kunnen bedrijven onder bevoegd gezag van de gemeenten relatief eenvoudig invulling geven aan de besparingsplicht. Voor provinciale bedrijven zijn de productieprocessen ingewikkelder en daarmee ook de energiebesparingsmaatregelen. Het toezicht bij provinciale bedrijven vraagt dan ook om specialistische kennis van toezichthouders. In de Erkende Maatregelenlijsten (EML) Energiebesparing staan energiebesparende maatregelen opgenomen die binnen vijf jaar zijn terug te verdienen. De EML bestaat uit drie onderdelen, te weten Gebouwen, Faciliteiten en Processen2. In 2023 is de EML vernieuwd.
8
Gebouwen In de categorie ‘gebouwen’ gaat het bijvoorbeeld om het isoleren van verwarmingsleidingen en het toepassen van een weersafhankelijke regeling en/of een klokregeling. Maar bijvoorbeeld ook om het vervangen van lampen door LED-verlichting. Brede kennis van zowel de technische aspecten van gebouwsystemen als van duurzame energieopwekking en -beheer is nodig om toezicht te kunnen houden.
Toezicht op de energiebesparingsplicht Gelderland
Faciliteiten Maatregelen in de categorie ‘faciliteiten’ hebben, uiteraard afhankelijk van de aard van een bedrijf, onder meer van doen met serverruimtes, zwembaden en roltrappen. Daarnaast ook met productkoeling en grootkeukenapparatuur. En ook met onder meer stoom en perslucht. Toezicht op energiebesparende maatregelen in faciliteiten vraagt om specifieke kennis van gebouwgebonden systemen, energiebeheer, technische innovaties (zoals hernieuwbare energie), en de wet- regelgeving rond energie-besparing. Processen Nog meer dan bij ‘faciliteiten’ is de aard van het bedrijf van invloed op de categorie ‘processen’. Er zijn maatregelen voor natlakspuitcabines, proceswarmte en -koeling en voor veehouderijen en datacentra. Het toezicht op energiebesparende maatregelen in processen vereist een multidisciplinaire aanpak met technische en operationele kennis en kennis van wet- en regelgeving.
2 https://www.rvo.nl/onderwerpen/energiebesparingsplicht/eml
1.3
Taakverdeling
Bevoegd gezag Zowel gemeenten als provincie zijn bevoegd gezag voor bedrijven en dus opdrachtgever voor het toezicht dat door de omgevingsdiensten wordt uitgevoerd. Voor de meeste bedrijven en instellingen is de gemeente het bevoegd gezag voor de energiebesparingsen informatieplicht. De bedrijven waar de provincie het bevoegde gezag is, zijn de complexe bedrijven. Hierbij kan gedacht worden aan mestverwerkers, afvalbedrijven, energiebedrijven bedrijven die gevaarlijke stoffen bewerken of opslaan. De term complexe bedrijven komt uit de Omgevingswet en gaat over bedrijven die door hun aard en omvang grote gevolgen kunnen hebben voor de leefomgeving. In het Besluit activiteiten leefomgeving (afdeling 3.3) staat welke milieubelastende activiteiten hieronder vallen: • Seveso-inrichtingen (een technische eenheid waar een gevaarlijke stof wordt gemaakt, gebruikt, verwerkt of opgeslagen, bijvoorbeeld een distributeur van LPG); • een aantal IPPC-installaties3 met bovengemeentelijke milieugevolgen of een hoog milieurisico en • een aantal andere activiteiten met bovengemeentelijke milieugevolgen of een hoog milieurisico.
9 Toezicht op de energiebesparingsplicht Gelderland
De uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) voor Sevesobedrijven (ook wel bekend als BRZO-bedrijven) is belegd bij zes Sevesoomgevingsdiensten, waaronder de ODRN voor de provincies Gelderland en Overijssel. VTH-werkzaamheden bij bedrijven met IPPC-installaties of activiteiten met bovengemeentelijke milieugevolgen of een hoog milieurisico mogen door alle omgevingsdiensten worden uitgevoerd. In Gelderland zijn naast de ODRN nog vijf omgevingsdiensten. De uitvoering van VTHtaken voor de provincie ligt bij twee omgevingsdiensten: de ODRN en de ODRA (zie figuur 2). De verdeling van de taken over de ODRN en de ODRA is als volgt: • ODRN: vergunningenverlening voor alle bedrijven onder bevoegd gezag provincie. • ODRN: toezicht en handhaving Seveso-inrichtingen. • ODRA : toezicht en handhaving IPPC-installaties en/of activiteiten met bovengemeentelijke milieugevolgen of een hoog milieurisico. Zij voeren deze taken uit voor de hele provincie Gelderland, dus ook buiten de regio’s Arnhem en Nijmegen. Figuur 2: Uitvoerings- en handhavingstaken omgevingsdiensten
Bron: Uitsnede van figuur 1 uit de Uitvoerings- en Handhavingsstrategie provincie Gelderland (2024)
3 IPPC-installaties zijn de grotere industriële bedrijven die vallen onder de Richtlijn industriële emissies (2010/75/EU)
10 Toezicht op de energiebesparingsplicht Gelderland
Omgevingsdiensten voeren het toezicht uit Gemeenten en provincies hadden de uitoefening van toezicht en handhaving van de energiebesparingsplicht en de informatieplicht in de meeste gevallen gemandateerd aan hun omgevingsdienst. Dat gold ook voor de provincie Gelderland. Andere overheden voerden zelf de toezichts- en handhavingstaken uit. In 2022 hebben bedrijven, instellingen, gemeenten en provincies aangegeven het toezicht bij voorkeur door één partij uit te laten voeren. Omdat het efficiënter is en de lastendruk verlaagt. Per 1 juli 2023 zijn de energiebesparings- en informatieplicht daarom toegevoegd aan het basistakenpakket4 van omgevingsdiensten. De omgevingsdiensten voeren het toezicht dus uit in opdracht van het bevoegde gezag. Voor de provincie Gelderland zijn dit de ODRN en ODRA. De werkzaamheden van de omgevingsdiensten bestaan uit: 1. Energietoezicht bij inrichtingen vallend onder artikel 2.15 van het activiteitenbesluit milieubeheer. Deze bedrijven en instellingen zijn verplicht om alle energiebesparende maatregelen te treffen met een terugverdientijd van vijf jaar of minder. 2. Toezicht op de informatieplicht energiebesparing. Per 1 juli 2019 hebben veel bedrijven die meer dan 50.000 kWh elektriciteit en/of 25.000 m3 aardgas gebruiken naast een energiebesparingplicht ook een informatieplicht. Zij moeten een melding indienen bij RVO.
