21 11 Rekenkamer rapport Inkoop in de praktijk

Inkoop in de praktijk Een onderzoek over het inkoopbeleid van de gemeente Westvoorne en de doorwerking daarvan in de praktijk

Rekenkamercommissie Westvoorne Onderzoekers Judith Blijden Peter van Enk Mei 2021

0

Inhoudsopgave Conclusies en aanbevelingen

2

Conclusies 2 Beleidskader en rechtmatig inkoopproces Risicomanagement bij de afdelingen Waardering door leveranciers Aanbevelingen

2 3 4 4

1.

Inleiding

6

2.

Inkoop in Westvoorne – juridische- en beleidskaders

8

2.1 2.2 2.3

Wet en regelgeving Inkoopbeleid van de gemeente Westvoorne De bestuursopdracht Europese aanbestedingen

8 11 12

3.

Inkoopbeleid in de praktijk

14

3.1 3.2 3.3

Inkoop in het Sociaal domein Inkoop bij het Team Woonbedrijf Het fysieke domein

14 16 18

4.

Beantwoording van de onderzoeksvragen

20

5.

Bestuurlijke reactie van het College van B&W

22

Bijlage 1

Geïnterviewde personen

25

Bijlage 2

Geraadpleegde documenten

26

1

Conclusies en aanbevelingen De rekenkamer heeft onderzoek gedaan naar de praktijk van inkoop in de gemeente Westvoorne. Dit onderzoek heeft plaatsgevonden van december 2020 tot mei 2021. In het kader van het onderzoek is specifieke aandacht besteed aan het Team Woonbedrijf, het Team Sociaal domen en Veiligheid en het Team Wegen en Riolering. Deze dwarsdoorsnede uit de gemeentelijke organisatie levert een breed en volledig beeld op van de wijze waarop in Westvoorne het inkoopproces is georganiseerd. Het doel van het rekenkameronderzoek is om inzichtelijk te krijgen: • Of de gemeente in inkoop- en aanbestedingsprocessen de risico´s in beeld heeft; • Op welke wijze de gemeente de risico´s bij inkoop- en aanbestedingsprocessen beheerst; • Hoe de gemeente omgaat met risico´s die zich in de praktijk voordoen; • Hoe de raad betrokken wordt bij inkoop- en aanbestedingstrajecten. Hieronder treft u de conclusies en aanbevelingen van ons onderzoek aan.

Conclusies De gemeente Westvoorne heeft geregeld behoefte aan producten en diensten. Niet alleen is dat om de dienstverlening aan de burgers goed uit te voeren, ze zijn ook nodig om de gemeentelijke organisatie draaiende te houden. De producten en diensten moeten worden ingekocht volgens wettelijk vastgestelde kaders. Het betreft hier zowel landelijke wet- en regelgeving als Europese inkoop- en aanbestedingsregels. Het financieel belang van gemeentelijke inkoop was altijd al groot, maar is met de decentralisaties in het sociaal domein nog verder toegenomen. Burgers worden namelijk direct in hun persoonlijk belang geraakt door de zorg en ondersteuning die de gemeente voor hen inkoopt. Ook in het sociaal domein gelden de Europese inkoop- en aanbestedingsregels. Het inkoopproces kent als bijzondere omstandigheid dat Westvoorne niet zelfstandig dit niet zelfstandig doet, maar dit in verschillende regionale samenwerkingsverbanden doet.

Beleidskader en rechtmatig inkoopproces Dit rekenkameronderzoek volgt kort op een bestuursopdracht Europese aanbestedingen van het college van B&W. Aanleiding voor deze opdracht was de opmerking van de accountant bij de controle van de jaarrekening dat de gemeente het inkoopproces niet altijd volgens de geldende Europese richtlijnen uitvoerde. Een onrechtmatig inkoopproces brengt een belangrijk risico met zich mee. Concurrenten van de leveranciers van Westvoorne zouden een zaak tegen de gemeente kunnen aanspannen, hetgeen zou kunnen leiden tot schadeclaims. Hiernaast is er sprake van imagoschade; een gemeente dient zich immers aan de regels te houden. Doet zij dit niet dan verliest de gemeente aan gezag. Deze bestuursopdracht heeft geleid tot meer bewustzijn voor een rechtmatig, effectief en efficiënt inkoopproces in de ambtelijke organisatie. Ook is er in deze opdracht een aantal verbeterpunten benoemd, dat al tijdens de uitvoering van dit onderzoek ter hand wordt genomen. Eén van deze verbeterpunten heeft betrekking op het beleidskader voor het inkoopproces. Dit is vastgelegd in de Regeling Inkoop en Aanbesteding 2017 Westvoorne. Deze is sinds de inwerkingtreding niet meer geactualiseerd. Zo zijn de Europese drempelbedragen die in deze regeling worden genoemd al drie keer verhoogd. Daarom wordt dit beleidskader thans

geactualiseerd en wordt er in het zaaksysteem (e-Suite) een workflow ingericht voor het inkoopproces. Het management geeft aan dat het beleidskader onvoldoende praktische handvatten biedt om het inkoopproces goed te organiseren. Ook mist men op concernniveau professionele ondersteuning bij de (grote) inkooptrajecten. Men vertrouwt in veel gevallen op de kennis en ervaring van de medewerkers van het team die eerder met inkoopprocessen te maken hebben gehad. Veel van deze kennis zit in de hoofden van de ambtenaren en is niet beschreven in werkprocessen of andere documenten. Dat maakt het inkoopproces tot een kwetsbaar proces. De aanstelling van twee parttime inkoopadviseurs bij de concernstaf, een tweede verbeterpunt van de Bestuursopdracht, moet deze kwetsbaarheid verminderen en het management in de toekomst de benodigde ondersteuning bieden. Bij grote inkooptrajecten wordt gebruik gemaakt van externe ondersteuning of van de kennis van grotere (buur)gemeenten waarmee een samenwerkingsverband bestaat. Zo wordt in het sociaal domein op basis van een dienstverleningsovereenkomst samengewerkt met de gemeente Hellevoetsluis. Bij inkooptrajecten heeft Hellevoetsluis een initiërende en coördinerende rol. Ook worden maatwerkvoorzieningen in de Jeugdzorg voor Westvoorne ingekocht door de Gemeenschappelijke Regeling Jeugdhulp Rijnmond (GRJR).

Doordat deze inkooptrajecten zich op regionaal niveau afpelen, wordt de mogelijkheid voor de gemeenteraad om het proces te beïnvloeden beperkt. Het Team Woonbedrijf maakt bij complexe inkooptrajecten boven de Europese drempelbedragen (bijvoorbeeld bij nieuwbouwprojecten) gebruik van externe juridische ondersteuning. Met deze ondersteuning verzekert het Team Woonbedrijf zich ervan dat er rechtmatig wordt ingekocht. Bij kleinere inkooptrajecten onder Europese drempelbedragen wordt vaak een meervoudig onderhandse aanbestedingsprocedure gevolgd. Bij deze trajecten, die zich vaak voordoen bij beheeropdrachten van het Team Woonbedrijf en het Team Wegen en Riolering, wordt een beperkt aantal bij de gemeente reeds bekende leveranciers uitgenodigd om een offerte uit te brengen. In elk individueel traject worden de beleidsregels goed toegepast, maar doordat de gemeente bij een beperkt aantal leveranciers herhaalopdrachten uitzet, kan zich juist hier een probleem voordoen. Volgens Europese wet- en regelgeving dienen gelijksoortige herhaalopdrachten bij elkaar opgeteld te worden, waardoor de kans bestaat dat drempelbedragen overschreden worden en een ander inkoopproces gevolgd had moeten worden. Dit is het belangrijkste punt van kritiek van de accountant bij de jaarrekening en is daarom nader onderzocht in de bestuursopdracht.

In de bestuursopdracht wordt geconcludeerd dat drempelbedragen inderdaad overschreden zijn en er inderdaad onrechtmatig is ingekocht. De eerder genoemde inkopers zouden in de toekomst de besteding (spend) per crediteur in de gaten moeten houden, zodat dit probleem zich in de toekomst niet meer voordoet.

