rapport RKC-onderzoek Subsidiebeleid (G21-001220)

REKENKAMERONDERZOEK NAAR HET SUBSIDIEBELEID IN DE GEMEENTE WESTLAND

MEI 2021

Uitgevoerd door 10 Organisatieadvies Marieke Poolman Joop Scherpenzeel

REKENKAMERCO MMISSI E W ESTLAND

Rekenkamercommissie Gemeente Westland, Onderzoek naar subsidies, bestuurlijk rapport

Inleiding De Rekenkamercommissie van de gemeente Westland heeft onderzoek verricht naar de doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid van gemeentelijke subsidieverstrekkingen. Ons onderzoek omvat zowel de directe subsidies (conform de definitie in de Awb, artikel 4:21, lid 1) als indirecte subsidies. Onder indirecte subsidies verstaan wij: “niet-financiële middelen die door de gemeente zijn verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten”. In dit bestuurlijk rapport geven wij een samenvattend overzicht van onze bevindingen, onze conclusies en aanbevelingen. Voor de probleemstelling (doel, onderzoeksvragen), de onderzoeksaanpak (waaronder een toelichting op het analysekader) en een verdere toelichting op onze bevindingen, verwijzen wij naar het feitenrapport. Samenvattingen van de bevindingen In het volgende figuur, geven wij een samenvatting van onze bevindingen waarop wij onze conclusies en aanbevelingen baseren. Deze samenvatting geven wij weer aan de hand van ons analysekader, een modelmatige weergave van de beleidscyclus in combinatie met de Demmingcirkel voor sturing op organisatiedoelen, de Plan-Do-Check-Act-cyclus.

Voor dit analysekader is gekozen omdat het inzicht geeft in de mate waarin de gemeenteraad en het college voldoende controle hebben over de doeltreffendheid en doelmatigheid van directe en indirecte subsidies. Uitgangspunt hierbij is dat deze controle ontstaat wanneer de gemeenteraad voldoende kaders stelt de verlening van subsidies (Act); het college deze kaders adequaat vertaalt naar uitvoeringsbeleid en erop toeziet dat deze effectief worden vertaald naar de ambtelijke organisatie (Plan); de uitvoering van subsidies vervolgens plaatsvindt volgens beleid (DO) en, tot slot, wordt geëvalueerd en bijgesteld (CHECK).

Figuur 1: samenvatting van de bevindingen Algemeen beleid  ASV en regelingen  subsidiebeschikkingen: • Het is niet navolgbaar welke inhoudelijke kaders de gemeente hanteert voor de keuze van subsidies als beleidsinstrument t.o.v. andere beleidsinstrumenten. • De gemeente legt geen expliciete verbinding tussen de algemene beleidsdoelen en de uitvoering van subsidies, niet in de ASV, de subsidieregelingen of de subsidiebeschikkingen. • De gemeente heeft geen beleidsmatige kaders die een eenduidige behandeling van subsidieontvangers borgt voor het verlenen van meerjarige subsidies en de indexering van structurele subsidies. • De gemeente legt geen beleidsmatige relatie tussen het ontvangen van subsidie, het ter beschikking stellen van vastgoed en het huurtarief voor het gebruik van het vastgoed. • De gemeente stemt de doelmatigheid en doeltreffendheid van haar subsidiebeleid niet af met de doelmatigheid en doeltreffendheid van haar vastgoedbeleid.

Evaluatie en monitoring: • De gemeente legt verantwoording af over de besteding van subsidies in de jaarcyclus. • De gemeente maakt niet expliciet in haar verslaglegging aan de raad hoe de verleende subsidies hebben bijgedragen aan de inhoudelijke beleidsdoelen • De gemeente beschikt niet over een evaluatie van het instrument “subsidies”

Organisatie  uitvoering: • De toetsing van subsidieaanvragen aan algemeen beleid is niet transparant. De gemeente heeft hiervoor geen expliciet kader. • De Workflow Subsidies en het werkblad bieden een goede basis voor zorgvuldige toetsing op rechtmatigheid en doeltreffendheid. Echter, de beleidsmatige basis voor de gehanteerde toetsing zijn niet navolgbaar. Ook ontbreken toetsingscriteria uit de ASV in het werkblad. • Afstemming tussen de verlening van subsidies en het vaststellen van een huurtarief voor een object waarin een subsidieontvanger is gehuisvest, vindt plaats per dossier op initiatief van vastgoedbeheer.

Uitvoering subsidie: • De inhoudelijke relatie tussen de gemeentelijke beleidsdoelen en de subsidie zijn geen structureel onderdeel van de subsidieaanvraag en de subsidieverantwoording • De argumenten voor het oordeel dat de verleende subsidie bijdraagt aan gemeentelijke beleidsdoelen, worden niet vastgelegd. • Subsidiegesprekken waarin de doeltreffendheid en doelmatigheid van de subsidieuitvoering worden besproken, zijn geen onderdeel van het subsidiedossier. • Afspraken over tussentijdse wijzigingen in de uitvoering van de subsidie worden niet goed vastgelegd of gearchiveerd.

Conclusies Op basis van onze bevindingen komt de rekenkamercommissie tot de volgende conclusies. Directe subsidies 

De gemeenteraad beschikt niet over een eenduidig, actueel beleidskader subsidies In 2011 heeft de raad algemene kaders vastgesteld, die vervolgens zijn uitgewerkt in een nota Beleid Herijking 2012. Deze nota is maar deels uitgevoerd en in 2017 ingetrokken. De vastgestelde kaders van de raad komen nergens meer terug: niet in de ASV 2016, de toelichting op de ASV 2016 (waarin andere uitgangspunten worden genoemd), de subsidieregelingen of andere beleidsstukken. Tegelijkertijd komen elementen van de vastgestelde algemene kaders uit 2011 wel terug in het werkblad dat als interne leidraad fungeert voor de toetsing van susidieaanvragen. Deze kaders zijn daarmee, de facto, staand beleid.



De gemeenteraad controleert niet op de doeltreffendheid en doelmatigheid van subsidies De gemeenteraad krijgt geen en vraagt niet om evaluaties op de doelmatigheid of doeltreffendheid van subsidies in relatie tot de beleidsdoelen die de raad heeft vastgesteld. De raad kan zich daarom geen oordeel vormen over de doeltreffendheid en doelmatigheid van subsidies als instrument voor het realiseren van haar beleidsdoelen.



Het college heeft geen inzicht in de doeltreffendheid en doelmatigheid van subsidies In het gemeentelijk subsidiebeleid en in de subsidie uitvoering wordt nergens expliciet gemaakt wat de relatie is tussen de (verwachte) prestaties door een subsidieontvanger en de beleidsdoelen van de gemeente. Doordat deze relatie tussen te leveren prestaties en de beleidsdoelen ontbreekt, kan het college niet toetsen in hoeverre de inzet van subsidies doeltreffend of doelmatig is. In de Algemene Subsidie Verordening (ASV) 2016 staan geen voorschriften voor de subsidieregelingen, de subsidieaanvraag of de subsidieverantwoording die inzicht moeten geven in de relatie tussen de activiteiten waarvoor de subsidieregeling is opgesteld en de gemeentelijke beleidsdoelen. In de subsidieregeling “Diverse activiteiten Westland” wordt er geen expliciete relatie gelegd tussen de beleidsdoelen van de gemeente en de subsidies die op grond van de regeling kunnen worden verleend. Het college stelt geen eisen voor de subsidieaanvraag en de subsidieverantwoording omtrent de relatie tussen de activiteiten waarvoor subsidie wordt gevraagd of is verleend en de gemeentelijke beleidsdoelen. Tot slot evalueert het college niet op inhoud of middelen hoe het instrument subsidies bijdraagt aan haar beleidsdoelen.

Uitzonderingen zijn de subsidies verstrekt onder de zeer specifieke subsidieregelingen voor zeer specifieke activiteiten, bijvoorbeeld de subsidieverordening Duurzame Energiemaatregelen Westland en de subsidieregeling Waardig herdenken, 75 jaar bevrijding.



