Bestuurlijke rapportage Rekenkameronderzoek omgevingsparticipatie Wijchen

ER

Omgevingsparticipatie bij woningbouwprojecten in Wijchen Rapport Ipsos I&O

www.ipsos-publiek.nl

Colofon Uitgave Ipsos I&O Piet Heinkade 55 1019 GM Amsterdam

Rapportnummer 2025/006

Versie 1.1 (inclusief bestuurlijke reactie en nawoord Rekenkamer)

Datum februari 2025

Opdrachtgever

Rekenkamer Wijchen

Auteurs Ester Hilhorst Laurent Staartjes

Copyright Het overnemen uit deze publicatie is toegestaan, mits de bron duidelijk wordt vermeld.

Omgevingsparticipatie bij woningbouwprojecten in Wijchen

2 van 45

Inhoudsopgave 1

Bestuurlijke nota ____________________________________________________________________ 4 1.1 1.2 1.3

Het onderzoek ____________________________________ 4 De conclusies _____________________________________ 5 De aanbevelingen __________________________________ 5

Bestuurlijke reactie ___________________________________________________________________________ 7 Nawoord Rekenkamer Wijchen ________________________________________________________________ 9 2

Inleiding ____________________________________________________________________________ 10 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6

3

Participatiebeleid Wijchen in perspectief ____________________________________________ 12 3.1 3.2 3.3 3.4

4

Aanleiding ______________________________________ 10 Doel en vraagstelling ________________________________ 10 Normenkader ____________________________________ 10 Scope _________________________________________ 11 Onderzoeksopzet __________________________________ 11 Indeling rapport ___________________________________ 11

Participatiebeleid: wat het is of kan zijn _____________________ 12 Participatiebeleid in Wijchen ___________________________ 16 Het beleid van Wijchen in perspectief _______________________ 21 Normenkader ___________________________________ 24

Twee casussen in Wijchen __________________________________________________________ 25 4.1 4.2 4.3

Uitvoering van de casussen____________________________ 25 Leerpunten ten aanzien van participatie _____________________ 31 Normenkader ____________________________________32

Bijlage 1 Onderzoeksverantwoording ________________________________________________________ 34 Bijlage 2 Lijst geïnterviewde personen _______________________________________________________ 36 Bijlage 3 Lijst geraadpleegde bronnen ________________________________________________________ 37 Bijlage 4: Drie referentiegemeenten __________________________________________________________ 39 Amersfoort __________________________________________ 39 Eindhoven ___________________________________________ 42 Montferland __________________________________________ 43

Omgevingsparticipatie bij woningbouwprojecten in Wijchen

3 van 45

1

Bestuurlijke nota

1.1

Het onderzoek

De Omgevingswet, die op 1 januari 2024 in werking is getreden, vereist dat er participatie plaatsvindt bij ruimtelijke ontwikkelingen. In de gemeente Wijchen wordt deze vorm van participatie ook wel de omgevingsdialoog genoemd. Het gaat daarbij vaak om woningbouwprojecten maar het kan ook gaan om andere ontwikkelingen zoals bedrijvigheid, natuurontwikkeling of maatschappelijke voorzieningen. Dit onderzoek beperkt zich tot participatie bij woningbouwprojecten.

Doel en vraagstelling De rekenkamer Wijchen wil graag weten wat in Wijchen het beleid is en hoe de uitvoering van participatietrajecten bij woningbouwprojecten in de gemeente verloopt en in hoeverre deze werkwijze aansluit bij de vereisten en de bedoeling van de Omgevingswet en andere wet- en regelgeving. De centrale onderzoeksvraag luidt:

Hoe zijn het beleid en de werkwijze op het terrein van omgevingsparticipatie in de gemeente Wijchen vormgegeven en hoe kan dit beleid verbeterd worden?

Om de onderzoeksvraag te beantwoorden, stellen wij de volgende deelvragen centraal: • Wat beoogt de wetgever met omgevingsparticipatie? • Wat verandert er door de in 2024 in werking getreden Omgevingswet en andere nieuwe wetgeving? • Welke (beleids-)doelstellingen heeft de gemeente vastgesteld ten aanzien van omgevingsparticipatie, qua inhoud én proces? • Wat zijn de spelregels, rollen en verantwoordelijkheden van verschillende partijen die de gemeente hierbij hanteert? • Welke lessen kunnen getrokken worden uit onderzoek en uit het participatiebeleid van drie referentiegemeenten? • Wat zijn ervaren knelpunten en succesfactoren in de uitvoering van de participatieprocessen Balgoij-West en Alba? • Hoe kan de raad met de inzichten uit de twee casussen de kaderstellende en controlerende rol versterken?

Normenkader De bevindingen op de deelvragen zijn getoetst aan een normenkader. Deze is opgenomen in Bijlage 1. De normen zijn bedoeld om te toetsen of de bevindingen in lijn zijn met wat je mag verwachten van effectief overheidsbeleid in alle fasen van de beleidscyclus.

Onderzoeksopzet De rekenkamer heeft gekozen voor twee casussen: Balgoij-West, een initiatief van een ontwikkelaar en een CPO (collectief particulier opdrachtgeverschap) en Alba, een initiatief van woningcorporatie Talis. Om de centrale onderzoeksvraag en de deelvragen te beantwoorden zijn relevante landelijke wet- en regelgeving bestudeerd en is het vigerende beleid beoordeeld. Voor de casussen is een deskresearch uitgevoerd en zijn enkele interviews gehouden met

Omgevingsparticipatie bij woningbouwprojecten in Wijchen

4 van 45

gemeentelijke en externe betrokkenen. De concept-Nota van bevindingen is beschikbaar gesteld voor ambtelijk wederhoor. Meer informatie over deze onderzoeksmethoden staat in Bijlage 1. Op basis van de twee cases, het beleid van de gemeente Wijchen, drie referentiegemeenten, de afgenomen interviews en wetgeving komt de Rekenkamer tot de volgende conclusies en aanbevelingen.

1.2

De conclusies

De gemeente Wijchen heeft de afgelopen jaren belangrijke stappen gezet om de omgevingsparticipatie bij (onder andere) woningbouwprojecten te verbeteren. Dit blijkt allereerst uit de participatiewijzers voor initiatiefnemers en voor betrokkenen, die aansluiten bij de Omgevingswet. De participatiewijzers zijn in juni 2024 geactualiseerd op basis van ervaringen die zijn opgedaan in concrete projecten. De raad heeft daarnaast in maart 2022 duidelijk aangegeven voor welke buitenplanse omgevingsplanactiviteiten de participatie verplicht is (in het Besluit bindend adviesrecht en verplichte participatie Omgevingswet gemeente Wijchen). Ten slotte heeft de raad in september 2024 het Participatie- en cocreatiebeleid vastgesteld. Dit beleid gaat verder dan participatie bij omgevingsplanwijzigingen (de zogenaamde omgevingsdialoog). Het participatie- en cocreatiebeleid omvat ook participatie van inwoners bij de ontwikkeling van gemeentelijk beleid en plannen, de participatie van de overheid bij initiatieven van inwoners (bijvoorbeeld het uitdaagrecht) en de samenwerking met inwoners en andere belanghebbenden in het kern- en wijkgericht werken. Per 1 januari 2025 is de Wet versterking participatie op decentraal niveau in werking getreden.

Deze wet vraagt om een nadere concretiseringsslag van het participatiebeleid in Wijchen, met name als het gaat om de beoordeling van de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid. Een eerste stap hiervoor is het vaststellen van de (per 1 januari 2027) verplichte participatieverordening. Dit onderzoek biedt daarvoor concrete aandachtspunten, die hierna als aanbevelingen aan u voorgelegd worden. De casestudy laat zien dat de participatiewijzers duidelijk zijn, aansluiten bij de Omgevingswet maar niet afdwingbaar zijn. Het beleid in referentiegemeenten bevat voorbeelden om de grip op de omgevingsdialoog bij complexe of controversiële projecten te versterken, zonder bovenwettelijke eisen te stellen aan initiatiefnemers. Zo kunt u uw kaderstellende en controlerende rol versterken. Ook hiervoor heeft de Rekenkamer aanbevelingen geformuleerd.

