rapport RKC-onderzoek Risicomanagement (G21-001214)

We constateren dat er in de organisatie heldere afspraken aan het contractbeheer ten grondslag liggen. In de basis vindt het dagdagelijkse beheer plaats via de regievoerder en wordt er zo min mogelijk gebruik gemaakt van

60

Gunningsadvies Europese aanbesteding Groen Wijken, d.d. 20-11-2019

42 / 58

escalatiemogelijkheden. Doordat de taken en verantwoordelijkheden duidelijk zijn belegd is die ruimte om te escaleren indien nodig echter wel ingebouwd. Dit neemt niet weg dat, hoewel het contractbeheer in dit geval helder is belegd, de diverse betrokkenen ervaren dat risicomanagement niet overal in de organisatie voldoende geborgd is. Er wordt er vanuit de betrokken ambtenaren aangegeven dat er ruimte is voor verbetering in het kader van risicomanagement. Er is behoefte aan meer centraal geborgde kennis, van waaruit kan worden geput uit checklists en kaders omtrent risico’s en het toepassen van risicomanagement. Ook wordt er gepleit voor een breder niveau van bewustwording van risicomanagement zodat 61 risicomanagement minder contract- en persoonsafhankelijk wordt .

Analyse Bij deze case betrokkenen werken niet conform het beleidskader risicomanagement 2016. Wel zien we dat er in deze casus via een natuurlijke manier van werken aandacht is voor risicomanagement. Voorbeelden hiervan zijn onder andere het inhuren van externe expertise om de benodigde kwaliteitseisen in het bestek te krijgen en inschrijvingen te beoordelen en een helder opgezet escalatiemodel in het kader van het contractbeheer. Er is volgens de betrokkenen echter weinig aandacht geweest voor een expliciete toepassing van risicomanagement, bijvoorbeeld in de vorm van het organiseren van risicosessies of het opstellen van risicoanalyses. In het licht van voornoemde nemen we wel een bepaald lerend vermogen waar vanuit het aanbesteden en het uitvoeren van dit contract. De organisatie is namelijk voornemens om risicosessies te organiseren ten behoeve van het nieuw aan te besteden, integrale groencontract. Aan de voorkant wil de organisatie inzichtelijk maken welke risico’s er te verwachten zijn bij het nieuwe contract zodat er ook aan de voorkant kan worden nagedacht over eventuele beheersmaatregelen. In het licht van voornoemde hebben we ook een zekere informatiebehoefte waargenomen.

De ambtenaren die straks verantwoordelijk zijn voor het integrale groencontract hebben behoefte aan een in de organisatie geborgde eenduidige werkwijze op het gebied van risicomanagement, waarbij geput kan worden uit checklists.

4.2.5. Case 5: Meyra Het Meyra contract heeft betrekking op het leveren, beheren en onderhouden van Wmo hulpmiddelen. Deze aanbesteding is door de gemeente Westland uitgevoerd voor twee gemeentes: de gemeente Westland en de gemeente Midden-Delftland. De Gemeente Westland is daarbij als penvoerder namens de Gemeenten Midden62 Delfland is gemachtigd de Aanbestedingsprocedure uit te voeren en te gunnen. De gemeenten hadden voor het aangaan van deze overeenkomst ook een overeenkomst met één leverancier voor de levering, onderhoud en het beheer van het uitstaand park Wmo hulpmiddelen en het depot Wmo hulpmiddelen. De voorzieningen werden gekocht bij de leverancier als het niet mogelijk is deze te leveren vanuit depot. Deze overeenkomst is aangevangen op 1-1-2016 en eindigde op 31-12-2020. Het nieuwe contract ging daardoor in op 1 januari 2021. Daarbij diende de leverancier het uitstaande park en het depot Wmo hulpmiddelen van de gemeenten te leveren, beheren en onderhouden.

61

Interview ambtenaren casus groenbeheer, d.d. 22 maart 2021

62

Beschrijvend document Europese aanbesteding WMO Hulpmiddelen D2020.12345

43 / 58

Datum Type aanbesteding Doel aanbesteding

Subgunningscriteria

Voorbereiding

15 mei 2020 (publicatie aanbesteding), contract is per 1 januari 2021 ingegaan Europese aanbesteding Het doel van deze Europese aanbesteding is om te komen tot een (Raam)Overeenkomst met 1 contractant, die in opdracht van de Aanbestedende dienst de zorg op zich neemt voor de levering, het onderhouden en het beheren van het uitstaande park Wmo hulpmiddelen en het depot van de gemeenten. De aanbesteding bestaat uit de volgende dienstverlening: 1. Het leveren van Wmo hulpmiddelen: aan de hand van een globaal opgesteld pakket van eisen en categorie definiëring door de gemeenten inventariseert de leverancier bij de cliënt de mogelijkheden en levert een Wmo hulpmiddel die het best past bij het oplossen van de functionele beperking van de cliënt. 2. Het beheer en onderhoud van Wmo hulpmiddelen Preventief- en correctief onderhoud van de te leveren en reeds uitstaande Wmo hulpmiddelen maken deel uit van de opdracht. Leverancier beheert het uitstaande park en het depot Wmo hulpmiddelen van de gemeenten. Het leveren, onderhouden en het beheren van het uitstaand park Wmo hulpmiddelen en het depot van de gemeenten gebeurt conform het Programma van Eisen.  50% kwaliteitscriterium kwaliteit  20% kwaliteitscriterium SROI 63  30% prijs

Aanbesteding

Contractbeheer

Voorafgaand aan de start van de aanbesteding van de WMO hulpmiddelen is een marktconsultatie uitgevoerd. Daarbij is gekeken naar hoe de markt eruit ziet, of er gekozen moest worden voor koop of huur van de huurmiddelen en wat gemiddelde kostprijzen zijn. Daarbij heeft de gemeente Westland expertise van buitenaf gehuurd met kennis van deze specifieke markt, om zo ervoor te zorgen dat de vraag goed aansluit op het aanbod vanuit de markt. Met behulp van de inzichten uit de marktconsultatie is vervolgens de aanbesteding met bijbehorende eisen, uitsluitingsgronden en wegingscriteria opgesteld. Voorbereiding