Het college mist beleidskaders die bijdragen aan een gelijke behandeling van subsidieontvangers. De uitgangspunten voor de ASV 2016 zijn niet voldoende uitgewerkt in een afwegingskader voor de behandeling van structurele subsidies. Dit leidt ertoe dat subsidieontvangers die op grond van de voorschriften in de ASV gelijksoortig zijn, verschillend worden behandeld. Zo is de structurele subsidie voor het WestlandTheater De Naald over de periode 2018 en 2019 niet geïndexeerd, terwijl de Bibliotheek en Vitis wel werden geïndexeerd. Dit verschil kon niet beleidsmatig worden onderbouwd.

Hetzelfde geldt voor het aangaan van meerjarige subsidieovereenkomsten. Hiervoor heeft het college geen afwegingskader vastgesteld, terwijl sommige ontvangers van een structurele subsidie over meerdere jaren wel een meerjarige subsidieovereenkomst hebben en anderen niet. Indirecte subsidies 

De gemeenteraad heeft geen kaderstellende of controlerende rol voor de tarifering van vastgoed als beleidsinstrument voor het realiseren van haar beleidsdoelen Met uitzondering van de voetbalvelden, binnensportaccommodaties en kinderopvanghuisvesting, heeft de gemeenteraad geen kaders vastgesteld voor de tarifering van vastgoed ten behoeve van haar beleidsdoelen. Ook vraagt zij niet om evaluaties omtrent de doeltreffendheid en doelmatigheid van de inzet van vastgoed op grond waarvan zij dit kan controleren.



Het college verstrekt verborgen subsidies via het ter beschikking stellen van vastgoed en accommodaties Het college heeft geen inzicht in de omvang van de indirecte subsidies die zij verstrekt via het ter beschikking stellen van vastgoed en accommodaties. Het gaat daarom om verborgen subsidies. Met uitzondering van de voetbalvelden en de binnensportaccommodaties, ligt er geen beleid ten grondslag aan de huurprijzen voor vastgoed dat de gemeente ter beschikking stelt aan maatschappelijke organisaties. Deze huurprijzen zijn historisch gegroeid. Er is geen gestructureerd inzicht in de voorwaarden waaronder de gemeente verschillende objecten ter beschikking stelt. Dat is alleen per object bekend. Uit een inventarisatie van huisvesting van buurthuizen in 2020, bleek dat locaties voor zeer uiteenlopende huurprijzen werden verhuurd en dat voor sommige locaties geen huur wordt betaald. Deze verschillen konden niet worden verklaard op grond van de kenmerken van het vastgoed of de kosten voor beheer en exploitatie.



Het college heeft geen inzicht in de doelmatigheid van beleidsuitvoering gefaciliteerd met gemeentelijk vastgoed Omdat het college geen structureel inzicht heeft in de indirecte subsidies die zij verstrekt via het ter beschikking stellen van vastgoed, heeft het college ook geen inzicht in de doelmatigheid van dit beleidsinstrument. Door dit gebrek aan inzicht, kan het ook geen onderbouwde beleidskeuzes maken. Zo kan het college nu niet beoordelen of de realisatie van de gewenste Huizen van de Wijk waarin Vitis en de Bibliotheek gemeenschappelijk worden gehuisvest, doelmatiger kan in eigen vastgoed of vastgoed verhuurd door derden.

Aanbevelingen Op basis van haar conclusies komt de rekenkamercommissie tot de volgende aanbevelingen aan de raad en aan het college. Aanbevelingen aan de raad 

Geef effectiever invulling aan uw kaderstellende rol voor het te voeren subsidiebeleid Neem heldere kaders op die borgen dat in het te voeren beleid in regelingen en beschikkingen, wordt bijgedragen aan de volgende kenmerken van subsidie: ­ ­ ­ ­



Subsidieaanvragers en -ontvangers die voldoen aan dezelfde expliciete criteria, worden ook gelijk behandeld. Er wordt een expliciete, controleerbare afweging gemaakt over de bijdrage van de subsidieregeling en de individueel verleende subsidies aan de gemeentelijke beleidsdoelen. Het college maakt de afweging over de inzet van het instrument subsidies in relatie tot andere beleidsinstrumenten op basis van expliciete, controleerbare criteria. Het college maakt controleerbaar eenduidige afwegingen bij besluiten die de raad aan het college heeft gedelegeerd.

Geef effectiever invulling aan uw controlerende rol door het college periodiek opdracht te geven u te voorzien van een evaluatie van subsidies op doeltreffendheid en doelmatigheid Deze evaluaties bieden u de mogelijkheid uw controlerende rol te vervullen in relatie tot het gemeentelijk subsidiebeleid. U kunt op grond van de evaluatie beoordelen of de doelen van uw subsidiebeleid ook worden gerealiseerd en de middelen die u ter beschikking stelt voor de uitvoering van beleid met behulp van subsidies, doeltreffend en doelmatig worden besteed.



Geef effectiever invulling aan uw controlerende rol voor de verstrekking van indirecte subsidies via de beschikbaarstelling van vastgoed, door het college de opdracht te geven: 1. voor u de kosten van beheer en exploitatie van maatschappelijk vastgoed inzichtelijk te maken; 2. inzichtelijk te maken hoe deze kosten bijdragen aan de realisatie van beleid. Door inzicht te krijgen in de kosten van vastgoed in relatie tot de beleidsdoelen waaraan het vastgoed bijdraagt door gebruik voor maatschappelijke doelen of huisvesting van maatschappelijke organisaties, krijgt u ook goed inzicht in de totale kosten van beleid. Zo kan vastgoed effectiever worden ingezet als beleidsinstrument. Ook voorkomt u de willekeurige behandeling van gebruikers van vastgoed door de verstrekking van verborgen subsidies. Tot slot krijgt u hiermee ook de mogelijkheid goed onderbouwde keuzes te maken omtrent de besteding van middelen en eventuele bezuinigingen op of uitbreidingen van gemeentelijk vastgoed.

Aanbevelingen aan het college 

Zie erop toe dat de door de raad vastgestelde kaders voor subsidiebeleid consequent worden vertaald in de uitvoering van deze kaders, in de eerste plaats de subsidieregelingen en subsidiebeschikkingen. Wanneer er redenen zijn om bepaalde kaders niet te vertalen naar uitvoering, leg hierover verantwoording af aan de raad.



Verbeter uw inzicht in en sturing op de doeltreffendheid en doelmatigheid van de subsidies en indirecte subsidies door erop toe te zien dat: 1. U systematisch, controleerbaar inzicht heeft in de relatie tussen de door u verstrekte subsidies en de bijdrage van deze subsidies aan de beleidsdoelen van de raad. Doe dit bijvoorbeeld door erop toe te zien dat er een expliciete, navolgbare relatie wordt gelegd tussen de beleidsdoelen en de subsidieregeling; dat subsidieaanvragers aannemelijk maken hoe hun aanvraag gaat bijdragen aan de gemeentelijke beleidsdoelen en subsidieontvangers aannemelijk maken dat de verleende subsidie heeft bijgedragen aan het beoogde beleidsdoel; de inhoudelijke toetsing van subsidieaanvragen en subsidieverantwoordingen op de beleidsdoelen worden vastgelegd. 2. U systematisch, controleerbaar inzicht heeft in de indirecte subsidies die u verstrekt door het ter beschikking stellen van vastgoed zodat u inzicht heeft en kan sturen op de totale uitgaven voor de verschillende beleidsprogramma’s. Bepaal of de lopende inventarisatie Vastgoed op Orde daarvoor voldoende informatie biedt om verborgen subsidies inzichtelijk te maken. Stel vast in welke mate er via de terbeschikkingstelling van vastgoed en accommodaties aan indirecte subsidie wordt verleend.

Betrek dit inzicht in de kosten voor beheer en exploitatie van vastgoed bij de besluitvorming over de wijze waarop de gemeente haar beleidsdoelen wil realiseren. 3. De verstrekking van subsidies plaatsvindt op basis van expliciete, eenduidige en controleerbare afwegingen, in de eerste plaats voor besluiten die de raad aan u heeft gedelegeerd, in de tweede plaats voor besluiten die u ambtelijk heeft gemandateerd. Evalueer uw besluiten periodiek, zodat u kunt vaststellen of u de besluiten eenduidig neemt en aan de beleidskaders van de raad en het doel van de subsidieregelingen voldoet. Zie erop toe dat de ambtelijke organisatie in het werkproces borgt dat aanvragen tot subsidieverlening en subsidievaststelling consequent, transparant, eenduidig en navolgbaar worden getoetst. Niet alleen aan juridische en financiële, maar ook aan inhoudelijke beleidskaders.

