rapport RKC-onderzoek Risicomanagement (G21-001214)

20

Interview concern controller, d.d. 17-03-2021

21

O.a. interview concern controller, d.d. 17-03-2021 en interview ambtelijk risicomanagementbeleid, d.d. 17-03-2021

23 / 58

4.1.2. Het uitgangspunt ‘>50% digitaal’ wordt wel consequent toegepast Een belangrijk uitgangspunt van het Beleidskader Risicomanagement (2016) was het toepassen van een nieuwe systematiek voor het kwantificeren van financiële restrisico’s. Namelijk, de digitale benadering waarbij alleen rekening wordt gehouden met het totale financiële effect indien de kans van optreden groter of gelijk is aan 50%. Een analyse van de P&C-documenten 2017 t/m 2020 (de begrotingen en jaarrekeningen) laat zien dat in de paragraaf Weerstandsvermogen en Risicobeheersing de beschikbare en benodigde weerstandscapaciteit worden berekend aan de hand van de digitale benadering. Hierbij wordt ook consequent verwezen naar het feit dat dit voorkomt uit en afspraak die is vastgelegd in het Beleidskader risicomanagement. Ook in de periodieke correspondentie over de (niet centrale strategische) risicoregisters wordt steevast verwezen naar dit in 2016 vastgestelde uitgangspunt. De verantwoording over de beschikbare en benodigde weerstandscapaciteit kan vanuit de P&C-cyclus als volgt worden gevisualiseerd (Figuur 4):

Ontwikkeling beschikbare en benodigde weerstandscapaciteit (x mln euro) 60 50

50,8 45,7

47,2

40 35,1 30

37,8 32,8

32,2 29 27,1

27

29 27,1

29,9 28,4

30,4 23,8

29,5 24,6

Jaarrekening 2019

Begroting 2020

20 10 0 Begroting 2016

Jaarrekening 2016

Begroting 2017

Jaarrekening 2017

Totaal weerstandscapaciteit

Begroting 2018

Jaarrekening 2018

Begroting 2019

Benodigde weerstandscapaciteit

Figuur 4 | Ontwikkeling beschikbare en benodigde weerstandscapaciteit (x mln euro)

Vanuit Control is men content dat het proces van het bepalen van het weerstandsvermogen is ‘geautomatiseerd’. Jaarlijks worden de risico’s geïnventariseerd en via een inventarisatiecyclus verankerd. Echter, hierbij wordt ook aangegeven dat Control op dit moment niet volledig kan vertrouwen of de financiële informatie ten behoeve van de cyclus wel volledig is. Dit, omdat het beleidskader niet volledig is geïmplementeerd en de gemeente soms wordt geconfronteerd met risico’s die zich eerder niet hebben gemanifesteerd in de reguliere werkprocessen. Als voorbeeld waarbij de gemeente werd verrast wordt door Control het afvaldossier aangedragen. De kostenstijging hiervan was niet gekwantificeerd als risico maar deed zich dus wel voor als risico. De risico’s die worden geïnventariseerd zijn tot op heden niet gekoppeld aan de strategische doelen van de gemeente, zoals wel het uitgangspunt was van het beleidskader 2016.

24 / 58

Bij Control ziet men dus ook ruimte om het proces van inventarisatie te verbeteren. De uitvoering van de DT-opdracht, en daarmee de feitelijke implementatie van het Beleidskader, moet hier aan bijdragen. Vanaf dan kan er ook meer worden ingezet op beheersing van risico’s. Op dit moment – zo wordt in de praktijk ervaren – blijft de cyclus zich 22 beperken tot het jaarlijks inventariseren en adresseren maar worden risico’s slechts beperkt beheerst .

4.1.3. Beleidskader risicomanagement beperkt bekend in organisatie – risicomanagement meer impliciet Als rode draad uit de gesprekken die voor dit onderzoek zijn gevoerd, komt naar voren dat het beleidskader uit 2016 beperkt tot niet bekend is bij het college, bij raadsleden en bij de ambtelijke organisatie. Resultaat hiervan is dat er bij de diverse geledingen in Westland geen beeld is bij de uitgangspunten die in het kader van risicomanagement zijn geformuleerd. Dit heeft ook als gevolg dat het toepassen van risicomanagement volgens betrokkenen niet expliciet en bewust plaatsvindt, maar dat er meer impliciet over risico’s wordt nagedacht. Volgens betrokkenen zie je hierbij ook een verschil tussen organisatieonderdelen in de mate waarin risicomanagement wordt toegepast. Er zijn ambtenaren die meer projectmatig werken waardoor ze vanuit dit gedachtegoed en deze methodieken meer bewust naar risico’s kijken. Als voorbeeld hiervan worden harde, ICT projecten genoemd. Daar zit 23 de natuurlijke neiging om risico’s mee te wegen in het werk . Voor medewerkers die daarentegen meer operationele 24 processen doorlopen, is risicomanagement geen expliciet onderdeel van de dagdagelijkse werkzaamheden .

Vanuit het interview met vertegenwoordigers van het inkoopteam is ook aangegeven dat risicomanagement meer impliciet plaatsvindt dan dat er bewust wordt teruggevallen op vigerende beleidskaders. Inkoop is wel bezig met het doorontwikkelen van aspecten die raken aan risicomanagement, maar niet expliciet vanuit de gedachte om 25 risicomanagement toe te passen. Voorbeelden van zulke ontwikkelingen zijn :  Het hanteren van startformulieren aan de voorkant. Daarin staat alle benodigde basisinformatie over de aanbesteding (o.a. de budgethouder en het doel van de aanbesteding)  Het uniformeren van te gebruiken formats zodat er op een eenduidige manier wordt gewerkt.  Het continu aanpassen van formats naar ervaringen en feedback van inschrijvers.  Het toepassen van wachtkamerovereenkomsten zodat bij het wegvallen van de winnende partij geen nieuwe aanbesteding hoeft worden doorlopen.  Het periodiek opstellen van managementrapportages met daarin een overzicht van het totaal aan aanbestedingen en aandacht voor de bijdrage hiervan aan beleidsdoelstellingen. Tenslotte blijkt uit de interviews dat aandacht voor risicomanagement soms ad hoc plaatsvindt en dat dit vaak incident-gedreven is. Dit gaat dan om dossiers waarbij risicomanagement een stimulans krijgt na (met name financiële) tegenvallers.

Het afvaldossier en tekorten binnen het sociaal domein worden hierbij als voorbeelden genoemd. Op het moment dat er dan tegenvallers worden geconstateerd, worden er ook direct opdrachten vanuit de directie gegeven om uit te zoeken hoe dergelijke risico’s zich hebben ontwikkeld en hoe deze voortaan beheerst kunnen worden. Risicomanagement vindt vanuit dit oogpunt meer ad hoc plaats dan dat aandacht hiervoor structureel is geborgd in de 26 organisatie en binnen de werkprocessen .

22

Interview concern controller, d.d. 17-03-2021

23

Interview concern controller, d.d. 17-03-2021

24

Interview inkoop, d.d. 18-03-2021

25

Interview inkoop, d.d. 18-03-2021

26

Interview concern controller, d.d. 17-03-2021

25 / 58

Hoe risicomanagement in de praktijk wordt toegepast in het kader grote aanbestedingen en projecten wordt in de paragrafen 3.2.1 t/m 3.2.7 nader toegelicht aan de hand van vijf cases.

4.2. Analyse implementatie aan de hand van cases Voor dit onderzoek zijn een viertal cases bestudeerd om ons een beter beeld te kunnen vormen van de feitelijke implementatie van het beleidskader en de uitvoering van het risicomanagement in de praktijk. Ten behoeve van de contracten onderscheiden we drie fases waarbij risicomanagement plaats kan vinden:  Voorbereiding: Bij de voorbereiding op het contract wordt er gekeken hoe er in de voorbereiding op de aanbesteding stil is gestaan bij het toepassen van risicomanagement.  Aanbesteding: Ten behoeve van de aanbesteding zelf is er gekeken naar de wijze waarop er rondom de contractvorm, de inkoopprocedure en de beoordeling ervan rekening is gehouden met het toepassen van risicomanagement.  Contractbeheer: Tenslotte wordt geanalyseerd hoe er gedurende de fase van het contractbeheer expliciet risicomanagement wordt toegepast. Naast de vier contracten is er één groot project geanalyseerd. Voor dit project hebben we gekeken we gekeken naar de volgende fases:  Voorbereiding/Context: in dit stuk wordt kort beschreven waarover het project gaat en wat het project behelst. Verder wordt gekeken naar de voorbereiding van de aanbesteding voor de uitvoeringsfase (de huidige projectfase). Daarbij wordt onder andere stilgestaan het ontwerp van het contract en de beoogde verdeling van risico’s volgens dit contract.