De omgevingsdienst voert toezicht en handhaving uit. 3. Toezicht op energiebesparing bij vergunningsplichtige bedrijven die vallen onder het gemeentelijk of provinciale gezag. 4. Het actueel houden van de omgevingsvergunning milieu. Bij energierelevante inrichtingen dienen eisen opgenomen te worden in relatie tot energie en energiebesparing. De omgevingsdienst actualiseert verouderde vergunningen en voorziet nieuwe vergunningen van adequate energievoorschriften. 5. Diverse overige energie gerelateerde (advies-) werkzaamheden voor partners en lokale netwerken. Handhaving In de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO) is een stappenplan opgenomen om tot een passende interventie te komen, wanneer de energiebesparingsplicht niet wordt nageleefd. Wanneer bij toezicht blijkt dat een bedrijf zich niet houdt aan de energiebesparingsverplichting, wordt een hercontrole ingepland. Daarmee wordt het bedrijf tijd geboden om alsnog aan de energiebesparingsplicht te voldoen. Als overtredingen niet worden of zijn opgeheven binnen de hersteltermijn kan het bevoegd gezag een last onder dwangsom opleggen. De last onder dwangsom wordt over het algemeen eerst aangekondigd via een vooraankondiging / voornemen last onder dwang5.
4 Het basistakenpakket bestaat uit taken die gemeenten en provincies verplicht moeten onderbrengen bij een omgevingsdienst. 5 https://iplo.nl/thema/energiebesparing/verduurzaming-energiegebruik/informatiebladen-toezicht-handhaving/toezicht-
handhaving-energiebesparingsplicht/stap-4handhaving/#:~:text=Het%20bevoegd%20gezag%20moet%20handhavend,niet%20voldoen%20aan%20de%20onderzoeksplicht.
1.4
Financiering
Omgevingsdiensten ontvangen middelen van gemeenten en provincies voor de uitvoering van het toezicht en handhaving op de energiebesparingsplicht. Hierover maken zij afspraken via werkprogramma’s of dienstverleningsovereenkomsten. Met ingang van 2023 maakt de energiebesparingsplicht onderdeel uit van het basistakenpakket. De afspraken die de provincie Gelderland heeft met de omgevingsdiensten komen in §3.2 aan bod. Sinds 2019 stelde het Rijk, vanwege de uitbreiding van het takenpakket met de taken rondom energiebesparings- en informatieplicht, verschillende subsidies beschikbaar om de capaciteit van de omgevingsdiensten voor toezicht en handhaving van de verplichting te versterken. Tabel 1: Overzicht rijksregelingen m.b.t. energiebesparingsplicht 2019-2026 jaartal
Financiering
2019-2023
Versterkte Uitvoering Energiebesparing en Informatieplicht (VUE) Specifieke Uitkering voor activiteiten in het interbestuurlijk programma versterking VTH stelsel (SPUK IBP VTH)* Specifieke Uitkering Toezicht en Handhaving Energiebesparingsplicht (SPUK THE)
2022-2024 2022-2026
11
Bedrag in mln. € 19,5 € 18,0 € 56,0
* Deze SPUK is gericht op het verbeteren van de VTH-taak en niet specifiek voor de energiebesparingsplicht. Bron: Eindrapport DoeMee-onderzoek 2024, Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing.
Toezicht op de energiebesparingsplicht Gelderland
Met de eerste regeling konden omgevingsdiensten via Rijkswaterstaat, externe capaciteit inzetten voor bijvoorbeeld bedrijfscontroles. Deze regeling kende drie rondes en liep 31 december 2023 af. De tweede regeling (SPUK IBP VTH) was gericht op de versterking van de omgevingsdiensten en het VTH-stelsel. De Specifieke Uitkering Toezicht en Handhaving Energiebesparingsplicht (SPUK THE) is eveneens een regeling van het Rijk. Alle omgevingsdiensten in Nederland konden van oktober 2022 tot en met maart 2023 bij RVO een specifieke uitkering aanvragen voor extra ondersteuning op toezicht en handhaving van de energiebesparingsplicht. Met de SPUK THE kunnen omgevingsdiensten over meerdere jaren extra capaciteit voor toezicht en handhaving realiseren. Zo kunnen ze als omgevingsdienst hun organisatie in de periode van 2022 tot en met 2026 verder professionaliseren, bedrijven bezoeken en de uitvoering van energiebesparende maatregelen verbeteren. Het beschikbare budget bedroeg € 56 miljoen. Voor de SPUK THE-regeling wordt een cofinanciering van gemeenten en provincies gevraagd van minimaal 20%.
Tabel 2: SPUK-THE bedragen en fte's per omgevingsdienst Toegekend bedrag (x 1.000)
Aangetrokken Fte’s t.o.v. nul-situatie
Arnhem
€ 1.566
1
Nijmegen
€ 769
0,67
Omgevingsdienst
Bron: klimaatmonitor.databank.nl/dashboard/dashboard/toezicht-en-handhaving-energiebesparingsplicht (geraadpleegd op 20 augustus 2024).
De afspraak is om tenminste 1 fte extra aan te trekken bij het gebruik maken van de regeling. Het lukte de ODRN niet om een extra toezichthouder energie aan te trekken. In overleg met het ministerie van EZK is besloten om de werkzaamheden te verdelen over de drie energie-toezichthouders die al in dienst zijn. Een nieuwe milieutoezichthouder vangt de uren op die zij daardoor minder aan milieucontroles kunnen besteden.6
1.5
12
Wat hebben we onderzocht?
Toezicht op de energiebesparingsplicht Gelderland
Voor de verdieping op het DoeMee-onderzoek ligt de focus op het zicht op resultaten en effecten van het toezicht op de energiebesparingsplicht en de informatieplicht. Om daar zicht op te kunnen geven, brengen we eerst doelstellingen en ambities in kaart. Hoewel de energiebesparingsplicht al ettelijke jaren bestaat, kozen we ervoor om het onderzoek in tijd af te bakenen tot de periode 2020-2024. Op een enkel punt gaan we iets verder terug omdat een subsidieregeling bijvoorbeeld al eerder is gestart. Met deze tijdsafbakening sluiten we aan op de periode dat zowel de energiebesparingsplicht als de informatieplicht van toepassing is. We maakten gebruik van de uitkomsten van het DoeMee-onderzoek en vulden dit aan met informatie over resultaten en effecten. Hiervoor bekeken we documentatie van zowel de provincie Gelderland als van de omgevingsdiensten en voerden we gesprekken. Dit is veel meer dan in het DoeMeeonderzoek mogelijk was.
1.6
Leeswijzer
In het volgende hoofdstuk gaan we in op het zicht op het energieverbruik van bedrijven en het zicht op aantallen energiebesparingsplichtige bedrijven. In hoofdstuk drie staat de inzet op de energiebesparingsplicht centraal. Hoofdstuk vier is gewijd aan de resultaten en effecten van de inzet op de energiebesparingsplicht.
6 Bestuursrapportage Q1 2023 van ODRN
2
Energieverbruik bedrijven
In dit hoofdstuk maken we de energiebesparingsplicht concreter. Wat is de ontwikkeling in het energieverbruik bij bedrijven? Over hoeveel bedrijven gaat het?