Aanbesteding

Contractbeheer

Eisen en voorwaarden bij de aanbesteding Er is geen document aangetroffen waarin de gemeente expliciet voor zichzelf de risico’s rondom de aanbesteding en de uitvoering uiteen heeft gezet. Wel blijkt uit de aanbestedingsdocumenten dat er diverse vormen van risicomanagement worden toegepast. Zo worden er bijvoorbeeld verschillende geschiktheidseisen gesteld rondom de ervaring van de uitvoerende partij. Dit verkleint het risico dat de partij de benodigde kennis en ervaring niet heeft om

63

Gunningsadvies collectieve Europese aanbesteding WMO Hulpmiddelen D2020.12345, 15 september 2020

44 / 58

de gecontracteerde taken uit te kunnen voeren. Zo dient de opdrachtnemer bijvoorbeeld zijn technische bekwaamheid aan te tonen door het indienen van twee referentieprojecten, waaruit ervaring op de volgende kerncompetenties blijkt:  ervaring met levering van ten minste 310 Wmo-hulpmiddelen op jaarbasis en onderhoud van minimaal 1.300 Wmo-hulpmiddelen op jaarbasis in het kader van één Wmo-contract (Wmo-hulpmiddelen gedefinieerd zoals omschreven in bijlage 13, Categorie definiëring)  het bestrijken van een werkgebied/gemeente met minimaal 75.000 inwoners, in het kader van één opdracht Verder worden er ook eisen gesteld rondom verzekeringen, om er zo zeker van te zijn dat eventuele schade verhaald kan worden. Zo dienen partijen te beschikken over een beroeps- en/of wettelijke aansprakelijkheidsverzekering. Bij het ondertekenen van het Uniform Europees Aanbestedingsdocument dient de inschrijver daarbij te verklaren dat hij adequaat verzekerd is (beroeps- en/ of wettelijke aansprakelijkheidsverzekering) voor de uitvoering van de opdracht en dat hij zich, indien de overeenkomst met hem wordt gesloten, gedurende de duur van de uitvoering van de opdracht(en) adequaat verzekerd houdt.

Onder adequaat verstaat de gemeente dat inschrijver met oog op aard en omvang van de uit te voeren werkzaamheden voldoende verzekerd is tegen wettelijke aansprakelijkheid in verband 64 met de uitvoering van de opdracht. Verder zijn diverse clausules opgenomen waardoor het contract ontbonden of beëindigd kan worden waarbij eventuele kosten verhaald worden op de gecontracteerde. Bijvoorbeeld wanneer er onjuiste of onvolledige informatie verstrekt wordt door de inschrijver of wanneer de opdrachtnemer niet in staat blijkt te zijn om de afspraken na te komen. Er wordt bovendien een wachtkamerovereenkomst aangegaan met de op een na hoogste inschrijver, die in werking 65 treedt als de overeenkomst met de best scorende inschrijver voortijdig is beëindigd. Hiermee kan worden voorkomen dat de gemeente opnieuw moet aanbesteden en lange tijd zonder aanbieder zit, wanneer het contract met de eerste aanbieder verbroken wordt. Dit vergroot dus de continuïteit van de dienstverlening rondom hulpmiddelen. Beoordeling van de inschrijvingen De inschrijvingen zijn beoordeeld door een multidisciplinair beoordelingsteam dat is samengesteld op basis van materie-, juridische- en inkoopdeskundigheid.

De inkoopadviseur heeft uitsluitend beoordeeld of door de inschrijvers voldaan is aan de gestelde minimumeisen (zoals opgenomen in het beschrijvend document, het programma van eisen en de nota van inlichtingen). Door de overige leden van het aanbestedingsteam zijn de kwalitatieve gunningscriteria beoordeeld en scores toegekend. Hierna is de score voor het onderdeel prijs en SROI aan de hand van een 66 rekenformule bij de scores voor kwaliteit opgeteld. Deze eindscore bepaalt de rangorde van de inschrijvers. Een dergelijke beoordeling ‘vanuit meerdere brillen’ zorgt ervoor dat vanuit de verschillende specialismen mogelijke risico’s in een inschrijving kunnen worden ontdekt. Deze kunnen vervolgens meegewogen worden bij de beoordeling van inschrijvingen. Voorbereiding

Aanbesteding

Contractbeheer

64

De hoogte van deze verzekering dient minimaal € 2.500.000 per schadegeval te bedragen en minimaal € 5.000.000 per jaar.

65

Beschrijvend document Europese aanbesteding WMO Hulpmiddelen D2020.12345

66

Gunningsadvies collectieve Europese aanbesteding WMO Hulpmiddelen D2020.12345, 15 september 2020

45 / 58

Er is een externe contractbeheerder voor dit contract. De gemeente heeft hiervoor gekozen omdat het markt van zeer specifieke producten betreft, zoals ortheses of een aanpassing in de rolstoel. De opvatting van de gemeente is daarbij dat je in deze markt veel van de inhoud en het product moet weten om een goede gesprekspartner te zijn en de juiste afwegingen te maken. Dit wordt ook als een vorm van risicomanagement gezien: door goed op de hoogte te zijn van de inhoud kan je meer weloverwogen keuzes maken. Uit het interview met de betrokken ambtenaren blijkt dat men nog steeds tevreden is over de keuze om het contractbeheer extern te beleggen. Dat wil niet zeggen dat de gemeente niet meer betrokken is bij het contractbeheer. Eens per kwartaal is er een voortgangsgesprek met de leverancier, waar ook de externe contractbeheerder bij aanwezig is. Daar wordt aan de voorkant management informatie gedeeld, zoals opgenomen in het contract: doorlooptijden, klachten, herverstrekkingspercentages etc. Dan wordt ook de dienstverlening richting de klanten en richting de gemeente besproken. Verder worden er maandelijkse managementrapportages opgesteld. Daarnaast kan er ad hoc vanuit de contractbeheerder richting de gemeente worden gecommuniceerd.