Risicomanagement bij de afdelingen Bij de drie onderzochte teams worden de risico´s bij het inkoopproces in beeld gebracht. Elk team doet dit op zijn eigen wijze, die mede afhankelijk is van de aard en omvang van de inkoopprocessen. In het sociaal domein worden in een recente aanbesteding financiële-, juridische- en politieke risico´s onderscheiden. Om de kans op juridische risico´s te minimaliseren, wordt zoveel mogelijk gewerkt met landelijke standaarden voor de bekostiging van zorg. De financiële risico´s doen zich voor omdat meer inwoners een beroep doen op gemeentelijke zorgvoorzieningen, waardoor budgetten overschreden kunnen worden. Dat levert vervolgens weer een politiek risico op voor de 3

wethouder, die bij een budgetoverschrijding buiten de door de gemeenteraad gestelde kaders treedt en zich hiervoor moet verantwoorden. Voor het Team Woonbedrijf gaat het voor wat betreft risicomanagement om inzicht in (1) de budgetten, de kosten en de prestaties; (2) de looptijden van de overeenkomsten en (3) de facturen en geleverde prestaties. Om risico´s te minimaliseren is goed informatiemanagement van groot belang. Hier heeft het team te maken achterstallig onderhoud. Veel informatie is nog niet gedigitaliseerd en opgeslagen in mappen van beleidsmedewerkers. Dit maakt dat inkooptrajecten moeilijk overdraagbaar zijn in geval van ziekte of vertrek van (ervaren) medewerkers en daardoor kwetsbaar. Het risicomanagement bij het team Wegen en Rioleringen komt direct voort uit het Aanbestedingsreglement Werken. Het team maakt elk jaar een risico-inschatting. Deze inschatting wordt achteraf ook geëvalueerd in de risico-paragraaf in de jaarrekening.

Waardering door leveranciers In dit onderzoek is ook met leveranciers gesproken over de waardering van het door de gemeente gevolgde inkoopproces. In deze gesprekken is nader ingegaan op de wijze waarop de gemeente relaties met leveranciers onderhoudt. Hiervoor is grote waardering. Leveranciers geven aan dat de gemeente is transparant handelt en de wettelijke kaders volgt. Hierin wijkt Westvoorne niet af van overige gemeenten en publiekrechtelijke opdrachtgevers. Zij zijn zeer te spreken over de bereikbaarheid van de gemeente en het directe contact met de inhoudelijk verantwoordelijke beleidsmedewerkers, die ´weten waarover het gaat´. Zij hebben de bereidheid om vanuit de optiek van partnerschap met de leverancier samen te werken voor een optimaal inkoopresultaat. Bij grotere gemeenten waar deze leveranciers eveneens opdrachten uitvoeren, is er vooral contact is met inkopers die ´een andere taal´ zouden spreken.

Aanbevelingen Met de uitvoering van de aanbevelingen uit de Bestuursopdracht zet Westvoorne belangrijke stappen in de verbetering van het inkoopproces. De raad is geïnformeerd over de uitkomsten van de Bestuursopdracht. Het is belangrijk om de raad ook op de hoogte te houden van de implementatie van de verbeterpunten die in deze opdracht zijn benoemd. In aanvulling hierop heeft de Rekenkamercommissie nog drie belangrijke aanbevelingen om het gemeentelijk inkoopproces in de praktijk te verbeteren. Aanbeveling 1 De inkooptraining die is voorzien om het management bewust te maken van het belang van een rechtmatig inkoopproces zou opengesteld moeten worden voor beleidsmedewerkers die in praktijk verantwoordelijk zijn voor het inkoopproces en het contractmanagement met de leveranciers. Aanbeveling 2 De Rekenkamer ondersteunt van harte de aanbeveling van de bestuursopdracht om de ondersteuning van het inkoopproces te professionaliseren door twee part-time inkoopadviseurs uit te eigen organisatie te benoemen. Deze adviseurs richten zich op de ondersteuning bij grote Europese aanbestedingen. Hierdoor blijven de verschillende teams hun eigen afwegingskader gebruiken ten aanzien van het risicomanagement bij het inkoopproces. Wij bevelen daarom aan om op het thema risicomanagement een gezamenlijk beleidskader te ontwikkelen, waarbij de verschillende teams hun ´best practices´ kunnen 4

inbrengen. De concernstaf zou een coördinerende rol moeten spelen bij de ontwikkeling van dit kader Aanbeveling 3 Met het oog op de gemeentelijke herindeling per een januari 2023 is het van belang om het goede te behouden. Leveranciers kwalificeren de (ambtenaren van de) gemeente Westvoorne als deskundig en benaderbaar. Zij waarderen vooral de inhoudelijke kennis en de samenwerking om tot een goed resultaat voor de inwoners te komen. Bij grotere gemeenten hebben leveranciers vaak te maken met professionele inkopers. Omdat zij minder verstand hebben van de inhoud, is het lastiger communiceren. Bij de herindeling zou dit positieve aspect van de gemeentelijke organisatie behouden moeten blijven.

5

1.

Inleiding

Op basis van het gesprek met de klankbordgroep op 15 oktober 2020 heeft de rekenkamer gekozen om de praktische werking van inkopen nader te onderzoeken. Als directe aanleiding noemde de klankbordgroep dat de gemeente in het fysiek domein vanwege het faillissement van een leverancier met financiële tegenvallers te maken heeft gekregen. Maar niet alleen in het fysiek domein heeft de gemeente te maken met (grote) inkoop- en aanbestedingstrajecten, ook in het Sociaal Domein besteden gemeenten diensten aan. Voorafgaand aan het onderzoek heeft de rekenkamer een onderzoeksontwerp geschreven. Dit ontwerp is gedeeld met de klankbordgroep en fungeert als vertrekpunt voor het onderzoek. De belangrijkste aspecten van het ontwerp zijn hieronder beschreven. Doelstelling Het doel van het rekenkameronderzoek is om inzichtelijk te krijgen: • Of de gemeente in inkoop- en aanbestedingsprocessen de risico´s in beeld heeft; • Op welke wijze de gemeente de risico´s bij inkoop- en aanbestedingsprocessen beheerst; • Hoe de gemeente omgaat met risico´s die zich in de praktijk voordoen; • De wijze waarop de gemeenteraad betrokken wordt bij inkoop- en aanbestedingsprocessen. Aanpak en afbakening van het onderzoek In het onderzoeksontwerp gingen wij uit van een gefaseerde opzet van het onderzoek.

Hierbij was het plan om in fase één deskresearch te doen, in fase twee 8-10 verdiepende interviews uit te voeren en in de derde en laatste fase het onderzoeksrapport zouden schrijven. In praktijk liepen fase één en twee door elkaar heen doordat wij tijdens de interviews veel aanvullende documentatie ontvingen over specifieke recente inkooptrajecten. Daarmee werd het een iteratief proces, waarbij we bij de latere interviews veel meer de diepte in konden. Onderzoeksvragen De centrale vraag voor dit rekenkameronderzoek luidt:

Op welke wijze heeft de gemeente Westvoorne het inkoop- en aanbestedingsbeleid vormgegeven en hoe wordt hierbij omgegaan met risicomanagement?

Deze hoofdvraag leidt tot de volgende deelvragen: 1. Zijn er duidelijke beleidskaders gesteld voor de financiële, juridische en inhoudelijke aspecten van inkoop en aanbestedingstrajecten? 2. Welke rol speelt risicomanagement bij deze beleidskaders? 3. Zijn er procesbeschrijvingen voor inkoop- en aanbestedingstrajecten en wordt er in de praktijk conform deze procesbeschrijvingen gewerkt? 4. Op welke wijze heeft de gemeente het contractmanagement met externe leveranciers georganiseerd? 5. Welke rol speelt risicomanagement hierbij? 6. Wordt de gemeenteraad geïnformeerd over de risico´s en risicobeheersing bij inkoop- en aanbestedingstrajecten? 6

Indeling onderzoeksrapport In hoofdstuk 2 zullen wij de organisatiebrede juridische- en beleidskaders voor het inkoopbeleid schetsen. Vervolgens gaan wij in hoofdstuk 3 nader in op de uitvoering van deze kaders bij drie verschillende teams, namelijk het Team Sociaal domein en Veiligheid, het Team Woonbedrijf en het Team Wegen en Riolering. In hoofdstuk 4 beantwoorden wij de deelvragen. De conclusies en aanbevelingen bevinden zich vooraan het rapport en zijn tevens de bestuurlijke samenvatting.

7

2.

