Nota van Bevindingen

27

▪

dat de inhoud van de programma’s in de begroting niet voldoet: teksten (zonder kengetallen) over doelen, en dan aan het eind van het programma een financieel staatje dat daar niet aan kan worden gekoppeld. Indicatoren zijn er wel, maar zeker niet voor alle ambities en doelen.

▪

dat enkele raadsleden de informatie over de producten missen, die vroeger te vinden waren in de ‘productstaten’. Als je wilt weten hoe iets zit en als je wilt sturen heb je die informatie volgens die raadsleden eigenlijk wel nodig.

▪

dat de begroting en rekening een raadslid niet in staat stellen om voor concrete doelen en ambities te zien wat de voornemens zijn, wat die kosten, hoe de kosten zich ontwikkelen, wat de beleidsinhoudelijke voortgang is en wat er van de gestelde doelen terecht komt. Een enkeling betwijfelt of het college zelf wél beschikt over inzicht in deze zaken, met name de kostenontwikkeling, en of het college dus ‘in control’ is.

De rekenkamer stelt vast dat de financiële verordening van de gemeente stelt dat in het begrotingsproces autorisatie op programmaniveau plaatsvindt. Dat is ook zo bedoeld in het BBV om niet te vervallen in sturing door de raad op individuele producten. Tegelijkertijd gaat het bij de twee grootste programma’s in de begroting in 2024 en 2025 om 55% respectievelijk 60% van de lasten inclusief reserves. De financiële tabellen bij de programma’s zijn in Westland onderverdeeld in deelonderwerpen waar de suggestie van uit kan gaan dat de raad op het niveau van deelonderwerp zeggenschap heeft. De indeling van de programma’s kan dan tot kwetsbaarheden leiden. Zo heeft bij de huidige programma-indeling de raad formeel geen directe invloed heeft op het budget voor cultuurbeleid dat is opgenomen binnen het programma Zorg, welzijn en cultuur waar ook alle lasten voor het sociaal domein zijn opgenomen. Dat kan tot verdringing van lasten voor cultuur leiden. Binnen hetzelfde programma kan het college onder de huidige afspraken middelen verschuiven van bijstand (participatie) of jeugdzorg naar Wmo en omgekeerd. De rekenkamer merkt verder op dat het begrip ‘productstaten’ dat door raadsleden is genoemd waarschijnlijk verwijst naar wat formeel de ‘productenraming’ werd genoemd.

Dat was een overzicht waarin per product inzicht werd gegeven in personeelskosten, ingekochte goederen, subsidies enzovoorts. De laatste keer dat dit overzicht bij de raadsstukken is aangetroffen is bij de begrotingsbehandeling 2009. Het was een document van ruim 100 pagina’s en feitelijk een restant van de tot 2004 geldende begrotingsopzet. In hoofdstuk 6, figuur 7 is een verwijzing gemaakt naar de manier waarop Eindhoven dat in 2024 in samengevatte vorm nog wel doet.

4.3.4 Andere P&C-documenten: afwijkingenrapportages, jaarstukken en kadernota Over de afwijkingenrapportages en de jaarstukken bestaat bij een deel van de geïnterviewde raadsleden enige onvrede. Het betreft dan: ▪

de timing van de afwijkingenrapportages: pas in juli de cijfers tot 1 maart, en dan pas in november, meteen wéér in december;

▪

de gewoonte om alleen de afwijkingen te benoemen en niet het totaaloverzicht erbij te geven;

▪

de voor sommige dossiers zeer grote verschillen (‘vele miljoenen’) tussen achtereenvolgende rapportages, wat tot zorgen leidt over de voorspelbaarheid van het P&C-proces en de vraag oproept of de gemeente wel ‘in control’ is; 28

▪

de ontbrekende, gebrekkige of onbevredigende toelichtingen op de afwijkingen (zoals algemene verwijzingen naar ontwikkelingen in loonkosten, prijspeil of inflatie), ook als ze groot zijn;

▪

het gebruik van de term ‘begrotingsneutrale mutaties’ als reden om geen toelichting op specifieke afwijkingen te (hoeven) geven.