2.1
13
Zicht op energieverbruik bedrijven
Toezicht op de energiebesparingsplicht Gelderland
Normen • De provincie heeft zicht op de ontwikkeling in het energieverbruik van de sector bedrijven. • De provincie heeft zicht op het aantal energierelevante bedrijven waar ze bevoegd gezag voor is. • De omgevingsdiensten hebben zicht op het aantal energierelevante bedrijven waarop ze toezicht moeten houden in het kader van de energiebesparings- en informatieplicht. Bevindingen • In de energiemonitor van het Gelderse energieakkoord zijn de cijfers over het energieverbruik van bedrijven gerelateerd aan de afspraak om 1,5% energie te besparen per jaar. In de provinciale jaarstukken komt het niet halen van dit doel regelmatig terug. • Het aantal bedrijven waarvoor de provincie bevoegd gezag is, is bekend. Niet al deze bedrijven zijn energierelevant. De meeste bedrijven zijn wel energierelevevant. • De provincie heeft zelf geen lijst met bedrijven waar ze bevoegd gezag zijn én die onder de energiebesparingsplicht vallen. Eerdere ramingen konden niet teruggevonden worden en volgens de ODRN waren dit er minder dan door de provincie geraamd. -vervolg op volgende pagina-
Bevindingen - vervolg • De ODRN heeft inmiddels volledig zicht op het aantal provinciale bedrijven dat onder energiebesparings- en informatieplicht valt. • De ODRA heeft nog geen volledig zicht op het aantal provinciale bedrijven dat onder energiebesparings- en informatieplicht valt. Het aangeleverde overzicht bevat mogelijk nog kleinverbruikers (stand november 2024). • De aansluiting in aantal bedrijven onder provinciaal bevoegd gezag en energierelevante bedrijven over de jaren heen is lastig te maken. Wel is duidelijk dat er wijzigingen zijn geweest in bevoegd gezag als gevolg van de omgevingswet. • De ODRA heeft zicht op de naleving van de informatieplicht en de ODRN heeft gedeeltelijke zicht op de naleving van deze plicht. De nog uit te voeren controles worden hier als verklaring voor gegeven. Ontwikkeling in energieverbruik bedrijven In de Gelders Energie Akkoord (GEA) monitor 2023 over de periode tot 2021 staat dat het besparen van energie slecht lukt in Gelderland (zie § 3.1 voor meer informatie over ambities en doelen). Het energiegebruik neemt namelijk in alle sectoren nog toe. Alleen in de landbouw is sprake van een lichte afname. De besparing komt op gemiddeld iets meer dan 0,8% per jaar vanaf 2013. Het GEA geeft aan dat de doelen nog buiten bereik zijn. In de jaarstukken van de provincie komt het niet halen van afgesproken 1,5% per jaar regelmatig terug.
14 Toezicht op de energiebesparingsplicht Gelderland
In de landelijke klimaatmonitor staan recentere cijfers over het energieverbruik in Gelderland. Hieruit blijkt dat het energieverbruik in 2022 ten opzichte van 2020 iets lager ligt voor de sectoren bebouwde omgeving en industrie. Voor de landbouw, bosbouw en visserij is het energieverbruik voor 2023 gegeven en dat ligt eveneens lager ten opzicht van de meting in 2021. Wat dit betekent voor de 1,5% energiebesparing is door de Rekenkamer niet inzichtelijk te maken. Figuur 3: Totaal energieverbruik Gelderland naar sector 80.000 70.000
Gebouwde omgeving
60.000 50.000
Verkeer en vervoer
40.000 Industrie, energie, afval, water
30.000 20.000
Landbouw, bosbouw en visserij
10.000 0 2020
2021
2022
2023
Bron: Klimaatmonitor, geraadpleegd op 20 november 2024.
2.2
Zicht op energiebesparingsplichtige bedrijven
In hoofdstuk 1 is aangegeven dat de provincie bevoegd gezag is voor de complexe bedrijven. In de periode 2020 -2024 varieert dit type bedrijven tussen de 201 en 215 (zie tabel 3). Tussen 2023 en 2024 hebben er als gevolg van de omgevingswet substantiële wisselingen plaatsgevonden in bevoegd gezag met name van de provincie naar gemeente. Er zijn nu minder bedrijven onder bevoegd gezag van de provincie dan in 2020. Ambtelijk is aangegeven dat bij de invoering van de omgevingswet 29 bedrijven naar het bevoegde gezag van gemeenten zijn gegaan en 6 bedrijven naar dat van de provincie. Aantallen die niet goed aansluiten op de meerjarige overzichten van de ODRA en de ODRN (zie tabel 3). Ook in de notitie ‘Aanpak energie Provinciale bedrijven. Resultaten 2023’ staan andere aantallen voor de ODRA: namelijk een aantal van 120 provinciale bedrijven. Tabel 3: Bedrijven onder bevoegd gezag provincie (met energiebesparingsplicht) Omgevingsdienst
2020
2021
2022
Regio Arnhem
161
169
172
Regio Nijmegen
45 (36)
45 (36)
204
212
Totaal
2023
2024
45 (36)
172 (120 á 123) 44 (36)
157 (120 á 123) 45 (36)
214
215
201
Bron: Aanlevering ODRA en ODRN.
15 Toezicht op de energiebesparingsplicht Gelderland
Niet alle bedrijven onder bevoegd gezag van de provincie hebben een energiebesparingsplicht. Op verzoek van de provincie hebben de ODRN en de ODRA hier informatie voor aangeleverd. De ODRN geeft aan dat van 44 bedrijven er 36 een energiebesparingsplicht hebben.7 De ODRA heeft nog geen volledig beeld van het aantal bedrijven met energiebesparingsplicht. Er moet nog een klein aantal bedrijven gecontroleerd worden, zo bleek in november 2024. Hier kunnen nog kleinverbruikers tussen zitten. De ODRA verwacht dat er zo’n 120 á 123 provinciale bedrijven onder de energiebesparingsplicht vallen. De ODRN en de ODRA schreven eerder dat er voor 2023 naar verwachting 133 bedrijven voor controle in aanmerking komen.8 Het gaat hier om de bedrijven die een actuele vergunning hebben. Dit aantal geeft alle provinciale bedrijven met een middelgroot of groot energiegebruik aan (toezicht door ODRA + toezicht door ODRN). Dit getal is inclusief de ETS-bedrijven, zij vallen sinds 1 juli 2023 ook onder de energiebesparingsplicht. Ramingen die nog eerder door de provincie zijn gemaakt over het aantal midden- en grootverbruikers konden niet meer gevonden worden. Volgens de ODRN waren er in ieder geval minder grootverbruikers dan de provincie in eerste instantie had geraamd.9
7 In de notitie ‘Aanpak energie Provinciale bedrijven. Resultaten 2023’ staat een aantal van 38. 8 PROJECT PLAN. Project: Aanpak energie Provinciale bedrijven. ODRN, 3 oktober 2022. 9 ODRN bestuursrapportage t/m juli 2022. Agendastuk AB vergadering van 13 oktober 2022
2.3
Zicht op naleving informatieplicht
Naast de energiebesparingsplicht geldt sinds 1 juli 2019 ook de informatieplicht energiebesparing voor bedrijven. Dit betekent dat bedrijven eens per vier jaar moeten rapporteren aan de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RvO) welke energiebesparende maatregelen met een terugverdientijd van vijf jaar zij hebben uitgevoerd. Deze verplichting geldt voor alle energierelevante bedrijven, met uitzondering van de bedrijven die al voldoen aan een andere energiebesparingsverplichting. In de Statenbrief van april 2022 over energiebesparing staat dat in Gelderland ruim 7.500 bedrijven10 al gerapporteerd hebben welke energiebesparende maatregelen zij namen. Daarbij wordt tevens opgemerkt dat de gemeente hier over het algemeen de controlerende instantie is.11 In reactie op het DoeMee-onderzoek geeft de ODRA aan volledig zicht te hebben op de bedrijven die zich niet aan de informatieplicht energiebesparing houden. Hiervoor worden verschillende bronnen gecombineerd voor een zo compleet mogelijk overzicht; informatie wordt gedownload bij het e-loket van RVO.nl en gecombineerd met de bedrijven waarvan de omgevingsdienst weet dat ze aan de energiebesparingsplicht moeten voldoen. De ODRN geeft in reactie op het DoeMee-onderzoek aan gedeeltelijk zicht te hebben en baseert zich op dezelfde bronnen als de ODRA.