1.3

De aanbevelingen

Vaststellen participatieverordening Gemeenten moeten voor 1 januari 2027 hun inspraakverordening vervangen door een participatieverordening. Uitgangspunt is dat inwoners veel meer betrokken worden bij alle fasen van het beleidsproces.

Omgevingsparticipatie bij woningbouwprojecten in Wijchen

5 van 45

De gemeente Wijchen kan daarbij gebruik maken van de Model Participatieverordening van de VNG die vergezeld gaat van een toelichting en een implementatiehandleiding. De Rekenkamer geeft daarbij drie aandachtspunten mee op basis van dit onderzoek: • neem in de participatieverordening een kader op aan de hand waarvan periodiek herleid kan worden of participatie doelmatig en doeltreffend verloopt (voldoet de participatie aan het beleid, worden doelen behaald, is de gemeentelijke inzet passend); • neem in overweging om bij complexe of controversiële projecten te verplichten dat initiatiefnemers een participatieplan opstellen dat vooraf door het college wordt getoetst aan het participatiebeleid; • neem daarbij in overweging om de Beleidsnotitie Kostenverhaal Wijchen aan te vullen met kosten voor participatie zodat de ambtelijke inzet doorberekend kan worden via de anterieure overeenkomst.

Verduidelijken participatiebeleid Het participatiebeleid kan verduidelijkt worden met: • een systematiek hoe het college verantwoording aflegt over de besteding van de middelen en de wijze waarop participatie is verlopen; • een aanvulling op het doel van de omgevingsdialoog: niet alleen het verbeteren van het plan, maar ook het ophalen van mogelijke weigeringsgronden; • een afwegingskader voor complexe of eenvoudige projecten, waarbij u bij complexe projecten de toetsing van het participatieplan (vooraf) verplicht kunt stellen; • een afwegingskader ten aanzien van de ambtelijke inzet bij complexe projecten.

Aanpassen Participatiewijzer om grip op complexe projecten te vergroten De Participatiewijzer voor initiatiefnemers kan verduidelijkt worden met: • een processtap bij complexe projecten om het participatieplan ter goedkeuring voor te leggen aan het college; • een processtap bij complexe projecten om tijdens de participatie ook mogelijke inhoudelijke weigeringsgronden op te halen bij de belanghebbenden en daarover te rapporteren in het participatieverslag.

Omgevingsparticipatie bij woningbouwprojecten in Wijchen

6 van 45

Bestuurlijke reactie

Omgevingsparticipatie bij woningbouwprojecten in Wijchen

7 van 45

Aan: Rekenkamer Wijchen Van: College van Burgemeester en Wethouders van Wijchen Datum: 4 februari 2025 Onderwerp: Bestuurlijke reactie op conceptrapport “Omgevingsparticipatie Wijchen” Geachte leden van de Rekenkamer Wijchen, Hierbij reageren wij, het college van burgemeester en wethouders van Wijchen, op het conceptrapport “Omgevingsparticipatie Wijchen”, dat wij op 16 januari 2025 hebben ontvangen. Allereerst willen we de Rekenkamer bedanken voor het onderzoek en de heldere analyse van de huidige stand van zaken met betrekking tot omgevingsparticipatie in onze gemeente. Het college heeft het rapport met belangstelling gelezen en kan zich vinden in de aanbevelingen die door de Rekenkamer worden gedaan. Uit het rapport blijkt dat de gemeente Wijchen al forse stappen in de goede richting zet en gezet heeft om de omgevingsparticipatie te verbeteren. Dat zien wij als een bevestiging van onze huidige aanpak. Zoals ook in ons coalitieakkoord is opgenomen, hechten wij als college grote waarde aan de samenwerking met onze omgeving. Het betrekken van inwoners en andere belanghebbenden bij nieuwe plannen is voor ons van groot belang. Dit onderzoek van de Rekenkamer bevestigt dat het college hier ook naar handelt.

Wij zijn ervan overtuigd dat participatie een belangrijk instrument is om de plannen van zowel gemeente als initiatiefnemers te verbeteren en te verrijken met de kennis en wensen van de omgeving. Het college is, net als de Rekenkamer, van mening dat participatie in een vroeg stadium moet plaatsvinden. Alleen dan hebben de resultaten van de participatie de meeste kans om daadwerkelijk te worden meegenomen in de plannen, projecten en het beleid. Het is onze overtuiging dat dit leidt tot betere en meer gedragen besluiten en leidt tot meer betrokkenheid van inwoners. Wij begrijpen de aanbevelingen van de Rekenkamer. In het bijzonder de aanbeveling tot het opstellen van een participatieverordening, waarin periodieke toetsing van de doeltreffendheid en grip op complexe projecten worden opgenomen. Wij zien dit onderzoek als een waardevolle input voor de doorontwikkeling van ons participatiebeleid en kijken uit naar de verdere samenwerking met de gemeenteraad om dit beleid verder te optimaliseren. De aanbevelingen van de rekenkamer sluiten aan bij de Wet versterking participatie op decentraal niveau, welke per 1 januari 2025 in werking is getreden. Wij zien uw eindrapport met belangstelling tegemoet. Met vriendelijke groet, Het College van Burgemeester en Wethouders van Wijchen R. Helmer-Englebert, G. Gerrits, B. Schouten, M. Derks, T. van Bronkhorst.

Pagina 1 van 1

Nawoord Rekenkamer Wijchen De rekenkamer heeft met belangstelling kennisgenomen van de reactie van het college van burgemeester en wethouders en dankt het college voor de snelle reactie. De rekenkamer waardeert de positieve reactie van het college op het conceptrapport. Wij zijn verheugd dat het college de conclusies en aanbevelingen uit het rapport onderschrijft en het onderzoek als waardevolle input ziet voor de doorontwikkeling van het participatiebeleid. Wij vertrouwen erop dat de raad, samen met het college, de conclusies en aanbevelingen zal benutten om het participatiebeleid verder te optimaliseren.

Omgevingsparticipatie bij woningbouwprojecten in Wijchen

9 van 45

2

Inleiding

2.1

Aanleiding

De Omgevingswet, die op 1 januari 2024 in werking is getreden, vereist dat er participatie plaatsvindt bij ruimtelijke ontwikkelingen zoals woningbouwprojecten. Het gaat daarbij (doorgaans) om initiatieven van ontwikkelaars, van woningcorporaties en van bewoners of bewonersgroepen (in de vorm van CPO, collectief particulier opdrachtgeverschap).

2.2

Doel en vraagstelling

De rekenkamer Wijchen wil graag weten wat in Wijchen het beleid is en hoe de uitvoering van participatietrajecten in het fysieke domein in de gemeente verloopt en in hoeverre deze werkwijze aansluit bij de vereisten en de bedoeling van de Omgevingswet. De centrale onderzoeksvraag luidt:

Hoe zijn het beleid en de werkwijze op het terrein van omgevingsparticipatie in de gemeente Wijchen vormgegeven en hoe kan dit beleid verbeterd worden?

Om de onderzoeksvraag te beantwoorden, stellen wij de volgende deelvragen centraal: • Wat beoogt de wetgever met omgevingsparticipatie? • Wat verandert er door de in 2024 in werking getreden Omgevingswet en andere nieuwe wetgeving? • Welke (beleids-)doelstellingen heeft de gemeente vastgesteld ten aanzien van omgevingsparticipatie, qua inhoud én proces? • Wat zijn de spelregels, rollen en verantwoordelijkheden van verschillende partijen die de gemeente hierbij hanteert? • Welke lessen kunnen getrokken worden uit onderzoek en uit het participatiebeleid van drie referentiegemeenten? • Wat zijn ervaren knelpunten en succesfactoren in de uitvoering van de participatieprocessen Balgoij-West en Alba? • Hoe kan de raad met de inzichten uit de twee casussen de kaderstellende en controlerende rol versterken?