Inkoop in Westvoorne – juridische- en beleidskaders

Gemeenten hebben veel producten en diensten nodig om de gemeentelijke organisatie draaiende te houden en de dienstverlening aan burgers en bedrijven goed uit te voeren. Het gaat hierbij om zeer uiteenlopende zaken, van een bloemetje voor een 100-jarige inwoner tot de aanleg van een weg of zelfs een nieuwe woonwijk. Al deze zaken moeten door de gemeente worden ingekocht volgens een wettelijk vastgesteld kader. Het bloemetje kan door het bestuurssecretariaat bij de lokale bloemist worden besteld, voor een nieuwbouwwijk moeten één of meer Europese aanbestedingen worden uitgeschreven. Het financieel belang van gemeentelijke inkoop was altijd al groot, maar is met de decentralisaties in het sociaal domein nog verder toegenomen. Burgers worden namelijk direct in hun persoonlijk belang geraakt door de zorg en ondersteuning die de gemeente inkoopt. Ook in het sociaal domein gelden de Europese inkoop- en aanbestedingsregels. Westvoorne koopt hier niet zelfstandig in, maar doet dit in samenwerking met andere gemeenten.. In het sociaal domein geldt over het algemeen hoe specialistischer de zorg, des de groter het samenwerkingsverband van gemeenten dat de inkoop (en contractbeheer) uitvoert. Doordat de inkoop op verschillende niveaus is georganiseerd, is het lastig om grip en overzicht te houden.

Dat geldt in het bijzonder voor de gemeenteraden die in zo´n situatie vaak moeite hebben om hun sturende rol op een goede manier in te vullen. Het belang van rechtmatige en doelmatige gemeentelijke inkoop is dus groot en sinds decentralisaties in het sociaal domein alleen maar toegenomen. Om de context van deze inkoop te duiden, staan wij in het eerste hoofdstuk van dit onderzoek eerst stil bij het juridisch kader; de weten regelgeving rond inkopen en aanbesteden waar de gemeente zich aan moet houden. Vervolgens zoomen we in op het beleidskader van Westvoorne. Hierbij gaat het om de uitwerking van de weten regelgeving voor de eigen organisatie; om taken en bevoegdheden en waarborgen dat het inkoopproces verloopt binnen de juridische kaders. In de inleiding kwam de bestuursopdracht Europese aanbestedingen al kort aan de orde. Directe aanleiding voor deze bestuursopdracht was de herhaalde opmerking van de accountant in het controleverslag bij de jaarrekening dat aanbestedingen niet altijd volgens geldende wet- en regelgeving hadden plaatsgevonden. Het eindrapport van deze opdracht, dat tijdens dit onderzoek is verschenen, bevat relevante aanbevelingen voor dit rekenkameronderzoek. Vandaar dat wij in de derde paragraaf van dit hoofdstuk aandacht besteden aan deze bestuursopdracht.

2.1

Wet en regelgeving

De gemeente Westvoorne is een ´aanbestedende dienst´. Aanbestedende diensten moeten zich houden aan specifieke wet- en regelgeving rond inkopen en aanbestedingen. Een aanbestedende dienst is een overheid of een publiekrechtelijke instelling. Onder overheid vallen ook de Staat, provincies en waterschappen. Omdat dit rapport over de gemeente Westvoorne gaat, wordt ´voor aanbestedende dienst´ hieronder ´de gemeente´ gebruikt. De gemeente heeft producten, diensten en werken nodig die zij zelfstandig niet kan produceren of uitvoeren. Deze worden daarom ingekocht bij een externe leverancier, dienstverlener of aannemer. De gemeente ontvangt hiervoor een factuur. Voor dit proces gelden Europese en nationale wetten en nadere lokale regels.

8

De belangrijkste Europese regels staan in de richtlijnen 2014/24 (Werken, leveringen en diensten), 2014/25 (Werken, leveringen diensten door bedrijven in de nutssectoren: water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten) en 2014/23 (concessies), waarvan de eerste de belangrijkste is. Deze Europese regels zijn verankerd in de Nederlandse Aanbestedingswet van 2012. Een aantal bepalingen uit deze wet is nader uitgewerkt in een Algemene Maatregel van Bestuur (AmvB), het Aanbestedingsbesluit. Bij inkopen door de gemeente wordt een onderscheid gemaakt tussen leveringen, werken en diensten. Leveringen hebben betrekking op producten als kantoorartikelen, meubels en computers. Werken hebben betrekking op de bouw in brede zin. Het gaat hierbij om woningbouw, maar ook om weg- en waterbouw, zoals een riool of een dijk(verzwaring). Alles wat geen levering of werk is, wordt beschouwd als een dienst. Hierbij valt te denken aan inhuur van advies- of personeelsdiensten, maar ook het schilderonderhoud aan het gemeentehuis of woningen van het Team Woonbedrijf. Voor elk van deze inkopen gelden zogenaamde ´drempelbedragen´. Deze zijn vastgesteld om bedrijven bij grote overheidsopdrachten gelijke kansen te bieden om een deze te verwerven. Overheidsopdrachten boven deze drempelbedragen moeten Europees worden aanbesteed. Elke twee jaar stelt de Europese Commissie de nieuwe drempelbedragen vast.

De huidige drempelbedragen (vastgesteld in 2020) zijn: • • •

Werken: € 5.350.000,Leveringen en diensten: € 214.000,Sociale en specifieke diensten: 750.000,-

Voor Europese aanbestedingen gelden eenduidige en verifieerbare procedures waaruit de gemeente een keuze moet maken. De meest gangbare zijn de openbare- en de niet-openbare procedure. Bij een openbare procedure wordt de inkoop algemeen bekend gemaakt waardoor elke geïnteresseerde aanbieder kan inschrijven. De gemeente beoordeelt de inschrijvingen aan de hand van criteria die in het bestek van de opdracht zijn weergegeven. Daarna wordt de opdracht gegund aan de inschrijver met de hoogste score. De niet-openbare procedure gaat in twee ronden. In de eerste ronde maakt de gemeente de aanbesteding algemeen bekend en vraag geïnteresseerde aanbieders om zich aan te melden. Op basis van deze aanmeldingen selecteert de gemeente een aantal aanbieders op van tevoren vastgestelde criteria. Deze aanbieders gaan door naar ronde twee, de eigenlijke inschrijving. In de tweede ronde vindt de eigenlijke inschrijving plaats. De opdracht wordt gegund aan de inschrijver met de hoogste score. Naast deze twee belangrijkste procedures zijn er nog andere Europese vormen van aanbesteding. In het kader van dit rapport is de procedure voor inkopen van sociale en specifieke diensten het vermelden waard. Deze procedure wordt vaak gebruikt in het sociaal domein.

Dat gebeurt ook in Westvoorne waar de gemeente samen met Hellevoetsluis een ´open house´ inkoopproces heeft gevolgd voor Wmo huishoudelijk hulp, Wmo zorg en Jeugdhulp. Wij komen hier in hoofdstuk 3 van dit rapport nader op terug. Bij inkopen onder de Europese drempelbedragen gelden nationale regels, waaronder de Aanbestedingswet van 2012. Er zijn vier verschillende inkoopprocedures mogelijk:

9

•

• • •

De enkelvoudige onderhandse procedure, waarbij één leverancier wordt gevraagd om een offerte uit te brengen. Deze procedure wordt ook wel de 1-op-1 procedure genoemd. Als de gemeente akkoord gaat met de offerte wordt de opdracht gegund. De meervoudige onderhandse procedure, waarbij een beperkt aantal leveranciers om een offerte wordt gevraagd, waaruit de gemeente vervolgens een keuze maakt. De nationale openbare procedure, waarbij de gunning in één ronde plaatsvindt. Deze procedure is vergelijkbaar met de Europese procedure; De niet-openbare procedure, waarbij de gunning in twee rondes plaatsvindt, eveneens vergelijkbaar met de Europese procedure.