 Aanbesteding/contracterering: in dit stuk wordt gekeken naar de fase van aanbesteding en contractering van het project. Daarbij wordt onder andere stilgestaan bij de gestelde eisen en selectiecriteria. Hoe wordt daarin geborgd dat er een partij met voldoende kennis en kunde wordt geselecteerd om de opdracht uit te voeren?  Projectbeheersing: in dit stuk wordt gekeken naar de uitvoering van het project. Daarbij kijken we hoe het risicomanagement voor dit project is opgezet en hoe dit tijdens het project uitvoering heeft gekregen. Tot slot vindt er een analyse plaats op het geheel. Daarbij reflecteren we op het risicomanagement bij dit project en staan we ook kort stil bij het risicomanagement binnen het projectmanagement bij de gemeente Westland.

4.2.1. Case 1: Oostelijke Randweg De Lier Het project Oostelijke Randweg is een infrastructureel project, dat grofweg bestaat uit een wegenbouwkundig stuk (aanleggen en funderen van asfalt, de aansluiting met andere wegen) en realisatie van diverse kunstwerken. Het project zit momenteel in de uitvoeringsfase. De Gemeente Westland heeft de uitvoering het project ‘Oostelijke randweg de Lier’ aan Dura Vermeer Infra Regionale Projecten B.V. (DV) gegund. Het contract met Dura Vermeer omvat de volgende werkzaamheden: • Realisatie kunstwerken o Realisatie verkeersbrug, incl fietsgedeelte over de Lee o Realisatie fietstunnel o Aanbrengen paalmatras

26 / 58

• • • • • • • • •

o Aanbrengen EPS/evenwichtsconstructie Leveren en aanbrengen duikers (rond/vierkant) & sifonconstructie Leveren en aanbrengen damwanden Leveren en aanbrengen zichtschermen en geluidsscherm Aanleg voorbelasting (rijbaan en fietspad) Aanpassen Watersysteem (6500m2 extra water voor HHvD) Aanleg hoofdrijbaan (GOW) Aanleg 2 rotondes (LMS / Kasteelweg) Aansluiting Noordlierweg & Lierweg Aanleg Ecozone Voorbereiding/Context

Aanbesteding/contractering

Projectbeheersing

Het contract is een hybride contract dat is voorbereid door het ingenieursbureau In dit contract ligt een deel van de verantwoordelijkheden bij de aannemer en een deel van de verantwoordelijkheden bij de opdrachtgever. Het project Oostelijke Randweg is op te delen in twee stukken: 1. het wegenbouwkundige stuk: het aanleggen funderen en asfalt en 2. de kunstwerken (fietsbrug, de tunnel). Bij de realisatie kunstwerken ligt verantwoordelijk voor de fundering en uitvoering van de kunstwerken bij de aannemer. De gemeente dient daarvoor wel de juiste uitgangspunten aanleveren, met bijbehorende onderzoeken, zoals bodemonderzoek. Het wegenbouwkundige deel kent een wat meer traditionelere verhouding: de gemeente geeft daarbij aan hoe het er uiteindelijk uit moet zien, de aannemer dient dit vervolgens te realiseren. Normaliter wordt in Westland, evenals wat voor dit project is gedaan, het contract door een ingenieursbureau gemaakt. Wanneer het contract helemaal klaar is, volgt er een bestek controle, waarna kan het worden aanbesteed. Zeker wel. De bestekcontrole is door de gemeente zelf uitgevoerd. Er heeft geen externe een second opinion of juridisch second opinion plaatsgevonden. Dit is in Westland ook niet gebruikelijk. Voorbereiding/Context

Aanbesteding/contractering

Projectbeheersing

De opdracht is uitbesteed middels een Europese aanbesteding. Er heeft een vooraankondiging van het werk plaatsgevonden. Er zijn veel inschrijvers voor geweest, waaruit vervolgens 5 partijen zijn getrokken die aan aanbieding mochten doen. Er zijn aan deze opdracht ervaringseisen gesteld, onder andere dat de partij ervaring moest hebben met kunstwerken. Dit verkleint het risico dat een opdrachtnemer geselecteerd wordt die te weinig kennis heeft om de opdracht uit te voeren. In het interview is verklaard dat de 5 getrokken partijen alle 5 de benodigde kennis en ervaring 27 hadden om de opdracht goed uit te kunnen voeren. Uiteindelijk is de opdracht aan Dura Vermeer gegund op basis van de economisch meest voordelige inschrijving (EMVI). Voorbereiding/Context

Aanbesteding/contractering

Projectbeheersing

Opzet van het risicomanagement binnen het project

27

Interview projectmananager Oostelijke Randweg de Lier

27 / 58

Voor dit project is een nieuw projectplan gemaakt voor de uitvoeringsfase. In dit plan staan onder andere de taken en 28 verantwoordelijkheden van de verschillende teamleden rondom risicomanagement binnen het project beschreven. In de gemeente Westland is het alleen verplicht om bij de start van een project een projectplan te maken. Het is niet nodig om dit plan in latere fases van het project te updaten of een nieuw plan te maken. Terwijl het ingaan van een nieuwe fase een belangrijke knip is, doordat er bijvoorbeeld nieuwe aanbestedingen hebben plaatsgevonden en er nieuwe partijen bij het project zijn betrokken. Een projectplan helpt het expliciet en overzichtelijk te maken welke afspraken er zijn gemaakt, welke werkwijze beoogd is (bijvoorbeeld voor wat betreft risicomanagement) en wie welke taken en verantwoordelijkheden heeft. Risicomanagement volgens het projectplan Aangezien het een hybride contract betreft, waarin ook ontwerpverantwoordelijkheid rust bij Opdrachtgever, wordt gekozen ligt het accent bij de projectbeheersing meer op samenwerking en uitvoeren van specifieke proces- en producttoetsen. Dit vindt plaats aan de hand van de deming cirkel. De deming cirkel en de daaruit voort vloeiende stappen voor het risicomanagement binnen het project worden in het blok op de volgende pagina toegelicht.

Hieronder worden de verschillende stappen binnen deze cirkel beschreven: Toetsstrategie en opstellen toetsplan De toetsstrategie wordt vastgelegd door de contract manager (CM) van het contract in overleg met de projectmanager (PM) van het contract. De toetsstrategie wordt vooraf aan het toetsplan bepaald en tegelijk met de aanpassing van het toetsplan geëvalueerd. Op het hoogste abstractieniveau is de strategie conform het kader, dat wil zeggen we toetsen allereerst op systeemniveau en naarmate het project/contract vordert verschuift de focus van systeem, naar proces naar product. Bij de uitvoering van toetsen worden door het contractbeheersteam de volgende uitgangspunten gehanteerd:  Toetsen worden uitgevoerd door gebruik te maken van de kwaliteitsregistraties van de Opdrachtnemer aangevuld met eigen waarnemingen op risicovolle onderdelen en ter verificatie van de juistheid van de kwaliteitsregistraties;  De keuze van toetsen, en of er getoetst wordt of andere maatregelen getroffen worden, is vooral gebaseerd op de risico’s die de Opdrachtgever loopt tijdens de uitvoering en in de beheer- en gebruiksfase;  De toets frequentie is afhankelijk van de risico’s, de kwalificatie van de risico’s en de doorlooptijd van het uitvoeringsproces;  Producttoetsen worden pas uitgevoerd nadat eerst het proces is getoetst;

28

Gemeente Westland Cluster Ruimte Ingenieursbureau, contractbeheersplan Oostelijke Randweg De Lier

28 / 58



Na meerdere toets resultaten zonder afwijkingen wordt overwogen of de toets frequentie omlaag kan, bij kritische afwijkingen wordt de toets frequentie eventueel verhoogd;

Toetsdrempel Op basis van het risicodossier, de reguliere keuringen op kritische aspecten uit primair proces en de vraagspecificatie het programma van eisen wordt bepaald welke toetsen uitgevoerd gaan worden en wanneer. Met behulp van de overall planning van de Opdrachtnemer kan ingeschat worden wanneer een bepaalde toets uitgevoerd kan worden. Een overzicht van alle uit te voeren toetsen zal worden vastgelegd in het toetsplan. Het toetsen van documenten op basis van het acceptatieplan is de verantwoordelijkheid van de toetscoördinator. Afhankelijk van het onderwerp in de plannen zal de TC bepalen welke projectmedewerkers gevraagd worden het toetsrapport voor acceptatie van het plan in te vullen. De onderwerpen van de toetsen zijn afhankelijk van het risicodossier. Voorbereiden en uitvoeren toetsen Capaciteit Ter voorbereiding op de toets wordt een A-formulier opgesteld en intake gesprek gehouden. Daarin worden per projectonderdeel de volgende onderwerpen aangegeven: • Onderwerp van de toets; • Referentie documenten Opdrachtnemer; • Te toetsen risico’s; • Te toetsen eisen; • Overige toets aspecten; • Tijdstip en toets frequentie (steekproef); • Toets methode (documentcontrole, meting, visuele waarneming etc.); • Registratiepunt ja/nee. • Bijwoonpunt ja/nee.