2.3

Normenkader

De bevindingen op de deelvragen zijn getoetst aan een normenkader. Deze is opgenomen in Bijlage 1. De normen zijn bedoeld om te toetsen of de bevindingen in lijn zijn met wat je mag verwachten van effectief overheidsbeleid in alle fasen van de beleidscyclus. We hanteren de volgende kleurcodering om weer te geven hoe er wordt gescoord op de toetsingscriteria, niet om af te rekenen maar om verbetermogelijkheden te onderscheiden: : er is geen verbeterpotentieel : er is verbeterpotentieel : verbeteringen zijn noodzakelijk N.t.b. : (nog) niet te beoordelen

Omgevingsparticipatie bij woningbouwprojecten in Wijchen

10 van 45

2.4

Scope

Dit onderzoek richt zich op omgevingsparticipatie bij ruimtelijke initiatieven van initiatiefnemers. De gemeente is hierbij verantwoordelijk voor een goed proces. Het gaat dus niet om plannen of beleid van de gemeente zelf. Daarbij is de scope beperkt tot woningbouwprojecten en dus niet tot windmolens, opvanglocaties, evenementen, bedrijfsuitbreidingen of andere ruimtelijke trajecten waarop participatie van toepassing is of kan zijn. In dit onderzoek is buiten de scope gehouden hoe participerende en niet-participerende inwoners het proces daadwerkelijk hebben ervaren. Ook blijft buiten scope hoe de raad de eigen rol en de invulling daarvan ervaart. Het onderzoek bestaat uit een documentstudie, aangevuld met drie interviews met direct betrokkenen. De doelmatigheidsvraag (staan de inspanningen en kosten in verhouding tot de opbrengsten) kan niet beantwoord worden op basis van deze aanpak.

2.5

Onderzoeksopzet

De rekenkamer heeft gekozen voor twee casussen: Balgoij-West, een initiatief van een ontwikkelaar en een CPO (collectief particulier opdrachtgeverschap) en Alba, een initiatief van woningcorporatie Talis. Om de centrale onderzoeksvraag en de deelvragen te beantwoorden zijn verschillende onderzoeksmethoden ingezet. Aan het begin van het onderzoek zijn diverse relevante documenten geraadpleegd. Voor de casussen is een deskresearch uitgevoerd en zijn enkele interviews gehouden met gemeentelijke en externe betrokkenen. De concept-Nota van bevindingen is beschikbaar gesteld voor ambtelijk wederhoor. Meer informatie over deze onderzoeksmethoden staat in Bijlage 1.

2.6

Indeling rapport

Het rapport is gestart met de bestuurlijke nota, met daarin een korte beschrijving van het onderzoek, de conclusies en aanbevelingen. Hoofdstuk 3 beschrijft het gemeentelijk beleid en hoe dat zich verhoudt tot landelijke ontwikkelingen en tot participatiebeleid bij andere gemeenten. Het beschrijft wat participatie (ook) kan zijn. Hoofdstuk 4 beschrijft de twee casussen en gaat daarbij in op de uitvoering, de resultaten en informatievoorziening aan de raad. De toelichting op de onderzoeksopzet, de interviewlijst en de lijst met geraadpleegde bronnen staan in de bijlagen 1 tot en met 3. Bijlage 4 beschrijft het participatiebeleid van drie referentiegemeenten.

Omgevingsparticipatie bij woningbouwprojecten in Wijchen

11 van 45

3

Participatiebeleid Wijchen in perspectief

In dit hoofdstuk staan de volgende deelvragen centraal: • Wat beoogt de wetgever met omgevingsparticipatie? (paragraaf 3.1) • Wat verandert er door de in 2024 in werking getreden Omgevingswet en andere nieuwe wetgeving? (paragraaf 3.1) • Welke (beleids-)doelstellingen heeft de gemeente Wijchen vastgesteld ten aanzien van omgevingsparticipatie, qua inhoud én proces? (paragraaf 3.2) • Wat zijn de spelregels, rollen en verantwoordelijkheden van verschillende partijen die de gemeente hierbij hanteert? (paragraaf 3.2) • Welke lessen kunnen getrokken worden uit het participatiebeleid van drie referentiegemeenten? (paragraaf 3.3 en bijlage 4) De drie referentiegemeenten zijn Amersfoort, Eindhoven en Montferland. Het hoofdstuk sluit af met paragraaf 3.4 waarin de bevindingen worden getoetst aan het normenkader.

3.1

Participatiebeleid: wat het is of kan zijn

Al sinds de jaren zestig is er op landelijk en lokaal niveau aandacht voor participatie en democratisering. De kerngedachte is dat het bevorderen van de burgerbetrokkenheid leidt tot betere en breder gedragen besluitvorming. Participatie kent geen (wettelijke) definitie, kent meerdere invullingen en begripsverwarring komt al snel om de hoek kijken. 1 Deze paragraaf beoogt meer duidelijkheid te geven over wettelijke kaders en wat participatie is of kan zijn. Deze paragraaf gaat over alle vormen van participatie waarbij politieke besluitvorming plaatsvindt. Er zijn verschillende vormen van participatie: 1) inwonerparticipatie, waarbij de overheid het initiatief neemt en burgers participeren; 2) overheidsparticipatie, waarbij burgers het initiatief nemen en de overheid participeert; 3) de Omgevingswet voegt daaraan toe: omgevingsparticipatie, waarbij initiatiefnemers een initiatief nemen en burgers participeren. De overheid kan dit proces faciliteren door initiatiefnemers en belanghebbenden van informatie te voorzien.

De vele definities die horen bij burgerparticipatie staan beschreven in een juridische en empirische verkenning ‘Burgerparticipatie op nationaal niveau’ die Berenschot in 2023 heeft gepubliceerd. 1

Omgevingsparticipatie bij woningbouwprojecten in Wijchen

12 van 45

3.1.1 Participatie vindt plaats in een politiek landschap Participatie vindt plaats in een politiek landschap. Dat betekent dat de relevante partijen via formele inspraak, participatie of bijvoorbeeld de media invloed kunnen uitoefenen op de politieke besluitvorming.2 Binnen dit politieke landschap spelen als vanzelfsprekend de gemeenteraad en het college van B&W een belangrijke rol als bevoegd gezag voor het nemen van besluiten. De gemeenteraad heeft als democratisch gelegitimeerd orgaan altijd het laatste woord. 3.1.2 Niveaus van participatie en mate van zeggenschap Een hulpmiddel dat in analyses over participatie veelvuldig terugkomt is de participatieladder. In 1969 publiceerde Arnstein haar ‘ladder van burgerparticipatie’.3 Haar uitgangspunt is dat participatie een herverdeling van zeggenschap moet bevatten. Daardoor kunnen burgers ook buiten verkiezingen om invloed uitoefenen op politieke besluitvorming. Hiervoor ontwikkelde zij een ladder met daarop acht treden. Arnstein onderscheidt drie niveaus van participatie. De onderste twee treden vormen samen het niveau non-participatie waarin geen zeggenschap wordt overgedragen. Daarboven zijn drie treden van participatie waarbij in enige mate sprake is van tokenisme (ofwel: een symbolische inspanning). Het gaat om de tredes informeren, raadplegen en bemiddeling.

Arnstein beschouwde de trede ‘informeren’ (waar ambtenaren de participanten informeren over hun rechten, plichten en opties) als de laagste vorm van participatie. Het hoogste niveau van participatie is burgerkracht. Dan hebben burgers daadwerkelijk (een deel van de) zeggenschap gekregen. De hoogste treden, namelijk ‘burgermacht’ is volgens Arnstein enkel een theoretisch concept omdat de eindverantwoordelijkheid, de aanspreekbaarheid en het laatste woord altijd bij de gemeenteraad liggen. Een lagere vorm van burgerkracht is samenwerking (coproductie) waarbij de gemeente en bewoners de zeggenschap delen. De ladder van Arnstein maakt duidelijk dat burgers wantrouwend kunnen staan tegenover participatie. Er is een spanningsveld tussen democratische legitimiteit (de raad is gekozen om besluiten te nemen), de gemeente als hoeder van het algemeen belang (dat boven het individuele belang kan gaan) en de verwachting van participanten dat zij, wanneer ze geïnformeerd of geraadpleegd worden, daadwerkelijk invloed hebben.