Wanneer opschaling plaats dient te vinden, bijvoorbeeld wanneer risico’s gesignaleerd worden, dan gaat dit volgens de volgende lijn: contractbeheerder betrokken beleidsmedewerker bij de gemeente – teammanager dienstverlening – portefeuillehouder. Indien nodig kan de portefeuillehouder vervolgens het college op de hoogte stellen, waarna de raad wanneer nodig kan worden geïnformeerd. Ten tijde van het contractbeheer worden de prijzen in de markt in de gaten gehouden. Wanneer een nieuwe aanbesteding nadert, intensiveert deze monitoring. Wanneer blijkt dat de prijzen in de markt omhoog gaan, wordt hier zo snel mogelijk melding van gemaakt omdat dit tot hogere uitgaven van de gemeente kan leiden. Door hier voortijdig melding van te maken kan een mogelijke kostenstijging ingecalculeerd worden en kunnen mogelijk nog maatregelen worden getroffen (bijvoorbeeld een prijsstijging opvangen door een kostenbesparing elders). Analyse Er wordt in deze casus niet vanuit het beleidskader risicomanagement 2016 gewerkt. Echter, ondanks dat er weinig expliciet risicomanagement terug te vinden is in de vorm van risicoparagrafen of risicoanalyses, is te zien dat in deze casus op een impliciete manier veel met risicomanagement is gedaan.

Zo heeft de gemeente risico’s die kunnen ontstaan doordat de gemeente weinig eigen kennis beschikt over deze specifieke markt geprobeerd te beheersen door hier externe expertise kennis, in de vorm van een marktconsultatie en een contractbeheerder, in te winnen. Door kwaliteitseisen als vereist element in de aanbesteding op te nemen wordt het risico dat een partij door onervarenheid het contract niet goed weet uit te voeren beheerst. Daarnaast worden risico’s verminderd door aansprakelijkheid veelal bij de gecontracteerde partij te leggen en worden er risico’s overgedragen doordat er onder andere verzekeringseisen worden gesteld. Gedurende het contractbeheer, maar met name in de periode voor een nieuwe aanbesteding, vindt er monitoring plaats op mogelijke prijsrisico’s voor het nieuwe contract.

4.2.6. Vergelijking cases In deze paragraaf worden de vijf cases vergeleken. Daarbij hebben we gekeken naar dwarsverbanden tussen de cases. Uit de bestudering van de cases blijkt dat er niet expliciet conform het beleidskader wordt gewerkt. Het grootste deel van de betrokken medewerkers bij de cases was niet bekend met het beleidskader. Dit kader heeft zich ook niet doorvertaald naar kaders voor risicomanagement voor bijvoorbeeld de clusters of projectmanagement. De doorwerking van het beleidskader in de uitvoeringspraktijk is blijkens de cases dus zeer beperkt.

46 / 58

Hoewel dat er geen formele vastgestelde kaders, protocollen of procedures zijn voor het risicomanagement rondom inkoop, contractbeheer of projectmanagement, zien we wel dat medewerkers met risicomanagement bezig zijn. In de cases zien wij dat er verschillende impliciete vormen van risicomanagement worden toegepast.  Zo zien we bij de cases Pieter van Foreest, Leerlingenvervoer en Meyra dat er in de voorbereiding op de aanbesteding een marktverkenning is uitgevoerd om de aanbesteding goed op de markt aan te kunnen laten sluiten. Hiermee kan worden voorkomen dat er bijvoorbeeld onrealistische eisen worden gesteld of dat relevante eisen juist niet worden gesteld of dat de kwaliteitsaspecten niet goed beoordeeld kunnen worden.  In alle cases zien we dat er gunningseisen en kwaliteitscriteria bij aanbestedingen zijn gesteld om te voorkomen dat een partij met onvoldoende expertise of die eventuele risico’s niet kan dragen het werk gegund krijgt.  Daarnaast zien we dat er ook andere voorwaarden gesteld bij aanbestedingen, zoals wachtkamerovereenkomsten, waarbij met de partij die als tweede eindigt een contact aangegaan wordt bij het wegvallen van de winnende partij. Hierdoor hoeft er geen nieuwe aanbesteding worden te doorlopen. Dit scheelt tijd en kosten en komt de continuïteit van de dienstverlening ten goede.

We zien dit onder andere bij de cases Leerlingenvervoer, Pieter van Foreest en Meyra.  In de cases Groenbeheer en Meyra zien we dat een multidisciplinair team de inschrijvingen beoordeelt. Dit team bestaat bijvoorbeeld uit personen van de vakafdeling, de inkoopafdeling en een jurist. Zo wordt er vanuit meerdere invalshoeken beoordeeld of een partij geschikt is en of er mogelijke risico’s zijn bij een inschrijver.  En we zien onder andere bij cases Randweg Liermolen, Pieter van Foreest, en Meyra dat er frequente afstemmingsoverleggen hebben plaatsgevonden waarin eventuele risico’s besproken kunnen worden.  Tot slot zien we bij cases Leerlingenvervoer en Meyra dat het contractbeheer is uitbesteed aan een partij met veel kennis van deze specifieke markten.  We constateren dat er op caseniveau aandacht is voor het leren van elementen rondom risicomanagement. Zo worden ervaringen uit eerdere contracten meegenomen bij het aangaan van nieuwe contracten. Aan de hand van deze ervaringen worden bijvoorbeeld aanvullende eisen gesteld. Dit is bijvoorbeeld het geval geweest voor het Leerlingenvervoer en Meyra. Ook wordt bij de afdeling inkoop gewerkt met modellen voor aanbestedingsdocumenten die steeds worden aangepast naar aanleiding van vragen, incidenten, bezwaren of rechtszaken.

Doordat er weinig kaders, afspraken en procedures zijn vastgelegd, is de uitvoering van het risicomanagement binnen de gemeente Westland erg persoonsafhankelijk. Hierdoor kunnen grote verschillen in de uitvoering ontstaan. Zo zal de ene persoon sneller opschalen bij een incident dan de ander. Hierdoor ontstaat het risico dat incidenten verder kunnen escaleren doordat niet tijdig opgeschaald wordt. Of dat een projectmanager geen risicoanalyses uitvoert waardoor risico’s niet vroegtijdig gesignaleerd en beheerst kunnen worden, waardoor deze risico’s zich zullen materialiseren. Dit kan vervolgens tot hogere kosten of vertragingen leiden. In meerdere gesprekken werd genoemd dat er behoefte is aan meer kaders voor toepassen van risicomanagement. Zo werd bijvoorbeeld gepleit voor een standaard voor projectmatig werken, waar risicomanagement ook een onderdeel van vormt.