Aanbestedende diensten publiceren hun Europese en nationale aanbestedingen op het aankondigingsplatform van Tendernet. Het aanbestedingsproces wordt veelal digitaal doorlopen, dat kan via hetzelfde platform, maar er zijn ook alternatieve platforms als Negometrix en de Aanbestedingskalender. Enkel- en meervoudig onderhandse inkooptrajecten worden niet op TenderNed gepubliceerd. Om er zeker van te zijn dat een aanbestedende dienst met integere bedrijven zaken doet, kent de aanbestedingswet uitsluitingsgronden. Er zijn verplichte uitsluitingsgronden (een leverancier mag bijvoorbeeld niet deelnemen aan een criminele organisatie, geen fraude plegen, zich niet inlaten met kinderarbeid) en facultatieve uitsluitingsgronden. Het is aan de aanbestedende dienst om deze laatste categorie (bijvoorbeeld faillissement of liquidatie, fouten in de beroepsuitoefening en belangenconflicten) toe te passen. Bij aanbestedingen worden geschiktheidseisen en selectiecriteria gebruikt om te beoordelen of leveranciers in staat zijn om de opdracht uit te voeren. Deze eisen en criteria gaan in op de technische en beroepsbekwaamheid, het financiële en economische draagvlak en/of de beroepsbevoegdheid van de inschrijver. Een inschrijver dient tenminste aan de geschiktheidseisen te voldoen om deel te mogen nemen aan de selectieprocedure. Daarom worden deze eisen ook wel ´knock-out´ criteria genoemd.

Met aanvullende selectiecriteria kan de gemeente het aantal aanbieders beperken. Ook bevat een aanbesteding gunningscriteria. Deze maken duidelijk hoe de aanbiedingen worden beoordeeld en op basis van welke criteria de opdracht wordt gegund. Er zijn drie gangbare mogelijkheden: 1. beste prijs/kwaliteitsverhouding; 2. laagste prijs; 3. laagste kosten op basis van kosteneffectiviteit. In het kader van dit rapport is het belangrijk om nader in te gaan op de duur van de opdracht en de opdrachtwaarde. Om te bepalen of een opdracht een waarde boven of onder een drempel voor Europese aanbestedingen zal hebben, moet de totale waarde (excl. BTW) met inbegrip van de eventuele opties en verlengingen van het contract worden berekend. Bij opdrachten met een vaste looptijd die gelijk is aan of korter is dan 48 maanden geldt de totale geraamde waarde voor de hele looptijd. Bij opdrachten voor onbepaalde duur of een looptijd van langer dan 48 maanden geldt het maandelijks te betalen bedrag vermenigvuldigd met 48 als maatstaf voor het bepalen van de opdrachtwaarde. De gemeente is niet verplicht om een minimum- of maximumtermijn in een opdracht op te nemen, behalve bij raamovereenkomsten.

10

2.2

Inkoopbeleid van de gemeente Westvoorne

Het inkoopbeleid van Westvoorne is vastgelegd in de Regeling Inkoop en Aanbesteding 2016 Gemeente Westvoorne. In deze regeling biedt het juridisch, financieel en organisatorisch kader waarbinnen de gemeente de inkoop dient te organiseren. Ook biedt de regeling een toetsingskader voor de raad om de controlerende en kaderstellende rollen te vervullen: ´Deze regeling dient om de medewerkers van de gemeente Westvoorne te ondersteunen bij een correcte efficiënte en effectieve uitvoering van hun taak. De nota is bindend voor alle medewerkers. Verder dient de regeling als toetsingsmiddel voor de accountant, de gemeentelijke controller en raadsleden om te beoordelen of de gemeentelijke organisatie zich houdt aan de regels en afspraken.´ (Artikel 1, Inleiding)´ Met deze regeling streeft de gemeente een aantal beleidsdoelstellingen na. Allereest wordt een rechtmatige en doelmatige besteding van financiële middelen van de gemeente beoogd. Daarnaast worden integer handelen en controleerbaarheid van het inkoopproces als doelstellingen genoemd. In het beleidskader wordt verwezen naar de geldende wet- en regelgeving voor de inkoop van leveringen, werken en diensten. Naast de in de vorige paragraaf genoemde Europese richtlijn 2014/24 en de Aanbestedingswet wordt in de regeling verwezen naar de Gemeentewet, waarin de bevoegdheden van de verschillende bestuursorganen zijn beschreven.

Ook de Algemene Wet Bestuursrecht wordt genoemd, waarbij de algemene beginselen van behoorlijk bestuur van toepassing zijn op het inkoopproces. De in Artikel 8 opgenomen beslisboom Westvoorne biedt concrete handvatten voor bevoegdheden en verantwoordelijkheden bij het inkoopproces. In deze beslisboom wordt een onderscheid gemaakt tussen leveringen en diensten en werken omdat de drempelbedragen verschillen. Ter illustratie treft u hieronder de beslisboom voor leveringen en diensten aan. Bedragen

Vorm

Verantwoordelijk Ondertekenen Verantwoording Gunningsvoor het opdracht aan criteria inkoopproces

€ 0,- tot € 5.000,€ 5.000,- tot € 25.000,-

Bestelbon, brief Meervoudig onderhands met offertes Meervoudig onderhands met offertes

Budgethouder

Budgethouder

Budgethouder

Masterbudgethouder

Budgethouder

Europees openbaar

MasterbudgetHouder

€ 25.000,tot € 209.000,-

€ 209.000,- >

Masterbudgethouder College

Laagste prijs

MasterBudgethouder

College

College

Raad

Economisch meest voordelige inschrijving (EMVI) Economisch meest voordelige inschrijving (EMVI)

Laagste prijs

11

Voor werken is een vergelijkbare beslisboom opgenomen in de regeling. De verschillen betreffen de drempelbedragen, waarbij geldt dat bij werken tussen € 3.000.000,- en € 5.225.000,- openbaar aanbesteed moeten worden volgens het Aanbestedingsreglement Werken (ARW). De inkoopprocedure is eveneens omschreven in de regeling. Deze is zo opgezet dat de kwetsbaarheid van bij het proces betrokken ambtenaren en bestuurders wordt beperkt. Naast een vakinhoudelijke toets vindt er in het proces een financiële en een procedurele toets plaats. Voor deze toetsen geldt het vierogen principe; naast de vakinhoudelijk betrokken ambtenaren hebben het sectorhoofd en de controller een rol in het inkoopproces. De regeling uit 2016 is de meest recente versie waarmee in de gemeente wordt gewerkt. Sinds 2016 zijn de drempelbedragen voor Europese aanbestedingen al verscheidene keren aangepast, vandaar dat de bedragen die hier worden genoemd niet overeenkomen met de huidige drempelbedragen.

2.3

De bestuursopdracht Europese aanbestedingen

Voorafgaand aan dit onderzoek heeft het College de gemeentesecretaris een opdracht gegeven om in beeld te brengen hoe in de gemeente Westvoorne uitvoering wordt gegeven aan de Europese wet- en regelgeving op het gebied van aanbestedingen. Aanleiding voor dit onderzoek was de opmerking in de managementletter bij het controleverslag van de accountant dat in een aantal dossiers niet volgens de vigerende wet- en regelgeving was aanbesteed. Dit betekent niet alleen dat de gemeente niet conform de eigen inkoopregeling werkte, ook voor de externe beeldvorming is dit niet goed. De gemeente zou bovendien in de problemen kunnen komen wanneer een concurrerende leverancier van een onrechtmatig verstrekte opdracht een rechtszaak zou aanspannen. Deze bestuursopdracht is in juni 2020 verleend. Het eindrapport is in februari 2021 aangeboden aan het college. In dit rapport wordt geconcludeerd dat de gemeente verschillende (herhaal)opdrachten heeft verstrekt waarbij de drempelwaarde voor Europese aanbestedingen zijn overschreden. Deze opdrachten hadden gebundeld moeten worden en Europees moeten worden aanbesteed. Het gaat hierbij om opdrachten die uitgevoerd worden in de verschillende teams die vallen onder de Directeur Grondgebied.

Geconstateerd wordt dat de hierboven beschreven Regeling Inkoop en Aanbesteding ontoereikend is om het risico van overschrijding van deze drempelbedragen tijdig te signaleren. Daarom wordt geadviseerd om een aantal procesmatige en praktische verbeteringen in te voeren. De procesmatige verbeteringen zijn gebaseerd op het ´three lines of defence´ model dat in financiële instellingen en bij steeds meer gemeenten wordt gebruikt. Allereerst wordt voorgesteld om het verantwoordelijke lijnmanagement door middel van trainingen bewust te maken van (de risico´s bij) het inkoopproces. Ten tweede wordt voorgesteld om als onderdeel van het ´risk management´ het lijnmanagement te ondersteunen met inkoopadvies. Hiervoor zou binnen de formatie ruimte worden vrijgespeeld. Ten slotte wordt geadviseerd dat het Team FJC interne audits uitvoert op het inkoopproces, zodat periodiek wordt gecontroleerd of Europese drempelbedragen worden overschreden. Als praktische verbeterpunten worden in dit rapport genoemd: • •

Het werken met een inkoopformulier, dat gekoppeld is aan een inkoopproces (gekoppeld aan zaaksysteem van e-Suite); Het opstellen van een procedure of procesbeschrijving voor de interne controle waarin ook de taak- en rolverdeling van de stakeholders in het inkoopproces zijn beschreven. 12

Het college is akkoord gegaan met het rapport en de hierboven genoemde verbetervoorstellen. De projectgroep die het rapport heeft opgesteld zal de verbetervoorstellen in 2021 implementeren. De gemeenteraad is hiervan op 20 januari 2021 door middel van een raadsinformatiebrief op de hoogte gesteld.