Als verklaring voor het niet volledige zicht worden de nog uit te voeren controles genoemd. 16 Toezicht op de energiebesparingsplicht Gelderland 10 Er zijn ongeveer 200.000 bedrijven en instellingen in Gelderland (PS 2022-253). 11 PS2022-253.
3
Inzet op energiebesparingsplicht
In dit hoofdstuk gaan we in op de ambities en doelen op het gebied van energiebesparing en energietoezicht en de inzet die daarvoor wordt gepleegd.
3.1 17
Ambities en doelen energiebesparing
Toezicht op de energiebesparingsplicht Gelderland
De insteek van de provincie Gelderland op energiebesparing door bedrijven komt in diverse documenten aan de orde. Hieronder een overzicht van de meeste relevante passages. Bevindingen Relevante ambities en doelen voor energiebesparing zijn: • Gelderland in 2050 klimaatneutraal; • 55% minder uitstoot aan broeikasgas in 2030 ten opzichte van 1990; • 1,5% energiebesparing per jaar; • 2020-2023 actualiseren van alle vergunningen van bedrijven onder provinciaal bevoegd gezag op het aspect energie; • 2023-2024 controleren van alle bedrijven onder provinciaal bevoegd gezag op het aspect energie. Omgevingsvisie In de Omgevingsvisie ‘Gaan voor Gaaf Gelderland’ (2018) staat het streven om Gelderland in 2050 klimaatneutraal te krijgen. De provincie zet onder andere in op energiebesparing en het terugdringen van het energieverbruik door isolatie en efficiëntere toepassingen: in huizen en gebouwen, bij verkeer en vervoer, in de industrie en in de landbouw.
Gelders programma klimaat en klimaatakkoord In het Gelders programma klimaat 2021 -2030 (herziene versie van april 2024) staat de ambitie om in 2030 de broeikasgasuitstoot in Gelderland met 55% te reduceren ten opzichte van 1990. In het kader van energiebesparing bij bedrijven wil de provincie energiescans faciliteren en vergunningverlening en handhavingsprocessen bij gemeenten ondersteunen.12 (Uitwerking) Gelders energieakkoord De provincie neemt deel aan het Gelders Energieakkoord (GEA). In dit akkoord staat voor het bedrijfsleven een doelstelling: 1,5% energiebesparing per jaar voor de periode 2013-2023. Om de doelen die gesteld zijn in het Gelders programma klimaat ten aanzien van energiebesparing te realiseren, is er in 2023 een intensivering van het energietoezicht in gang gezet. Voor de bedrijven waar de provincie bevoegd gezag is loopt deze versnelling in 2023 en 2024. Het doel van de versnelling is om al deze bedrijven te controleren op het aspect energie. Daarnaast loopt er sinds 2018 een subsidieregeling voor gemeenten om ze te ondersteunen bij het energietoezicht op de bedrijven waar zij het bevoegde gezag zijn. Een voorwaarde in deze regeling is dat er plan ligt hoe de gemeente in de periode 2018 - 2024 bij ten minste 50% van de energieverbruikers toezicht uitoefent of laat uitoefenen door de omgevingsdienst.
18
Tot 2023 liep het project Energie in de milieuvergunning. Het doel hiervan was voor alle inrichtingen waarvoor de provincie Gelderland bevoegd gezag is, te onderzoeken of het aspect energiebesparing voldoende was vastgelegd in de vergunning. Zo niet, dan werd er een actualisatie van de energievoorschriften gestart.
Toezicht op de energiebesparingsplicht Gelderland
3.2
Inzet op toezicht energiebesparing
De inzet op het toezicht op energiebesparing vindt plaats binnen het VTH-beleid en wordt uitgevoerd door omgevingsdiensten. De aandacht voor energietoezicht in het provinciale VTH-beleid komt aan de orde in deze paragraaf. In § 3.2.1 gaan we in op intensiveringstraject energietoezicht provinciale bedrijven en in § 3.3 op de subsidieregeling voor gemeenten voor energietoezicht. De intensivering van het energietoezicht op provinciale bedrijven in 2023 en de subsidieregeling voor gemeenten zijn vanuit het energiebeleid gefinancierd.
12 Hiervoor is € 200.000 per jaar beschikbaar.
Norm • GS hebben in VTH-beleid en uitvoeringsprogramma’s de inzet op de energiebesparingsplicht vastgelegd. • GS verantwoorden in VTH-jaarverslagen over de inzet op de energiebesparingsplicht. • Daar waar de provincie afspraken maakt met ODRA en/of ODRN over aanvullende opdrachten energietoezicht, ziet de provincie toe op de uitvoering van die opdrachten.
19 Toezicht op de energiebesparingsplicht Gelderland
Bevindingen • Voor vergunningverlening, toezicht en handhaving is beleid vastgesteld. Voor energiebesparing hanteert de provincie als uitgangspunt dat bedrijven die geen energiebesparingsplannen opstellen of maatregelen niet tijdig nemen via toezicht en handhaving tot actie worden aangezet. • Voor elk jaar is er een uitvoeringsprogramma en een VTH-jaarverslag met daarin aandacht voor de energiebesparingsplicht. Hieruit blijkt dat: - tot 2023 de focus op de actualisatie van de vergunningen lag; - vanaf 2023 meer ingezet wordt op energietoezicht om zo de doelen uit het Gelderse Energie Akkoord ten aanzien van energiebesparing te realiseren. • Door een risicogerichte aanpak van VTH kreeg toezicht op energiebesparing weinig prioriteit en was er sprake van een achterstand. Om die reden is in 2023 vanuit het beleidsprogramma energietransitie een aanvullende opdracht aan de ODRN en de ODRA verstrekt om het energietoezicht te intensiveren. In 2024 is de aanvullende opdracht vanuit VTH (en SPUK-THE) verstrekt. • De provincie houdt zicht op de voortgang en realisatie van de afspraken met de ODRN en ODRA. VTH-beleid GS zijn het bevoegde gezag voor verschillende taken van uitvoering en handhaving (UH). Het beleid voor de uitvoering van UH-taken is in 2024 vastgelegd in de uitvoerings- en handhavingsstrategie. Daarvoor gold het Beleidsplan VTH (vastgesteld in april 2019).