De te toetsen risico’s worden ontleend aan het risicodossier en reguliere keuringen Daarnaast dient tijdens het opstellen van de toetsingsmatrix (periodiek) geïnventariseerd te worden of er nog mogelijk nieuwe risico’s te benoemen zijn. Deze nieuwe risico’s dienen bovendien aan de risicomanager aangegeven te worden voor verwerking in het risicodossier. Vastleggen toetsen Door middel van het verslag (C-formulier) van de audit en het D-formulier wordt door de toestcoördinator aan de contractmanager geadviseerd ten aanzien van tekortkomingen en bijstellingen van risico scores. De criteria voor het al dan niet opleggen van een tekortkoming zijn (1 criterium kan voldoende zijn voor een tekortkoming): • het onderliggende risico van de negatieve bevinding zit in de top- dan wel topgevolg risico’s • de negatieve bevinding ligt op systeemniveau • de negatieve bevinding herhaalt zich (er is sprake van een trend) • de negatieve bevinding heeft betrekking op veiligheid. Bijstellen risico’s Op basis van een audit zal de toetscoördinator een advies opstellen voor het bijstellen van risico scores. Dit advies is voor de contractmanager. De contractmanager legt het besluit vast op het D-formulier en overhandigt dit formulier aan de adviseur risicomanagement. Indien het risico contract overstijgend is, is de CM eindverantwoordelijke voor aanpassing van het risico.

29 / 58

Prestatie verklaren Voor de termijn betaling is het verzoek tot prestatieverklaring het startsein voor het opstellen van de interne verantwoording prestatieverklaring. Voor de termijn betaling is de voortgangsrapportage het middel om de prestatie aan te tonen. De termijn zal aan de hand van de voortgangsrapportage door het contractbeheersteam beoordeeld worden. De PM is bevoegd de prestatieverklaring te accorderen. Zowel voor termijn betalingen als voor contractwijzigingen.. Veiligheidsaspecten Van de toetser wordt verwacht dat hij bijzondere aandacht heeft voor de veiligheidsaspecten van het werk. Het is van groot belang dat er veilig gewerkt wordt en dat de risico’s voor de medewerkers van de (onder)aannemer, de weggebruikers en andere betrokkenen tot een minimum worden beperkt. Hierbij moet onder andere gedacht worden aan de juiste afzettingen, bebording etc. De toetser zal daarom diverse veiligheidsaspecten toetsen en deze vervolgens in het V&G-overzicht vastleggen. In overleg met de KAM-coördinator van de Opdrachtnemer zullen bovendien specifieke veiligheidsinspecties worden ingepland en uitgevoerd. De Opdrachtnemer behoort ter acceptatie een V&G plan in te dienen. Dit document zal ten grondslag liggen aan de V&G aspecten op het werk en zal ook gebruikt worden door het contractbeheersteam ter controle.

Bron: Gemeente Westland Cluster Ruimte Ingenieursbureau, contractbeheersplan Oostelijke Randweg De Lier Uitvoering risicomanagement tijdens het project Er is rondom de uitvoering van risicomanagement tijdens de projectbeheersing weinig vastgelegd. Er is bijvoorbeeld geen standaard voor projectmatig werken, waarin aandacht is voor risicomanagement binnen projecten. Projectleiders krijgen daarmee veel ruimte voor eigen invulling. Voor het projectmanagement van Randweg de Lier zijn veel elementen en methoden van risicomanagement toegepast op eigen inzicht van de projectmanager. Zo worden er bijvoorbeeld eens per vier weken voortgangsrapportages opgesteld, die vervolgens weer de basis vormen voor vier wekelijkse voortgangsoverleggen. In de voortgangsrapportages staan de belangrijkste ontwikkelingen en aspecten met betrekking tot: de Voortgang, Veiligheid, Omgevingsmanagement, Technisch Management en Projectbeheersing. Mogelijke risico’s inzake deze elementen worden hierin meegenomen. Daarnaast worden de hand van de RISMAN-methode risicoanalyses uitgevoerd. Dit is de meest gebruikte methode voor risicobeheersing in de bouw- en infrasector, waarin (project) risico’s vanuit verschillende invalshoeken worden benoemd, waarna vervolgens beheersmaatregelen aan risico’s kunnen worden gekoppeld (vermijden, mitigeren, overdragen of verminderen).

Gedurende het project wordt met behulp van een cyclisch proces steeds gecontroleerd welke risico’s er zijn of je de geïdentificeerde risico’s voldoende beheerst. Het project heeft te maken gehad met een opgetreden risico ten aanzien van een damwand. De dijken stonden in contractstukken niet goed omschreven. De bodem bleek niet goed berekend door ingenieursbureau van de gemeente. Dit was dus een fout aan de zijde van de gemeente. Toen in de uitvoering van het project hier opnieuw naar is gekeken, is men tot de conclusie gekomen dat er een stalen damwand in moest. Dat is een dure constructie. De aannemer had al een damwand gekocht en toen moest er een nieuwe worden aangeschaft. Hier is toen op slimme wijze op geacteerd door de projectmanager door beide damwanden te kopen, wetende dat de staalprijzen op dat moment hard aan het stijgen waren. De damwand die niet gebruikt werd is later voor een hogere prijs verkocht. Hierdoor is de schade uiteindelijk ingeperkt. Dit was anders minimaal een half miljoen euro geweest. Analyse

30 / 58

We stellen voor deze case vast dat er niet conform het beleidskader risicomanagement 2016 wordt gewerkt. Wel zien we dat er in de voorbereiding op het project elementen van risicomanagement zijn toegepast. Voor een hybride contract zoals bij Oostelijke Randweg de Lier moet de uitvraag wel heel goed zijn en het vooronderzoek ook. Als dit niet het geval is, kunnen er zich later risico’s materialiseren die voor rekening van de gemeente zijn. Dit kan vervolgens hoge kosten met zich mee brengen. Dit is bijvoorbeeld het geval geweest met de stalen damwand. Om de kans hierop verder te verkleinen, zou er bijvoorbeeld een (externe) second opinion op (de uitgangspunten van) het contract of het bestek kunnen plaatsvinden. Daarnaast is er geen standaard voor risicomanagement binnen projectmatig werken. Hierdoor wordt risicomanagement persoonsafhankelijk ingevuld. Daardoor zijn er minder eisen gesteld aan bepaalde checks en balances om risico’s te kunnen inventariseren, zoals een geüpdatet projectplan voor de fase waarin het project zich bevindt en het hanteren en bijhouden van een risicodossier. Ook het uitvoeren van risicoanalyses aan de hand van de RISMAN methode is een persoonlijke keuze geweest van de projectleider. Het risicomanagement had door een andere projectmanager compleet anders ingevuld kunnen worden.

Ook de wijze waarop gehandeld is ten tijde van het materialiseren van het risico met de damwand, was persoonsafhankelijk. In Westland was er voorheen een uitvoeringsleider die keek of een project werd uitgevoerd op de juiste manier. Deze kan meekijken en waar nodig inspringen wanneer zaken mis dreigen te gaan en fungeren als sparringspartner. Deze functie is echter afgeschaft, waardoor er minder controle is op de uitvoering van projecten. Het is uit de interviews niet duidelijk geworden waarom deze functie is afgeschaft. Ook is er geen centraal bewaakte capaciteitsplanning in de gemeente Westland. Dit is een instrumenten waarmee de gemeente overzicht kan houden op de (verwachte) ingezet van capaciteit op projecten. Er bestaat wel een capaciteitsplanning maar die wordt iedereen voor zichzelf ingevuld waardoor er een beperkt totaaloverzicht is. Daardoor komt het wel eens voor dat personen op teveel projecten tegelijk zitten, waardoor zij mogelijk niet genoeg tijd hebben om op alle projecten hun rol goed te kunnen vervullen.