Arnstein definieerde participatie al als een middel hoe burgers invloed uit kunnen oefenen op politieke besluitvorming. Participatie en politiek zijn in dat opzicht met elkaar verbonden. 3 Online te vinden op: ladder-of-citizen-participation_en.pdf (lithgow-schmidt.dk) 2

Omgevingsparticipatie bij woningbouwprojecten in Wijchen

13 van 45

3.1.3 Gemeentewet: inspraak is verplicht, participatie is aanvullend Een gemeente is wettelijk verplicht om bewoners te betrekken bij het vaststellen van beleid en stelt daarvoor een inspraakverordening vast. Dit regelt artikel 150 van de Gemeentewet. Deze inspraak vindt overeenkomstig het tweede lid plaats via de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht (Awb)), tenzij de verordening anders bepaalt. De Awb verplicht bestuursorganen bij specifieke besluiten eveneens dat zij om zienswijzen vragen. Binnen de Omgevingswet zijn er zowel tijdens de reguliere procedure als tijdens de uitgebreide procedure gevallen waarin het bevoegd gezag eveneens om zienswijzen moet vragen. Inspraak kent daarmee een wettelijke verankering en in veel gevallen ook een wettelijke invulling. Participatie is daarop aanvullend en gemeenten beschikken over beleidsruimte om participatie vorm te geven. 3.1.4 Gemeentewet: eisen aan doelmatig en doeltreffend bestuur Bij het opstellen van participatiebeleid moet een gemeente rekening houden met de doelmatigheid en doeltreffendheid van dat beleid (Gw art. 213a). Gemeenten zijn verplicht om periodiek onderzoek te doen naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het door burgemeester en wethouders gevoerde bestuur.

Ook het participatiebeleid van de gemeente Wijchen moet voldoen aan de eisen van doeltreffendheid en doelmatigheid. Dat betekent onder meer dat herleidbaar moet zijn welke doelen een gemeente met het participatiebeleid wil behalen en hoe de gekozen inzet van middelen zich daartoe verhouden. 3.1.5 Omgevingswet: participatie verplicht maar vormvrij De Omgevingswet stimuleert vroegtijdige participatie.4 Het organiseren van participatie is niet vrijblijvend. Per instrument van de Omgevingswet zijn er regels voor participatie. Zo geeft artikel 16.55 van de Omgevingswet aan dat de initiatiefnemer voor een ruimtelijk project (degene die een omgevingsvergunning aanvraagt) moet aangeven of en zo ja, hoe hij aan participatie heeft gedaan. En wat de resultaten daarvan zijn. Het bevoegd gezag betrekt deze informatie bij de integrale belangenafweging. De wet schrijft niet voor welke vorm participatie moet hebben. Daar zijn het bevoegd gezag en de initiatiefnemer vrij in. De Omgevingswet geeft geen kwaliteitscriteria mee voor goede participatie. Dit betekent dat eventuele bovenwettelijke kwaliteitscriteria van gemeenten niet afdwingbaar zijn. 3.1.6 Participatie en besluitvorming Het college is bevoegd gezag bij een omgevingsvergunning.

Uit jurisprudentie5 blijkt dat het al dan niet uitvoeren van participatie of de kwaliteit van die participatie geen weigeringsgrond is voor een omgevingsvergunning. Wanneer echter uit de participatie een inhoudelijke weigeringsgrond naar voren komt, dan moet het college deze meenemen in de afweging. De raad is bevoegd gezag bij omgevingsplanwijzigingen. Participatie kan bij dergelijke initiatieven door de raad verplicht gesteld worden en in dat geval moet de participatie ‘enige betekenis’ hebben.

4 5

Overzicht regels participatie bij de instrumenten van de Omgevingswet | Informatiepunt Leefomgeving (iplo.nl)

Participatie onder de Omgevingswet: recente jurisprudentie - BarentsKrans. Website 15-10-2024

Omgevingsparticipatie bij woningbouwprojecten in Wijchen

14 van 45

Het college is de partij die beoordeelt of de inspanningen in verhouding staan tot de impact van het plan (of de initiatiefnemer in redelijkheid heeft kunnen volstaan met de gevolgde aanpak). Het bereiken van draagvlak is daarbij geen doel, de inbreng van betrokkenen is niet van beslissende betekenis. Doel is om burgers in een vroegtijdig stadium te betrekken en hen een stem te geven, bijvoorbeeld tijdens een informatiebijeenkomst. Wanneer uit de participatie een inhoudelijke weigeringsgrond naar voren komt, dan moet de raad deze meenemen in de afweging. De raad toetst of er een evenwichtige toedeling van functies aan locaties is. De raad weegt daarbij de inhoudelijke input uit inspraak en participatie aan beleid en regelgeving en maakt een (politieke) keuze. Daarbij kan in het ene geval het belang van voldoende woningen zwaarder wegen en in het andere geval het ontbreken van draagvlak in de buurt. 3.1.7 Wet versterking participatie op decentraal niveau: participatieverordening wordt verplicht Per 1 januari 2025 is de Wet versterking participatie op decentraal niveau van kracht. De wet beoogt de betrokkenheid van inwoners bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van beleid van hun gemeente, provincie, waterschap of openbaar lichaam in Caribisch Nederland te versterken.

Ook wordt het uitdaagrecht, als specifieke vorm van participatie, nu wettelijk verankerd (uitdaagrecht is buiten de scope van dit onderzoek). Er geldt een overgangstermijn van twee jaar, waarin decentrale overheden de gelegenheid hebben een participatieverordening op te stellen. Gemeenten hebben in principe de vrijheid om te beslissen op welke wijze zij inwoners bij de verschillende beleidsfasen betrekken en hoe ze hun visie op participatie vertalen in de participatieverordening. Adviesbureau Berenschot heeft in opdracht van de VNG6 een routekaart geformuleerd hoe gemeenten tot ‘een algemene strategie’ kunnen komen voor het invulling geven van burgerparticipatie en dat ook juridisch verankeren in de participatieverordening. De methode van Berenschot gaat ervan uit dat het participatiebeleid van een gemeente bestaat uit twee onderdelen: een visie en een uitvoeringsprogramma. 3.1.8 Zorgen over representatieve democratie: kaders raad nodig De Afdeling advisering van de Raad van State was in haar advies kritisch op het wetsvoorstel.7 De Afdeling maakt zich zorgen over wat de gevolgen van burgerparticipatie zijn voor het functioneren van de representatieve democratie. De zorg is dat alleen specifieke ‘deelbelangen’ door participatie voor het voetlicht komen. Daarnaast kunnen volksvertegenwoordigers zich onder druk gezet voelen tegemoet te komen aan participanten.

De Afdeling benadrukt dat burgerparticipatie en representatieve democratie geen tegenstellingen vormen. Zij vullen elkaar aan. Er moet wel worden voorkomen dat beide vormen van democratie op ‘ondoordachte wijze worden vermengd’. De Afdeling constateert dat het kabinet het beperken van deze risico’s overlaat aan iedere gemeente afzonderlijk. De regering liet in een reactie op het advies van de Afdeling weten dat het aan de gemeenteraad is om voorwaarden te stellen ten aanzien van de participatie.

6 7

https://vng.nl/sites/default/files/2021-05/vng-handreiking-participatie-berenschot_def2505.pdf Wet versterking participatie op decentraal niveau. - Raad van State

Omgevingsparticipatie bij woningbouwprojecten in Wijchen

15 van 45

Daarbij is het volgens de regering aan de raad ‘om te verhelderen binnen welke financiële kaders er moet worden gehandeld, hoe daarover verantwoording wordt afgelegd, en hoe kan worden beoordeeld of sprake is van doelmatige en doeltreffende uitvoering van beleid.’ Dit sluit aan bij de ‘routekaart’ die Berenschot ontwikkelde in opdracht van de VNG. De waarschuwingen van de Afdeling staan niet op zichzelf. In een recent rapport waarschuwt ook de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) voor ‘de schaduwzijden van meer burgerparticipatie’.8 De WRR maakt zich er zorgen over dat de wetgever weinig eisen stelt aan participatie en dat participatie beter uit kan pakken voor de mensen die beschikken over voldoende tijd en competenties.