In de Uitvoerings- en Handhavingsstrategie (UHS) staat dat de provincie het volgende uitgangspunt hanteert: Als bedrijven geen energiebesparingsplannen opstellen of de maatregelen niet tijdig nemen, zetten we via toezicht en handhaving de bedrijven er toe aan alsnog actie te ondernemen. Een ander uitgangspunt is per abuis overgenomen uit het vorige beleid maar geldt niet meer.13 VTH-uitvoeringsprogramma’s en jaarverslagen PS stellen het beleid voor de fysieke leefomgeving vast in de Omgevingsvisie. GS werken dit uit in uitvoeringsprogramma’s en leggen hier verantwoording over af in VTH-
13 Dit uitgangspunt ging om dat de provincie via convenanten en vergunningsvoorschriften bedrijven stimuleert om
energiebesparingsmaatregelen te nemen.
jaarverslagen. Het uitvoeringsprogramma is de opdracht aan uitvoerende partijen, zoals de omgevingsdiensten. In tabel 4 staat een overzicht van de aandacht die er in VTH-uitvoeringsprogramma’s en VTH-jaarverslagen is voor energiebesparing. Hieruit blijkt dat tot 2023 de focus op het actualiseren van vergunningen lag. Het streven was in 2023 alle vergunningen actueel. Uit het uitvoeringsprogramma 2023 blijkt dat er nog een aantal vergunningen geactualiseerd moeten worden. Tegelijkertijd verviel de noodzaak. Vanaf 1 juli 2023 vallen namelijk alle vergunningsplichtige bedrijven voor het aspect energie onder de algemene regels van het Besluit Activiteiten Leefomgeving (BAL). Deze wijziging is vooruitlopend op de Omgevingswet doorgevoerd. Daarom besloten GS in oktober 2022 om geen nieuwe procedures meer te starten om vergunningen op het thema energie te actualiseren. GS zien energiebesparing via de omgevingsvergunning van bedrijven vanaf 2023 als onderdeel van de standaardaanpak van vergunningverlening. In het uitvoeringsprogramma 2023 is voor het eerst expliciet aandacht voor energietoezicht: in 2023 en 2024 moet voor alle energierelevante bedrijven, waarvoor de provincie bevoegd gezag is, toezicht op het aspect energie zijn uitgevoerd. Over het VTH-uitvoeringsprogramma 2025 voert de provincie op dit moment gesprekken met de ODRA en ODRN.
De hercontroles die voortvloeien uit energietoezicht krijgen daarin in ieder geval een plek.
20 Toezicht op de energiebesparingsplicht Gelderland
Tabel 4: Aandacht voor energie in VTH-uitvoeringsprogramma's en jaarverslagen Jaar
Uitvoeringsprogramma
Jaarverslag
2020
Alle omgevingsvergunningen moeten geactualiseerd worden op energie. Apart actualisatietraject gestart in 2019 dat in 2020 wordt voortgezet.
2021
Vergunningen actualiseren op energie zodat alle vergunningen in 2023 op dit onderdeel actueel zijn.
2022
Eind 2022 wordt een geactualiseerde versie van de energiebesparingsplicht verwacht waarbij vrijstelling voor Europese emissiehandel (ETS) bedrijven wordt opgeheven. Complexe milieuvergunning plichtige bedrijven onder de Rijksregels voor wat betreft energie. In 2022 bezien hoe de energiebesparing op grond van deze wijziging verder wordt ingevuld. Er moeten nog een aantal vergunningen worden geactualiseerd op energie. Aangezien de Omgevingswet 1 juli 2023 wordt ingevoerd, waarbij energievoorschriften direct in werking treden en niet via de vergunning moeten worden geregeld, heeft verdere actualisatie geen zin. Meer inzet op energietoezicht. Aanvullende opdracht ODRA en ODRN: helft van energierelevante bedrijven waar ze milieutoezicht op uitvoeren worden gecontroleerd op aspect energie in 2023. De andere helft volgt in 2024. 2023 en 2024: intensivering toezicht op het aspect energie. Concreet: bij alle energierelevante bedrijven waarvoor de provincie bevoegd gezag is, wordt toezicht op het aspect energie uitgevoerd. Hiervoor is een aanvullende opdracht verleend aan ODRA en ODRN. In 2023 is ongeveer de helft van de energierelevante bedrijven gecontroleerd op het aspect energie, in 2024 volgt de andere helft (circa 76 bedrijven). Circa 40 hercontroles verwacht.
Eind 2020: bij 38% de vergunning afdoende op orde of liep de procedure voor aanpassing. Het doel 50 bedrijven de vergunning op orde te brengen, is bijna gehaald (46). Actualiseren alle vergunningen in 2021 is prioriteit. Er is inzicht in de actualiteit van vergunningen. Er wordt gewerkt aan verbeteringen. Hoeveel vergunningen er zijn geactualiseerd wordt niet vermeld. Energiebesparing via de omgevingsvergunning van bedrijven wordt de standaardaanpak genoemd. Om de aanpak te versnellen, zijn extra uren opgenomen. De vrijstelling voor ETSbedrijven is vervallen. In 2022 beziet de provincie hoe de energiebesparing op grond van deze wijziging is ingevuld.
2023
21 Toezicht op de energiebesparingsplicht Gelderland
2024
Meer ingezet op energietoezicht. De ODRN heeft het energietoezicht bij 16 Brzo- en RIE4-bedrijven uitgevoerd en de ODRA bij 2514 complexe provinciale bedrijven. Bij veel controles zijn overtredingen geconstateerd. Behoorlijke inspanning of investering nodig om de overtredingen op te lossen, daarom vaak lange hersteltermijnen die pas in 2024 verlopen. Met de nieuwe opdracht van 2024 is hier rekening mee gehouden. De energiecontroles leveren veel op en zijn nodig om te zorgen dat er ook echt wordt geïnvesteerd in energiebesparing.
Bron: VTH uitvoeringsprogramma's en jaarverslagen van 2020 tot 2024.
14 Het aantal van 25 klopt niet. In werkelijkheid is het aantal 58 bedrijven.
3.2.1
Aanvullende opdracht energietoezicht
Vanuit het beleidsprogramma energietransitie is voor het energietoezicht op provinciale bedrijven in 2023 een aanvullende opdracht verleend aan ODRA en ODRN. In 2024 is eenzelfde aanvullende opdracht verstrekt maar dan gefinancierd via VTH en SPUK middelen. Het doel van dit zogenaamde intensiveringstraject is om alle bedrijven waar de provincie bevoegd gezag is te controleren op de naleving van de energiebesparingsplicht. Er is in eerste instantie voor financiering vanuit het beleidsprogramma energie gekozen omdat de risico-gerichte aanpak binnen het VTHbeleid leidt tot een prioritering van toezicht op bedrijven met risico’s voor mens en omgeving. Energiebesparing scoort daardoor nooit hoog (genoeg) in deze prioritering.15 Vóór 2023 draaide het aspect energie mee in het reguliere toezicht waardoor het onvoldoende prioriteit kreeg en er niet apart over gerapporteerd werd. Er was sprake van een achterstand op het gebied van energietoezicht. Bovendien is het een complex onderwerp waardoor niet iedere toezichthouder dit kan doen. Zo is het heel ingewikkeld om de terugverdientijd van maatregelen te beoordelen bij de complexe bedrijven waar de provincie bevoegd gezag is. En hebben grote afvalverwerkers en procesindustrie omvangrijke en veelal unieke installaties. Hierdoor is er veel meer maatwerk nodig.