4.2.2. Case 2: Thuiszorg: Pieter van Foreest Het contract met Pieter van Foreest (PvF) is samen met de andere H4 gemeenten (Delft, Midden Delfland en Rijswijk) aanbesteed en ingegaan per 1 januari 2019 en eindigt per 1 januari 2023. Het Pieter van Foreest-contract heeft betrekking op de uitvoering van de maatschappelijke ondersteuning voor volwassenen voor drie onderdelen, ook wel genoemd resultaatgebieden of percelen. Perceel 5: ‘ondersteuning en regie bij het huishouden’, draagt ertoe bij dat cliënten verantwoord zelfstandig kunnen blijven wonen. Ondersteuning is gericht op het behouden van een schone en veilige huishouding. Perceel 7: ‘kortdurend verblijf’ draagt ertoe bij dat cliënten in een veilige omgeving kunnen vertoeven zodat de thuissituatie/ de mantelzorger tijdelijk wordt ontlast. Perceel 8: ‘ontmoetingscentra’ richten zich op ondersteuning van mantelzorgers en mensen met dementie, om overbelasting te voorkomen en mensen langer thuis te laten wonen. Thuiszorg, zoals bedoeld in deze casus, staat gelijk aan ondersteuning en regie bij het huishouden (perceel 5). Datum Type aanbesteding Bestekschrijver Doel aanbesteding

06-06-2018 (publicatie aanbesteding)/01-01-2019 (ingangsdatum raamovereenkomst) Europese aanbesteding H4 Gemeenten (Delft, Midden Delfland, Rijswijk en Westland) De H4 Gemeenten verlenen aan Stichting Zorginstellingen Pieter van Foreest (PvF) opdracht tot het verrichten van Wmo ondersteuning voor,

31 / 58

Subgunningscriteria

Voorbereiding

onder andere de thuiszorg, ‘ondersteuning en regie bij het huishouden’ (perceel 5). Inschrijvingen zijn beoordeeld en gerangschikt op basis van het Gunningscriterium en de beste prijs-kwaliteitverhouding. Bij gelijk eindigende score geeft de score op het Subgunningscriterium 1. Inwoner centraal de doorslag.

Aanbesteding

Contractbeheer

In een samenwerkingsverband met de H4 richt de gemeente Westland zich vanaf 1 januari 2019 op een integrale aanpak met de focus op resultaatsturing. In het oude stelsel vond sturing voornamelijk plaats op basis van productie (aantal uren of trajecten) binnen de bandbreedte van de gestelde indicatie. Vanaf 2019 is dit veranderd in een systeem waarbij niet het aantal geleverde uren het uitgangspunt is van de omvang van de hulp en ondersteuning, maar het te bereiken resultaat . Vanwege deze verandering is er door de H4 gemeenten, zo blijkt uit de inkoopvisie, in de voorbereidingsfase nagedacht over hoe de rol van de gemeenten als opdrachtgevers eruit moet zien. Zo is er ook nadruk op het monitoren of er niet te kort inspanning wordt geleverd, en krijgt het contractmanagement ook een andere inrichting binnen resultaatsturing. Daarnaast moeten aanbieders geprikkeld worden om goede resultaten uit te zetten, tijdens en na de aanbestedingsprocedure. Dit vereist onderscheidend vermogen van de aanbieder. Om gebruik te maken van het onderscheidend vermogen van aanbieders, ligt een belangrijke verantwoordelijkheid bij de gemeente als aanbestedende dienst. In dit kader heeft er op 5 april 2018 ook een marktconsultatie plaatsgevonden voor de aanbesteding van de nieuwe Wmo-contracten voor 2019.

Voorbereiding

Aanbesteding

Contractbeheer

De gemeente Westland treedt op als penvoerder in het aanbestedingstraject voor de thuiszorg. Er worden door de H4 voor de verschillende percelen meerdere aanbieders gecontracteerd. Voor ondersteuning bij het huishouden is dit bijvoorbeeld (maximaal) 10 aanbieders. De aanbesteding wordt via een Europese aanbestedingsprocedure in de markt gezet en op 6 juni 2018 gepubliceerd via Tendernet. Op deze aanbesteding zijn de Algemene Inkoopvoorwaarden voor leveringen en diensten en het bijbehorende Addendum van de gemeente Westland, gebaseerd op het VNG-model inkoopvoorwaarden voor leveringen en diensten, van toepassing. Vereisten inschrijver De gemeenten hebben naast Uitsluitingsgronden, een aantal Geschiktheidseisen gedefinieerd. Er wordt bijvoorbeeld gekeken of de inschrijver over de vereiste financiële en economische draagkracht, technische bekwaamheid en beroepsbevoegdheid beschikt. Zo verklaart de inschrijver adequaat verzekerd te zijn waaronder wordt verstaan dat inschrijver voldoende verzekerd is tegen wettelijke aansprakelijkheid in verband met de uitvoering van de opdracht. Op het gebied van kwaliteit dient een inschrijver gedurende de looptijd van de Raamovereenkomst over een volledig 29 geïntegreerd kwaliteitssysteem te beschikken. Daarnaast dient te inschrijver een referentieopdracht op te geven.

Ook moeten inschrijvers voldoen aan de Minimumeisen, zoals gedefinieerd in het Programma van Eisen. Hier worden eisen gesteld op gebieden als personeel, kwaliteit en uitvoering dienstverlening, communicatie, wet- en regelgeving, klachtenafhandeling en privacy. Zie hieronder enkele voorbeelden: 29

Het systeem moet voldoen aan de ISO-9001: 2015 of daarvan afgeleide EN 15224 norm (ISO voor zorg en welzijn) of gelijkwaardig.

32 / 58



Personeel: hier wordt onder andere bepaald dat medewerkers voldoende kwalificeert moeten zijn en geselecteerd moeten worden op onbesproken gedrag.  Kwaliteit en uitvoering dienstverlening: hier wordt onder andere bepaald dat Inschrijvers twee weken na het ontvangen van een ondersteuningsplan een zorgplan moeten aanleveren, en dat in het geval toegang van H4 een spoedgeval doorgeeft, de inschrijver de ondersteuning binnen 24 uur dient te starten.  Algemene eisen: hier wordt onder andere bepaald dat een inschrijver naast het afgesproken tarief geen extra kosten in rekening zal brengen bij de H4. Tenslotte wordt de inschrijving beoordeeld aan de hand van 4 inhoudelijke (sub)gunningscriteria; inwoner centraal, implementatie resultaatgerichte Wmo, innovatie en samenwerking. De nadruk ligt echter op inwoner centraal waar het 30 gaat over de wijze waarop een Inschrijver instaat is om samen met de inwoner het zorgplan op te stellen. Contract In de overeenkomst worden op verschillende manieren risico’s meegenomen. Zo wordt in de overeenkomst de mogelijkheid opgenomen om een volledige of gedeeltelijke productiestop voor nieuwe instroom van cliënten toe te passen. De H4 kan hiertoe besluiten bij een te grote en onverklaarbare budgetoverschrijding op regio-, lokaal, of aanbiedersniveau.

Daarnaast zijn er contractueel diverse clausules opgenomen waardoor het contract ontbonden of beëindigd kan worden en waarbij eventuele kosten verhaald worden op de gecontracteerde. Bijvoorbeeld in geval van voortijdige beëindiging van het contract. In dit geval wordt de verantwoordelijkheid om de opdracht zodanig af te ronden en de resultaten over te dragen aan de H4 gemeenten of een door hen aangewezen derde partij, dat de zorg onbelemmerd kan worden voortgezet, neergelegd bij de opdrachtnemer. Ook wordt er een wachtkamerovereenkomst aangegaan met de op een na hoogste inschrijver, die in werking treedt als de opdrachtnemer ook na ingebrekestelling de opdracht niet conform de gestelde eisen uitvoert. Hiermee kan worden voorkomen dat de gemeente opnieuw moet aanbesteden en lange tijd zonder aanbieder zit, wanneer het contract met de eerste aanbieder verbroken wordt. Voorbereiding

Aanbesteding

Contractbeheer

Tijdens het contractbeheer is de gemeente Delft hoofdaccounthouder voor het contract met Pieter van Foreest namens de H4. Echter betekent dit niet dat de gemeente Westland niet betrokken is bij het contractbeheer. Tijdens het contractbeheer zijn er verschillende periodieke overlegstructuren en ligt er veel nadruk op dialoog en monitoring van de voortgang en ontwikkelingen. Bij de wekelijkse portefeuillehouder overleggen sluit een betrokken beleidsmedewerker aan vanuit de gemeente Westland indien het belangrijk wordt geacht de Westlandse wethouder te informeren over bepaalde ontwikkelingen rond de zorgaanbieder zoals bij incidenten. Er wordt gecommuniceerd in de vorm van memo’s waarin bijvoorbeeld de 31 verzamelde signalen vanuit Toegang worden genoteerd. Dit gebeurde bijvoorbeeld in juni 2020 toen er, terwijl signalen bij andere zorgaanbieders afnamen, signalen bleven binnenkomen over de kwaliteit van de huishoudelijke hulplevering door PvF. Er vinden daarnaast per kwartaal voortgangsoverleggen plaats met de hoofdaccounthouder van PvF. In verband met ziekte hebben deze in de periode van 2019-2020 niet altijd plaatsgevonden. Tijdens de kwartaalgesprekken komt lopende casuïstiek in de verschillende gemeenten ter sprake. Bijvoorbeeld problemen rondom (her) indicaties of

30

Beschrijvend Document Europese Aanbesteding WMO Ondersteuning, H4. P. 28.