4.3. Toetsing op de normen In deze paragraaf toetsen we de bevindingen uit de vorige paragraaf aan de normen die met betrekking tot de implementatie en uitvoering van het risicomanagement zijn vastgesteld. Hieraan zijn de volgende normen gesteld: Groen: aan de vastgestelde norm is geheel voldaan Oranje: aan de vastgestelde norm is gedeeltelijk voldaan

47 / 58

Rood: aan de vastgestelde norm is niet voldaan Aspect Implementatie en uitvoering risicomanagement

Vraag B1

Norm -

De feitelijke uitvoering van het risicomanagementbeleid vindt plaats conform de opzet vanuit de beleidskaders.

Norm 1: De feitelijke uitvoering van het risicomanagementbeleid vindt plaats conform de opzet vanuit de beleidskaders. In paragraaf 4.1 constateerden we dat feitelijke implementatie van het risicomanagementbeleid beperkt heeft plaatsgevonden. Hierbij kwamen enkele zaken naar voren. Ten eerste is het risicomanagementbeleid bij de diverse geledingen in Westland niet tot nauwelijks bekend en is er in die zin ook weinig besef van de kaders rondom risicomanagement en de wijze waarop er volgens dez e kaders moet worden gewerkt. Ten tweede blijkt uit de interviews en de DT-opdracht uit 2020 dat de organisatie zelf te kennen geeft dat het beleidskader (nog) niet feitelijk is geïmplementeerd. Een belangrijke slag die nog niet is gemaakt, is het opstellen van het CSR, dat als belangrijkste instrument van het beleidskader wordt beschouwd. Er wordt op die manier nog niet conform deze basis van het beleidskader gewerkt. Wel zien we dat de digitale benadering voor het bepalen van de financiële restrisico’s systematisch wordt gehanteerd in de P&C-cyclus. Echter, omdat de informatie die hierdoor terecht komt in het Weerstandsvermogen niet gebaseerd is op het CSR is het de vraag in hoeverre deze informatie volledig betrouwbaar is. Aspect Implementatie en uitvoering risicomanagement

Vraag B2

Norm -

Het risicomanagementbeleid wordt in de praktijk consequent toegepast in alle afdelingen/projecten van de organisatie.

Norm 2: Het risicomanagementbeleid wordt in de praktijk consequent toegepast in alle afdelingen/projecten van de organisatie. Omdat het risicomanagementbeleid beperkt bekend is en niet volledig is geïmplementeerd, wordt het kader niet consequent toegepast in de organisatie. Risicomanagement vindt in de praktijk vaak impliciet plaats. Bewustzijn van risico’s zijn meer persoonsafhankelijk alsook afhankelijk van het type werkzaamheden. Dit blijkt ook uit analyse van de cases. Hoewel in alle cases aan impliciet risicomanagement is gedaan, zien we dat dit op verschillende manieren heeft plaatsgevonden. Ook zien we dat er geen eenduidige standaarden zijn voor risicomanagement bij projecten, waardoor er tussen projecten grote verschillen waar te nemen. In Westland was er voorheen een uitvoeringsleider die meekeek of projecten op de juiste manier uitgevoerd werden en wanneer nodig kon inspringen. Deze functie is echter afgeschaft, waardoor er minder controle is op de uitvoering van projecten. Volgens veel betrokkenen zou het – vanwege de diversiteit aan domeinen, doelen en type werkzaamheden – ook niet wenselijk zijn om het beleidskader op een manier voor de hele organisatie uit te werken. Gepleit wordt voor het hanteren van algemene uitgangspunten die per beleidsdomein worden vertaald in voor dat domein meer specifieke kaders en handvatten.

Op dit vlak hebben we wel zekere behoefte tot verbetering geconstateerd. Aspect

Vraag

Norm

48 / 58

Aspect Implementatie en uitvoering risicomanagement

Vraag B3

Norm -

Er vindt periodieke monitoring plaats op het doorvoeren van mitigerende maatregelen om risico’s of de impact daarvan te verminderen.

Norm 3: Er vindt periodieke monitoring plaats op het doorvoeren van mitigerende maatregelen om risico’s of de impact daarvan te verminderen. We constateren dat monitoring op het doorvoeren van mitigerende maatregelen regelmatig ad hoc plaatsvindt en dat dit meestal incident-gedreven is. Als voorbeelden waarbij dit is gebeurd worden het afvaldossier en stijgende kosten in het sociaal domein aangewezen. Er is geconstateerd dat monitoring op het beheersbaar maken van risico’s niet periodiek en systematisch plaatsvindt. Aandacht voor het doorvoeren van mitigerende maatregelen komt in die zin vaak te laat, op het moment dat risico’s zich al voordoen in de vorm van (vaak financiële) schade. Vanuit het bepalen van het Weerstandsvermogen komt ook naar voren dat risico’s op dit moment nog hoofdzakelijk worden geïnventariseerd en geadresseerd. Er is tot op heden nog te beperkt aandacht voor het daadwerkelijk beheersen van risico’s. Aspect Implementatie en uitvoering risicomanagement

Vraag B3

Norm -

De beleidskaders omtrent risico’s worden regelmatig geëvalueerd en, als daar aanleiding toe is, bijgesteld.

Norm 4: De beleidskaders omtrent risico’s worden regelmatig geëvalueerd en, als daar aanleiding toe is, bijgesteld In de opzet van het beleidskader is aangegeven dat er een evaluatie van het beleidskader en de praktische uitvoerbaarheid hiervan zal plaatsvinden en aan de raad worden aangeboden in het 1e kwartaal van 2020. Deze evaluatie, die onder andere zou moeten ingaan op de uitvoerbaarheid van het beleidskader, de getroffen beheersmaatregelen en de effectiviteit van het kader, is er niet gekomen. Pas na een motie van de raad is er dit RKConderzoek ingesteld. Ook dit is een vorm van meer ad hoc en incident-gedreven evaluatie. Het periodiek evalueren van het beleidskader lijkt dus niet geborgd te zijn in de organisatie. Wel is er in 2020 vanuit het DT aandacht gekomen voor het ontbreken van het CSR. Hierdoor wordt er pas later – op het moment dat de organisatie hier voor gereed is – invulling gegeven aan de feitelijke implementatie van het beleidskader. Aspect Implementatie en uitvoering risicomanagement

Vraag B3

Norm -

Lessen vanuit zowel individuele projecten als het risicomanagementbeleid als geheel worden getrokken, geadministreerd en doorgevoerd in de uitvoering van het risicomanagementbeleid.