De bakkerij en schoenmaker (detailhandel) waar de gemeente toezicht op houdt is daarmee van een andere orde.16 Voor het energietoezicht op de complexe bedrijven is dan ook specialistische deskundigheid nodig. Zo heeft de ODRA inmiddels zeven toezichthouders energie. 22 Toezicht op de energiebesparingsplicht Gelderland
Vanaf 2023 voeren zowel ODRN als ODRA de controles uit met specifiek op het aspect energie gespecialiseerde toezichthouders. Er vindt een grondige scan plaats en een energiebesparingsonderzoek op basis waarvan acties worden uitgezet en waarop wordt gecontroleerd. Over vier jaar gaan ze opnieuw intensief kijken; bedrijven veranderen, technieken wijzigen en er is dan een nieuwe erkende maatregelenlijst. Het idee is dat energiebesparingsonderzoek dan herhaald wordt. Hoe dat georganiseerd gaat worden, is nog niet duidelijk. De ambtelijke inschatting is wel dat energietoezicht deels via het reguliere toezicht gaat lopen, maar dat daarnaast energietoezichthouders nodig blijven. Voor 2025 is het de verwachting dat naast regulier toezicht bovenmatig hercontroles nodig zijn: deze komen voort uit de controles die in 2024 zijn uitgevoerd en waaruit bleek dat er nog maatregelen te nemen zijn. Het toezicht op de naleving van maatregelen loopt tussentijds dus gewoon door. Voor deze aanvullende opdracht zijn door de ODRA en ODRN projectplannen opgesteld waarin zij aangeven hoeveel (her)controles er worden uitgevoerd (zie tabel 5). Handhaving is - met uitzondering van de afspraken met de ODRN voor 2024 - geen onderdeel van deze projectplannen17.
In de plannen staan ook afspraken over: • de nacalculatie; • overlegfrequentie (1x per kwartaal) en 15 Interview 16 Interview 17 Als handhaving nodig is dan wordt dit opgepakt vanuit de reguliere opdracht die al bij ODRN en ODRA is belegd. Beide volgen
de LHSO.
• inhoud van het overleg (gerealiseerde controles, nog te realiseren controles en (ontwikkeling van) managementinformatie). Tabel 5: Afspraken ODRN en ODRA voor energietoezicht ODRN Controles Hercontroles Handhaving
ODRA
2023 16
2024 16*
2023 60
2024 60
8
16 3x Voornemen last onder dwangsom
24
28 -
-
-
* Formeel geen onderdeel van het projectplan omdat ze gefinancierd worden via het Rijk (SPUK THE). Bron: Projectplannen 2023 en 2024: Aanpak energie Provinciale bedrijven.
In het VTH-uitvoeringsprogramma 2024 schrijft de provincie dat de ODRN en ODRA bij circa 76 bedrijven een controle uitvoeren. De verwachting is dat er circa 40 hercontroles nodig zijn. De omvang van de opdracht bedraagt € 243.825.18
23 Toezicht op de energiebesparingsplicht Gelderland
GS schrijven in de brief bij het uitvoeringsprogramma 2024 dat de provinciale begroting kaderstellend is voor de opdrachten aan de ODRA en ODRN in het uitvoeren van VTH. Op basis van beschikbare middelen zijn prioriteiten gesteld. Voor het energietoezicht geldt dat deze niet op het gewenste niveau uitgevoerd worden, zo schrijven GS. Dit is een wettelijke taak en moet dus structureel gedekt worden. In 2023 werd dit incidenteel betaald door het beleidsprogramma energietransitie. Voor 2024 is beperkte structurele ruimte binnen het beschikbare budget. Als tijdelijke oplossing wordt de opdracht deels gedekt via de SPUK-regeling Toezicht en Handhaving Energie, een bestemmingsreserve van de ODRA en deels uit structureel provinciaal budget. Verantwoording aanvullende opdracht In een ambtelijke notitie over de aanvullende opdracht staat een verantwoording over resultaten (zie hoofdstuk 4) en financiën. Voor 2023 is er minder besteed dan beschikbaar (zie tabel 6) met als reden het uitblijven van hercontroles en een beperktere uurinzet dan verwacht. Hercontroles zijn niet uitgevoerd omdat in de praktijk bleek dat er over het algemeen een grote investering en/of technische aanpassing nodig bleek voor energiebesparende maatregelen. Het werd daarom vaak redelijk gevonden om het bedrijf een ruime hersteltermijn te geven.
De meeste hersteltermijnen lopen om die reden door tot in 2024.19 Bij de ODRA waren minder uren nodig dan verwacht. Dit had te maken met de gecontroleerde bedrijven. Het ging voor een substantieel deel om afvalverwerkende / afvalbewerkende bedrijven en deze bedrijven zijn eenvoudiger te controleren op het aspect energie dan de grote bedrijven in de procesindustrie. Hierdoor zijn er minder
18 Dit bedrag wijkt af van het bedrag dat in het VTH-Uitvoeringsprogramma 2024 staat. Reden: het uurtarief voor de ODRA is
verhoogd en een bedrag van € 73.062 voor advisering door ODRN op innovatieve projecten op het gebied van waterstof en innovatief is ten onrechte toegevoegd.. 19 Provincie Gelderland, 2024 Notitie ‘Aanpak energie Provinciale bedrijven. Resultaten 2023’.
uren aan besteed dan verwacht. 20 De ODRN heeft aan energiecontroles iets meer uitgegeven dan begroot (€ 3.951). Tabel 6: Middelen voor intensivering toezicht energie provinciale bedrijven Budget Besteed
Resterend
€ 190.512
€ 101.660
€ 88.852
€ 12.904
€ 53.384
€ 44.071
€ 9.313
€ 51.616
€ 243.896
€ 145.731
€ 98.165
energiecontroles
hercontroles
ODRA
€ 151.800
€ 38.712
ODRN
€ 40.480
Totaal
€ 192.280
Totaal
2023
2024* ODRA
€ 160.000
ODRN Totaal
€ 151.800
€ 24.416
€ 33.825**
€ 70.056
€ 231.265
* Weergegeven bedragen zijn exclusief middelen die via SPUK-THE beschikbaar zijn gesteld. ** In totaalbedrag alleen de kosten voor de hercontroles en handhavingstrajecten (zie tabel 5) Bron: Projectplannen ODRN en ODRA, evaluatie en ODRA 2024 aangeleverd door provincie. .