3.2

Participatiebeleid in Wijchen

3.2.1 Wettelijke inspraak De gemeente Wijchen beschikt sinds december 2008 over een inspraakverordening op basis van artikel 150 Gemeentewet. 3.2.2 Beleidscontext: Coalitieakkoord 2022-2026, Strategisch kompas 2035 en Woonvisie 2024-2028 Het coalitieakkoord 2022-2026 Samen verschil maken heeft drie rode draden die gezamenlijk het spanningsveld rondom participatie duidelijk maken: • Wijchen is er voor de inwoners De toelichting luidt: “De gemeente Wijchen is er voor de inwoners. Helaas voelt dat niet voor iedereen zo. Het vertrouwen in de politiek en de overheid staat overal onder druk. Daarom is het belangrijk dat inwoners zich betrokken voelen bij Wijchen en hun stem laten horen. We willen dat mensen meedoen en zich gehoord voelen. Daar blijven we aan werken.” • Wijchen houdt koers Het gaat hier om de grote opgaven zoals woningbouw en duurzaamheid, om klaar te zijn voor de uitdagingen van de toekomst. • Wijchen is teamspeler in de regio De gemeente kan de grote uitdagingen als woningbouw, klimaat, bereikbaarheid en werkgelegenheid niet alleen aanpakken. Samen met partners in de regio kan de gemeente haar ambities waarmaken. De gemeente Wijchen neemt daarbij verantwoordelijkheid als betrouwbare partner.

De gemeente Wijchen wil dus enerzijds inwoners betrekken en hun stem laten horen en anderzijds samen met regionale partners zorgen dat de ambities op bijvoorbeeld het gebied van woningbouw gerealiseerd worden. Eén van de acties die het college in het coalitieakkoord heeft toegezegd is het verbeteren van de participatie bij (ruimtelijke) plannen: “We verbeteren de wijze waarop we inwoners en andere belanghebbenden betrekken bij nieuwe plannen. Betrekken doen we zo vroeg mogelijk en blijven we doen gedurende een project.”

8

Grip. Het maatschappelijk belang van persoonlijke controle | Rapport | WRR

Omgevingsparticipatie bij woningbouwprojecten in Wijchen

16 van 45

Het Strategisch kompas: Wijchen 2035 ‘De kracht van Wijchen’ geeft in zes speerpunten richting aan het woonbeleid en daarmee aan de ruimtelijke plannen die relevant zijn voor dit rekenkameronderzoek: 1. voldoende woningen voor iedereen in elke levensfase; 2. aantrekkelijke wijken en kernen; 3. iedereen aan het werk; 4. sterke en sociale samenleving; 5. energieneutraal en fossielvrij; 6. krachtige samenwerking. Deze speerpunten worden ook verwerkt in de Omgevingsvisie. In 2024 heeft de gemeente Wijchen, rekening houdend met bovenstaande speerpunten, afspraken en ontwikkelingen de Woonvisie 2024-2028 vastgesteld. Om de gemeentelijke ambities en afspraken uit de Woondeal 2.0 te kunnen realiseren en om voldoende woningen voor iedereen in elke levensfase te realiseren werkt de gemeente Wijchen aan het realiseren van 2.060 woningen tot 2030 en het opvoeren van het bouwtempo tot 260 woningen per jaar. Dit doet de gemeente Wijchen op verschillende manieren: • Woondeal 2.0: De gemeenten maakten met de provincie Gelderland en het Rijk afspraken over het versneld uitvoeren van de bouwopgave van 33.000 woningen tot 2030. De bijdrage van de gemeente Wijchen bestaat uit het realiseren van 2.060 woningen tot 2030. Het grootste deel daarvan (1.700) is voorzien op de versnellingslocaties Huurlingsedam en Wijchen-West. In de Woondeal 2.0 zijn ook afspraken gemaakt over prijssegmenten.

• Wijchen zet in op woningsplitsing, woningdelen en transformatie en voert een quickscan uit naar geschikte locaties; • Wijchen wil flexwoningen toevoegen en zoekt naar geschikte locaties; • Wijchen werkt aan het mogelijk maken van woningbouw op de locaties Huurlingsedam, Kraanvogel, Tussen Kasteel en Wijchens Meer, en in alle kleine kernen. Ook denkt de gemeente Wijchen na over de invulling voor de nieuwe woonwijken De Groene Geest en De Vormers (Wijchen-West); • Wijchen ondersteunt CPO’s (collectief particulier opdrachtgeverschap) en werkt samen met ontwikkelaars, bouwers en woningcorporaties die actief zijn in de regio; • Wijchen geeft uitvoering aan de Woonzorgvisie 2021-2025. Voor nieuwe initiatieven, van ontwikkelaars, bouwers, woningcorporaties en CPO’s is participatie een onderdeel van het proces. 3.2.3 Rollen en verantwoordelijkheden bij participatie rondom ruimtelijke plannen Het startpunt voor participatie is wanneer de gemeente na de eerste beoordeling van het initiatief aangeeft in principe medewerking te willen verlenen aan een initiatief. Op dat moment laat de gemeente aan de initiatiefnemer weten dat participatie vereist is, voorafgaand aan de besluitvorming, in een zo vroeg mogelijk stadium. De gemeente maakt besluiten tot principemedewerking actief openbaar. Deze worden een week na het collegebesluit gepubliceerd.

Zo krijgen initiatiefnemers de gelegenheid om betrokkenen te informeren en voorkomen we dat zij kennisnemen van een principebesluit via de pers. Bij grotere ontwikkelingen verstuurt de gemeente persberichten over de besluitvorming rondom deze initiatieven.

Omgevingsparticipatie bij woningbouwprojecten in Wijchen

17 van 45

De gemeente Wijchen heeft sinds 2022 spelregels voor zowel initiatiefnemers als omwonenden van ruimtelijke plannen in de vorm van twee participatiewijzers9: één voor de initiatiefnemer en één voor de omwonenden. De participatiewijzers zijn geactualiseerd in 2024. In de participatiewijzer voor initiatiefnemers staan de verwachtingen van de gemeente ten aanzien van participatie. De participatiewijzer is een stappenplan, géén vast format: “Wij adviseren u deze participatiewijzer te volgen. Het is niet verplicht om deze participatiewijzer precies te volgen. Het is een stappenplan dat helpt om uw participatie op een goede manier uit te voeren.” De gemeente geeft instructies over wie belanghebbenden zijn. De gemeente maakt daarbij onderscheid tussen direct betrokkenen (inwoners) en indirect betrokkenen (organisaties, verenigingen, bedrijven). De inschatting is aan de initiatiefnemer: “Maak een overzicht van iedereen die mogelijk iets merkt van uw plan. Bijvoorbeeld door op een kaart een cirkel rondom uw plan te tekenen. Hoe groot moet deze cirkel zijn? Dat bepaalt u op basis van bijvoorbeeld de gevolgen van uw initiatief op uitzicht, geuroverlast, geluidsoverlast en milieugevolgen.” Het resultaat van het proces geeft de initiatiefnemer weer in een paragraaf die wordt opgenomen in de toelichting van het Omgevingsplan of de Buitenplanse Omgevingsplanactiviteit (BOPA).

Hierin moet de initiatiefnemer in ieder geval aangeven welke planverbeteringen het participatieproces hebben opgeleverd. Uitgebreidere verslaglegging kan in een niet-openbare bijlage. De rol van de raad en het college tijdens het participatieproces zijn niet omschreven in de participatiewijzer. Ook is de ambtelijke inzet of rol niet benoemd. 3.2.4 Doorontwikkeling participatiewijzers Het college heeft 4 juni 2024 een informatienota 10 aan de raad gestuurd waarin het resultaat van de toezegging verbetering participatie bij ruimtelijke plannen (toezegging uit het coalitieakkoord) is toegelicht. Het doel van participatie is om plannen beter te maken, aldus de informatienota. Daarbij stelt het college in de informatienota: Door vooraf de dialoog aan te gaan met de omgeving kunnen initiatiefnemers van plannen inspelen op belangen van omwonenden en zo, waar mogelijk, hun plan verbeteren. Participatie kan ook leiden tot meer draagvlak voor een plan. In de communicatie naar initiatiefnemers wordt duidelijker en eenduidig aangegeven wat precies wordt verstaan onder principemedewerking. De term ‘principebesluit’ wordt niet meer gebruikt, omdat dit de indruk kan wekken dat alles al besloten is. Er wordt voortaan gesproken over ‘een besluit tot principemedewerking op basis van een globale toets op beleid, regelgeving en ruimtelijke kaders’.