13

3.

Inkoopbeleid in de praktijk

Om een goed beeld te krijgen van het inkoopbeleid in de praktijk hebben wij bij de teams Sociaal Domein en Veiligheid, het team Woonbedrijf en het team Wegen en Riolering nader onderzoek gedaan naar het inkoopproces. Wij hebben gesproken met de teammanagers en een aantal medewerkers. In deze gesprekken hebben wij gevraagd om achterliggende documenten die van belang zijn voor de gevolgde inkoopprocessen. Ook hebben wij per team een leverancier gevraagd hoe het inkoopproces en het accountmanagement door de gemeente wordt gewaardeerd. Hieronder beschrijven wij per team aan de hand van een recent inkoopproces hoe de inkoop in de praktijk is georganiseerd. Elke paragraaf wordt afgesloten met de verbeterpunten die door de betreffende teams worden genoemd.

3.1

Inkoop in het Sociaal domein

Sinds de decentralisaties in het sociaal domein in 2015 zijn gemeenten verantwoordelijk voor de uitvoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Deze wet is erop gericht om mensen met een beperking passende ondersteuning te bieden zodat zij mee kunnen (blijven) doen aan het maatschappelijk verkeer. Ook is de gemeente op grond van de Jeugdwet verantwoordelijk voor de ondersteuning van jongeren met een beperking, aandoening of opgroeiproblemen. Het betreft een omvangrijk takenpakket dat zich uitstrekt van huishoudelijke hulp tot specialistische maatwerkvoorzieningen aan specifieke doelgroepen. Zorg en huishoudelijke hulp wordt niet door de gemeente zelf geleverd, maar wordt afhankelijk van de aard en omvang van de dienstverlening zelfstandig of met andere gemeenten ingekocht. Bij gezamenlijke inkooptrajecten speelt Westvoorne, als relatief kleine gemeente, geen leidende rol. Deze rol wordt vervuld door centrumgemeente Hellevoetsluis of, bij gespecialiseerde Jeugdzorg, door de Gemeenschappelijke Regeling Jeugdhulp Rijnmond (GRJR). Bij deze gemeenschappelijke regeling zijn 15 gemeenten aangesloten. Gezien deze omvang en de specialistische aard van de jeugdhulp die door de GRJR wordt verleend, heeft de gemeente Westvoorne thans weinig invloed op het inkoopproces. Jaarlijks draagt Westvoorne ongeveer € 1,7 miljoen bij aan Jeugdhulp die door de GRJR wordt geleverd.

Met Hellevoetsluis en Brielle zijn verschillende samenwerkingsmethoden om de inkoop in het sociaal domein te organiseren. De zorg wordt door de gemeenten gezamenlijk ingekocht. De gemeente Hellevoetsluis verzorgt de uitvoering voor de gemeente Westvoorne. Hiervoor hebben beide gemeenten een dienstverleningsovereenkomst afgesloten. Bij deze vorm van inkoop wordt het inkooptraject door de drie gezamenlijke gemeenten voorbereid en sluiten de gemeenten individueel dezelfde overeenkomsten met leveranciers. Deze overeenkomsten zijn ook individueel per gemeente weer opzegbaar. Voor deze laatste constructie is gekozen in een recent inkooptraject dat hieronder is beschreven. Omdat per 1 januari 2021 de overeenkomsten voor Wmo – huishoudelijke hulp, Wmo zorg en Jeugdhulp voor jeugdigen met een beperking afliepen, is begin 2020 een aanbestedingstraject gestart door de samenwerkende gemeenten Westvoorne, Brielle en Hellevoetsluis. In opdracht van de stuurgroep Sociaal Domein is eerst een inkoopstrategie opgesteld. In deze strategie komen achtereenvolgens aan de orde: •

De scope van het inkooptraject (welke zorg en ondersteuning dient te worden ingekocht en hoe sluit dit aan op overige voorzieningen); 14

• • •

•

De beleidskaders waarbinnen wordt ingekocht (wat zijn de doelstellingen en uitgangspunten van het beleid en hoe past dit inkooptraject hierin); De wijze waarop de markt is georganiseerd (het zorglandschap voor de verschillende voorzieningen is in kaart gebracht); Het type inkoopproces is beschreven. In het strategiedocument wordt geadviseerd om een ´open house´ aanbesteding te organiseren. Dit is een specifieke manier van inkopen die vaker wordt gebruikt door gemeenten in het sociaal domein. Strikt genomen wordt er in deze vorm van aanbesteding (nog) niet ingekocht, maar betreft het een traject waarbij leveranciers zich kunnen kwalificeren om zorg te mogen leveren. De gemeente sluit een raamovereenkomst met alle gegadigde leveranciers die voldoen aan de inhoudelijke-, financiële-, en kwaliteitseisen die aan de dienstverlening worden gesteld. Deze raamovereenkomst levert voor de gemeente nog niet direct een verplichting op. Dat gebeurt pas wanneer de geselecteerde leveranciers daadwerkelijk diensten leveren aan de inwoners van de gemeente(n); Ten slotte wordt in het strategiedocument aandacht besteed aan de risico´s die deze aanbesteding met zich meebrengt. Er worden drie soorten risico´s onderscheiden: financiële-, juridische- en politieke. Vanwege veranderde regelgeving en jurisprudentie is er sprake van een financieel risico.

Er wordt verwacht dat de kosten zullen toenemen, waardoor extra budgetbeheersende maatregelen genomen moeten worden. Uiteindelijk zou dit financiële risico ook tot een politiek risico kunnen leiden; bij budgetoverschrijdingen zal de wethouder zich immers moeten verantwoorden aan de raad. Er worden geen juridische risico´s voorzien; de open house aanbesteding is een juridisch houdbare wijze van inkopen en bovendien, zo was de verwachting, zou de aanbesteding niet veel verandering brengen in het leverancierlandschap.

Het strategiedocument is op 15 september 2020 ter besluitvorming aangeboden aan het college van B&W. Vervolgens zijn er met verschillende leveranciers raamovereenkomsten afgesloten. Deze overeenkomsten zijn voor Westvoorne, Brielle en Hellevoetsluis exact gelijk. Voor Westvoorne zijn de raamovereenkomsten ondertekend door de burgemeester. Eén van de gecontracteerde leveranciers is CuraMare, een zorginstelling die werkzaam is op GoereeOverflakkee, Schouwen-duivenland en Voorne-Putten. Deze leverancier is positief over het inkoopproces. Er was duidelijk omschreven op welke diensten het proces betrekking had en ook de eisen waaraan voldaan moest worden waren helder. Daarnaast werd de open houding van de gemeente als zeer positief ervaren. Op vragen werd snel gereageerd en verbeterpunten werden als zodanig benoemd en snel opgepakt. Wat deze leverancier vooral prettig vindt in de samenwerking met Westvoorne is het directe contact met de verantwoordelijke beleidsmedewerkers. In grotere gemeenten wordt er voornamelijk met inkopers gecommuniceerd; die veel weten van inkoop, maar weinig van de inhoud. Hierdoor is het lastiger om ´het goede gesprek´ te voeren. Kleine gemeenten als Westvoorne zijn makkelijk benaderbaar; de lijntjes zijn kort en contacten zijn laagdrempelig te onderhouden, alhoewel dat vanwege corona ook lastiger is geworden.