3.3 24
Provinciale subsidie energietoezicht
Toezicht op de energiebesparingsplicht Gelderland
Bevindingen • In de subsidieregeling (die twee rondes kent: 2018-2020 en 2021-2024) is opgenomen dat gemeenten die gebruik maken van de regeling een overeenkomst met de omgevingsdienst hebben en bij 20% (50% tweede ronde) van de bedrijven energiecontroles uit laten voeren. Hier moet een plan voor worden opgesteld. • De provincie heeft ook subsidie verleend aan gemeenten die met het aantal te controleren bedrijven onder de 20%, respectievelijke 50% blijven. Redenen: gemeenten hebben voor minder dan drie jaar subsidie aangevraagd en een omgevingsdienst had capaciteitsproblemen. Sinds 2018 ondersteunt de provincie gemeenten om de energiecontroles - bij de bedrijven waar zij bevoegd gezag zijn - uit te laten voeren door de omgevingsdiensten en ondersteunt ze de bedrijvenaanpak mkb.21 Hiervoor zijn twee subsidieregelingen waarbij de regeling voor gemeentelijk toezicht de stok is en die voor bedrijven en instellingen de wortel. Gezien de focus van het onderzoek kijken we alleen naar de subsidieregeling voor het toezicht. Deze subsidieregeling is in 2018 gestart en in 2021 verlengd, zie kader voor de voorwaarden. Bij de verlenging is de voorwaarde over het percentage bedrijven waar toezicht uitgeoefend diende te worden verhoogd van 20% 20 Provincie Gelderland, 2024 Notitie ‘Aanpak energie Provinciale bedrijven. Resultaten 2023’.. 21 Begroting 2023. Provincie Gelderland.
naar 50%. Voor de regeling van 2021-2024 is een totaalbedrag van € 2,2 miljoen beschikbaar.22 Subsidievoorwaarden: Gemeentelijk toezicht op energiebesparing 2021 – 2024 Gemeenten (omgevingsdiensten) kunnen subsidie aanvragen als: • bij het houden van toezicht en handhaving de Gelderse aanpak wordt gevolgd; • er een overeenkomst met de omgevingsdienst over het houden van toezicht is; • er een plan is waarin het totaal aantal energieverbruikers in de gemeente vermeld is en waarin beschreven staat hoe de gemeente in de periode 2021 t/m 2024 bij ten minste 50% van de energieverbruikers toezicht uitoefent of heeft uitgeoefend (was 20% bij de voorgaande subsidieregeling). • Bij dit percentage van 50% mogen de uitgevoerde controles over de periode 2018 – 2020 meegerekend worden. Is in de periode 2018 - 2020 bijvoorbeeld al bij 20% van de energieverbruikers toezicht uitgeoefend, dan moet er nog toezicht gehouden worden op minimaal 30% in de periode 2021-2024.
25 Toezicht op de energiebesparingsplicht Gelderland
De subsidie kon worden aangevraagd door gemeenten of de omgevingsdienst namens gemeenten. De subsidie bedroeg € 400 per energiegebruiker waar in de periode 2018 tot en met 2024 toezicht op wordt gehouden. Bij de aanvraag moest een opgave van het aantal energieverbruikers worden verstrekt.23 Tabel 7 bevat een overzicht van de verleende subsidie per omgevingsdienst en gemeente gerelateerd aan de energierelevante bedrijven. Hieruit blijkt dat een aantal gemeenten subsidie ontvingen terwijl zij minder dan 20% van de bedrijven gingen controleren. Navraag leert dat de aanvraag van de subsidie per jaar kon worden gedaan. Daardoor is het mogelijk dat een gemeente maar voor 1 of 2 jaar heeft aangevraagd en onder de 20% blijft. Oost Gelre en Lochem hebben bijvoorbeeld alleen voor 2019 subsidie aangevraagd. Mogelijk hadden die gemeentes geen cofinanciering meer beschikbaar om de resterende jaren aan te vragen. Voor de omgevingsdienst Rivierenland is bij verlening aan gemeenten in 2020 een uitzondering gemaakt. Zij kwamen onder de 20% uit vanwege capaciteitsproblemen bij de omgevingsdienst in combinatie met de corona-perikelen en de verlenging van deze subsidieregeling. Ook in de periode 2021 – november 2024 zitten er gemeenten (nog) onder de norm van 50% uit de subsidievoorwaarde.
Volgens de provincie heeft dit te maken met een afname van het aantal bedrijven dat onder de energiebesparingsplicht valt en loopt de subsidieregeling nog door. In tabel 7 is de 20% energiebesparingsplichtige bedrijven aangeleverd door de provincie (gebaseerd op CBS, 2017) en de 50% is gebaseerd op de meeste actuele CBS cijfers (2022). Ook op basis van de meeste actuele cijfers en het meetellen van de verleende controles in 2018-2020 zijn er nog gemeenten die (net) onder de 50% blijven.
22 https://www.gelderland.nl/subsidies/gemeentelijk-toezicht-op-energiebesparing-2021-2024 23 Regels Subsidieverlening Gelderland.
Tabel 7: Subsidieverstrekking per gemeente en omgevingsdienst* OD
Verleend 2018-2020
Verleend 2021november 2024**
50%
aantal
euro’s
aantal
euro’s
Berkelland
193
-
-
110
44.000
Bronckhorst
160
-
-
45
18.000
Gemeente
Energierelevante bedrijven (CBS)
De Vallei
Achterhoek
20%
Rivierenland
133
213
148
59.200
67
26.800
Lochem
80
128
46
18.400
-
-
Oost Gelre
82
143
46
18.400
41
16.400
85
140
88
35.200
43
17.200
94
37.600
37
14.800
Oude IJsselstreek Winterwijk
73
108
Zutphen
83
115
-
-
149
59.600
Barneveld
169
280
169
67.600
187
74.800
Ede
249
420
299
119.600
269
107.600
Nijkerk
100
160
112
44.800
105
42.000
Scherpenzeel
17
33
26
10.400
20
8.000
Wageningen
62
83
66
26.400
70
28.000
Apeldoorn
311
463
403
161.200
587
234.800
Brummen
34
55
9
3.600
65
26.000
Elburg
34
55
38
15.200
35
14.000
Epe
53
133
35
6.000
134
53.600
Ermelo
56
98
59
23.600
71
28.400
Harderwijk
91
145
96
38.400
102
40.800
Hattem
16
18
19
7.600
17
6.800
Heerde
30
40
31
12.400
35
14.000
Nunspeet
52
83
56
22.400
52
20.800
Oldebroek
30
55
31
12.400
34
13.600
Putten
55
90
56
22.400
46
18.400
Voorst
62
103
62
24.800
90
36.000
Buren
50
83
42
16.800
48
19.200
Culemborg
48
80
42
16.800
46
18.400
Maasdriel
77
120
58
23.200
74
29.600
Neder Betuwe
49
90
38
15.200
47
18.800
Tiel
91
133
78
31.200
88
35.200
West Betuwe
227
208
139
55.600
107
42.800
West Maas en Waal Zaltbommel
42
63
24
9.600
40
16.000
105
160
84
33.600
101
40.400
Arnhem
290
403
295
118.000
312
124.800
Doesburg
14
20
14
5.600
19
7.600
Reg io Arn he m
Toezicht op de energiebesparingsplicht Gelderland
Veluwe
26
Doetinchem
Lingewaard
85
105
85
34.000
78
31.200
Overbetuwe
85
148
85
34.000
76
30.400
Renkum
44
53
44
17.600
35
14.000
Rheden
68
100
104
41.600
58
23.200
0
-
2
800
Regio Nijmegen
Rozendaal Berg en Dal
52
75
31
12.400
36
14.400
Beuningen
43
60
43
17.200
43
17.200
Druten
32
53
32
12.800
27
10.800
Heumen
26
38
18
7.200
18
7.200
Nijmegen
302
398
302
120.800
278
111.200
Wijchen
80
125
80
32.000
77
30.800
TOTAAL
3.760
9.240
3.607
1.442.800
4.021
1.608.400
*Informatie in tabel is beperkt tot wat er via de provinciale subsidieregeling is aangevraagd t.b.v. extra controles door omgevingsdiensten. Dit betekent dat het werkelijke aantal controles hoger kan liggen. ** Voorlopige cijfers: stand per november 2024, subsidie loopt tot eind 2024. Bron: Provincie Gelderland en CBS (2017 en 2022) bewerking Rekenkamer Oost-Nederland
27 Toezicht op de energiebesparingsplicht Gelderland
4
Resultaten en effecten
In dit hoofdstuk kijken we naar het zicht op de resultaten en effecten van het energietoezicht.