De Auditcommissie heeft opmerkingen gemaakt (advies bij jaarstukken 2022 en perspectiefnota 2024) over tussentijdse opwaartse bijstellingen van de begroting die later toch niet nodig blijkt te zijn, blijkend uit onderbesteding. Over de kadernota zoals die is behandeld in 2024 is in de Auditcommissie en in de raad discussie gevoerd (met het college) over de vraag of de raadsbehandeling moest worden afgerond met besluitvorming. De discussie lijkt in een bepaald frame te zijn terechtgekomen, waarin het college wordt verweten ruim vóór de begrotingsbehandeling de raad te willen ‘vastleggen’ op bepaalde uitgaven. Diverse raadsfracties, ook coalitiefracties, hebben aangegeven zich nog niet te willen laten vastleggen – deels ook omdat het niet ‘onze ambities’ betreft - en dus de kadernota alleen ‘ter kennisname’ te willen accepteren. De rekenkamer stelt ook vast dat het college, op verzoek van de raad, de 1e afwijkingenrapportage 2024 heeft gebaseerd op gegevens tot en met juni 2024 in plaats van tot en met maart. Zoals in paragraaf 3.4 is aangegeven is dat stuk op verzoek van de raad feitelijk pas in september 2024 behandeld, waardoor het beoogde doel om een actuelere financiële voortgang te bespreken niet is gerealiseerd. Bovendien kan de uitgestelde besluitvorming er mogelijk toe leiden dat er problemen ontstaan met de rechtmatigheid van uitgaven.

In 2024 zijn de kadernota, de afwijkingenrapportage en de jaarrekening in een vergadering behandeld. De begroting 2024 en de tweede voortgangsrapportage 2023 zijn ook op dezelfde dag behandeld. Er zijn raadsleden die dit liever uit elkaar trekken. Behandel voortgang los van de begroting en de rekening omdat er dan volgens die raadsleden ook voldoende aandacht voor voortgangsinformatie komt.

29

4.3.5 Best practices elders We hebben geen gericht onderzoek gedaan naar behandeling van raadsdocumenten elders. Uit eerder onderzoek en bij het verzamelen van gegevens zijn we wel een paar onderwerpen tegengekomen die de raad kunnen helpen bij besluitvorming. ▪ De gemeente Breda organiseert onder de noemer Raadsacademie bij de jaarstukken een externe inzet om de raadsleden wegwijs te maken in de stukken. Belangrijk argument om dat te doen is de onafhankelijkheid van de externe. Daarnaast bestaat in Breda de mogelijkheid om de accountant ook door raadsleden te laten bevragen. ▪ Groningen heeft sinds de begroting 2024 een samenvattend document van 30 pagina’s waarin de kernpunten van de begroting inclusief financiën zijn toegelicht. ▪ In een onderzoek van de Rekenkamer Venlo uit 2023 (Bijsturen mogelijk maken) bleek dat 10 van 42 gemeenten de autorisatie op een gedetailleerder niveau dan de programma’s vaststelden. Veelal is dat in de financiële verordening, bijvoorbeeld die van Haarlemmermeer 2023 in artikel 6, geregeld. ▪ Uit onderzoek elders (bijvoorbeeld Rekenkamer Venlo, 2023; Rekenkamer Amsterdam, 2024) wordt duidelijk dat er verschillende oorzaken voor onderbesteding zijn aan te wijzen. Bij projecten in het fysieke domein zijn oorzaken veelal vertragingen in processen of capaciteitsgebrek.

In het sociaal domein heeft de gemeente weinig of geen mogelijkheid om de vraag van inwoners in te perken, wat zonder meer een risico van overbesteding geeft. Verder ontstaan veel afwijkingen door extra middelen van het Rijk die nog niet besteed kunnen of mogen worden. Dat vraagt een bredere analyse van financiële resultaten.

30

5.

Keuzes en effecten

Een van de bredere thema’s uit het rekenkamerrapport uit 2018 is het vraagstuk van inzicht in geleverde prestaties en beoogde effecten van beleid. Daar hoort voor velen het woord SMART16 bij, ofwel: zijn er slimme methoden om geleverde prestaties te meten. De rekenkamer heeft gemeend niet alleen naar feitelijke prestaties (productie) te moeten kijken maar ook de vraag te stellen of de gemeente gebruik maakt van indicatoren die iets zeggen over het maatschappelijk effect. Een van de manieren om dat te doen is door gebruik te maken van het concept ‘Brede welvaart’ zoals dat ook bijvoorbeeld op verzoek van de Tweede Kamer door het Centraal Bureau voor de Statistiek [CBS] wordt uitgewerkt.