De eigen rol van de gemeente bij inkooptrajecten in het sociaal domein wordt als complex ervaren. Er is geen inkoopondersteuning en er ligt maar weinig vast in beleidsdocumenten. De Regeling Inkoop en Aanbesteding uit 2016 biedt weinig concrete handvatten om het inkoopproces te organiseren. Een nieuw inkoopproces begint daarom vaak met navragen hoe het de vorige keer is gegaan. Vanwege de samenwerking in de GRJR en de gemeente Hellevoetsluis, waar men wel over kennis en expertise van het inkoopproces beschikt, wordt er wel professioneel ingekocht. Het is de 15

vraag of dit voor de bewoners van Westvoorne ook de beste zorg en/of ondersteuning oplevert omdat de gemeente als kleine partner is het samenwerkingsverband weinig invloed kan uitoefenen. Verbeterpunten Als verbeterpunt in het sociaal domein wordt meer grip op de kosten van de GRJR genoemd. Soms worden taken door de GR afgestoten, maar leidt dat niet tot een navenante daling van de kosten. De ambtelijke organisatie wil hier meer inzicht in krijgen, zodat er beter gestuurd kan worden.

3.2

Inkoop bij het Team Woonbedrijf

De gemeente Westvoorne heeft een Team Woonbedrijf dat de sociale huisvesting in de gemeente regelt. In Nederland zijn er nog maar vijf gemeenten die de sociale huisvesting op deze manier organiseren. Het Team Woonbedrijf Westvoorne heeft sociale huurwoningen in Oostvoorne, Rockanje en Tinte. Het Team Woonbedrijf is verantwoordelijk voor de realisatie van nieuwbouwprojecten en het beheer van (op dit moment) zo´n 1.000 sociale huurwoningen. Binnen de gemeente is het Woonbedrijf sinds 2010 een administratief verzelfstandigd organisatieonderdeel. Vanuit de Raad is op interne verzelfstandiging aangedrongen vanuit het oogmerk op mogelijke volledige verzelfstandigen. Dit betekent dat het bedrijf haar eigen begroting en jaarrekening heeft. Deze worden geconsolideerd in de gemeentelijke begroting en jaarrekening. Het Team Woonbedrijf is zelf verantwoordelijk voor de inkoop, maar valt voor wat betreft de regelgeving gewoon onder de gemeentewet. Er werken 9 verschillende medewerkers die in totaal zo’n 8 fte aan werk verrichten. Het Team Woonbedrijf werkt veel samen met het Team VROM, dat verantwoordelijk is voor de Ruimtelijke Ordening en Milieu. In de tien jaar nadat het woonbedrijf was verzelfstandigd is het steeds verder af te komen te staan van de gemeentelijke organisatie. Dit heeft een aantal problemen veroorzaakt op het gebied van inkoop en aanbesteding.

De Europese aanbestedingsregels werden niet altijd gevolgd. Doordat er vaker met dezelfde leveranciers werd gewerkt, stapelde deze bedragen zodanig bij elkaar op dat deze de Europese aanbestedingsdrempels overschreden. Sinds eind 2020 wordt hier beter opgelet. Huidige situatie Het Team Woonbedrijf heeft haar inkoop en aanbestedingspraktijk op dit moment als volgt geregeld. Het heeft een eigen financiële afdeling. Het werkt met een eigen beheerssysteem waarin het primaire proces wordt gevolgd en de financiële gegevens worden verwerkt. Het Team Woonbedrijf werkt samen met een beperkt aantal vaste leveranciers en aannemers. Deze zijn in het verleden op basis van een aanbesteding geselecteerd. De inkoop bij het Team Woonbedrijf bestaat met name in het Niet Planmatig Onderhoud (NPO). Dit bestaat uit veel kleine opdrachten. Dit zijn opdrachten tussen de € 50,- en € 2000,- die via werkbonnen direct naar geselecteerde aannemers gaan. Grote inkooptrajecten lopen veelal conform de Regeling Inkoop en aanbesteding van de gemeente. Voor opdrachten tot € 500.000,- en voor diensten tot € 25.000,- is het hoofd van het Woningbedrijf tekenbevoegd. Voor grotere opdrachten tekent het college van B en W. Bij planmatig onderhoud wordt in de eigen administratie voor een opdracht een ‘verplichting’ aangemaakt. Die worden op een werksoort gezet.

Afhankelijk van het werksoort is er een bepaalde route die moet worden doorlopen. Facturen komen digitaal binnen. Voordat de factuur betaald wordt, hebben opzichters en eindverantwoordelijke gecontroleerd of de werkzaamheden daadwerkelijk zijn uitgevoerd. 16

Langlopende relaties met leveranciers worden beheerd door de opzichters. Die hebben regelmatig overleg. Het is niet transparant hoe de groep van preferred suppliers beheerd wordt, daarvoor hebben de opzichters elk hun eigen manier. Hierdoor bestaat een risico dat meerdere kleine opdrachten leiden tot een zodanig groot bedrag boven de drempelwaarde. Een opdracht wordt via het systeem verleend, maar de levering en de controle op de betaling wordt niet in datzelfde systeem uitgevoerd. Dat verloopt handmatig of via de mail. De factuur van een opdracht wordt niet gekoppeld aan de opdracht in het beheersysteem. Als een factuur wordt goedgekeurd door het teamhoofd kan deze daardoor in het systeem niet achterhalen bij welke opdracht die hoort en of er is geleverd binnen budget. Inkooptrajecten van meer dan € 5.000,- worden meervoudig onderhands aanbesteed. Daarnaast zijn er grote projecten als bijvoorbeeld nieuwbouwontwikkeling. Hierbij gaat het om grote bedragen van meer dan een miljoen euro. Hiervoor gelden (Europese) aanbestedingsregels die nageleefd moeten worden. Bij grote opdrachten als aanbestedingen wordt er betaald volgens een termijnschema. In de praktijk worden procedures of beleidsdocumenten niet altijd nageleefd. Dit hangt ook samen met het feit dat de huidige inkoopregeling verouderd is. Deze wordt momenteel geactualiseerd.

Veel medewerkers handelen op basis van hun eigen ervaring en kennis. Er werken meerdere ervaren medewerkers bij het Team Woonbedrijf. De organisatie onderkent een aantal verbeterpunten binnen de huidige manier van werken. De huidige manier van werken wordt gezien als niet altijd transparant. Dit maakt het woningbedrijf afhankelijk van de kennis van individuen. Als die uit zouden vallen, zou het voor andere medewerkers lastig te achterhalen zijn waar zij de benodigde informatie over de lopende contractpartners zouden kunnen vinden. Risicomanagement Zowel bij het inkoopproces als bij de beheerstaken speelt informatiemanagement een belangrijke rol. Het is ongeschreven beleid dat de risico´s geminimaliseerd worden. Risico’s moeten zoveel mogelijk inzichtelijk worden gemaakt en in procedures moeten er waarborgen zijn om deze zo laag mogelijk te houden. Het Team Woonbedrijf onderscheidt drie belangrijke aspecten van risicomanagement. Allereerst is het belangrijk een structureel inzicht te hebben in kosten, budgetten en prestaties. Een individuele medewerker heeft dit overzicht voor de opdrachten waarvoor hij het directe aanspreekpunt is. Dit overzicht is er vaak niet teambreed. Daarnaast moet er overzicht zijn van contractmanagement met een signaalfunctie voor aflopende contracten. Zo kan er tijdig worden gekeken of een opdracht moet worden geëvalueerd.

Ook dit is vaak afhankelijk van hoe een medewerker dit zelf heeft georganiseerd. Tot slot zouden de opdrachtbonnen en facturen aan elkaar moeten worden gekoppeld, om te weten of er voor de juiste opdracht betaalt te dienen worden en hoeveel. Dit gebeurt nu nog niet altijd, maar Bij betalingen kijken wel meerdere medewerkers mee naar de workflow om ervoor te zorgen dat de juiste opdracht wordt betaald. Verbeterpunten Sinds 2021 is er een aantal veranderingen doorgevoerd om de problemen aan te pakken. Er is een werkgroep gestart die bezig is de inkoop en aanbesteding verder uit te werken en onderzoekt het team zelf hoe dit in de praktijk te gaan uitvoeren.

17

Er is een aantal ambities voor het verbeteren van het inkoopproces bij het Team Woonbedrijf. Zo wil het woonbedrijf meer integraal samenwerken met Team VROM. Ook zal er in de toekomst op concernniveau de inkoop en aanbestedingen vanuit juridisch perspectief worden begeleid. Hierbij zal de verantwoordelijkheid voor het contractmanagement nog moeten worden verduidelijkt. Tot slot is er een wens om het hele inkoopproces graag digitaliseren, zodat alles in het beheersysteem komt te staan.