Feitenrapport Onderzoek naar doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid van subsidies

Rekenkamercommissie gemeente Westland

INHOUD 1. Inleiding

1

1.1 Aanleiding

1

1.2 Context

1

1.3 Leeswijzer

1

2. Onderzoeksopzet

2

2.1 Onderzoeksdoel en -vragen

2

2.2 Plan van aanpak

2

2.3 Begrippenkader en afbakening

3

3. Analyse- en normenkader

4

3.1 Inleiding

4

3.2 Modelmatige weergave van het analysekader

4

3.3 Toetsingskader voor indirecte subsidies

5

4. Bevindingen directe subsidies

7

4.1 Inleiding

7

4.2 Subsidiebeleid algemeen

7

4.3 Subsidiebeleid sociaal domein

17

5. Bevindingen indirecte subsidies

20

5.1 Inleiding

20

5.2 Vastgoed- en huurtarievenbeleid

21

5.3 Afstemming subsidiebeleid en beleid omtrent tarifering van vastgoed

23

6. Beantwoording van de onderzoeksvragen

24

Bijlage 1 – Documentstudie gemeentelijk beleid

30

Bijlage 2 – Procesbeschrijving subsidieverlening

34

Bijlage 3 – Factsheets

37

Bijlage 4 – Normenkader

67

Bijlage 5 – Toelichting Inhoudelijke uitgangspunten ASV 2016

72

Bijlage 6 – Overzicht geselecteerde dossiers

74

1.

INLEIDING

1.1 Aanleiding Als Rekenkamercommissie van de gemeente Westland hebben we onderzoek verricht naar de doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid van gemeentelijke subsidieverstrekkingen. Ons onderzoek omvat zowel de directe subsidies (conform de definitie in de Awb) als indirecte subsidies. In dit feitenrapport doen we verslag van de wijze waarop het onderzoek is uitgevoerd en de bevindingen die daar uit voortkomen. De conclusies en aanbevelingen die volgen uit dit onderzoek vormen de kern van het bestuurlijk rapport.

1.2 Context De gemeente Westland beschikt over verschillende instrumenten om haar maatschappelijke beleidsdoelen te realiseren: het opstellen van regels, de handhaving van regels, de realisatie van werken en het verlenen van subsidies. Het instrument ‘subsidies’ wordt ingezet wanneer doelrealisatie afhankelijk is van de vrijwillige medewerking van inwoners en organisaties in de gemeente. Daarom verleent de gemeente directe subsidies (in de zin van artikel 4:21 lid 1 van de Algemene wet bestuursrecht, Awb) en indirecte subsidies voor verenigingen en andere maatschappelijke organisaties. Onder indirecte subsidies verstaan wij niet-financiële middelen verstrekt door de gemeente met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde diensten of goederen. Voor directe subsidies stellen gemeenten subsidiebeleid vast in een algemene verordening en in regelingen voor specifieke activiteiten. Beleid omtrent indirecte subsidies is meestal, maar niet altijd, vastgesteld in ander beleid zoals bijvoorbeeld het vastgoedbeleid, accommodatiebeleid of participatiebeleid.

1.3 Leeswijzer Het doel en de aanpak van het onderzoek is in hoofdstuk 2 beschreven. Het analysekader waarlangs de onderzoeksvragen zijn geoperationaliseerd en informatie is geordend en gerapporteerd, is gepresenteerd in hoofdstuk 3. De onderzoeksbevindingen zijn beschreven in hoofdstuk 4 en 5. Tot slot beantwoorden we in hoofdstuk 6 de onderzoeksvragen.

pagina 1

2.

ONDERZOEKSOPZET

2.1 Onderzoeksdoel en -vragen Doel Het onderzoek heeft tot doel inzicht te bieden in: 1. De doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid van inrichting en uitvoering van het subsidiebeleid. 2. De wijze waarop en de mate waarin niet-geldelijke subsidies (zoals het ter beschikking stellen van accommodaties tegen een niet-commerciële prijs) worden verdisconteerd in de inrichting en uitvoering van het subsidiebeleid. 3. De mate waarin de Raad haar controlerende en kaderstellende rol kan vervullen ten aanzien van het gemeentelijk subsidiebeleid met de informatie die de Raad ontvangt over het subsidiebeleid. Hoofdvraag Dit doel is uitgedrukt in de volgende hoofdvraag: In hoeverre is (de uitvoering van) het subsidiebeleid van de gemeente Westland doelmatig, doeltreffend en rechtmatig? Deelvragen De hoofdvraag is vertaald naar de volgende deelvragen. De beantwoording van deze deelvragen vormt de focus van dit onderzoek: 1. Hoe zien het subsidiebeleid en subsidieproces eruit? 2. Is voldoende inzichtelijk en transparant voor Raad en inwoners: a. welke directe en indirecte subsidies door de gemeente worden verstrekt? b. in hoeverre het instrument subsidie doeltreffend, doelmatig en rechtmatig wordt ingezet voor het bereiken van de beleidsdoelen? 3. Wordt in het subsidieproces helder gemaakt welke resultaten c.q.

prestaties van de subsidieontvanger verwacht worden en welke beleidsdoelen hiermee gerealiseerd moeten worden? 4. Wordt bij organisaties gecontroleerd op het (efficiënt) behalen van de afgesproken resultaten en prestaties? Doet de gemeente een evaluatie op het behalen van beleidsdoelen? 5. Wat zijn de opvattingen van de betrokken instellingen over de doelmatigheid en doeltreffendheid van het subsidiebeleid en subsidieproces van de gemeente Westland? 6. In hoeverre is de Raad kaderstellend en controlerend betrokken bij het subsidiebeleid en subsidieproces?

2.2 Plan van aanpak Het onderzoek is uitgevoerd door middel van:    

Documentstudie naar gemeentelijk beleid (zie bijlage 1). Interviews met 6 raadsleden, 4 wethouders en 17 betrokken ambtenaren. Studie van 16 subsidiedossiers, waarvan 13 onderworpen zijn aan een nadere analyse. Interviews met de contactpersonen van subsidieontvangers betrokken bij 9 onderzochte dossiers.

pagina 2

Het gaat om dossiers waarin over het jaar 2019 subsidie is verstrekt. We hebben voor 2019 gekozen om zo’n recent mogelijk beeld te krijgen van de subsidieverlening in de gemeente. Deze keuze heeft tot gevolg dat er geen inzicht is verkregen in vaststelling van de structurele subsidies over 2019. Het besluit over de vaststelling kan over dit type subsidies namelijk worden genomen tot 1 april 2021. Bij het selecteren van de 16 dossiers hebben we gestreefd naar een spreiding van de type dossiers naar beleidsveld, omvang en aard van de subsidie. Van elk dossier dat is onderzocht, is een factsheet opgesteld, bij de subsidieontvanger op juistheid getoetst en in deze rapportage opgenomen (zie bijlage 2).

2.3 Begrippenkader en afbakening In dit onderzoek hebben we begrippen gehanteerd die als volgt zijn toegelicht en afgebakend. 





  

Subsidie: hieronder wordt verstaan datgene wat in artikel 4:21, lid 1 van de Algemene wet bestuursrecht als subsidie wordt gedefinieerd. Deze definitie is: de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten. Indirecte subsidie: hieronder wordt verstaan niet-financiële middelen verleend door de gemeente verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten. Verborgen subsidie: van een verborgen subsidie is sprake wanneer er niet-financiële middelen ter beschikking worden gesteld met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, zonder dat inzichtelijk is wat de financiële waarde is van datgeen dat ter beschikking is gesteld in relatie tot de activiteiten die hiermee worden gesubsidieerd. Beleidscyclus: hieronder verstaan wij de cyclus van agendavorming, besluitvorming, beleidsuitvoering en doorwerking (vast te stellen door evaluatie). Beleidsinstrumentarium: hieronder verstaan wij de instrumenten die de gemeente tot haar beschikking heeft om beleidsdoelen te realiseren. Uitvoeringspartners: hieronder verstaan wij organisaties die een rol vervullen in de uitvoering van het gemeentelijk beleid.