4.1
28
Resultaten en effecten toezicht ‘provinciale’ bedrijven
Toezicht op de energiebesparingsplicht Gelderland
Normen • De provincie heeft -via de omgevingsdiensten- zicht op de mate waarin de bedrijven zich houden aan de energiebesparingsplicht en de informatieplicht. • In de periode 2023-2024 zijn alle energierelevante bedrijven waar de provincie bevoegd gezag voor is, gecontroleerd op het aspect energie (VTHuitvoeringsprogramma 2024). • De provincie heeft -via de omgevingsdiensten- zicht op de resultaten en effecten van het energietoezicht. Bevindingen • Eind 2020 is de actualisatie van vergunningen gestart. Medio 2022 is 80% geactualiseerd en wordt het project gestopt in verband met wijzigingen in de regelgeving. • In 2023 controleerden de ODRA (58) en ODRN (16) conform opdracht energierelevante provinciale bedrijven op het aspect energie. • Bij meer dan twee derde van de bezochte provinciale bedrijven zijn in 2023 overtredingen geconstateerd op het aspect energie. • In 2024 is het de bedoeling om de andere energierelevante provinciale bedrijven te controleren. In november 2024 heeft de ODRN alle energierelevante bedrijven gecontroleerd en zit de ODRA op 80 á 85%. Zij verwachten eind van het jaar ook alle bedrijven gecontroleerd te hebben. -vervolg op volgende pagina-
Bevindingen - vervolg • Er is geen totaaloverzicht van het energiebesparingspotentieel bij bedrijven en instellingen. Op basis van de energieonderzoeken die bedrijven uitvoeren is voor 20 bedrijven het besparingspotentieel nader bekeken: 12 bedrijven vermelden hierin de potentiële besparing. Bij één bedrijf is de besparing het jaarlijkse gas en elektriciteitsgebruik van bijna 1.000 huishoudens. • Het is niet mogelijk om de daadwerkelijk gerealiseerde besparing in beeld te brengen, omdat bedrijven, technieken en prijzen voor gas en elektriciteit aan verandering onderhevig zijn. Daarnaast mogen netbeheerders nog geen gegevens over energieverbruik delen. • Landelijk wordt er gewerkt aan een indicatie van de besparing per maatregel.
In deze paragraaf gaan we in op de resultaten en effecten van het toezicht op provinciale bedrijven. Aangezien voor het toezicht de vergunning op orde moet zijn besteden we hier ook kort aandacht aan.
29 Toezicht op de energiebesparingsplicht Gelderland
In april 2022 schrijven GS dat via landelijke instrumenten zoals de Meerjarenafspraken energie-efficiëntie en Emissiehandel sinds 1992 een vorm van zelfregulering per sector bestaat. De ‘provinciale’ bedrijven hadden daardoor geen energiebesparingsplicht in hun vergunning. Sinds het eindigen van het instrument meerjarenafspraken (2020), is bij inmiddels 150 provinciale bedrijven een energiebesparingsplicht toegevoegd aan de vergunning. GS doen ook de toezegging dat ze voor het einde van de coalitieperiode met een update komen.24 Deze update is niet verstuurd. Ambtelijk is hier de volgende reden voor gegeven: de ontwikkeling van de nieuwe Gelderse Aanpak voor energiebesparing bij bedrijven en instellingen kost door de samenwerking met het Gelders Energie Akkoord aanzienlijk meer tijd, waardoor dit over de nieuwe coalitieperiode heen is getild. Er was meer tijd nodig om het proces met zowel VNO-NCW als de regio’s en gemeenten goed te kunnen doorlopen. GS geven in de Uitvoerings- en Handhavingsstrategie (2024) aan dat ze meer outcome gericht willen gaan monitoren om zo een beeld van de effecten te krijgen. Een ambitie die er in 2019 ook al lag, zo zagen wij in ons onderzoek naar VTH.25 Een methode voor het monitoren van effecten is nog niet ontwikkeld.
In gesprekken is aangegeven dat er meer dan gemiddeld overtredingen aan de orde zijn, wat wel laat zien dat er winst te behalen is. Hoeveel energie daadwerkelijk bespaard is en CO2-uitstoot daarmee precies wordt voorkomen is niet bekend. Dit komt enerzijds doordat netbeheerders op dit moment geen informatie mogen delen over energieverbruik (naar verwachting wordt dat met ingang van 2026 gewijzigd). Anderzijds doordat de conjunctuur van de economie (+/- draaien van machines), veranderingen bij bedrijven (uitbreiden of
24 PS2022-253 25 Rekenkamer Oost-Nederland 2019. ‘Een complexe verhouding. Vergunningverlening, toezicht en handhaving Gelderland’.
onderdelen afstoten), nieuwe technieken, weersomstandigheden en veranderende prijzen van gas en elektriciteit ook van invloed zijn op het energieverbruik. Tot slot wordt er landelijk gewerkt aan een indicatie van de besparing per maatregel.
4.1.1
Omgevingsdienst regio Nijmegen
Actualisatie van vergunningen De vergunningverlening voor bedrijven onder provinciaal bevoegd gezag is bij de ODRN belegd. Vanaf 2020 heeft de ODRN ingezet op het inlopen van de achterstand van de actualisatietoetsen bij provinciale bedrijven. In 2021 en 2022 is dit voortgezet en zijn diverse milieuvergunningen geactualiseerd op energiebesparing.26 Na de zomer 2022 besluit de provincie om te stoppen met de actualisatie van vergunningen. Dit vanwege de verwachte wijzigingen in regelgeving waardoor de actualisatie overbodig wordt.27 Op dat moment waren van ten minste 27 en maximaal 43 bedrijven de vergunningen nog niet geactualiseerd op het aspect energie.28 Uitgaande van 220 bedrijven onder provinciaal bevoegd gezag betekent dit dat minimaal 80% van de vergunningen geactualiseerd waren voor energiebesparing.