9

Participatie en de Omgevingswet | Gemeente Wijchen Informatienota bij vaststeling nieuw participatiebeleid 4 juni 2024

10

Omgevingsparticipatie bij woningbouwprojecten in Wijchen

18 van 45

De participatiewijzers zijn op deze punten verduidelijkt en er zijn standaardteksten opgenomen zodat mensen op dezelfde wijze worden geïnformeerd over het proces en de meerwaarde van participatie. Ook is er een voorbeeld-aankondigingsbrief voor participatie opgenomen. 3.2.5 Participatie- en cocreatie beleid 2024 Naar aanleiding van het Strategisch Kompas 2035 en het Coalitieakkoord heeft de gemeente Wijchen participatiebeleid opgesteld. Op 26 september 2024 heeft de gemeenteraad van de gemeente Wijchen het Participatie- en cocreatie beleid vastgesteld. Aanleiding voor het participatie- en cocreatie beleid is dat het vertrouwen van burgers in de overheid onder druk staat. De gemeente wil werken aan het herstel van vertrouwen. Samenwerken aan beleid en initiatieven vraagt om gepaste betrokkenheid van alle partijen. In het algemeen is het belangrijk om in een zo vroeg mogelijk stadium de belanghebbenden te betrekken en met hen in gesprek te gaan. Het doel van participatie is het verbeteren van plannen van de gemeente en van initiatiefnemers. Draagvlak is een (gewenste) bijvangst maar geen doel op zich.

De gemeente Wijchen formuleerde de volgende doelen: • vergroten van de leefbaarheid in alle kernen en wijken; • verrijken inhoudelijke besluiten door kennis en wensen van stakeholders te betrekken; • zorgen voor betrokkenheid en actieve bijdrage van inwoners, ondernemers en partners; • van buiten naar binnen halen; • inzicht in en versterken van maatschappelijke initiatieven; • wederzijds begrip tussen overheid, inwoners en de samenleving; • betrokkenheid en verantwoordelijkheidsgevoel van de samenleving. Het beleid maakt niet duidelijk hoe en wanneer bovenstaande doelen geëvalueerd gaan worden en wat bij bovenstaande doelen de concrete verwachtingen of streefwaarden zijn. Ook is niet duidelijk of deze doelen van toepassing zijn op omgevingsparticipatie. De gemeente Wijchen maakt als het gaat om participatie onderscheid in: • burgerparticipatie (= de inwoner/ondernemer/maatschappelijke organisatie denkt mee/participeert bij plannen van de overheid). Het gaat om het maken, uitvoeren en evalueren van beleid; • overheidsparticipatie (= de overheid doet mee bij plannen van inwoners/initiatiefnemers, bijvoorbeeld door te faciliteren of samen te werken). Er zijn verschillende vormen, bijvoorbeeld het uitdaagrecht; • omgevingsdialoog: een initiatiefnemer heeft een plan en is verplicht om belanghebbenden in een vroeg stadium te betrekken op grond van de Omgevingswet.

Hiervoor heeft de gemeente een participatiewijzer voor initiatiefnemers en voor belanghebbenden (door)ontwikkeld; • ‘Aan de slag’: Kern- en wijkgericht werken, Democratische versterking en overheidsparticipatie bij inwonersinitiatieven. Voor dit onderzoek is met name de omgevingsdialoog relevant. Hierover is bepaald dat de initiatiefnemer vroegtijdig met de omgeving in gesprek moet gaan over zijn plan, voorafgaand aan het aanvragen van een omgevingsvergunning.

Omgevingsparticipatie bij woningbouwprojecten in Wijchen

19 van 45

Als initiatiefnemers omwonenden in een vroeg stadium mee laten denken, kan dit tot betere plannen, meer steun en uiteindelijk vlottere procedures leiden, is de verwachting. De gemeenteraad of het college kan met deze input een goed afgewogen besluit nemen over het initiatief. De omgevingsdialoog is geen vervanging van de officiële procedure van zienswijzen en beroep. Het is een aanvulling in het voortraject. “Hiermee brengen we de representatieve democratie en de participatieve democratie op een mooie wijze met elkaar in verbinding”. Het beleid maakt niet duidelijk hoe de raad de input betrekt in de besluitvorming. Het maakt ook niet duidelijk hoe de raad de doeltreffendheid van de omgevingsdialoog beoordeelt, bijvoorbeeld of het plannen beter maakt, zorgt voor meer steun of voor vlottere procedures. In veel gevallen is een omgevingsdialoog niet nodig, zoals bij het plaatsen van een dakkapel of het organiseren van een straatfeest. Als er aan de gemeente een besluit wordt gevraagd, moet de initiatiefnemer zelf beoordelen of participatie wenselijk is én hoe hij de participatie wil vormgeven. De gemeente Wijchen kan in deze gevallen de participatie niet verplichten maar wel stimuleren. Dit geldt niet voor initiatieven die afwijken van de geldende ruimtelijke regels.

Voor deze zogenaamde buitenplanse omgevingsplanactiviteiten heeft de gemeenteraad op 10 maart 2022 vastgesteld op welke onderwerpen de omgevingsdialoog verplicht is11. Het gaat hierbij om het minimale niveau van raadplegen bij de volgende initiatieven en activiteiten: • het oprichten van een gebouw met meer dan vijf bouwlagen of hoger dan 15 meter; • het oprichten van één of twee nieuwe woningen binnen de bebouwde kom inclusief woningsplitsing; • het oprichten van meer dan twee nieuwe woningen of transformatie van een bestaand gebouw van een niet-woonfunctie naar meer dan twee woningen; • het oprichten van een nieuw gebouw voor of transformatie van een bestaand gebouw naar een woonfunctie anders dan zelfstandige woningen, met meer dan vijf kamers/onzelfstandige wooneenheden; • het oprichten, veranderen of uitbreiden van niet-agrarische bedrijven buiten de bebouwde kom; • het oprichten van een nieuw agrarisch bedrijf, grondgebonden of intensief; • projecten voor intensieve recreatie, sportaccommodaties, maatschappelijke voorzieningen, culturele voorzieningen, detailhandel, dienstverlening, horeca, kantoor met uitzondering van het wijzigen van het gebruik transformatie van bestaande gebouwen binnen de bebouwde kom eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein; • het

oprichten van een of meerdere windmolens met een tiphoogte van meer dan 15 meter; • het oprichten van een zonnepark of andere vormen van energieopwekking in beide gevallen anders dan alleen voor eigen gebruik; • de ontwikkeling van nieuwe natuur met een oppervlakte van meer dan 1 ha. Voor deze initiatieven is participatie (dus een omgevingsdialoog) verplicht.

11

Besluit bindend adviesrecht en verplichte participatie Omgevingswet gemeente Wijchen 10 maart 2022

Omgevingsparticipatie bij woningbouwprojecten in Wijchen

20 van 45

3.2.6 Ontbrekende elementen ten aanzien van wet- en regelgeving Vanaf 1 januari 2025 is de Wet versterking participatie op decentraal niveau van kracht. Vanaf dat moment geldt een overgangstermijn van twee jaar, waarin de gemeente Wijchen de gelegenheid heeft een participatieverordening op te stellen. In het huidige beleid ontbreken daarvoor de volgende elementen: • een afwegingskader voor het college om te beoordelen of de gevolgde participatie ‘van enige betekenis’ is geweest. Hierbij moet de impact van het initiatief worden afgewogen tegen de gevolgde aanpak; • een financieel kader en middelen waarbinnen participatie kan plaatsvinden, zodat duidelijk is hoeveel (een) participatie(traject) de gemeente mag of kan kosten; • een kader aan de hand waarvan herleid kan worden of participatie doeltreffend verloopt; • een voorgeschreven systematiek hoe het college verantwoording aflegt over de besteding van de middelen en de wijze waarop participatie is verlopen. Voornoemde elementen dragen ook bij aan verantwoording in het kader van artikel 213a Gemeentewet, sluiten aan bij de VNG-routekaart en komen tegemoet aan de zorgen van de afdeling advisering van de Raad van State.