Bij nader onderzoek naar de toepassing van het subsidiebeleid, het subsidieproces en het toezicht op de doelmatigheid en doeltreffendheid van subsidies, is vooral ingezoomd op subsidies die de gemeente verleent binnen het sociaal domein. Deze keuze hebben we gemaakt omdat de gemeente juist binnen dit beleidsdomein de meeste en grootste subsidies verleent. Daarnaast waren er meerdere aanwijzingen dat juist binnen dit domein sprake is van indirecte en verborgen subsidies. De overige domeinen zijn niet onderzocht. Dit onderzoek is beperkt tot een specifieke vorm van indirecte subsidie, namelijk de beschikbaarstelling van vastgoed of accommodaties. Andere vormen van indirecte subsidie, zoals het ter beschikking stellen van kennis of andere middelen, zijn niet onderzocht.

pagina 3

3. ANALYSE- EN NORMENKADER 3.1 Inleiding Goed beleid doorloopt de gebruikelijke kwaliteitscirkel: het wordt ontwikkeld en vastgesteld, effectief vertaald naar middelen en vervolgens uitgevoerd, geëvalueerd en bijgesteld. Zo is te borgen dat beleid doeltreffend, doelmatig en rechtmatig wordt uitgevoerd. Om goed inzicht te krijgen in de doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid van subsidieverlening in de gemeente Westland, hebben we een analysekader gehanteerd. Dit kader is een schematische weergave waarin de beleidscyclus en de daadwerkelijke implementatie en uitvoering van beleid zijn gecombineerd. De gedachte hierachter is dat goed beleid pas effectief is wanneer dit goed is geïmplementeerd in de uitvoering binnen de gemeente en bij uitvoeringspartners. Dit geldt ook voor de uitvoering van het subsidiebeleid. Dit analysekader vormt dan ook het raamwerk voor de operationalisering van het normenkader en de daaruit afgeleide onderzoeksvragen (zie bijlage 3).

3.2 Modelmatige weergave van het analysekader Het analysekader is modelmatig als volgt weergegeven. Figuur 1: analysekader voor beoordeling van subsidies

pagina 4

In het analysekader zijn we ervan uitgegaan dat algemeen, inhoudelijk beleid bepalend is voor de instrumenten die de gemeente inzet om haar beleid te realiseren. Onder het subsidiebeleid dat tot uitdrukking komt in de subsidieverordening en de subsidieregelingen, verstaan we daarom uitvoeringsbeleid: beleid dat ertoe dient inhoudelijk beleid te vertalen naar de organisatie en uitvoering. De vertaling van beleidsdoelen naar subsidieverlening en van subsidieverantwoording naar rapportages aan de Raad zijn effectief wanneer zij voldoen aan de volgende eisen: 1. De beleidsdoelen zijn goed vertaald naar de subsidieverordening, verschillende subsidieregelingen en bijbehorend budget die aansluiten bij de doelgroepen voor de subsidies en de beoogde prestaties en activiteiten. Onderdeel hiervan zou bijvoorbeeld kunnen zijn in hoeverre een potentiële ontvanger al andere geldelijke en niet-geldelijke subsidies ontvangt. 2. In de subsidieregeling en -verordening zijn voldoende kaders gesteld voor toetsing op rechtmatige, doeltreffende en doelmatige verlening, besteding en verantwoording van de subsidie. 3.

De kaders in de subsidieverordening en -regelingen zijn goed vertaald naar het toetsingskader voor subsidieaanvragen, zodat alleen die aanvragen worden geaccordeerd die (A) rechtmatig zijn, (B) aansluiten bij de oorspronkelijke beleidsdoelen en (C) waarin aannemelijk wordt gemaakt dat deze doelen ook daadwerkelijk zullen worden behaald. 4. In de subsidiebeschikking zijn goede inhoudelijke en procedurele afspraken gemaakt over de subsidieverantwoording, zodat de gemeente kan beoordelen of subsidie rechtmatig, doeltreffend en doelmatig is besteed. 5. De prestaties en activiteiten van subsidieontvangers worden goed gemonitord op:  rechtmatige besteding van subsidie;  bijdrage aan de beoogde beleidsdoelen, individueel en geaggregeerd niveau;  efficiënte besteding van de subsidie. 6. De monitoring van verleende subsidies wordt vertaald naar heldere informatie voor de Raad op basis waarvan de Raad kan beoordelen of de subsidieregeling rechtmatig, doelmatig en doeltreffend bijdraagt aan beoogde doelen. De aansluiting tussen de doelen van de subsidie en de behoefte van de beoogde doelgroep is ook noodzakelijk om de doelgroep te kunnen verleiden met de subsidie om activiteiten te ontwikkelen en prestaties te leveren die aansluiten bij de boogde beleidsdoelen.

Deze aansluiting vraagt niet alleen om een goede afstemming van activiteiten en prestaties die kunnen worden gesubsidieerd, maar het stelt ook eisen aan de processen rond aanvraag, verlening en verantwoording van de subsidie, de zogenaamde administratieve lasten voor de aanvrager. In dit onderzoek toetsen we ook dit element van de subsidies in de gemeente Westland.

3.3 Toetsingskader voor indirecte subsidies Het verstrekken van subsidies is één van de instrumenten om beleidsdoelen te realiseren. Een ander instrument is het ter beschikking stellen van niet-geldelijke subsidies, zoals accommodaties of vastgoed. Accommodatie- of vastgoedbeleid kan daarom ook worden beschouwd als uitvoeringsbeleid. Een gemeente voert haar beleid het meest effectief en efficiënt uit wanneer het uitvoeringsinstrumentarium goed op elkaar is afgestemd. Met andere woorden, een gemeente is het meest effectief en efficiënt wanneer er een expliciete afweging is gemaakt in de wijze waarop subsidies, vastgoed en andere uitvoeringsinstrumenten worden ingezet om beleidsdoelen te realiseren.

pagina 5

Het ter beschikking stellen van vastgoed kan worden beschouwd als indirecte subsidie die effectief en transparant wordt ingezet als duidelijk is welke voordelen een subsidieontvanger daarvan geniet. Is dit niet duidelijk, dan is sprake van zogenaamde verborgen subsidie. Voor de definitie van indirecte en verborgen subsidie wordt verwezen naar paragraaf 2.2. Het onderscheid tussen indirecte en verborgen subsidie op de ingebruikstelling van vastgoed volgt uit het antwoord op de volgende vragen: 1. Is het een expliciete keuze geweest, bijvoorbeeld in de vorm van een uitgewerkt beleidsstandpunt, om geen volledige vergoeding te vragen voor de ingebruikstelling van het vastgoed? 2. Is deze keuze op het juiste (bestuurlijke) niveau vastgesteld? 3. Wordt periodiek geëvalueerd of de argumenten om geen volledige vergoeding te vragen nog van kracht zijn? 4. Wordt de keuze consequent toegepast of is er sprake van willekeur? Is het antwoord overwegend ‘nee’, dan is sprake van verborgen subsidie. Is het antwoord ‘ja’, dan is hierop de kwalificatie ‘indirecte subsidie’ van toepassing. Als hierover ook transparant met onder andere de Raad wordt gecommuniceerd dan leidt dit waarschijnlijk niet tot vergaande aanbevelingen in het kader van dit onderzoek. Anders is het in het geval waarin de vragen met ‘nee’ of ‘gedeeltelijk met nee’ worden beantwoord.

Er is dan in meer of mindere mate sprake van een ‘verborgen subsidie’. Figuur 2: analysekader voor de afstemming van beleidsinstrumentarium subsidies, vastgoed, accommodaties

pagina 6

4. BEVINDINGEN DIRECTE SUBSIDIES 4.1 Inleiding In dit hoofdstuk beschrijven we onze bevindingen over de directe subsidies. Daarbij gaan we achtereenvolgens in op:  het algemene subsidiebeleid en de uitvoering daarvan (4.2);  de vertaling daarvan naar de inhoudelijke kaders van het subsidiebeleid in het sociaal domein (4.3). De basis voor deze beschrijving vormt het analysekader voor de beoordeling van subsidies; zie figuur 1. De onderdelen uit dit analysekader komen terug in de opbouw van dit hoofdstuk; zie figuur 3.