3.3

Het fysieke domein

Onder de Directeur Grondgebied vallen diverse onderwerpen, waaronder de openbare gebouwen, wegen, riolering, water, wegen, vervoer en afvalinzameling. Voor dit onderzoek is er gesproken met het Team Wegen en Riolering (W&R). De ARW en de Regeling Inkoop en Aanbesteding 2016 Gemeente Westvoorne zijn de belangrijke beleidskaders voor de inkoop- en aanbestedingspraktijk van dit team. Het Team W&R deelt haar activiteiten in twee categorieën. Het team heeft langlopende beheeractiviteiten en korter lopende projecten. De beheersactiviteiten zijn constant, terwijl het aantal projecten in aantal en omvang erg kan verschillen. Dit geldt ook voor hoeveel er moet worden ingekocht. Voor de beheersactiviteiten zijn er doorgaans vier à vijf vaste leveranciers waarbij opdrachten worden uitgezet. De omvang van de bestedingen bedraagt ongeveer zes à zeven ton op jaarbasis. De leveranciers worden gekozen op basis van ervaring, goede naam en locatie. Locatie wordt meegenomen als factor omdat het beleid is om diensten bij bedrijven in de regio in te kopen. Het aantal projecten wisselt per jaar. Er kunnen twee à vijf projecten lopen. Het gaat dan om een bedrag van minimaal vijf ton. Dit bedrag kan oplopen tot zo’n twee miljoen. De inkoopprocedures voor de beheer en projectactiviteiten zijn hetzelfde.

Het team houdt toezicht op de inschrijvingen en selecteren aannemers volgens een vastgestelde procedure. Enkelvoudige gunning mag ambtelijk tot € 5000,- gegeven worden. In de context van een meervoudige onderhandse aanbesteding loopt het inkoopproces als volgt. Het start met een collegevoorstel waarin wordt geadviseerd met het (onderhands) aanbesteden van een bestek of een programma van eisen. In dit voorstel wordt uitgelegd met wie zij de aanbesteding gaan doen. De selectie (van kandidaten) gaat op basis van ervaring. Er wordt een selectie gemaakt op basis van ervaringen uit het verleden. Na een akkoord van het college wordt er een ontwerp, bestek en inschrijvingsleidraad opgesteld. De selectie vindt plaats op basis van BPKV (beste prijs en kwaliteit verhouding). Dit is gekoppeld aan een puntentelling. Het plan van aanpak wordt beoordeel en n.a.v. deze beoordeling volgt er een puntentoekenning. BPKV wordt door drie mensen afzonderlijk beoordeeld. Vervolgens kijken ze waarom er verschillen zijn en komen ze tot een gezamenlijk besluit. De aannemers krijgen voor de indiening van de prijs inzage in de puntentoekenning. Samen met de prijs en de beoordeling uit de BPKV volgt er een voorlopige gunning.

Bij elke aanbestedingsprocedure is er een inschrijvingsleidraad voor potentiële opdrachtnemers die de aanbestedingsprocedure beschrijft.1 In deze leidraad staan de eisen en voorwaarden waar een aannemer allemaal aan moet voldoen.

1

Zie bijvoorbeeld ‘Gemeente Westvoorne, Inschrijvingsleidraad herinrichting Weyerland Rockanje 2020-2022’

18

Voor elke opdracht is er een projectleider. De projectleider is ook de contractmanager voor zijn producten. Elke projectleider heeft zijn eigen projectdocumenten. Alle contractstukken worden ondertekend. Mocht er een discussie ontstaan, kunnen de gewaarmerkte stukken erbij worden gehaald. Deze houden ze bij in fysieke mappen. Deze mappen zijn ook digitaal opgeslagen op een gedeelde schijf. Zij gebruiken het document management systeem hiervoor. Risicomanagement Het risicomanagement komt in eerste instantie direct voort uit het werken volgens de aanbestedingswet en de uitwerking daarvan in het Aanbestedingsreglement Werken. Dit reglement komt met een bepaalde systematiek hoe er met bepaalde risico’s moet worden omgegaan. Het team Wegen en Riolering maakt elk jaar een risicoinschatting. Deze inschatting wordt achteraf ook geëvalueerd in de risicoparagraaf in de jaarrekening. Hierbij wordt bijvoorbeeld gekeken wat de kans is dat het begrote bedrag wordt overschreden. Afgelopen jaren heeft bij dit team zelden een budgetoverschrijding plaatsgevonden. Verbeterpunten De projectleiders zijn goed op de hoogte van de status van de projecten die zij zelf begeleiden. Hun werkwijze is niet altijd transparant voor andere teams. Met de komst van een nieuw software systeem dat het proces digitaal kan ondersteunen, zou dit kunnen worden verbeterd.

Hoewel de raad wordt geïnformeerd over de geplande activiteiten van het team en hier ook op hoofdlijnen akkoord mee gaat, waren er in het verleden voorbeelden van miscommunicatie. Dit zou kunnen worden verbeterd door heldere afspraken over de rol en reikwijdte van de raad in de organisatie.

19

4.

Beantwoording van de onderzoeksvragen

De centrale vraag voor dit rekenkameronderzoek luidt:

Op welke wijze heeft de gemeente Westvoorne het inkoop- en aanbestedingsbeleid vormgegeven en hoe wordt hierbij omgegaan met risicomanagement?

Het inkoop- en aanbestedingsbeleid krijgt vorm in de teams van de ambtelijke organisatie. Dat is logisch, want de gemeente koopt zeer verschillende diensten en werken in op verschillende markten. Om dit goed te doen is specifieke kennis nodig. Beleidsmedewerkers en managers die al langer bij de gemeente werken beschikken over deze kennis, maar nieuwe medewerkers nog niet. Zij geven aan dat het vigerende beleidskader onvoldoende houvast biedt om het inkoopproces op een rechtmatige en doelmatige wijze te organiseren. Met name grote inkooptrajecten waarbij een openbare aanbestedingsprocedure gevolgd dient te worden, vragen specifieke juridische kennis die de gemeente Westvoorne niet altijd zelf in huis heeft. In deze trajecten wordt mede daarom samengewerkt in verschillende regionale verbanden (sociaal domein) of wordt deze kennis ingekocht. Hiermee wordt de kans op een onrechtmatig inkooptraject geminimaliseerd. Er is nog onvoldoende regie op het inkoopproces waardoor er in een aantal gevallen toch sprake is van onrechtmatige inkoop. Dit probleem is onderzocht in de Bestuursopdracht Europese aanbestedingen. Een belangrijke conclusie van deze Bestuursopdracht is dat bij herhaalopdrachten Europese drempelbedragen worden overschreden, waardoor er een ander inkoopproces gevolgd had moeten worden.

Om te voorkomen dat dit probleem zich blijft voordoen is in deze opdracht een aantal verbetermaatregelen voorgesteld. Doelstelling van deze maatregelen is het professionaliseren en standaardiseren van het inkoopproces. Ten tijde van dit rekenkameronderzoek waren deze maatregelen nog niet geïmplementeerd. Het management en beleidsmedewerkers zijn zich over het algemeen bewust van de financiële risico’s van inkoop- en aanbestedingstrajecten en nemen afdoende mitigerende maatregelen. Zo wordt er in het fysiek domein bij de onderhandse opdrachten gebruik gemaakt van een beperkte groep betrouwbare leveranciers. Ook wordt waar mogelijk gewerkt met standaarden in de beschrijving van de werkzaamheden, zodat gemeente en leveranciers een eenduidige definitie van het te leveren werk of dienst hebben. Aan de hoofdvraag van dit onderzoek zijn zes deelvragen gekoppeld. Hieronder wordt antwoord gegeven op deze deelvragen. 1. Zijn er duidelijke beleidskaders gesteld voor de financiële, juridische en inhoudelijke aspecten van inkoop en aanbestedingstrajecten? Er zijn juridische beleidskaders gesteld voor de financiële, juridische en inhoudelijke aspecten van inkoop. Deze zijn verwerkt in beleidsdocumentatie en deels verouderd. De beleidskaders krijgen met name vorm in de handelingen van individuele medewerkers en verschillen per team en beleidsterrein.