Norm 5: Lessen vanuit zowel individuele projecten als het risicomanagementbeleid als geheel worden getrokken, geadministreerd en doorgevoerd in de uitvoering van het risicomanagementbeleid. We constateren vanuit de geanalyseerde cases dat er op projectniveau en op caseniveau aandacht is voor het leren van elementen rondom risicomanagement. Dit is bijvoorbeeld het geval geweest voor het Leerlingenvervoer. Het leren hiervan is echter veelal persoonsafhankelijk en wordt doorgaans niet geborgd in de organisatie in de vorm van het vastleggen van deze lessen. Het lerend effect wordt meer in de praktijk op individuele contracten toegepast. Inkoop heeft inmiddels wel een eigen checklist opgesteld voor nieuwe aanbestedingen op basis van eerdere aanbestedingen.

49 / 58

Ook wordt bij de afdeling inkoop gewerkt met modellen voor aanbestedingsdocumenten die steeds worden aangepast naar aanleiding van vragen, incidenten, bezwaren of rechtszaken. Een dergelijke werkwijze hebben wij in het onderzoek niet aangetroffen binnen andere organisatieonderdelen.

50 / 58

5. Rol van de raad bij risicomanagement(-beleid) In dit hoofdstuk wordt gekeken naar de rol van de raad bij het risicomanagementbeleid. In paragraaf 5.1 wordt gekeken naar de wijze waarop informatievoorziening in het kader van risicomanagement plaatsvindt aan de gemeenteraad en of dit de raad voldoende in positie brengt om haar kaderstellende en controlerende rol uit te voeren. In paragraaf 5.2 wordt specifiek gekeken naar de wijze waarop de raad haar controlerende taak uitvoert en (pro)actief naar informatie vraagt. Aan de hand van het normenkader wordt per paragraaf getoetst of wordt voldaan aan de gestelde norm.

5.1. Informatievoorziening richting de raad 5.1.1. Informatievoorziening volgens het beleidskader Het beleidskader uit 2016 bevat afspraken over de wijze en momenten waarop informatievoorziening richting de raad plaatsvindt. Deze vallen te onderscheiden in structurele en incidentele momenten van informatievoorziening. Structureel: Volgens het vigerende beleidskader wordt de raad structureel geïnformeerd over risico’s in de paragraaf Weerstandsvermogen en Risicobeheersing in de programmabegroting en het jaarverslag, voor zover deze in openbaarheid kunnen worden vermeld omwille de onderhandelingspositie van de gemeente. Informatie die niet in openbaarheid zou kunnen worden vermeld zou inzichtelijk gemaakt worden voor de raadsleden bij de griffie. Ook zouden de risico’s worden gekoppeld aan strategische doelen in een centraal risicoregister dat drie maal per jaar wordt aangevuld en waarin zouden geïnventariseerd welke risico’s de strategische doelen van de gemeente kunnen bedreigen. Incidenteel: Daarnaast wordt de raad volgens het beleidskader incidenteel op de hoogte gesteld van eventuele risico’s. Dit gebeurt in raadsvoorstellen die leiden tot majeure wijziging van de risico’s die de gemeente loopt.

Hierin wordt aangegeven:  welke risico’s zich kunnen voordoen naar aanleiding van de voorgestelde beslissing;  welke maatregelen worden getroffen om deze risico’s te beheersen;  tot welke financiële schade deze (rest) risico’s kunnen leiden. Het kader omschrijft verder dat het college actief dialoog zou zoeken met de raad om haar beleving van de risico’s uit te leggen en te bespreken. Dit kan ten tijde van de besluitvorming over voorstellen in de raad, maar ook op andere momenten, bijvoorbeeld tijdens de uitvoering van projecten of programma’s. Het college en de raad bepalen samen of 67 sprake is van majeure risico’s. Het is namelijk lastig hiervoor een harde grens te stellen. Ondanks deze vastgestelde afspraken over structurele en incidentele informatievoorziening, blijkt tijdens de 68 raadssessie dat raadsleden unaniem ervaren dat de afspraken over de rol van de raad en het college niet helder zijn. Dit suggereert dat hoewel het beleidskader inderdaad afspraken bevat over de wijze en momenten waarop 67

Beleidskader Risicomanagement, definitief concept. 2015.

68

Raadssessie gemeente Westland, d.d. 23-03-2021

51 / 58

informatievoorziening plaatsvindt, deze of dermate afstand van de raad staan dat deze niet voldoende handvaten bieden in praktijk, dat ze niet helder genoeg zijn en/of dat ze niet in praktijk worden nageleefd.

5.1.2. Informatievoorziening in de praktijk Naast dat het van belang is dat afspraken over informatievoorziening aan de raad deel uitmaken van het vigerende beleidskader, is het belangrijk dat deze ook consequent worden nagekomen door het college en de raad. Om hier zicht op te krijgen zijn de P&C-documenten bestudeerd in de periode 2016-heden. Conform het beleidskader worden in de paragraaf Weerstandsvermogen en Risicobeheersing in de programmabegroting en het jaarverslag de belangrijkste risico’s van de gemeente benoemd. Ook zien we in de raadsinformatiestukken dat de raad jaarlijks separaat door het college op de hoogte gebracht van het ambtelijk opgestelde risicoregister en fraude-risicoregister. Deze registers worden – blijkens de raadsinformatiebrief van 24 69 maart 2016 – voor het eerst vanaf 2016 aan de raad ter bespreking voorgelegd . Uit afgenomen interviews blijkt echter dat de risico’s die hier genoemd worden niet regelmatig worden herijkt en dat deze vooral zicht bieden op 70 operationele risico’s. Bovendien zijn niet alle doelen uit het beleidskader in praktijk gerealiseerd. Met name het centrale risicoregister dat gelieerd zou zijn aan de strategische doelen van de gemeente ontbreekt. Uit afgenomen interviews met betrokkenen blijkt dat dit ten tijde van het onderzoek mede stil ligt in verband met de uitbraak van de coronapandemie.