4.2 Subsidiebeleid algemeen Figuur 3: indeling subsidiebeleid algemeen

Figuur 3: analysekader voor beoordeling van subsidies

4.2.1 De algemene subsidieverordeningen en de subsidieregelingen Het subsidiebeleid is het bestuurlijke kader waarbinnen de gemeente het beleidsinstrument subsidies toepast. Om te beoordelen welk subsidiebeleid de gemeente Westland hanteert, hebben we de algemene subsidieverordening en de subsidieregelingen bestudeerd. Dit zijn de gemeentelijke regels voor subsidieverlening en daarom een toetsingskader voor subsidieaanvragen en dus de grond voor toekenning en afwijzing.

pagina 7

Ook hebben we onderzocht welke beleidsinhoudelijke uitgangspunten zijn gehanteerd bij de totstandkoming van de subsidieverordening en de regelingen om te bepalen of deze inhoudelijke kaders goed zijn vertaald en kunnen worden toegepast. De kaders voor het subsidiebeleid van de gemeente zijn vastgelegd in de Algemene subsidieverordening 2016 (hierna: ASV) en in subsidieregelingen. Deze zijn vastgesteld door de Raad. Het wettelijk kader voor het subsidiebeleid van de gemeente is de Algemene wet bestuursrecht, titel 4.2 (hierna: de Awb). De ASV is opgesteld binnen de beleidsvrijheid die de Awb de gemeente biedt. De ASV is het wettelijk kader voor de verstrekking van subsidies voor activiteiten op de beleidsterreinen die vallen onder de door de Raad vastgestelde en in de gemeentebegroting opgenomen programma’s. De ASV bevat onder andere de algemene kaders voor subsidieverlening, waaronder de bevoegdheden van het College, de vereiste kenmerken van een subsidieregeling, de randvoorwaarden waaraan een organisatie moet voldoen om subsidie te ontvangen en de procedurevereisten voor aanvraag, verlening en vaststelling van subsidies. De ASV is uitgewerkt in subsidieregelingen waarin, onder andere, de inhoudelijke voorwaarden worden gesteld aan subsidieverlening voor specifieke activiteiten.

In 2019 zijn er 7 subsidieregelingen van kracht.1 Het College heeft op grond van de ASV het mandaat subsidieregelingen vast te stellen. In de subsidieregelingen zijn uitgewerkt voor welke activiteiten subsidie kan worden verleend en tot welk bedrag dat kan. Het College heeft het mandaat het subsidieplafond vast te stellen zolang dat past binnen de door de Raad vastgestelde programmabegroting. Wanneer het College een subsidiebedrag ter beschikking wil stellen hoger dan het begrote bedrag, moet daarvoor een begrotingswijziging worden vastgesteld door de Raad. De indieningstermijnen voor een subsidieaanvraag zijn daarop vastgesteld: elke subsidieaanvraag moet voor 1 april van het jaar voorafgaand aan de start van de gesubsidieerde activiteiten worden ingediend, zodat tijdig een begrotingswijziging kan worden voorgesteld aan de Raad. Overigens was de ASV niet de grondslag voor alle subsidies die de gemeente verstrekte in 2019. De regelingen waarop de ASV niet van toepassing is, zijn:  

Subsidieverordeningen en -regelingen die zijn vastgesteld voor 2016. Op deze verordeningen en regelingen blijft de ASV 2011 van toepassing. De subsidieverordening duurzame energiemaatregelen 2017-2020 gemeente Westland.

De Raad kan besluiten een subsidieverordening op te stellen, bijvoorbeeld omdat zij een beleidsdoel wil realiseren met een subsidie waarin niet wordt voorzien onder de voorwaarden van de ASV. In de verordening komen vergelijkbare onderdelen terug als in de ASV en de onderliggende subsidieregelingen zoals het doel van de subsidie, de wijze van verdeling van de beschikbare middelen, de termijnen en de vereisten aan de aanvraag en de vaststelling. 4.2.2 De inhoudelijke uitgangspunten voor het subsidiebeleid In 2011 heeft de Gemeenteraad een algemeen afwegingskader vastgesteld voor de herijking van subsidies en tarieven.2 Daarin heeft de Raad een aantal inhoudelijke kaders geformuleerd voor het verlenen van subsidies en het ter beschikking stellen van accommodaties. Het College heeft deze

1 2

Zie bijlage 1. Algemene kaders en plan van aanpak t.b.v. herijking subsidies en tarieven, 10 mei 2011.

pagina 8

kaders uitgewerkt in de nota Beleid Herijking Subsidies 2012. Deze nota is gepubliceerd op 14 oktober 2011 en ingetrokken op 6 januari 2017. Het afwegingskader van de Raad wordt niet meer genoemd in de ASV uit 2016 en komt niet meer terug in de toelichting op de inhoudelijke uitgangspunten van deze ASV; zie bijlage 4. Het enige element in alle bestudeerde stukken omtrent de subsidieverlening waarin een onderdeel van het kader nog terugkomt, is het werkblad voor de afhandeling van subsidieverlening en -vaststelling: de subsidiemaatlat uit de nota Beleid Herijking Subsidies wordt daarin gebruikt als globale toets van de inhoud. Figuur 4: de subsidiemaatlat (bron: gemeente Westland)

Omdat wij niet konden vaststellen wat het inhoudelijke beleidskader is voor subsidieverlening, konden wij ook niet vaststellen hoe een transparante en objectieve verdeling van de subsidies is geborgd. Met name voor de verlening van structurele subsidies lijkt dit te leiden tot onduidelijkheden. Bijvoorbeeld, onder welke voorwaarden kunnen nieuwe partijen die niet genoemd worden in een subsidieregeling, een structurele subsidie aanvragen? Deze onduidelijkheid geldt ook voor specifieke voorwaarden in de subsidieverordening: wanneer wordt een structurele subsidie wel of niet geïndexeerd? In de ASV wordt gesteld dat het College kan kiezen voor indexering van een meerjarige subsidie. Verder wordt niet toegelicht op grond van welke kaders of uitgangspunten een besluit wordt genomen. De structurele subsidie voor Westlandtheater De Naald is in 2019 niet geïndexeerd, terwijl dat wel is gebeurd voor andere grote subsidies voor Vitis en de Bibliotheek Westland. Op grond waarvan die afweging is gemaakt, is nergens nader toegelicht en kon ook in de interviews met betrokken ambtenaren niet worden verklaard. Een vergelijkbare onduidelijkheid betreft de voorwaarden waaronder een ontvanger van een structurele subsidie een meerjarige structurele subsidie kan aanvragen. Niet alle ontvangers van structurele subsidie hebben een meerjarige subsidie.

In de toelichting op raadsvragen3 hierover voor de vaststelling van de ASV, wordt toegelicht dat het College hiertoe kan besluiten wanneer sprake is van nut en noodzaak. Er wordt niet toegelicht wanneer daar sprake van is. Ook komt uit de interviews een wisselend beeld naar voren over wat de afwegingen zijn.

3

Memo van wethouder M.A.A. de Goeij-van der Klugt aan de leden van de commissie MO, ‘vragen van verschillende fracties van de commissie MO inzake de Algemene subsidieverordening 2016 in de vergadering van maandag 13 juni 2016’, 24 juni 2016, antwoord op vraag 9.

pagina 9

4.2.3 Het subsidieproces Door het procesverloop te analyseren, hebben wij onderzocht hoe de doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid van subsidies wordt geborgd en hoe transparant de afwegingen zijn die worden gemaakt bij de beoordeling van de subsidies. Hieronder volgt een beschrijving van: a. b. c. d.

De twee hoofprocessen en de meest relevante typologie van subsidies die de gemeente verleent. De eisen die de gemeente stelt aan de onderbouwing van subsidieaanvraag en subsidieverantwoording. De wijze waarop het subsidieproces wordt uitgevoerd. Controle op doeltreffendheid en doelmatigheid.