31

memo: Analyse signalen over de huishoudelijke hulplevering door PvF, 24-6-2020

33 / 58

specifieke gevallen. Tijdens de uitbraak van coronapandemie vindt monitoring plaats in de vorm van belrondes. Zo wordt er onder andere zicht gehouden op de capaciteit, besmettingen onder medewerkers en de veiligheid van geleverde zorg in de H4 gemeenten. Uit afgenomen interviews blijkt dat deze manier van regelmatig overleggen wordt ervaren als een makkelijke en natuurlijke manier om risico’s te bespreken en beheersen. Echter blijkt ook dat de ervaring van de verantwoordelijk portefeuillehouder is dat er relatief laat wordt geëscaleerd en dat de neiging is te ontzorgen. Mogelijkheden contract ontbinden of dwang opleggen Wanneer er tijdens het begin van het contract problemen opspelen blijkt het contract met PvF blijkt moeilijk te ontbinden. Ook blijkt niet mogelijk om dwang op te leggen om aan bepaalde verwachtingen te voldoen. Dit was met name relevant in de beginperiode van het contract toen er frustratie was tussen de H4 gemeenten en PvF over onder meer de te behalen resultaten, de tarieven en was er onenigheid over in welke trede bepaalde cliënten werden 3233 geplaatst. Daarnaast blijkt uit de voortgangsoverleggen dat er een aantal onvoorziene situaties opspelen. Het gaat hier bijvoorbeeld over wat te doen bij te weinig zorgcapaciteit tijdens de vakantieperiode of wat precies de definitie is van een ‘schoon huis’.

Er wordt in zulke gevallen per case besproken welke oplossingen er zijn of welke maatregelen er 34 moeten worden genomen. Resultaatgericht werken Op 1 januari 2019 start de gemeente Westland met het resultaatgericht indiceren van huishoudelijke hulp. Naast dat het kostenbesparend zou zijn, zou resultaatsturing incentive te bieden om het beoogde doel zo efficiënt mogelijk te bereiken, met meer ruimte voor maatwerk. De algemene gedachtegang bij resultaatsturing is dat huishoudelijke hulp zo flexibel kan worden georganiseerd en ingericht naar de mogelijk wisselende ondersteuningsbehoefte van de cliënt. Via het ‘middelen’ loopt het uiteindelijk gelijk op; de ene cliënt kost iets meer tijd en de andere iets minder. Volgens het rapport van RadarAdvies blijkt in praktijk dat het resultaat, zoals vertaald in het zorgplan, vaak in minder uren behaald kan worden. Dit leidt tot zorgen bij cliënten omdat de medewerker in dit geval minder uren aanwezig is bij de cliënt. Ook in Westland is dit volgens de toegestuurde documenten en interviews het geval. Uit onder andere klachtenrapportages en overlegverslagen blijkt dat er bij veel Westlandse cliënten de angst ontstaat dat zij binnen de 35 nieuwe systematiek minder (goede) zorg ontvangen dan voorheen.

Nadat er van verschillende inwoners bezwaren en klachten door raadsleden zijn ontvangen, wordt er tijdens de commissievergadering MO op 13 mei besloten vanaf 17 april 2019 de (her) indicaties stil te leggen tot ten minste de 36 commissievergadering MO op 24 juni 2019. Volgens het rapport van RadarAdvies blijkt echter achteraf dat de keuze om herindicaties stil te leggen een ongelukkige was. Zo is er in dit korte tijdspan geen mogelijkheid geweest om te ‘middelen’ en op maat te kunnen werken. Het stilleggen heeft naast hoge kosten voor de gemeente ook tot

32

Aan de hand van de resultaatmatrix wordt per cliëntgroep een vijftal treden omschreven waarbinnen een cliënt kan vallen, van veel zorgbehoevend (1) tot

minder zorgbehoevend (5). 33

Verslag Bestuurlijk Overleg Pieter van Foreest, 20-5-2019

34

memo: Analyse signalen over de huishoudelijke hulplevering door PvF, 24-6-2020

35

Klachtenrapportage 2020

36

Onderzoeksrapport RadarAdvies

34 / 58

37

onzekerheid geleidt bij cliënten. Ook blijkt er in de communicatie zowel door politici als door zorgmedewerkers nog 38 een nadruk te liggen op het aantal uren in plaats van op resultaat, wat verwarring en onzekerheid in de hand speelt. Analyse We constateren dat er niet conform de opzet van het beleidskader wordt gewerkt maar dat er wel binnen de drie fasen elementen van risicomanagement hebben plaatsgevonden. Zo vond er in de voorbereidingsfase een marktconsultatie plaats en is er expliciet gekozen om in samenwerkingsverband in te kopen. Dit maakt dat gemeenten van elkaars ervaring kunnen leren en voorkomt versnippering. Tijdens de fase van contractering zijn op verschillende wijze risico’s uitgesloten door een zorgvuldig selectieproces door eisen en gunningscriteria op te stellen. Tijdens het contractbeheer ligt de nadruk op periodieke overleggen en monitoring. Hoewel er zeker in de beginperiode van het contract enige spanning opspeelt, worden onenigheden tijdens gesprekken opgelost en worden risico’s beheerst. In het geval van resultaatsturing wordt het indiceren tijdelijk stopgezet, wat naderhand geen optimale keuze blijkt te zijn omdat hiermee de onzekerheid vergroot werd, het ‘middelen’ niet heeft kunnen plaatsvinden en is er financiële schade opgelopen.

Er zijn geen documenten aangetroffen waarin het risicomanagementbeleid rondom de uitvoering voor de Wmo of voor de thuiszorg specifiek, uiteen zijn gezet. Uit interviews met betrokkenen blijkt ook dat zo’n document binnen de casus thuiszorg bij betrokken medewerkers onbekend is en dus niet consequent wordt toegepast. Echter betekent dit niet dat het risicomanagement niet plaatsvindt, maar dat het veelal op een impliciete manier is georganiseerd en dat de uitvoering van risicomanagement grotendeels persoonsafhankelijk is.

4.2.3. Case 3: Leerlingenvervoer De gemeenten, Delft, Midden-Delfland, Pijnacker-Nootdorp, Rijswijk en Westland hebben tot 1 augustus 2020 gezamenlijk of individueel het leerlingenvervoer georganiseerd met meerdere vervoerders. De percelen van de op dat moment huidige contracten zijn ingedeeld op postcode van de bestemming. De inkoop van het Jeugdwetvervoer loopt af. Het gecontracteerde vervoer komt naar verwachting dan op termijn naar de gemeenten. Omdat diverse contracten met vervoerders van het leerlingenvervoer ook aflopen, is dit een natuurlijk moment om het doelgroepenvervoer opnieuw te organiseren. De vijf gemeenten hebben hierin de samenwerking gezocht. Datum Type aanbesteding Bestekschrijver Doel aanbesteding

Subgunningscriteria

11-12-2019 (publicatie aanbesteding)/01-08-2020 (ingangsdatum contract) Europese aanbesteding Inkoopkracht ZHW Het doel van deze Europese aanbesteding is om te komen tot een (raam)overeenkomst met één contractant per perceel, die in opdracht van de aanbestedende dienst de zorg op zich neemt voor het leerlingen- en jeugdwetvervoer. In totaal zijn er 11 percelen. Percelen 1 t/m 9 zijn gebaseerd op leerlingenvervoer naar en van scholen in een bepaald postcodegebied. Percelen 10 en 11 betreffen het jeugdwetvervoer.  Prijs – 30%  Kwaliteit – 50%  implementatieplan 8%  communicatie 8%

37

Rapport RadarAdvies, Gemeente Westland, p.30-31.