5.1

Samenvatting

De onderbouwing in de raadsvoorstellen bij de P&C documenten is van wisselende kwaliteit. Soms is er onderscheid gemaakt tussen externe ontwikkelingen en voorstellen van het college van B&W, soms staat alles door elkaar. Dat maakt het voor de raad moeilijk om te begrijpen waar nu keuzes mogelijk zijn. Er zijn doelen beschreven bij de verschillende programma’s. Het blijft bij beschrijvingen terwijl er ruimte is om iets over geleverde prestaties te zeggen of te melden dat iets volgens plan is uitgevoerd. In de P&C documenten zijn alleen de wettelijke kengetallen en beleidsindicatoren opgenomen. Een verwijzing naar de gemeentelijke website met veel cijfers over de verschillende beleidsterreinen is in de P&C documenten niet gemaakt.

5.2

Onderbouwing van keuzes

Voor de beoordeling van de gemaakte keuzes is vooral gekeken naar de raadsvoorstellen bij de begroting en tussenrapportages. Over het raadsvoorstel bij de jaarrekening 2023 wordt in paragraaf 6.3.1 toegelicht dat het college keuzes over het financieel resultaat al verwerkt terwijl die aan de raad zijn voorbehouden. In paragraaf 3.4 en 4.3.4 zijn al opmerkingen gemaakt over de discussie tussen raad en college over de kadernota. Dat laten we hier buiten beschouwing. Het raadsvoorstel bij de begroting 2023 laat in vergelijking met het raadsvoorstel bij de begroting 2024 zien dat er onvermijdelijke baten en lasten zijn naast keuzes van het college. De zogenaamde exogene ontwikkelingen vanuit bijvoorbeeld het gemeentefonds zijn in een afzonderlijke tabel benoemd. Tegelijkertijd zijn er ook nog voorstellen zoals over huishoudelijke hulp in het raadsvoorstel genoemd waarbij het niet zomaar voor de hand ligt dat de raad daar echt keuzes heeft. In het raadsvoorstel 2024 is dat op verschillende plaatsen verwerkt in tabellen. Het raadsvoorstel 2025 laat weer wel exogene ontwikkelingen los van collegevoorstellen zien. In alle gevallen staat de samenvatting pas aan het slot van het voorstel, in plaats van dat het als

16

Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdgebonden

31

kernboodschap aan het begin staat. Ten opzichte van het raadsvoorstel bij de begroting 201617 laten de voorstellen bij de begroting 2023 en 2025 beter zien waar keuzeruimte voor de raad is. Bij de voortgangsrapportages is een soortgelijk wisselend patroon van informatie en informatiekwaliteit te zien. In 2023 was er bij het raadsvoorstel bij de 2e voortgangsrapportage op pagina 2 de samenvatting naar baten en lasten en de mutaties in de reserves te zien, inclusief de stand van de begroting na de wijzigingen. In 2024 was de tekst van het raadsvoorstel bij de 1e voortgangsrapportage beperkt. Het raadsvoorstel bij de 2e voortgangsrapportage 2024 benoemt reserve mutaties, maar die worden niet toegelicht. Een overzichtstabel zoals in het raadsvoorstel bij de 2e voortgangsrapportage 2023 ontbreekt. Het raadsvoorstel bij de 2e voortgangsrapportage 2024 laat de doorwerking voor de komende jaren zien: de financiële effecten voor 2025 en verder zijn benoemd, zij het dat de er posten tussen lijken te zitten die min of meer onvermijdelijk zijn en andere posten waar keuzes van de raad mogelijk zijn.

5.3

Doelen en activiteiten

Het algemene beeld is dat op de vraag ‘wat gaan we doen?’ vooral een procesmatig en actie gerichte antwoord is gegeven. Ook als er concrete terugkoppeling in termen van bijvoorbeeld aantallen controles of andere indicatoren mogelijk is, komt dat niet terug in de verantwoording. Als voorbeeld is hieronder de tekst uit de begroting (2023B/74) en rekening 2023 (2023R/72) over fysieke veiligheid en over sport (2023B/81-82; 2023R/80) opgenomen. Opvallend is dat in de rekening 2023 de tekst in tegenwoordige tijd is geformuleerd. Zie hiervoor tabel 2 hierna.

17

Het rekenkamerrapport uit 2018 handelde over de begroting en rekening 2016.

32

Tabel 2: Doel, activiteiten en realisatie op fysieke Veiligheid 2023. Wat willen we bereiken

Wat gaan we doen?

Wat hebben we gedaan?

Een veilige leefomgeving waarbij aandacht is voor veilig ondernemen, recreëren, uitgaan en evenementen. Werken aan risicovermindering gericht op calamiteiten en incidenten.