Ad a. Hoofdprocessen en subsidie-types Een subsidie kent twee processen:  het proces tot verlening van een subsidie;  het proces tot vaststelling van een subsidie. In het eerste proces wordt beoordeeld of de aangevraagde subsidie kan worden verleend. In het tweede proces wordt beoordeeld of de subsidie ook is besteed volgens het plan waarop de subsidie is verleend. Daarnaast is relevant het gemeentelijk onderscheid tussen incidentele subsidies en structurele subsidies. Incidentele subsidies zijn voor activiteiten die éénmalig plaatsvinden of een experimenteel karakter hebben. Structurele subsidies zijn voor de uitvoering van activiteiten die de gemeente jaren achtereen uitgevoerd zou willen zien. Tot slot is relevant het onderscheid tussen meerjarige subsidies en subsidies voor één jaar. Ad b. De eisen bij de aanvraag tot verlening en vaststelling De gemeente faciliteert de aanvraag tot verlening en vaststelling van subsidies door per subsidieregeling de aanvraagformulieren via haar website ter beschikking te stellen.4 De vereisten voor de onderbouwing van de aanvraag verschillen voor structurele en incidentele subsidies en naar de hoogte van het bedrag dat wordt aangevraagd. Hieronder volgt een overzicht van de vereiste stukken bij de subsidieaanvraag.

Deze eisen komen nagenoeg overeen per subsidieregeling: Tabel 1: vereiste stukken bij een aanvraag tot verlening Tot € 10.000

Hoger € 10.000

Incidentele subsidie

 Activiteitenplan  Een exploitatiebegroting

 Geen aanvullende eisen

 Een investeringsplan  De laatste jaarrekening  Het laatste jaarverslag

 Geen aanvullende eisen

Structurele subsidie

 Een globaal activiteitenplan  Overzicht van kosten en opbrengsten met toelichting

 Activiteitenplan  Een exploitatiebegroting van lopende en komende jaar

 Geen aanvullende eisen

 Een risicoparagraaf in de exploitatiebegroting

Aard aanvraag

4

Hoger € 70.000

Hoger € 100.000

https://www.gemeentewestland.nl/ondernemen/subsidies.html

pagina 10

 Laatste jaarrekening  Laatste jaarverslag

Gaat het om een eerste aanvraag dan moet de aanvrager ook meesturen:  de statuten of het reglement van de aanvragende rechtspersoon;  een opgaaf van de bestuurssamenstelling;  een uittreksel Kamer van Koophandel;  een overzicht van de financiële situatie op het moment van aanvraag, indien mogelijk in de vorm van een jaarrekening van het voorgaande boekjaar. Is de aanvraag voor een structurele subsidie hoger dan € 100.000, dan is ook een risicoparagraaf vereist in de exploitatiebegroting. In de ASV wordt niet toegelicht of die moet worden opgenomen in de exploitatiebegroting voor beide jaren of alleen voor het jaar waarvoor de subsidie wordt aangevraagd. Uit de dossiers die we hebben bestudeerd, komt naar voren dat de subsidieaanvraag in de dossiers kunnen worden onderbouwd met vereiste documenten. Echter, in verschillende dossiers waarin een subsidie is verleend hoger dan € 100.000, blijkt de vereiste risicoparagraaf in de exploitatiebegroting voor het komende subsidiejaar te ontbreken. Bij de aanvraag tot vaststelling van incidentele en structurele subsidies, gelden vergelijkbare eisen. Tabel 2: vereiste stukken bij een de aanvraag tot vaststelling Aard aanvraag

Tot € 10.000

Hoger € 10.000

Incidentele subsidie

 Financieel verslag met gerealiseerde inkomsten  Een inhoudelijk verslag met gerealiseerd resultaat

(Meerjarige) Structurele subsidie

 Vereisten niet aangetroffen

Investeringssubsidie sportaccommodaties

 Uitgebreid investeringsverslag  Financieel verslag met adequate toelichting

 Uitgebreid activiteitenverslag volgens format of vergelijkbaar  Financieel verslag volgens format of vergelijkbaar: - de balansgegevens voor het subsidiejaar en het jaar ervoor - de exploitatierekening van inkomsten tijdens het subsidiejaar

Hoger € 70.000

Extra toe te voegen:  accountantsverklaring

De subsidieontvangers moeten een inhoudelijk verslag en een financiële verantwoording meesturen. Voor subsidies hoger dan € 70.000 moet ook een goedkeurende controleverklaring (van een accountant) worden meegestuurd. Volgens artikel 11 van de ASV, kan de gemeente een meerjarige subsidie verlenen met een maximum van vier jaar. De ontvangers van een meerjarige subsidie hoeven de subsidie niet jaarlijks aan te vragen. Overigens is elke ontvanger van een bedrag hoger dan € 10.000 wel verplicht jaarlijks een verzoek om vaststelling in de dienen met financiële en inhoudelijke verantwoording. Een ontvanger van een structurele subsidie lager dan € 10.000, dient dit bedrag te verantwoorden na de overeengekomen subsidieperiode.

pagina 11

Uit een vergelijking van de bestudeerde dossiers op de vereiste stukken bij de onderbouwing van het verzoek om vaststelling, blijkt dat deze aanwezig zijn voor alle dossiers. Voor de structurele subsidies zijn alleen de documenten beoordeeld meegestuurd door de subsidieontvanger, ter onderbouwing van de aanvraag. De feitelijke vaststelling hebben wij niet kunnen beoordelen omdat die nog niet had plaatsgevonden, overeenkomstig de vaststellingstermijn tot 1 april 2021. Ad c. Beschrijving van het interne subsidieproces Om te beoordelen of subsidies rechtmatig worden verleend en hoe subsidies worden beoordeeld op doeltreffendheid en doelmatigheid, hebben wij het werkproces voor verlening en vaststelling van subsidies geanalyseerd. In bijlage 1 wordt een samenvatting gegeven van de verschillende onderdelen van het proces. Verantwoordelijkheidsverdeling

In het werkproces is een beleidsmedewerker van het relevante beleidsterrein eindverantwoordelijk voor het hele proces en de inhoudelijke beoordeling van de aanvraag of het verzoek om vaststelling. Deze medewerker is dan ook de hoofdverantwoordelijke voor de beoordeling van de subsidieaanvraag of verantwoording op de bijdrage van de subsidie aan de gemeentelijke beleidsdoelen en is ook vrijwel altijd de accounthouder voor de subsidie. De rol en positie van de accounthouder is in de volgende paragraaf nader toegelicht. In het administratieve proces voor subsidieverlening of -vaststelling, wordt de accounthouder meestal ondersteund door een medewerker beleidsondersteuning, die er ook op toeziet dat het proces verloopt volgens de afgesproken stappen en alle benodigde controles worden uitgevoerd. Door het zo te organiseren, streeft de organisatie ernaar het vier ogen-principe toe te passen op de verlening van subsidies. De accounthouder of de medewerker beleidsondersteuning start het inhoudelijk proces door een conceptbeschikking op te stellen. Deze conceptbeschikking voor verlening of vaststelling wordt gecontroleerd en eventueel aangepast door de jurist, een financieel medewerker en de teamleider van de accounthouder.

De accounthouder is ook hoofdverantwoordelijke voor de beoordeling van de financiële onderbouwing van een subsidieaanvraag of subsidieverantwoording voor subsidies tot € 70.000, daarbij ondersteund door een financieel medewerker en de financieel adviseur. Voor de verantwoording van subsidies hoger dan € 70.000 tot € 100.000 kan de accounthouder zich hierbij baseren op de verplichte accountantscontrole. Een subsidieaanvraag of vaststelling kleiner dan € 100.000 wordt, in principe, ambtelijk afgehandeld. Een subsidie groter dan € 100.000 heeft de goedkeuring nodig van het College. Het gaat hierbij dan hoofdzakelijk om een de goedkeuring van het subsidiebedrag. Het College ontvangt een verzamelnota voor besluitvorming met daarin een korte toelichting op de aanvraag, de aangevraagde bedragen en een advies voor besluit. Besluitvorming over subsidiebedragen lager dan € 100.000 verloopt ook via het College wanneer het om een politiek gevoelige subsidie gaat of om een subsidie waarbij een groot belang speelt. De goedkeuring door het College wordt voorbereid door een financieel adviseur. Bij de beoordeling van de aanvraag kijkt hij naar de begrote uitgaven en inkomsten en de hoogte van de gevraagde subsidie.