38

memo: Analyse signalen over de huishoudelijke hulplevering door PvF, 24-6-2020

35 / 58



Voorbereiding

 kwaliteit dienstverlening 8%  interview d.m.v. cases 16%  duurzaamheid 10%) SROI – 20%

Aanbesteding

Contractbeheer

Van begin juli tot eind november 2019 vinden er diverse vergaderingen (tien) plaats ten behoeve van de voorbereiding 39 op de nieuwe aanbesteding van het leerlingenvervoer en het jeugdwetvervoer . Hieraan nemen beleidsmedewerkers van de gemeenten deel. Er is ook een vertegenwoordiger namens Trafficon bij de voorbereidende vergaderingen aanwezig. Trafficon is een commerciële partij die verantwoordelijk is voor het contractmanagement- en beheer van een 40 groot scala aan overheidsorganisaties ten behoeve het doelgroepenvervoer . Zij sluiten aan omdat zij op dat moment al voor enkele deelnemende gemeenten het contractbeheer uitvoeren. Zij zullen ook een nadrukkelijke rol krijgen in 41 het vervolg van de aanbesteding en het contractbeheer Tijdens de voorbereidingsoverleggen over het nieuwe contract wordt nadrukkelijk gesproken over de kansen en de uitdagingen die de gemeenten hebben op het gebied van leerlingenvervoer. De koppeling van leerlingenvervoer en jeugdvervoer kan volgens de betrokkenen kansen bieden. Er worden door de gemeenten diverse voordelen aangegeven waarom het goed is om in regionaal verband aan te besteden:  de mogelijkheid om gemeentelijk de ritten (volgtijdelijk) te combineren waardoor versnippering van het vervoer wordt tegengegaan. Hierdoor proberen de gemeente te voorkomen dat het personeelsprobleem in de vervoerssector groter wordt in de regio.

Dit is een probleem waar de H3 gemeenten in hun vorige contract 42 tegen aan liepen ;  gebundelde inkoop expertise ‘planning & coördinatie’;  sterkere onderhandelingspositie met vervoerders vanwege de schaalgrootte. De betrokken stellen echter vast dat de koppeling ook een aantal extra aandachtspunten met zich mee brengen. Allereerst gaat dit over het feit dat de gemeenten diverse beleidsstukken en verordeningen hebben op het gebied van leerlingenvervoer. Er is in de voorbereiding daarom nadrukkelijk gekeken naar de regelgeving en de mate waarin deze 43 op elkaar aansluit . Daarnaast is er ook aandacht voor de mogelijke risico’s in het kader van de uitvoering. Gesproken wordt over: de toeleiding, de veiligheid tijdens de ritten en tijden van planning/beheer (zo kunnen ritten kunnen tot in 44 de avond doorlopen) . De beleidsambtenaren stellen daarom gezamenlijk vast dat het goed is om eerst een marktconsultatie te organiseren voorafgaand aan de aanbesteding. Hierdoor ontstaat er een beter beeld wat een gezamenlijke aanbesteding betekent voor de kwaliteit (zoals reistijd en aantal kinderen in de bus) en wat voor 45 financiële consequenties er aan de nieuwe contractvorm verbonden zijn . 39

Verslagen overleg leerlingenvervoer periode 11 juli 2019-20 november 2019.

40

www.trafficon.nl

41

Uitgangspunten notitie collectieve Openbare Europese Aanbesteding Leerlingenvervoer en Jeugdwetvervoer gemeenten Delft, Leidenschendam-Voorburg,

Midden-Delfland, Pijnacker-Noordorp, d.d. 7 november 2019, 42

Uitgangspunten notitie collectieve Openbare Europese Aanbesteding Leerlingenvervoer en Jeugdwetvervoer gemeenten Delft, Leidenschendam-Voorburg,

Midden-Delfland, Pijnacker-Noordorp, d.d. 7 november 2019. & Verslag overleg leerlingenvervoer, d.d. 10 september 2019 43

Interview ambtelijk casus Leerlingenvervoer, d.d. 18 maart 2021

44

2019-07-11 Agenda en verslag LLV_Kick-off LLV

45

2019-07-11 Agenda en verslag LLV_Kick-off LLV en interview ambtelijk casus Leerlingenvervoer, d.d. 18 maart 2021

36 / 58

In totaal zijn er drie marktverkenningen gedaan op het gebied van leerlingen- en jeugdwetvervoer. Er is in de periode oktober-november 2019 gesproken met:  de branchevereniging voor taxi/vervoersbedrijven. De gemeente Westland heeft eerder een negatieve ervaring gehad met een vervoerder die failliet is gegaan in 2016. Deze vervoerder had – zo bleek achteraf – te laag ingeschreven en zij kwamen in de uitvoering niet uit met de tarifering. Er wordt van deze ervaring geleerd 46 door de marktverkenning plaatsvindt waarbij er een beter gevoel ontstaat bij de branche .  een aantal zorgaanbieders in het kader van het jeugdwetvervoer. Doel hiervan was om ervaringen met het jeugdwetvervoer, de visie op het combineren van leerlingen- en jeugdwetvervoer en specifieke randvoorwaarden op te halen.  scholen die te maken hebben met leerlingenvervoer. Van zes scholen zijn reacties gekomen die ingaan op eerdere ervaringen en aandachtspunten voor een nieuw contract aangaande leerlingenvervoer.

Voorbereiding

Contractbeheer

Aanbesteding

Op de vorige pagina is in het kader van de voorbereiding op de aanbesteding beschreven dat er marktconsultaties hebben plaatsgevonden. Vanuit deze marktconsultatie zijn diverse aandachtspunten opgehaald onder andere op het 47 gebied van de doelgroep, combinatievervoer, begeleiders, rittijden, planning en chauffeurs . Deze aandachtspunten hebben vervolgens een plek gekregen in het Programma van eisen van de aanbesteding(sleidraad) of de 48 subgunningscriteria . In onderstaande figuur is ter illustratie een aangedragen aandachtspunt per marktconsultatie en de doorwerking hiervan in de aanbestedingsleidraad opgenomen. Marktconsultatie Branchevereniging

Zorgaanbieders

Scholen

49

Meegegeven aandachtspunt Biedt een langdurig contract aan waardoor vervoerders investeringsmogelijkheden hebben en ze vaste personeelscontracten kunnen aanbieden. Chauffeur moet feeling hebben met de doelgroep en basale kennis van de (gedrags-) problematiek.

Communicatie waarbij wordt gewerkt met duidelijke richtlijnen en een vast/centraal aanspreekpunt is

50

Doorwerking in aanbesteding Gemaakte keuzes: ‘Er is gekozen voor een langere looptijd van de (Raam)overeenkomst. Dit biedt de Opdrachtnemer de gelegenheid de beperkt beschikbare chauffeurs voor de duur van de (Raam)overeenkomst aan zich te binden’ (p.16). In de personele eisen van het Programma van Eisen zijn diverse eisen verbonden aan de rol van de chauffeur, o,a.: ‘De chauffeurs zijn bij aanvang van de Opdracht in het bezit van de erkende 2 diploma’s sociale vaardigheden taxichauffeur én het diploma Taxi doelgroepenvervoer van CBR.’ (p.55) Subgunningscriterium Communicatie : ‘beschikbaarheid centrale en vaste aanspreekpunten’ (p.64)

46

Interview ambtelijk casus Leerlingenvervoer, d.d. 18 maart 2021

47

Uitgangspunten notitie collectieve Openbare Europese Aanbesteding Leerlingenvervoer en Jeugdwetvervoer gemeenten Delft, Leidenschendam-Voorburg,

Midden-Delfland, Pijnacker-Noordorp, d.d. 7 november 2019. 48

Beschrijvend document CEUOA leerlingenvervoer en jeugdwetvervoer 19-0278344

49

Uitgangspunten notitie collectieve Openbare Europese Aanbesteding Leerlingenvervoer en Jeugdwetvervoer gemeenten Delft, Leidenschendam-Voorburg,