• Uitvoering geven aan de Alcoholwet en het We zetten actief in op het voorkomen van misbruik van handhavingsbeleid horeca Westland; Uitvoering geven alcohol en het overtreden van de Alcoholwet bij aan de vastgestelde evenementennota Westland 2020; evenementen. Ook houden we toezicht op • We gaan door met de publiek-private samenwerkingen exploitatievergunningen. Verder hebben we onverminderd voor veilige winkelgebieden en bedrijventerreinen geïnvesteerd in publiek-private samenwerkingsverbanden (Keurmerk Veilig Ondernemen); voor veilige winkelgebieden en veilige bedrijventerreinen. We • Realiseren van een vaste strandpost op het strand voor de voeren de vastgestelde evenementennota Westland 2020 uit Monsterse Reddingsbrigade; en dragen daarmee bij aan een veilige leefomgeving. We • Inzetten op preventie en bestrijding van brand, voeren hiervoor veelvuldig overleg met de organisatoren van ongevallen, rampen en crises. De Veiligheidsregio evenementen en de veiligheidspartners. Haaglanden (VRH) voert dit uit. Voldoende duurzame sportfaciliteiten op • Optimaliseren van gebruik van bestaande sportfaciliteiten Gebruiksoptimalisatie van bestaande sportfaciliteiten; de sportparken en in de buitenruimte. door middel van samen en gezamenlijk gebruik; Afronding aanbesteding binnensportaccommodaties voor de • Uitvoeren van beheer en dagelijks onderhoud van periode 2024-2033.

sportvelden en accommodaties; • Nieuwe aanbesteding van de binnensportaccommodaties en de zwembaden (voorbereid in 2022, per 2023 nieuwe aanbieder); • Bij vervanging en/of uitbreiding is een duurzame oplossing de norm.

Tabel 2 laat zien dat over sommige activiteiten (geel gearceerd) geen verantwoording wordt afgelegd en dat voor andere activiteiten, zoals toezicht op exploitatievergunningen geen feiten of oordelen staan. Hier was denkbaar geweest om te constateren dat er geen overtredingen waren of juist dat er in bepaalde gevallen handhavend is opgetreden. Bij sport had kunnen staan dat onderhoud en optimalisatie van gebruik volgens plan is verlopen. Er kunnen immers mee- of tegenvallers zijn geweest. Daarnaast valt op dat een deel van de genoemde acties relatief weinig geld lijken te kosten (doen van een aanbesteding waarbij overigens denkbaar is dat de raad kaders stelt) en er bij andere, bijvoorbeeld optimaliseren sportfaciliteiten, een besparingsdoelstelling of kostenindicatie zou kunnen zijn opgenomen (onderhoud sportaccommodaties).

33

5.4

Prestaties inzichtelijk maken

In de begrotingen en jaarrekeningen zijn de wettelijk verplichte beleidsindicatoren en kengetallen opgenomen. Een deel van deze indicatoren zegt iets over prestaties, een ander deel zegt meer iets over maatschappelijke ontwikkelingen. Denk bijvoorbeeld aan het aantal kinderen in een gezin met een bijstandsuitkering (2024B/85). Het college maakt daarbij een vergelijking met gegevens over Nederland als geheel. Daarmee biedt het college een vergelijkingsmaatstaf voor de raad aan. Uit de gesprekken komt een beeld naar voren dat het niet goed lukt om als gemeente eigen indicatoren te vinden die voor besluitvorming relevant zijn. Het lijkt een soort kip-ei discussie tussen raad en college te zijn waarbij de vraag is wie het initiatief moet nemen.

5.5

Brede welvaart

De afgelopen jaren is er meer aandacht voor het begrip brede welvaart in de samenleving. In de begroting of jaarstukken van de gemeente Westland zijn daar geen verwijzingen naar te vinden. De accountant gaat in het rapport van bevindingen bij de jaarstukken 2023 in op het onderdeel duurzaamheid binnen brede welvaart en suggereert om bijvoorbeeld investeringen meer te koppelen aan de zogenaamde ESG-doelstellingen. De gemeente Westland heeft een website (Westland.incijfers.nl) met cijfers die behulpzaam kunnen zijn om een oordeel te vormen over brede welvaart. Daar kan op niveau van kernen informatie per thema worden gevonden. Een verwijzing naar deze website is in de financiële stukken niet te vinden, terwijl de gegevens een aanvulling zijn op de wettelijk verplichte kengetallen. Ter vergelijking: de gemeente Roosendaal (figuur 5) had in de begroting 2023 een cirkeldiagram Brede welvaart opgenomen. In de begroting 2024 is dat vervangen door een koppeling naar de desbetreffende website. Ook andere gemeenten doen dat. Feitelijk is dat een uitbreiding op dezelfde website als die Westland gebruikt door enkele ‘monitoren’ toe te voegen.