Daarbij stelt hij vast of hij of de gevraagde financiële middelen passend zijn bij de voorgestelde activiteiten en of de aanvrager het gevraagde subsidiebedrag nodig heeft om de voorgestelde activiteiten uit voeren. De beoordeling en/of onderbouwing van het Collegebesluit maakt geen onderdeel uit van het subsidiedossier.

pagina 12

Rol en positie accounthouder

In gesprekken met accounthouders en subsidieontvangers is aan de orde geweest de gevolgen van een wisseling van accounthouder binnen een subsidiedossier. Verschillende geïnterviewde ambtenaren en subsidieontvangers constateerden dat een nieuwe accounthouder kon leiden tot nieuwe accenten in de inhoudelijke uitvoering van de subsidie, onduidelijkheid over lopende afspraken en kwaliteitsverschillen in de manier waarop gestuurd werd op de resultaten van een subsidie. In het onderzoek had de wisseling van accounthouder op twee dossiers tot gevolg dat de nieuwe accounthouder onvoldoende was geïnformeerd of zich onvoldoende geïnformeerd achtte om deel te kunnen nemen aan het onderzoek naar het subsidiedossier. Hierop hebben we vragen gesteld aan geïnterviewden over hoe de gemeente borgt dat kennis van de accounthouder en tussentijdse afspraken van de accounthouder en de subsidieontvanger beschikbaar zijn voor een nieuwe accounthouder. Uit de antwoorden blijkt dat de gemeente hiervoor geen vaste structuur of werkafspraken heeft geïmplementeerd.

De kwaliteit van de borging is afhankelijk van een aantal factoren die per subsidiedossier kunnen verschillen, namelijk:  de mate waarin de accounthouder de gesprekken met de subsidieontvanger vastlegt; sommige accounthouders doen dat wel, anderen niet, zo geven geïnterviewden een aantal keren aan;  de mate waarin de oude accounthouder beschikbaar blijft binnen de gemeente voor de overdracht naar de nieuwe accounthouder (de overdracht is lastiger wanneer een accounthouder de gemeentelijke organisatie verlaat);  de mate waarin meerdere ambtenaren een inhoudelijke relatie hebben met de subsidieontvanger. Wanneer meerdere beleidsambtenaren een inhoudelijke relatie hebben met een subsidieontvanger en dus kennis hebben van de subsidierelatie is de overdracht eenvoudiger. Werkblad en workflow-management

Om te borgen dat alle controles naar behoren worden uitgevoerd, wordt elke aanvraag vergezeld door één werkblad waarop de uitkomsten van elke controle moeten worden ingevuld. Medewerkers met een rol in het proces kunnen in het werkblad ook opmerkingen kwijt over hun controle. Zo kan worden vastgesteld of het proces volgens afspraak verloopt en wat het resultaat was van eerdere processtappen. Het werkblad is daarom een belangrijke basis voor een correct verlopend proces en de kwaliteit van de uiteindelijke beschikking. In het werkblad staan de verschillende eisen die worden gesteld aan een subsidieaanvraag. Zo bevat het werkblad een checklist voor de aanwezigheid en kwaliteit van de meegestuurde stukken op de eisen van de ASV. De eerder toegelichte subsidiemeetlat vormt de toetsingscriteria voor de inhoud van de aanvraag. In het werkblad ontbreekt de toets van de risicoparagraaf, die volgens de ASV is vereist in de exploitatiebegroting voor subsidieaanvragen hoger dan € 100.000.5 Via een digitaal workflow-systeem krijgt elke betrokken medewerker een signaal dat er een taak in het dossier moet worden uitgevoerd en kunnen betrokkenen bij de onderliggende stukken tijdens het proces. Na afronding van het proces wordt de zaak afgesloten en worden de stukken gearchiveerd.

Uit ons dossieronderzoek is gebleken dat het werkblad niet altijd volledig wordt ingevuld en niet altijd de benodigde parafen zijn gezet. Ook wordt dit gemis niet altijd toegelicht. Daarom is voor deze dossiers niet vast te stellen of de vereiste controles van de beschikking ook zijn uitgevoerd. Dit geldt bijvoorbeeld voor het werkblad behorend bij de beschikking tot verlening van de structurele subsidie aan de Bibliotheek en die aan Vitis. 5

ASV, artikel 14, lid 2, b. 30

pagina 13

pagina 14

Archivering van dossierstukken

Uit de interviews en de dossierstudie blijkt dat er niet eenduidig wordt gearchiveerd, zie tekstkader. In de dossiers die voor dit onderzoek zijn geselecteerd en opgevraagd, ontbraken stukken. Op verzoek werden deze meestal alsnog nagezonden.

Dat binnen de gemeentelijke organisatie niet alle stukken goed vindbaar zijn, blijkt onder andere uit incidentele voorvallen als:

 een ambtelijk verzoek aan een subsidieontvanger om nogmaals het plan van aanpak te ontvangen voor een reeds verleende subsidie;

 een tussentijdse wijziging van het plan van aanpak en de begroting die in het subsidiedossier voor het onderzoek ontbrak. De wijziging was ambtelijk wel bekend en per mail vastgelegd. Echter, deze mailwisseling vormde geen onderdeel van het subsidiedossier.

Voorjaar 2021 loopt er binnen de gemeente een traject om de beschikbaarheid van documenten en andere data te verbeteren omdat het huidige systeem niet goed voldoet. Specifiek voor de verlening van subsidies wordt gekeken naar een nieuw digitaal systeem om het werkproces en de vindbaarheid van documenten en gegevens te verbeteren. Tussentijdse subsidiegesprekken over doeltreffendheid, doelmatigheid en voortgang

De accounthouder heeft met kleinere subsidiedossiers vrijwel uitsluitend contact bij verlening en vaststelling wanneer er geen bijzonderheden zijn in het verloop van de subsidie-uitvoering. Voor de grotere structurele subsidieaccounts voert de accounthouder echter ook regelmatig gesprekken met de subsidieontvanger om de voortgang van de uitvoering te bespreken en samen te bepalen of bijstelling van de gekozen aanpak nodig is. Zoals eerder is toegelicht, worden deze gesprekken niet systematisch vastgelegd. Verslagen van deze gesprekken vormen geen onderdeel van het subsidiedossier. De verantwoordelijk portefeuillehouder voert meerdere keren per jaar, bij sommige bestuurders maandelijks, een gesprek met de bestuurders van de grootste subsidieaccounts zoals Vitis, de Bibliotheek en Westlandtheater De Naald, om met de subsidieontvanger te spreken over de voortgang in het subsidiedossier en de uitvoering van het beleid. Verslagen van deze gesprekken zijn geen onderdeel van een subsidiedossier. Geïnterviewde ambtenaren geven aan dat verslaglegging van de gesprekken ook geen structureel onderdeel zijn van de werkwijze: in sommige gevallen worden gesprekken wel, in andere gevallen niet vastgelegd. Ad d.

Controle op doeltreffendheid en doelmatigheid van subsidies Volgens het voorgeschreven subsidieproces in de workflow moeten verschillende controles worden uitgevoerd bij de beoordeling van een aanvraag tot subsidieverlening of subsidievaststelling. Uit de bestudering van het werkproces en de wijze waarop dit is vastgelegd in de bestudeerde subsidiedossiers, blijkt het volgende: 



De inhoudelijke afwegingen die worden gemaakt en de kaders die worden gehanteerd bij de inhoudelijke beoordeling van een subsidieaanvraag of subsidieverantwoording in relatie tot de gemeentelijke beleidsdoelen, kunnen wij niet verifiëren. De gemeente hanteert geen inhoudelijk afwegingskader voor de beoordeling van subsidies op de relatie met de gemeentelijke beleidsdoelen: in het werkblad wordt volstaan met de vraag of de subsidie bijdraagt aan de beleidsdoelen. In het subsidieproces worden verder geen eisen gesteld aan de onderbouwing van deze beoordeling; het is dan ook geen onderdeel van het subsidiedossier. Daarom kunnen wij niet vaststellen of de doeltreffendheid van een subsidie in relatie tot gemeentelijke beleidsdoelen effectief is meegewogen in de subsidieaanvraag of de subsidieverantwoording. De accounthouder is primair verantwoordelijk voor de beoordeling van de doeltreffendheid van een subsidie in relatie tot de gemeentelijke beleidsdoelen. Geïnterviewden geven aan dat wordt voorondersteld dat accounthouders over voldoende inzicht in het beleid en het subsidiedossier beschikken om dit goed te kunnen beoordelen.