Midden-Delfland, Pijnacker-Noordorp, d.d. 7 november 2019. 50

Beschrijvend document CEUOA leerlingenvervoer en jeugdwetvervoer 19-0278344

37 / 58

zeer belangrijk. Het schema hierboven betreft enkel 3 voorbeelden maar een analyse van de marktconsultatie en de aanbestedingsleidraad laat zien dat vrijwel alle aandachtspunten een plek hebben gekregen in de aanbestedingsleidraad, met name in het Programma van Eisen, de subgunningscriteria en een toelicht op de gemaakte keuzes voor de aanbesteding. In het kader van de gunningscriteria is er ook expliciet aandacht voor risico’s, namelijk onder het criterium ‘implementatie’. De inschrijvers dienen in hun implementatieplan aan te geven welke risico’s tijdens de 51 implementatiefase worden onderkend en de wijze waarop hiervoor beheersmaatregelen worden getroffen . In de aanbestedingsvorm is ook gekozen om een wachtkamerovereenkomst aangegaan met de op een na hoogste 52 inschrijver, die in werking treedt als de overeenkomst met de best scorende inschrijver voortijdig is beëindigd . Hiermee kan worden voorkomen dat de vijf gemeenten opnieuw moeten aanbesteden en lange tijd zonder aanbieder zitten, wanneer het contract met de eerste aanbieder verbroken wordt. Dit vergroot dus de continuïteit van de dienstverlening rondom leerlingen- en jeugdwetvervoer. Voorbereiding

Aanbesteding

Contractbeheer

Bij die aanbesteding zijn met de voorbereiding en de aanbesteding zelf een aantal bewuste keuzes gemaakt. Keuzes die enerzijds te maken hebben met het vergroten van de kwaliteit van de dienstverlening en anderzijds een beter beeld geven bij de rechtmatigheid en doelmatigheid van het vervoer. In het kader van het contractbeheer is het zo dat 53 Trafficon voor alle vijf de gemeenten het contractbeheer uitvoert tot aan de zomervakantie van 2021 . Bij het contractbeheer leerlingenvervoer komen diverse beheerwerkzaamheden aan de orde. De uit te voeren werkzaamheden van Trafficon betreffen o.a.: het aanspreekpunt, het mutatiebeheer, de klachtenadministratie, de bereikbaarheidsdienst, de aansturing en controle van de vervoerder, de factuurcontrole en het toezien op de managementrapportages. Maandelijks wordt per vervoerder een rapportage verstuurd naar de gemeenten waarin de performance wordt getoond. Dit gaat zowel over de financiële als kwalitatieve performance. Deze rapportages worden in maandelijkse overleggen tussen de vijf gemeenten, de contractbeheerder (Trafficon) en de vervoerders besproken. Tijdens deze overleggen worden eventuele opvallendheden geagendeerd en besproken. Bij deze overleggen is een vakambtenaar van de gemeente Westland betrokken die als een soort accounthouder richting de contractbeheerder fungeert.

Deze vakambtenaar bespreekt vervolgens de voortgang van de werkzaamheden gedurende een tweewekelijks portefeuillehouderoverleg. Indien er binnen de kaders van het beleid en het contract wordt gewerkt wordt de bestuurder alleen geïnformeerd. Echter, indien er zich risico’s voordoen en bestuurlijke escalatie gewenst is wordt dit ook tijdens het portefeuillehouderoverleg afgestemd. Een voorbeeld van een dergelijk risico bij dit contract is het terugnemen van twee contracten bij een vervoerder die de beloften uit zijn aanbieding niet gestand kon doen. Daartoe is door de vervoerder (tot in hoger beroep) een procedure

51

Beschrijvend document CEUOA leerlingenvervoer en jeugdwetvervoer 19-0278344, p. 64

52

Beschrijvend document CEUOA leerlingenvervoer en jeugdwetvervoer 19-0278344

53

Email trafficon deel 1 en Interview ambtelijk casus Leerlingenvervoer, d.d. 18 maart 2021

38 / 58

gevoerd die de gemeenten hebben gewonnen. Met een andere vervoerder loopt nu een soortgelijke discussie. Regelmatig is er overleg met die vervoerder en de contractbeheerder om tot een oplossing te komen. Ook dit komt in de maandelijkse overleggen terug bij de vakambtenaar, die hier vervolgens over in gesprek gaat met de betrokken 54 portefeuillehouder .

Analyse Op basis van het voorgaande stellen we vast dat er in de drie te onderscheiden fases risicomanagement plaatsvindt op de aanbesteding. Deze vorm van risicomanagement vindt echter meer impliciet plaats dan er bewust wordt geacteerd in het kader van risicomanagement. Dit wordt bevestigd door de betrokken vakambtenaar die aangeeft niet bewust 55 vanuit een risicobeleidskader te opereren maar in de natuurlijke manier van werken risicomanagement toepast . Risicomanagement vindt plaats in de voorbereiding op de aanbesteding door drie marktverkenningen uit te voeren. We zien dat de resultaten van deze consultaties ook doorwerking krijgen in de aanbestedingsleidraad in de vorm van eisen en gunningscriteria. Hierdoor worden er kwaliteitseisen gesteld aan de aanbesteding die risico’s aan de voorkant moeten wegnemen of reduceren. De keuze om bewust gezamenlijk aan te besteden is ook een vorm van risicomanagement; hierdoor kan versnippering worden tegen gegaan. Er vindt in die zin ook lerend vermogen plaats van eerdere contracten. Immers, de gemeenten die aan deze aanbesteding mee doen, liepen tegen problemen in het kader van versnippering aan bij hun voorgaande contracten. Tenslotte vindt er rondom het contractbeheer ook een vorm van risicomanagement plaats.

Er is een contractbeheerder met kennis van de markt aangesteld die diverse beheers- en monitoringswerkzaamheden op zich neemt. Er is tevens een overlegstructuur ingesteld waarbinnen de voortgang van het contract actief wordt besproken met de betrokken stakeholders en waarbinnen de verantwoordelijkheden duidelijk zijn. Hierdoor kan er snel worden geacteerd op risico’s die zich gedurende de uitvoering voordoen. Dergelijke risico’s worden vervolgens in de lijn tussen de vakambtenaar en de bestuurder besproken en indien gewenst kan er bestuurlijk worden geëscaleerd.

4.2.4. Case 4: Groenbeheer Case 4 betreft het contract behoeve van de onderhoudswerkzaamheden ‘groen’ voor twee percelen in de gemeente Westland. Het gecontracteerde werk bestaat in hoofdzaak uit:         

Verwijderen stamopschot bomen Onkruidbeheersing boomspiegels Onkruidbeheersing beplantingen Knippen hagen Snoeien randen beplantingen Bemesten rozen en vaste planten Maaien en bijmaaien van gazons Verwijderen blad van gazons Afsteken van graskanten

54

Email trafficon deel 1 & Interview ambtelijk casus Leerlingenvervoer, d.d. 18 maart 2021 & Interview bestuurlijk casus Leerlingenvervoer, d.d. XXX

55

Interview ambtelijk casus Leerlingenvervoer, d.d. 18 maart 2021

39 / 58



Doorspuiten drainage

De gemeente Westland heeft eerder, eind 2017 voor de onderhoudsjaren 2018 en 2019 de groenonderhoudswerkzaamheden in de markt gezet. Deze aanbesteding werd onderverdeeld naar vier percelen. De vier percelen hadden betrekking op een geografisch onderhoudsgebied binnen de gemeente. De volgende criteria werden gehanteerd in de aanbesteding:  Kwaliteitsborging beeldbesteksposten – 40%,  Communicatie met opdrachtgever – 40% en  Invloed werkzaamheden op omgeving/milieu – 20% Het contract voor de percelen 2 en 4 uit de Europese aanbesteding van 2018 is op verzoek van de leverancier beëindigd. Voor beide percelen moest er een nieuwe leverancier komen. De gemeente wilde daarom, als tussenoplossing, voor een periode van 1 jaar een nieuwe overeenkomst afsluiten omdat het de bedoeling is om al het groen in 2020 integraal te gaan aanbesteden. Datum Type aanbesteding Doel aanbesteding

Subgunningscriteria

Voorbereiding

06-01-2020 (publicatie aanbesteding)/ 11-03-2020 (ingangsdatum contract) Europese aanbesteding Het contract voor de percelen 2 en 4 uit de Europese aanbesteding van 2018 voor Onderhoud groen wijken is op verzoek van de leverancier beëindigd. Voor beide percelen moet er een nieuwe leverancier komen. De gemeente wil, als tussenoplossing, voor een periode van 1 jaar deze overeenkomst afsluiten, omdat het de bedoeling is om al het groen in 2020 integraal te gaan aanbesteden. Het doel van de aanbesteding is om met één inschrijver te komen tot een overeenkomst voor het onderhoud groen wijken. De Gemeente wil voor een periode van 1 jaar een overeenkomst afsluiten.  Prijs – 80%  SROI – 20%