3.3

Het beleid van Wijchen in perspectief

Gemeenten beschikken over beleidsruimte om zelf invulling te geven aan hun participatiebeleid. Hierdoor ontstaan er verschillende varianten. Bijlage 4 beschrijft het beleid in Amersfoort, Eindhoven en Montferland. Deze casussen zijn gekozen vanwege een combinatie van beschikbare rekenkameronderzoeken, beschikbare handreikingen voor initiatiefnemers en/of belanghebbenden en het betreft een combinatie van kleinere en grotere gemeenten. Deze paragraaf bevat de elementen uit het beleid van de drie referentiegemeenten die de gemeente Wijchen niet kent, maar wel kan overwegen bij het opstellen van de na 1 januari 2025 verplichte participatieverordening en/of een herijking van beleid en participatiewijzers: •

• • •

afwegingskader voor complexe of eenvoudige projecten (of niveau van participatie met bijbehorende werkvormen). De gemeenten Eindhoven, Montferland en Amersfoort hebben die op verschillende manieren ingericht; verplichting aan initiatiefnemers om bij complexe projecten een participatieplan op te stellen dat vooraf wordt getoetst aan de kaders; een afwegingskader ten aanzien van de ambtelijke inzet bij complexe of eenvoudige projecten; aangeven per niveau wat de rol/beleidsruimte van de raad is bij vaststellen plan en bij beoordelen van het gevolgde participatietraject.

Een afwegingskader voor complexe of eenvoudige projecten (of niveau van participatie met bijbehorende werkvormen) kan op verschillende manieren. Ter inspiratie zijn de verbeeldingen van de drie referentiegemeenten opgenomen.

Omgevingsparticipatie bij woningbouwprojecten in Wijchen

21 van 45

Gemeente Amersfoort Niveau van

Rol

participatie

deelnemers/inwoners

Mogelijke werkvormen

Rol college/gemeenteraad

Raadpleging

Er is ruimte meningen te

Hoorzitting, enquête,

Heeft een actieve rol in het bedenken

laten horen en om

peiling, opiniewijzer,

van oplossingsrichtingen en neemt

informatie te geven over

reacties via brief of

kennis van meningen en opvattingen

ervaringen en

internet, panel,

hierover. Laat inwoners weten hoe

opvattingen.

informatiebijeenkomst,

participatieresultaten hebben

klankbordgroep,

meegewogen.

raadplegend referendum. Advisering

Bewoners en

Werken met

Stelt zich in eerste instantie

betrokkenen krijgen alle

participatiegroepen,

terughoudend op in het formuleren

gelegenheid om

burgerplatform,

van oplossingsrichtingen. Moet

problemen en

expertmeeting,

goede redenen hebben om adviezen

oplossingen aan te

burgerpanel,

niet mee te nemen of op te volgen.

dragen. Hun mening

burgerjury.

Weegt advies mee in besluit.

speelt een grote rol bij

Informeert deelnemers hoe advies

de ontwikkeling van

heeft doorgewerkt in

beleid en projecten.

beleidsvorming. Beargumenteert wat waarom wel en wat niet is overgenomen.

Coproductie

De partijen zoeken

Projectgroep,

Houdt zich bij voorkeur aan de

samen met de gemeente

werkgroep,

aangedragen oplossingen. Zorgt voor

naar oplossingen en

werkatelier, afsluiten

goede ondersteuning van de

werken op basis van

convenant.

participanten. Weegt voorstellen

gelijkwaardigheid.

zwaar mee. Wanneer voorstellen niet worden overgenomen of worden gewijzigd om (politieke) redenen, is het erg belangrijk dat zij deelnemers informeert over wat zij wel en wat zij niet van de plannen overneemt en waarom.

Omgevingsparticipatie bij woningbouwprojecten in Wijchen

22 van 45

Gemeente Eindhoven

Gemeente Montferland

Omgevingsparticipatie bij woningbouwprojecten in Wijchen

23 van 45

3.4

Normenkader

In onderstaande tabel is het normenkader opgenomen. Hierin wordt de relatie gelegd tussen de normen en de beoordeling. Norm De doelen van het beleid zijn SMART geformuleerd.

Het participatiebeleid sluit aan bij de Omgevingswet.

De verwachtingen die de gemeente heeft zijn duidelijk verwoord richting initiatiefnemers.

De raad stuurt via beleid op doelmatige en doeltreffende participatie

Beoordeling De doelen van het participatiebeleid bij ruimtelijke initiatieven (Omgevingsdialoog) zijn niet SMART geformuleerd. Het Participatie- en cocreatie beleid spreekt van betere plannen, meer steun en uiteindelijk vlottere procedures. In de Participatiewijzers ligt de nadruk op betere plannen. Onduidelijk is of de overall doelen van het Participatie- en cocreatie beleid ook van toepassing zijn op de Omgevingsdialoog. Het ontbreekt aan een kader waaruit blijkt of participatie doeltreffend verloopt. De gemeente heeft ook geen kader om de eigen inspanningen om de participatie te bevorderen op waarde te schatten of af te wegen. De Participatiewijzers sluiten aan bij de bedoeling van de Omgevingswet en jurisprudentie. Sinds 2022 heeft de gemeente Wijchen een Besluit bindend adviesrecht en verplichte participatie Omgevingswet, waarin duidelijk is gemaakt voor welke initiatieven participatie verplicht is. Het ontbreekt het college aan een beoordelingskader of de gevolgde participatie ‘van enige betekenis’ is geweest, rekening houdend met de impact van het plan. Voorbeeldteksten in de participatiewijzer geven initiatiefnemers bruikbare handvatten. De participatiewijzer maakt duidelijk dat een participatieverslag vereist is voor besluitvorming door de raad.

De participatiewijzer of het participatiebeleid maakt niet duidelijk welke ambtelijke inzet verwacht kan worden bij de ondersteuning of toetsing van het proces van participatie. Bij (complexe) projecten borgt de gemeente niet dat de initiatiefnemer kiest voor een aanpak die aansluit bij de bedoeling van de participatiewijzer. Er zijn geen financiële kaders ten aanzien van de omgevingsdialoog, er zijn geen afspraken over ambtelijke inzet bij participatie (eventueel naar complexiteit van het initiatief), er is geen systematiek afgesproken over periodieke beoordeling van de doelmatigheid en doeltreffendheid van participatie. De raad stuurt daarmee niet op doelmatige of doeltreffende participatie. Dit is wel wat de Wet versterking participatie op decentraal niveau vraagt.

: er is geen verbeterpotentieel : er is verbeterpotentieel : verbeteringen zijn noodzakelijk N.t.b. : (nog) niet te beoordelen

Omgevingsparticipatie bij woningbouwprojecten in Wijchen

24 van 45

4

Twee casussen in Wijchen

Dit hoofdstuk geeft antwoord op de volgende onderzoeksvragen: • Wat zijn ervaren knelpunten en succesfactoren in de uitvoering van de participatieprocessen Balgoij-West en Alba? • Hoe kan de raad met de inzichten uit de twee casussen de kaderstellende en controlerende rol versterken?

4.1

Uitvoering van de casussen

4.1.1 Algemene opmerkingen ten aanzien van de uitvoering Uit de documenten en de interviews komen enkele algemene observaties naar voren ten aanzien van de kwaliteit van participatie bij ruimtelijke projecten (niet specifiek gekoppeld aan de casussen). Ten aanzien van de kwaliteit van participatie: • De kwaliteit van het participatietraject is in belangrijke mate afhankelijk van de van de initiatiefnemer. Kleine en middelgrote initiatiefnemers hebben vaak minder kennis en ervaring dan grote ontwikkelaars. Kleine en middelgrote initiatiefnemers hebben hierdoor vaak meer moeite om de participatie goed vorm te geven. • Het is (ook) in het belang van de gemeente (die het uiteindelijke besluit moet nemen) dat er goed overleg en contact is tussen de initiatiefnemer en de buurt. • De kwaliteit van de gevolgde participatie is op grond van jurisprudentie geen weigeringsgrond voor een vergunning of voor aanpassing van een omgevingsplan. Het college toetst op de aanwezigheid van het participatieverslag en wat de opbrengst is. • Het format voor het verslagformulier van een participatieavond geeft richting aan de kwaliteit van het verslag, maar leidt niet automatisch tot een goed verslag. • Met ontwikkelaars die vaker actief zijn in de gemeente wordt periodiek een Omgevingstafel georganiseerd. Daar wisselen gemeente en initiatiefnemers zaken uit.