pagina 15









Wij kunnen niet vaststellen hoe deze vooronderstelling wordt getoetst en hoe de gemeente vaststelt dat een accounthouder de juiste afwegingen hanteert bij het besluit over een subsidie. Voor subsidies hoger dan € 100.000 is de vereiste goedkeuring van het College geen onderdeel van het dossier. Dat deze is gegeven, wordt afgeleid uit de positieve beschikking. De afwegingen die ten grondslag liggen aan het besluit worden niet vastgelegd. Omdat het subsidiebeleid ook geen kaders biedt voor deze afweging, kunnen wij niet vaststellen welke afwegingskaders worden gehanteerd bij een collegebesluit over een subsidie. Wij kunnen daarom ook niet vaststellen of en hoe doeltreffendheid en doelmatigheid van de subsidie zijn meegewogen in het besluit. Niet altijd wordt vastgelegd of voorgeschreven controles ook daadwerkelijk zijn uitgevoerd. In een enkel bestudeerd dossier, ontbraken parafen in het werkblad. Daarmee is niet vast te stellen of de controles ook daadwerkelijk zijn uitgevoerd. Dit geldt voor de controle op de aanvraag tot subsidieverlening voor de Bibliotheek over 2019 (€ 1.874.716). In een ander dossier werd op het werkblad aangetekend dat de juridische controle op de aanvraag tot subsidieverlening niet was uitgevoerd wegens afwezigheid van de jurist (Bibliotheek, Week van de Alfabetisering, € 11.327). De controles op de eisen van de ASV zijn niet volledig.

De ASV vereist dat exploitatiebegrotingen bij subsidieaanvragen hoger dan € 100.000 een risicoparagraaf moeten bevatten. Geen van de bestudeerde subsidiedossiers hoger dan € 100.000 voldoet aan deze eis. Hierop wordt niet gecontroleerd. De tussentijdse gesprekken die de accounthouder en, in sommige gevallen, de wethouder voeren met subsidieontvangers, beschouwt de gemeente als een belangrijke manier om te sturen op doeltreffendheid en doelmatigheid van subsidies, zo wordt meerdere malen toegelicht in de interviews. Of en hoe deze gesprekken bijdragen aan de doeltreffendheid en doelmatigheid van subsidies, kunnen wij niet vaststellen omdat de verslagen van deze gesprekken geen onderdeel zijn van het subsidiedossier.

Omdat de gemeente niet beschikt over een algemeen inhoudelijk afwegingskader kunnen wij niet beoordelen of en hoe gemeentelijke beleidsdoelen worden meegewogen in de beoordeling van subsidieaanvragen en/of -verantwoordingen. We hebben daarom onderzocht of en hoe de gemeentelijke beleidsdoelen specifiek terugkomen in het beleidsinstrumentarium voor het Sociaal Domein; zie paragraaf 4.2.5.

4.2.4 Opvattingen van subsidieontvangers In deze paragraaf wordt ingegaan op de opvattingen van de betrokken instellingen over de doelmatigheid en doeltreffendheid van het subsidiebeleid en subsidieproces. De meeste subsidieontvangers vinden het subsidieproces helder en uitvoerbaar. Ook vinden de subsidieontvangers de administratieve lasten redelijk waarmee de subsidieaanvraag en -verantwoording gepaard gaan. Verschillende subsidieontvangers geven ook aan de toegankelijkheid van de accounthouders voor vragen en overleg te waarderen. Zij ervaren bereidheid om samen te verkennen hoe het doel van de verleende subsidie optimaal kan worden behaald. Deze bereidheid komt de kwaliteit van het resultaat ten goede, aldus de geïnterviewde subsidieontvangers. Subsidieontvangers hebben kritische opmerkingen over de indieningstermijn voor een aanvraag: met name de ontvangers van een structurele subsidie vinden de indieningstermijn voor een aanvraag voor 1 april vroeg. Zij lichten toe dat deze termijn veel druk zet op de planning van hun eigen begrotingscyclus.

pagina 16

Deze moet namelijk helemaal zijn afgerond voordat de aanvraag voor een nieuwe subsidie kan worden ingediend. Bij investeringssubsidies voor sportaccommodaties geldt daarbij de als storend ervaren factor dat de subsidie op basis van gespecificeerde offertes moet worden aangevraagd, maar de eindafrekening met meer-/minderwerk niet tot een hogere vaststelling kan leiden. Dat geldt ook voor andersoortige subsidies, waarbij de subsidie wel wordt teruggevorderd bij een lager aantal gerealiseerde activiteiten, maar niet hoger wordt vastgesteld wanneer de prestatie hoger is dan was beschikt bij subsidieverlening. Een tweede kritisch punt dat ontvangers van een structurele subsidie maken, is de termijn die de gemeente neemt voor de vaststelling van de subsidie. Deze kan tot 1 april het tweede jaar na het afgeronde subsidiejaar worden vastgesteld, 2 jaar nadat de subsidieaanvraag is ingediend. Subsidieontvangers geven aan dat dit laat is omdat zij de wijze van vaststelling 2 jaar op rij niet hebben kunnen meenemen in een nieuwe aanvraag. Een derde kritiekpunt is de ervaring van discontinuïteit in de relatie met de gemeente door wisselingen van accounthouders. Omdat de accounthouder een belangrijke rol vervult in de inhoudelijke beoordeling van de subsidieaanvraag en -uitvoering, heeft een wisseling gevolgen.

Sommige subsidieontvangers geven aan dat de nieuwe accounthouder soms niet goed op de hoogte is. Wisselingen betekenen dan een extra inspanning voor de subsidieontvanger voor kennismaking en het verstrekken van informatie. Ook kan de wisseling leiden tot andere inhoudelijke accenten binnen de uitvoering van de subsidie: afhankelijk van de kwaliteit van de accounthouder kan dat een verbetering of een verslechtering van de subsidierelatie zijn, aldus geïnterviewden.

4.3 Subsidiebeleid sociaal domein Figuur 5: analysekader voor beoordeling van subsidies in het sociaal domein

pagina 17

Door de reconstructie van de beleidscyclus hebben we onderzocht de mate waarin de inhoudelijke beleidsdoelen uit het Beleidskader Sociaal Domein Kernachtig Sociaal (hierna: SBK) uit 2016 herleidbaar terugkomen in de subsidieverlening en vaststelling van de geselecteerde dossiers. We hebben beoordeeld in welke mate de beleidsdoelen van de gemeente herleidbaar terugkomen in: 1. 2. 3. 4. 5. 6.

De subsidieregeling diverse activiteiten gemeente Westland uit 2016. De onderbouwing van de subsidieaanvraag. Het toetsingskader voor de aanvraag en de vaststelling. De beschikking tot subsidieverlening of -vaststelling. De overall evaluatie van subsidieresultaten. De evaluatie van het uitgevoerde beleid.

4.3.1 Beleidsdoelen en effectindicatoren Inherent aan het beleidsdomein beslaat het SBK een groot aantal, complexe doelen die zijn gecategoriseerd naar 13 onderwerpen. Voor elk onderwerp zijn indicatoren bepaald waarop de effectiviteit van het beleid moet worden beoordeeld. Deze 13 onderwerpen zijn per stuk uitgewerkt in het Uitvoeringsprogramma Kernachtig Sociaal (hierna: UP) uit 2016. Daarnaast worden vijf nieuwe projecten geïntroduceerd in relatie tot de veranderende inrichting van de uitvoering in het sociaal domein. Ook daarin worden doelen en herleidbare effectindicatoren benoemd. Om te beoordelen of deze beleidsdoelen effectief zijn vertaald naar het instrument subsidies, hebben wij vastgesteld of en hoe de beleidsdoelen en effectindicatoren uit het SBK en het UP terugkomen in de beleidscyclus voor het instrument subsidies. 4.3.2 De subsidieregeling diverse activiteiten De 18 onderwerpen en doelen uit het SBK en het UP komen, op hoofdlijnen, terug in de subsidieregeling diverse activiteiten. In de regeling worden de activiteiten genoemd waarvoor de subsidie kan worden verleend. Deze zijn op verschillende niveaus uitgewerkt: van zeer globaal tot specifiek.