Op het gebied van incidentele informatievoorziening belegt het kader de verantwoordelijkheid bij het college om actief het gesprek over risico’s te voeren met de raad. Het sentiment onder de raadsleden is dat deze actieve informatievoorzieningsplicht onvoldoende wordt nagekomen door het college. Omdat er geen standaard systematiek op het gebied van additionele of incidentele informatievoorziening voor de verschillende beleidsdomeinen is gedefinieerd, is het niet verrassend dat uit de interviews blijkt dat betrokken ambtenaren binnen verschillende beleidsdomeinen risicomanagement op verschillende manieren toepassen. Aan de hand van eigen ervaring en inschattingsvermogen geven betrokkenen aan te weten wanneer en op welke wijze te escaleren. Hiermee is de wijze waarop additionele of incidentele informatievoorziening binnen de verschillende beleidsterreinen plaatsvindt in praktijk dus sterk persoons- en onderwerpafhankelijk.

5.1.3. Kwaliteit informatievoorziening richting de raad Om zijn kaderstellende en controlerende rol optimaal uit te kunnen oefenen, moet de informatie die de raad ontvangt in het kader van risicomanagementbeleid van voldoende kwaliteit zijn. De informatie moet niet alleen tijdig worden aangeleverd, maar ook volledig en bruikbaar zijn. Uit de raadssessie blijkt dat er onder raadsleden het sentiment heerst dat zij door het college niet proactief en tijdig genoeg geïnformeerd worden maar vaak pas op de hoogte worden gesteld van risico’s wanneer deze in de vorm van 71 financiële schade aan het licht komen. Het komt volgens de raadsleden te beperkt voor dat een wethouder uit zichzelf terugkomt bij de raad wanneer risicogevoeligheid verandert door onverwachte ontwikkelingen.

69

16-0055890 Schrijven college inzake risicoregister en fraude-risicoregister

70

Interview concern controller, d.d. 17-03-2021

71

Raadssessie gemeente Westland, d.d. 23-03-2021

52 / 58

Een deel van de verklaring voor het gebrek aan proactieve en tijdige informatievoorziening is dat de informatievoorziening die vooral plaatsvindt binnen de huidige P&C-cyclus niet voldoende zicht bieden op het beheersen van risico’s na de fase van besluitvorming. Zo zou de risicoparagraaf, die voortkomt uit het vigerende beleidskader niet corresponderen met de realiteit en onvoldoende zicht bieden op de praktische risico’s die gelopen worden voorafgaand maar vooral ook tijdens de loop van contracten en/of projecten. Hiermee verliest de raad risicoontwikkeling uit het zicht wanneer de besluitvormende fase is afgesloten. Daarnaast noemen een aantal raadsleden tijden de sessie dat het college in hun perspectief terughoudend en ontwijkend is met het benoemen van risico’s. Uit afgenomen interviews blijkt ook dat een aantal betrokkenen het idee hebben dat leden van het college bang zijn dat actief risicomanagement de uitvoering van beleid en plannen zou kunnen tegenwerken. Zo zou een uitgebreide risicoparagraaf bij collegevoorstellen kunnen voorkomen dat het voorstel 72 wordt aangenomen. Daarnaast is er in de informatievoorziening richting de raad vooral oog voor risico’s die zouden kunnen leiden tot financiële schade. De overige risico’s, bijvoorbeeld op juridisch, politiek, sociaal of procesmatig gebied worden volgens de huidige informatievoorziening niet of beperkt belicht.

5.2. Proactieve en controlerende rol van de raad Om zijn controlerende en kaderstellende rol uit te voeren is het belangrijk dat de raad zelf ook proactief vraagt om de informatie die zij nodig hebben, als onderdeel van en voorwaarde voor het uitvoeren van zijn controlerende rol. De informatie die de raad nodig heeft voor het uitvoeren van zijn controlerende rol is voor een deel afhankelijk van de informatiebehoefte van de raad. Uit de raadsessie blijkt dat zij de informatie die zij ontvangen via de risicoparagraaf volgens hen onvoldoende zicht biedt op de praktische risico’s die worden gelopen vooraf en tijdens de loop van contracten. De behoefte is daarmee volgens de raadsleden niet om gehele contracten te ontvangen, maar wel om meegenomen te worden in de risico’s die spelen voor én tijdens lopende contracten of projecten. In de context van verbeterpunten op dit gebied noemen raadsleden onder andere om de inhoud van de risicoparagraaf in voorstellen aan te passen. Een deelnemer zou bij grootschalige contracten een top 5 risicoregister willen zien, voor het aangaan van het contract en in geval van een collegebesluit ook graag geïnformeerd willen worden over de gelopen risico’s. Wat betreft de risicoparagraaf zou deze deelnemer een tabel voorstellen waarin risico’s worden benoemd inclusief de kans van optreden én het gevolg.

Idealiter zou er ook een beheersmaatregel aan de tabel toegevoegd worden. Daarnaast is de vraag of raadsleden zelf voldoende het gesprek voeren over risico’s die worden gelopen. Tijdens de raadssessie betwijfelen een aantal raadsleden of zij dit wel voldoende doen. Een punt dat zowel in de raadsessie als in enkele gesprekken naar boven komt is dat sommige raadsleden beslissingen niet graag uitstellen, ook niet wanneer er nog niet ‘voldoende’ zicht is op risico’s. Enkele andere raadsleden benadrukken echter dat het echter praktisch onmogelijk is om risico’s uit te sluiten, door eeuwig te wachten op meer, of ‘voldoende’ informatie. Risico’s horen er immers ook bij.

53 / 58

In een aantal interviews is gesteld dat de raad voornamelijk actief wordt wanneer een risico zich heeft geactualiseerd en ‘een incident’ is geworden maar dat zij zelden proactief vragen stellen rondom risico’s. Ter illustratie wordt het voorbeeld genoemd dat er opeens veel aandacht was voor risico’s rondom resultaatsturing binnen de Wmo toen dit onderwerp veel media-aandacht kreeg.