Er zijn korte lijnen en er wordt besproken hoe participatie verbeterd kan worden en hoe partijen elkaar daarin kunnen ondersteunen. • Voor goede participatie is het belangrijk dat ook de belanghebbenden (omwonenden bijvoorbeeld) zich constructief opstellen. Daarvoor is de participatiewijzer voor initiatiefnemers ontwikkeld. • De inzet van participatie is een dialoog, om gezamenlijk te kijken of het plan beter kan worden. Als er gegronde redenen zouden zijn om het plan niet door te laten gaan of ingrijpend aan te passen, dan kan de belanghebbende dat op een later moment aangeven (tijdens de wettelijke inspraak). Uiteraard is het tijdens de participatiefase wel van belang om eventuele gegronde redenen voor bezwaar al boven tafel te krijgen, want dan kan in een eerder stadium het plan aangepast of ingetrokken worden. Bij initiatieven waarbij de buurt de beoogde ontwikkeling niet ziet zitten, maakt dit de participatie heel lastig: initiatiefnemers willen het vooral hebben over kleine aanpassingen die gewaardeerd worden door de omgeving, belanghebbenden willen het vooral hebben over grote aanpassingen of uitstel/afstel. Het is bij dergelijke initiatieven heel moeilijk om van tevoren de discussie te kaderen.

Omgevingsparticipatie bij woningbouwprojecten in Wijchen

25 van 45

•

De gemeente Wijchen heeft een digitaal participatieplatform, waarop projectwebsites gemaakt kunnen worden. Daarop geeft de gemeente uitleg en kan een poll worden toegevoegd of een korte vragenlijst, of een mogelijkheid om voor- en tegenargumenten in te dienen of een begrotingsvraagstuk: hoe zou je de middelen verdelen? Het blijkt dat hier andere mensen aan meedoen dan de mensen die naar een bewonersavond komen. De geluiden via het digitale platform zijn meer divers: ook positieve input. Het lijkt tot nu toe een meer representatieve vorm van participatie. De ervaringen met het digitale participatieplatform tot nu toe wekken de indruk dat digitale participatie toegankelijker is voor een grotere groep mensen dan een bewonersavond.

Ten aanzien van ambtelijke inzet: • Ambtenaren zijn niet bij ieder participatietraject aanwezig. Er zijn geen kaders voor ambtelijke betrokkenheid bij participatie door initiatiefnemers. Ambtelijke betrokkenen zijn soms als toehoorder aanwezig en soms niet. • Het is in een enkel geval voorgekomen dat de gemeente een externe mediator inhuurt om het participatieproces goed te laten verlopen. Hiervoor is geen afwegingskader beschikbaar. • Ambtenaren kunnen het als lastig ervaren om de goede rol te pakken in een zaal met boze mensen, zo komt naar voren uit de interviews. Niet iedereen doet het even gemakkelijk of graag. De gemeente Wijchen wil de ambtenaren die betrokken zijn bij dergelijke ruimtelijke processen trainen en ondersteunen in hun rol: samen oefenen of een training kan helpen. Zo wil de gemeente Wijchen een lerende organisatie zijn. Deze beoogde professionaliseringsslag is niet benoemd in het participatiebeleid. • Ambtelijke inzet is er soms op gericht om de kwaliteit van het participatieverslag te verbeteren, in aansluiting op de verwachtingen van de gemeente zoals die zijn opgenomen in de participatiewijzer. Niet iedere initiatiefnemer maakt uit eigen beweging een participatieverslag dat aansluit bij de verwachtingen die door de gemeente zijn meegegeven.

Ten aanzien van tevredenheid over participatie door belanghebbenden: • De termen Participatie en Omgevingsdialoog wekken de indruk van gelijkwaardigheid in een gesprek met een gelijkwaardige uitwisseling van wensen en standpunten. Bij ruimtelijke initiatieven is er echter geen sprake van een gelijkwaardig speelveld tussen initiatiefnemers en belanghebbenden. Als een initiatief past binnen ruimtelijke kaders en gemeentelijk beleid dan verleent de gemeente in principe medewerking. Een passend niveau van participatie is dan raadplegen of informeren. Een initiatiefnemer hoeft niet tegemoet te komen aan wensen van de omgeving. • Het creëren of verhogen van draagvlak is een wenselijk uitkomst, maar geen vereiste. Soms is de opbrengst van participatie dat de tegenstellingen duidelijker zijn geworden. • Een andere wenselijke bijvangst van participatie is dat er minder zienswijzen worden ingediend tijdens de wettelijke inspraak, doordat er al mitigerende maatregelen zijn genomen. Dit is in de praktijk zeker niet altijd het geval. Op gevoelige initiatieven kunnen na uitgebreide participatie nog vele zienswijzen binnenkomen, die allemaal individueel beoordeeld moeten worden. Daarbij toetst het college aan wettelijke bepalingen (rechten van betrokkenen bijvoorbeeld) en beleid. Ook hier hoeft de gemeente niet tegemoet te komen aan wensen van de omgeving.

• De gemeente is de hoeder van het algemeen belang en doet daarbij een poging om alle deelbelangen te rijmen. Niet iedereen zal tevreden zijn. Vaak krijgt bij complexere zaken het proces van participatie dan de schuld (‘er is niet geluisterd’).

Omgevingsparticipatie bij woningbouwprojecten in Wijchen

26 van 45

4.1.2

Casus Alba in de wijk Valendries

Een wederopbouwwijk zonder seniorenwoningen Ter bestrijding van de woningnood werd begin jaren vijftig van de vorige eeuw de wijk Valendries gerealiseerd. Het betreft een wijk met voornamelijk eengezinswoningen, waaronder 450 sociale huurwoningen. De wijk had geen seniorenwoningen. Woningcorporatie Talis is verhuurder van de sociale huurwoningen, die toe waren aan groot onderhoud. In de eengezinswoningen wonen relatief veel senioren, die in hun wijk geen passende alternatieve woonruimte kunnen vinden. Talis wilde gelijktijdig met het grootonderhoud werken aan het toekomstbestendig maken van de wijk. Talis zag mogelijkheden om een segment toe te voegen dat nog ontbrak: seniorenwoningen.

Verkenning van de mogelijkheden met architect, bestuur en wethouder Samen met een architect heeft Talis in 2019/2020 gekeken naar mogelijke locaties voor een seniorencomplex. Deze zijn besproken met het bestuur van Talis en met de wethouder. De locatie Lindenlaan-Meidoornlaan bleek zeer geschikt. De architect heeft vervolgens een ontwerp gemaakt met 28 appartementen op een plek waar 2 twee-onder-een-kappers stonden en 1 vrijstaande woning die al enige tijd niet meer bewoond werd. Vier huishoudens zouden dus moeten plaatsmaken voor 28 appartementen, waarvan één ontmoetingsruimte.

Participatietraject uit intrinsieke motivatie, divers deelnemersveld Talis heeft bij de ontwikkeling van de plannen contact gezocht met omwonenden in de vorm van een participatietraject. Het huidige participatiebeleid en de participatiewijzer waren nog niet beschikbaar of vastgesteld. Talis vindt het belangrijk om de buurt te betrekken bij plannen. Tijdens de coronaperiode vond de participatie plaats. De ervaring van Talis is dat een inloopbijeenkomst een optimale participatievorm is omdat je dan mensen persoonlijk kunt spreken en omdat je samen over de tekening kunt buigen. Dat was echter niet mogelijk vanwege de coronamaatregelen. Daarom zijn er verschillende bijeenkomsten geweest in een zaaltje waar mensen ver van elkaar af zaten en waarbij een presentatie werd gegeven. Aan de participatie deden zowel huurders als woningeigenaren mee (uit aanliggende straten). De huurders die deelnamen waren deels mensen die geïnteresseerd waren in een seniorenappartement.