Daardoor zijn de kaders niet eenduidig en lastig te doorgronden voor nieuwe medewerkers. In de Bestuursopdracht Europese aanbestedingen is geconstateerd dat het 20

beleidskader aangepast moet worden en er aanvullende maatregelen nodig zijn om te garanderen dat inkoop op een rechtmatige wijze plaatsvindt. Deze maatregelen worden thans geïmplementeerd, een tijdpad hiervoor is op hoofdlijnen aangegeven. 2. Welke rol speelt risicomanagement bij deze beleidskaders? Bij de aanvang van een inkooptraject wordt risicomanagement meegenomen. Dit uit zich in bepaalde standaardisaties en voorwaarden (bijvoorbeeld voor uitbetaling en standaarden in de zorg). Het risicomanagement op het gebied van contractmanagement en -beheer is decentraal is geregeld. Hierdoor ontbreekt er een organisatiebrede consistente aanpak. 3. Zijn er procesbeschrijvingen voor inkoop- en aanbestedingstrajecten en wordt er in de praktijk conform deze procesbeschrijvingen gewerkt? Er is een beslisboom die op hoofdlijnen de processtappen beschrijft. Per team is er geen nader uitgewerkte procesbeschrijving die voor betrokken beleidsmedewerkers en managers vindbaar en beschikbaar is. Er wordt momenteel gewerkt aan de aanpassing van de beslisboom. Deze wordt gebruikt voor een workflow in het zaaksysteem e-Suite, waardoor het hele inkoopproces wordt ondersteund. 4. Op welke wijze heeft de gemeente het contractmanagement met externe leveranciers georganiseerd? De gemeentelijke contactpersoon van de externe leverancier richt naar eigen inzicht het contractmanagement in.

Ook hier ontbreken standaarden en worden tussen teams, die in het geval van het Team Woonbedrijf en het Team VROM regelmatig gebruik maken van dezelfde leveranciers, niet structureel kennis en informatie uitgewisseld. De contactpersonen zijn goed bereikbaar voor leveranciers en onderhouden professionele relaties met hen. Leveranciers zijn hierover zeer te spreken. 5. Welke rol speelt risicomanagement hierbij? Risicomanagement speelt hierbij geen belangrijke rol. Zowel betrokken beleidsambtenaren als de leveranciers geven aan dat risico´s zich voordoen tijdens de uitvoering van opdrachten. Men gaat dan in overleg om het risico op te lossen. Als dit extra kosten met zich meebrengt, worden deze naar redelijkheid verdeeld. 6. Wordt de gemeenteraad geïnformeerd over de risico´s en risicobeheersing bij inkoop- en aanbestedingstrajecten? De gemeenteraad wordt op verschillende manieren geïnformeerd over de risico’s. Dit gebeurt in het jaarverslag, de jaarrekening en in de begroting. De gemeenteraad wordt structureel geïnformeerd over Europese aanbestedingen. Het gaat hierbij om grote inkooptrajecten boven de Europese drempelbedragen, waarvoor het College van Burgemeester en Wethouders verantwoording aflegt aan de raad.

21

5.

Bestuurlijke reactie van het College van B&W

1. Aanleiding Het afgelopen half jaar is de praktische werking van het inkopen en aanbesteden door de rekenkamer onderzocht. De aanleiding voor dit onderzoek zijn financiële tegenvallers binnen het fysieke domein als gevolg van het faillissement van een leverancier. Het onderzoek heeft zij uitgewerkt in een rapport waarin zij voorziet in conclusies en aanbevelingen. Het rapport zal worden aangeboden aan de raad, als onderdeel van deze bestuurlijke behandeling is er een reactie gevraagd van het college. 2. Argumenten In het rapport wordt een aantal conclusies getrokken en in het verlengde van deze conclusies zijn drie aanbevelingen geformuleerd. Verder bevat het rapport een aantal aandachtspunten. Hieronder worden de aanbevelingen en aandachtspunten kort uiteengezet. Onder aanpak/uitvoering zal per onderdeel een korte reactie/toelichting worden beschreven. Aanbevelingen: Aanbeveling 1 De inkooptraining die is voorzien om het management bewust te maken van het belang van een rechtmatig inkoopproces zou opengesteld moeten worden voor beleidsmedewerkers die in praktijk verantwoordelijk zijn voor het inkoopproces en het contractmanagement met de leveranciers. Aanbeveling 2 De Rekenkamer ondersteunt van harte de aanbeveling van de bestuursopdracht om de ondersteuning van het inkoopproces te professionaliseren door twee parttime inkoopadviseurs uit te eigen organisatie te benoemen.

Deze adviseurs richten zich op de ondersteuning bij grote Europese aanbestedingen. Hierdoor blijven de verschillende teams hun eigen afwegingskader gebruiken ten aanzien van het risicomanagement bij het inkoopproces. Wij bevelen daarom aan om op het thema risicomanagement een gezamenlijk beleidskader te ontwikkelen, waarbij de verschillende teams hun ´best practices´ kunnen inbrengen. De concernstaf zou een coördinerende rol moeten spelen bij de ontwikkeling van dit kader Aanbeveling 3 Met het oog op de gemeentelijke herindeling per een januari 2023 is het van belang om het goede te behouden. Leveranciers kwalificeren de (ambtenaren van de) gemeente Westvoorne als deskundig en benaderbaar. Zij waarderen vooral de inhoudelijke kennis en de samenwerking om tot een goed resultaat voor de inwoners te komen. Bij grotere gemeenten hebben leveranciers vaak te maken met professionele inkopers. Omdat zij minder verstand hebben van de inhoud, is het lastiger communiceren. Bij de herindeling zou dit positieve aspect van de gemeentelijke organisatie behouden moeten blijven. Aandachtspunten: Informatiemanagement Een van de aandachtspunten die de rekenkamer in haar rapport benoemt is het informatiemanagement en de mate waarin dit wordt toegepast. Er wordt een koppeling gemaakt tussen de wijze waarop informatiemanagement wordt toegepast en het daaraan gerelateerde 22

risicomanagement in het kader van financiële risico’s. Het achterblijven van het volledig digitaliseren van informatie kan leiden tot een beperkt inzicht in de budgetten, aan die budgetten gekoppelde verplichtingen, geleverde prestaties en lopende overeenkomsten. Bij vertrek of uitval van personeel is er een risico dat informatie verloren gaat omdat dit niet digitaal is geborgd. Contractbeheer Langlopende relaties met leveranciers worden beheerd door de opzichters. Die hebben regelmatig overleg. Het is niet transparant hoe de groep van preferred suppliers beheerd wordt, daarvoor hebben de opzichters elk hun eigen manier. Hierdoor bestaat een risico dat meerdere kleine opdrachten leiden tot een zodanig groot bedrag boven de drempelwaarde EU aanbesteden. In de praktijk worden procedures of beleidsdocumenten niet altijd nageleefd. Dit hangt ook samen met het feit dat de huidige inkoopregeling verouderd is. Deze wordt momenteel geactualiseerd. Veel medewerkers handelen op basis van hun eigen ervaring en kennis. Er werken meerdere ervaren medewerkers binnen de organisatie. De organisatie onderkent een aantal verbeterpunten binnen de huidige manier van werken. De huidige manier van werken wordt gezien als niet altijd transparant. Dit maakt de organisatie afhankelijk van de kennis van individuen.

Als die uit zouden vallen, zou het voor andere medewerkers lastig te achterhalen zijn waar zij de benodigde informatie over de lopende contractpartners zouden kunnen vinden. Risicomanagement Risicomanagement speelt bij kleine ingekochte diensten en werken geen belangrijke rol. Zowel betrokken beleidsambtenaren als de leveranciers geven aan dat risico´s zich voordoen tijdens de uitvoering van opdrachten. Men gaat dan in overleg om het risico op te lossen. Als dit extra kosten met zich meebrengt, worden deze naar redelijkheid verdeeld. Westvoorne wordt door haar ketenpartners gekwalificeerd als prettige partner. De communicatie verloopt goed en in goede verstandhouding. 3. Aanpak/uitvoering In dit onderdeel zal worden ingegaan op de aanbevelingen en aandachtspunten benoemd onder 2 Argumenten. Aanbevelingen: In de aanbevelingen wordt zichtbaar dat de rekenkamer teruggrijpt en aansluit op de bevindingen en adviezen vanuit de bestuursopdracht en deze ondersteunt. Dit is op meerdere plekken in het rapport terug te lezen. Het is goed om te lezen dat we als organisatie in staat zijn zelfstandig leerverbeterpunten binnen onze processen te identificeren en adequaat te adviseren om tot verbeteringen te komen. Verder wordt aangegeven dat Westvoorne door zijn ketenpartners wordt gekwalificeerd als een prettige partner. De communicatie verloopt effectief en in goede verstandhouding.