5.3. Toetsing op de norm In deze paragraaf toetsen we de bevindingen uit de vorige paragraaf aan de normen die met betrekking tot (de opzet) beleid risicomanagement zijn vastgesteld. Hieraan zijn de volgende normen vastgesteld: Groen: aan de vastgestelde norm is geheel voldaan Oranje: aan de vastgestelde norm is gedeeltelijk voldaan Rood: aan de vastgestelde norm is niet voldaan

Aspect Informatievoorziening en kaderstellende en controlerende rol raad

Vraag C1

Norm -

De beleidskaders bevatten afspraken over de wijze en momenten waarop informatievoorziening aan de gemeenteraad plaatsvindt

Norm 1: De beleidskaders bevatten afspraken over de wijze en momenten waarop informatievoorziening aan de gemeenteraad plaatsvindt De eerste norm waaraan getoetst wordt is of het beleidskader afspraken bevat over de wijze waarop informatievoorziening aan de gemeenteraad plaatsvindt. Conform de norm bevat het vigerende beleidskader uit 2016 afspraken over de wijze en momenten waarop informatievoorziening richting de gemeenteraad plaatsvindt. Dit gebeurt volgens het kader zowel structureel, namelijk volgens de risicoparagraaf en het centrale risicoregister, als incidenteel, namelijk bij raadsvoorstellen die leiden tot een majeure wijziging van de door de gemeente gelopen risico’s. Aspect Informatievoorziening en kaderstellende en controlerende rol raad

Vraag C1

Norm -

De afspraken vanuit de beleidskaders over informatievoorziening aan de raad worden consequent nagekomen

Norm 2: De afspraken vanuit de beleidskaders over informatievoorziening aan de raad worden consequent nagekomen De tweede norm waaraan getoetst wordt is of de afspraken vanuit de beleidskader over informatievoorziening aan de raad consequent worden nagekomen. Conform het beleid wordt de raad volgens de risicoparagraaf in de programmabegroting en het jaarverslag structureel geïnformeerd. Daarnaast ontvangen zij periodiek (twee á driemaal per jaar) risicoregister en fraude-registers. Op het gebied van incidentele informatievoorziening is het sentiment echter dat het college onvoldoende actief het gesprek aangaat over risico’s. Daarnaast is het feit dat het vigerende beleidskader niet volledig is geïmplementeerd, met name gelet op het centrale risicoregister, waardoor de vastgelegde afspraken op het gebied van informatievoorziening niet consequent kunnen worden nageleefd. Gezien het belang van het centraal strategisch risicoregister, als basisstap van het beleidskader en als structurele aanvullende informatiebron

54 / 58

richting de raad, en gezien het sentiment van de raad rondom de informatievoorziening wordt daarom geconcludeerd dat er slechts gedeeltelijk voldaan is aan de gestelde norm. Aspect Informatievoorziening en kaderstellende en controlerende rol raad

Vraag C2

Norm

-

De informatie die de raad ontvangt is van voldoende kwaliteit (tijdig, volledig en bruikbaar) om zijn kaderstellende en controlerende rol optimaal uit te kunnen oefenen

Norm 3: De informatie die de raad ontvangt is van voldoende kwaliteit (tijdig, volledig en bruikbaar) om zijn kaderstellende en controlerende rol optimaal uit te kunnen oefenen De derde norm waaraan getoetst wordt is of de informatie die de raad ontvangt van voldoende kwaliteit is om zijn kaderstellende en controlerende rol uit te kunnen oefenen. Hoewel de raad op de eerder beschreven wijzen geïnformeerd wordt over risico’s is het dominante sentiment onder de raadsleden dat zij niet tijdig en niet volledig genoeg worden geïnformeerd. Om die reden moet worden geconcludeerd dat er niet aan deze norm wordt voldaan. Aspect Informatievoorziening en kaderstellende en controlerende rol raad

Vraag C2

Norm

-

De raad vraagt en krijgt informatie die hij nodig heeft voor het uitvoeren van zijn kaderstellende en controlerende rol

Norm 4: De raad vraagt en krijgt informatie die hij nodig heeft voor het uitvoeren van zijn kaderstellende en controlerende rol De vierde norm waaraan getoetst wordt is of de raad de informatie vraagt die hij nodig heeft voor het uitvoeren van zijn kaderstellende en controlerende rol, en of zij deze vervolgens ook krijgt. Uit de verschillende gevoerde gesprekken en op basis van de bestudeerde documenten kan worden geconcludeerd dat deels aan deze norm wordt voldaan met twee kanttekeningen. Allereerst is de informatiebehoefte van de raad groter dan en komt deze niet overeen met de informatie die vanuit de huidige systeem ontvangen wordt. Hier is daarom ruimte voor verbetering. Ten tweede is de vraag of de raad zelf voldoende proactief om de benodigde informatie vraagt. Op dit vlak lopen de meningen uiteen. Zo zou de raad soms incident-gedreven oog hebben voor risico’s. Echter is de gedeelde conclusie dat er in veel gevallen ruimte is voor de raad om meer proactief alert te zijn op risico’s, met in acht nemen van het feit dat risico’s nemen an sich onoverkomelijk is.

55 / 58

6. Bijlagen 6.1. Overzicht respondenten Datum

Perspectief onderzoek

17 maart 17 maart

 

Ambtelijk: risicomanagementbeleid algemeen Bestuurlijk: portefeuillehouder Groenbeheer

17 maart 17 maart

    

Ambtelijk: concern control Ambtelijk: contract Pieter van Foreest Ambtelijk: contract Pieter van Foreest Ambtelijk: inkoop Ambtelijk: inkoop

18 maart



Bestuurlijk: portefeuillehouder contract Meyra en Pieter van Foreest

18 maart 22 maart

22 maart

      

22 maart



Ambtelijk: contract leerlingenvervoer Ambtelijk: contract groenbeheer Ambtelijk: contract groenbeheer Ambtelijk: contract groenbeheer Ambtelijk: contract Meyra Ambtelijk: contract Meyra Bestuurlijk: portefeuillehouder project Randweg Liermolen en contract Leerlingenvervoer Ambtelijk: project Randweg Liermolen