Aanbesteding

Contractbeheer

‘Snel schakelen’ na inleveren contract door aannemer Begin 2018 krijgt één partij de opdracht om het groenbeheer voor perceel 2 (kernen 's Gravenzande en Heenweg van de gemeente Westland) en perceel 4 (kernen Monster, Poeldijk en Ter Heijde) uit te voeren. Dit contract wordt eind 2018 op verzoek van de leverancier beëindigd. Voor beide percelen moest er in korte tijd een nieuwe aannemer worden aangesteld die gedurende een overbruggingsperiode de groenwerkzaamheden kon uitvoeren binnen twee postcodegebieden in de gemeente Westland. Er is in deze case bewust gekozen om de betreffende aanbesteding meer ‘lean en mean’ uit te zetten omdat er vrij ad hoc een nieuwe aannemer moest worden aangesteld die de uitvoering van het groenonderhoud op twee percelen voor zijn rekening moest gaan nemen. De noodzaak tot het spoedig organiseren van een aanbesteding krijgt ook beslag in de wijze waarop de aanbestedingsprocedure vervolgens wordt ingekleed. Risicomanagement in voorbereiding aanbesteding vindt meer impliciet dan expliciet plaats Er is volgens betrokken ambtenaren in de wijze waarop groenonderhoud wordt aanbesteed eerder niet teruggevallen

40 / 58

op expliciete kaders rondom risicomanagement. Het beleidskader risicomanagement uit 2016 is bij hen ook niet bekend. In het kader van de voorbereiding op dit contract zijn er geen risicosessies georganiseerd of risicoanalyses uitgevoerd. Ook zijn er geen marktconsultaties gedaan. Dit vergt volgens ambtelijk betrokken wel aandacht bij de nieuwe integrale aanbesteding die de gemeente voornemens is te doen. Op deze manier kan risicomanagement meer geborgd worden in de organisatie, wordt het minder persoonsafhankelijk en is er meer expliciete bewustwording rondom risico’s die de 56 gemeente op dit domein kan lopen . Wel is het zo dat het onderhoudsniveau voor groen bestuurlijk is verankerd middels het Gebiedsgericht Plan (GGP), dat eenmaal per 4 jaar wordt vastgesteld door de gemeenteraad. Op deze manier zijn de uitgangspunten ten behoeve van groenonderhoud en de kwaliteit ervan wel vastgelegd in richtinggevende kaders. Hieraan worden vervolgens de benodigde middelen gekoppeld. Aan de benodigde middelen voor het groenonderhoud ligt een directiebegroting ten grondslag. Op basis hiervan kan een aanbesteding worden uitgezet voor het groenonderhoud. Uitgangspunten ten behoeve van het contract zijn in die zin wel afgestemd en krijgen beslag in de wijze waarop de aanbesteding in de 57 markt wordt gezet .

Aan de voorkant is tevens goed nagedacht over de taken en verantwoordelijkheden die met het groenbeheer gemoeid 58 zijn. Deze zijn vastgelegd in het Procesmodel Ruimte en de opdracht Openbaar Groen, waarin aandachtspunten voor 59 het gebiedsbeheer zijn opgenomen .

Voorbereiding

Aanbesteding

Contractbeheer

Totstandkoming bestek met behulp van externe expertise Het beschrijvend document voor deze aanbesteding is voorbereid en opgesteld door een senior inkoopadviseur van de gemeente zelf. Het bestek is daarentegen geschreven door een externe partij die overheidsorganisaties begeleidt met het opstellen van RAW-bestekken. De gemeente past in deze aanbesteding een vierogenprincipe toe en zorgt ervoor dat er gebruik wordt gemaakt van voor dit contract specialistische kennis. Aandacht voor risico’s in kwaliteitseisen en juridische basis De aanbesteding zelf kent twee wegingscriteria: prijs 80% en SROI 20%. De keuze voor het hanteren van deze criteria is een bewuste geweest. Het ging hier immers om een overbruggingscontract voor 9 maanden. De ambtelijke organisatie is bang dat als er te veel ingewikkelde criteria aan de aanbesteding waren gekoppeld er geen of een beperkt aantal inschrijvingen zou zijn geweest. Het risico dat er geen aannemer kon worden gevonden voor de overbruggingsperiode is op deze manier geprobeerd uit te vlakken. In de vorm van de aanbesteding zelf zien we dat er aandacht is voor de kwaliteit van de uitvoering en risico’s die deze met zich mee kunnen brengen. Dit zien we aan de eisen die aan de inschrijving worden gesteld, in bijlage 2 – aanbestedingsvoorwaarden, van het beschrijvend document van de aanbesteding en in het RAW-bestek. Een harde eis

56

Interview ambtenaren casus groenbeheer, d.d. 22 maart 2021

57

Interview ambtenaren casus groenbeheer, d.d. 22 maart 2021

58

Indeling en eigenaren procesmodel Ruimte, d.d. 25-09-2019

59

Nadere toelichting opdracht openbaar groen, d.d. 30-12-2019

41 / 58

is dat de inschrijver moet voldoen aan de benodigde certificering rondom VCA, groenkeur en de gedragscode bestending beheer en onderhoud groenvoorzieningen Natuurbeschermingswet. Dit ten behoeve van een kwalitatief goede uitvoering van de werkzaamheden. In het RAW-bestek worden aanvullend eisen vastgelegd over het kwaliteitsniveau van de uitvoering van de werkzaamheden, worden de algemene verplichtingen die de aannemer en de opdrachtgever naar elkaar toe hebben uitgesproken en worden afspraken gemaakt over eventuele schadevergoedingen en risicoregelingen. Er vindt in die zin via het bestek een vorm van risicomanagement plaats die beslag krijgt in de juridische basis van de overeenkomst.

Beoordeling van de inschrijvingen De inschrijvingen zijn beoordeeld door een multidisciplinair beoordelingsteam, waarbij naast de inkoopadviseur en de externe bestekschrijver, de coördinator Groen Gebiedsbeheer van de gemeente is betrokken. De inkoopadviseur heeft beoordeeld of door de inschrijvers voldaan is aan de gestelde minimumeisen (zoals opgenomen in het beschrijvend document, het programma van eisen en de nota van inlichtingen). Door de overige leden van het aanbestedingsteam zijn de inschrijfstaten en -biljetten gecontroleerd en nagerekend. Hierna is de score voor het onderdeel prijs en SROI aan de hand van een rekenformule bij de scores voor kwaliteit opgeteld. Deze eindscore heeft de rangorde van de 60 inschrijvers bepaald. Door op deze manier vanuit verschillende perspectieven en specialismen de inschrijvingen te beoordelen konden mogelijke risico’s in een inschrijving worden ontdekt en worden meegewogen bij de beoordeling van de inschrijvingen.

Voorbereiding

Aanbesteding

Contractbeheer

Duidelijk escalatiemodel voor contractbeheer. Aandacht voor risicomanagement toch gewenst Zoals in het kader van de voorbereiding op de aanbesteding al werd benoemd kan er in de organisatie worden teruggevallen op procesbeschrijvingen waarin taken en verantwoordelijkheden rondom groenbeheer zijn vastgelegd. In dit kader zijn ook afspraken gemaakt over de manier waarop contractbeheer plaatsvindt. Er is een duidelijke ambtelijk opdrachtgever van het contract. Daarbij is er een regievoerder die in eerste instantie bekijkt of de afgesproken prestaties worden geleverd. Dit gebeurt aan de hand vaneen weekrapport van de aannemer waarin de aannemer ingaat op de weekproductie (geleverde productie per week). Als hieruit blijkt dat er risico’s worden gelopen in de uitvoering of dat er niet aan afgesproken resultaten wordt voldaan kan de regievoerder dit proberen op te lossen met de aannemer. Vanuit deze relatie zijn er indien nodig vervolgens nog escalatiemogelijkheden; eerst via de directievoerder richting de bedrijfsleider van de aannemer. Als die er niet uitkomen kan er worden geëscaleerd naar de ambtelijk opdrachtgever. Vanuit hier is er nog de mogelijkheid om bestuurlijk op te schalen indien er zich risico’s voordoen. De wethouder wordt tevens via reguliere overleggen door de regievoerders over de voortgang van het groenbeheer op de hoogte gesteld.