22 maart



Ambtelijk: Westlandse school i.r.t. projectmatig werken

18 maart

22 maart

6.2. Bronnenlijst Geraadpleegde en voor dit onderzoek gebruikte bronnen Algemeen           

Beleidskader Risicomanagement gemeente Westland (14-0474988) https://wos.nl/nieuws/artikel/forse-stijging-afvalstoffenheffing-dreigt-voor-burgers-westland Getekend raadsvoorstel met -besluit inzake vaststelling beleidskader Risicomanagement (15-0047567) Jaarrekeningen gemeente Westland 2016 t/m 2019 Motie ‘Onderzoek risicomanagement’ (8 oktober 2020) Organisatorisch kader risicomanagement (16 maart 2015) Overdracht taken op het gebied van de accountant (10 mei 2017) Programmabegrotingen gemeente Westland 2016 t/m 2020 Raadsbrief Kostenontwikkeling afval (11 september 2020) Risicomanagement, Meer dan de som der delen, Deloitte 2009 Risicoregisters, gecorrespondeerd met de raad 2016 t/m 2020

56 / 58

Casussen Project Randweg Liermolen Voorbereiding  Correspondentie aan raad  Risicoanalyses  Risico-inventarisaties  Projectplan  Programma van eisen  Voortgangsbewaking: rapportages Uitvoering  Contractbeheersplannen  Correspondentie aan raad  Documenten aangaande kostenbewaking  Risicoregisters  Toetsverslagen  Verslagen en agenda’s voortgangsoverleggen

Contracten            

Aanbestedingsleidraden / Beschrijvende documenten Contracten met opdrachtnemers E-mailcorrespondentie contractbeheer Gunningsadviezen Indien van toepassing: correspondentie aan raad Inkoopbeleid gemeente Westland Inkoopvisies Marktverkenningen Memo’s Onderliggende onderzoeksrapporten Verslagen en agenda’s ambtelijke overleggen Verslagen en agenda’s bestuurlijke overleggen

Colofon De Rekenkamercommissie Westland D e R e k e n k a m e r c o m m i s s i e va n d e g e m e e n t e W e st l a n d ( h i e r n a : R K C W e s tl a n d ) i s e i n d 2 0 0 5 o p g r o n d va n d e G e m e e n t e w e t i n g e s t e l d . D e R K C W es t l a n d b e s t a a t u i t d r i e e xt e r n e l e d e n ( w. o . d e vo o r zi t t e r ) , d a t wi l ze g g e n l e d e n d i e a f k o m s t i g z i j n va n b u i t e n d e g e m e e n t e r a a d e n t w e e i n t e r n e l e d e n . Z o we l d e e xt e r n e a l s d e i n t e r n e l e d e n zi j n d o o r d e g e m e e n t e r a a d b e n o e m d . Daarnaast wordt de commissie ondersteund door een ambtelijk secretaris. D e R K C o n d e r zo e k t d e d o e l m a t i g h e i d e n d e d o e l t r e f f e n d h e i d va n h e t b e h e e r va n d e o r g a n i s a t i e e n va n h e t g e vo e r d e b e l e i d va n h e t c o l l e g e . B i j d o e l m a t i g h e i d wo r d t m e t n a m e o n d e r zo c h t o f h e t b e l e i d t e g e n zo l a a g m o g e l i j k e k o s t e n i s u i t g e vo e r d e n b i j d o e l t r e f f e n d h e i d o f h e t g e w e n s t e e f f e c t i s b e r e i k t . H e t w e r k t e r r e i n va n d e R K C W es t l a n d s t r e k t zi c h u i t o ve r a l l e g e m e e n t e l i j k e o r g a n e n e n g e l i e e r d e i n s t e l l i n g e n .

D e l e d e n va n h e t c o l l e g e va n B &W e n d e a m b t e n a r e n va n d e g e m e e n t e zi j n ve r p l i c h t i n f o r m a t i e t e ve r s t r e k k e n a l s d e R K C W e s t l a n d d a a r o m v r a a g t . D e R K C W es t l a n d f o r m u l e e r t o p b a s i s va n d e f e i t e n d i e z i j i n h a a r o n d e r zo e k e n h e e f t g e c o n s t a t e e r d , c o n c l u s i e s e n a a n b e ve l i n g e n . Z i j l e g t d i t a l l e s , i n c l u s i e f e e n e ve n t u e l e r e a c t i e va n h e t C o l l e g e va n B &W e n n a wo o r d v a n d e R K C h i e r o p , va s t i n d e vo r m v a n o n d e r m e e r r a p p o r t e n o f b r i e ve n , gericht aan de gemeenteraad. Het is aan de raad te besluiten al dan niet actie te ondernemen n a a r a a n l e i d i n g va n d e u i t k o m s t e n va n h e t o n d e r zo e k . D e R K C W e s t l a n d i s d e r h a l ve e e n ‘ i n s t r u m e n t ’ v a n d e r a a d d a t e r o p g e r i c h t i s d e r a a d s l e d e n t e ondersteunen bij hun controlerende taak. De RKC heeft een onafhankelijke p ositie binnen de g e m e e n t e . D e R K C b e p a a l t ze l f we l k e o n d e r zo e k e n zi j za l i n s t e l l e n .

E ve n t u e l e ve r zo e k e n vo o r h e t d o e n va n o n d e r zo e k va n ( l e d e n va n ) d e g e m e e n t e r a a d e n / o f b u r g e r s v a n d e g e m e e n t e W es t l a n d , za l d e R K C W e s t l a n d b e o o r d e l e n e n i n d i e n p a s s e n d b i n n e n h a a r t a k e n e n b e vo e g d h e d e n i n h e t o n d e r zo e k s p r o g r a m m a o p n e m e n .

Samenstelling Rekenkamercommissie De commissie bestaat uit de volgende leden: V o o r zi t t e r

d h r . d r . m r . N . ( N i l s ) N i j d a m ( va n a f 1 3 a p r i l 2 0 2 1 )

E xt e r n e l e d e n

d h r . A .W . ( A n d r é ) Ti m m e r m a n va c a t u r e

Interne leden

m e vr . P . ( P e t r a ) S c h e f f e r s - va n d e r L e l i j dhr. mr. P.J.L.J. (Peter) Duijsens

Secretaris

d h r . C . L . ( K e e s ) d e W e er d