Figuur 5 Wijk in beeld Roosendaal Noord 34

6.

Financiële begroting

Hoeveel geld gaat er om in Westland? Dat zou direct terug te vinden moeten zijn in de begroting en daarom begint dit hoofdstuk met dat thema. Daarna komt aan de orde of de P&C-documenten goed inzicht bieden in de vraag hoe de gemeente er financieel voor staat. Voor het overige gaat dit hoofdstuk vooral in op financiële techniek. Dat is niet onbelangrijk, maar enigszins specialistisch. Na de samenvatting volgen bevindingen over het financiële totaaloverzicht (paragraaf 6.2). Daarna is er aandacht voor de financiële positie met onderwerpen als kengetallen en reserves (paragraaf 6.3). In paragraaf 6.4 staan bevindingen over de toelichtingen op baten en lasten gevolgd door bevindingen over investeringen (6.5). Tot slot is een reeks van voorbeelden uit andere gemeenten opgenomen hoe onderdelen van de begroting anders kunnen worden toegelicht.

6.1

Samenvatting

De lezer die wil weten hoeveel geld de gemeente Westland uitgeeft is aangewezen op de financieel technische begroting. In de inleidende teksten over de financiën aan het begin van de begroting is dat niet te vinden. Een oordeel van het college over de algemene financiële positie van de gemeente ontbreekt en de benodigde informatie daarover staat verspreid in de teksten. Wat verder opvalt is dat het college bij de jaarrekening 2023 de resultaatbestemming al helemaal in de jaarcijfers heeft verwerkt. Daarmee wordt voor niet-deskundigen het financiële resultaat minder rooskleurig voorgesteld dan het feitelijk is. Bovendien loopt het college vooruit op een bevoegdheid van de gemeenteraad. Het nieuwe Meerjaren investeringsprogramma is technisch een verbetering ten opzichte van vorige versies. Raadsleden geven aan er nog niet goed mee om te kunnen gaan.

6.2

Totaalbeeld financiën

6.2.1 Totaalbeeld financiën Westland De gemeente Westland redeneert in de begroting en de jaarrekening vanuit de verschillen ten opzichte van een vorig financieel document. Daarmee is er in de inleiding geen totaaloverzicht van de financiële situatie beschikbaar. Inzicht in totalen en in het saldo, met name de vraag of de begroting structureel sluitend is, is echter ook voor niet-experts een belangrijke boodschap. Wil een niet-expert in Westland weten hoeveel geld voor welke activiteiten beschikbaar is, waar het vandaan komt en waar de raad over besluit, dan is de enige oplossing om in het financieel-technische deel 3 (Financiële begroting/Rekening) te kijken. De ‘Begroting in een oogopslag’ is daarvoor niet bedoeld, en is slechts een hulpmiddel voor de burger, om een beeld te geven waar de gemeente op hoofdlijnen geld aan uitgeeft. Door de teksten van begrotingen, tussenrapportages en jaarrekeningen heen, inclusief het investeringsplan nieuwe stijl, wordt op nogal verschillende manieren gebruik gemaakt van cijfers. Soms in miljoenen, soms in duizenden en soms op de euro nauwkeurig of in percentages op twee decimalen 35

nauwkeurig (bijvoorbeeld 2024B/82). Dat bevordert de leesbaarheid en de vergelijkbaarheid niet. In het rekenkamerrapport uit 2018 zijn opmerkingen gemaakt over het verwarrende gebruik van de begrippen ‘voordeel’ en ‘nadeel’. In de cijferoverzichten en begrotingsteksten van de begroting 2024 is dat probleem vrijwel verdwenen. Opvallend is dat het in de later gepubliceerde jaarrekening 2023 weer wel voorkomt (bijvoorbeeld 2023R/40). Vanuit de ambtelijke organisatie is hier in algemene zin over gezegd dat hiervoor bewust is gekozen om de inhoud en presentatie van de jaarrekening 2023 zo dicht mogelijk te laten aansluiten bij de begroting 2023. Met andere woorden: bij de rekening 2024 zou dit opgelost moeten zijn.

6.2.2 Best practices elders Ter vergelijking hebben we ook elders gekeken hoe het totaalbeeld van de financiën wordt gepresenteerd. ▪ Gemeenten als Delft, Helmond en Breda hebben een brede financiële samenvatting in het inleidende deel van de begroting inclusief kengetallen, investeringen en inzicht in de financiële positie. ▪ Andere, wat minder uitgebreide, voorbeelden met tenminste totaalbedragen van baten en lasten zijn te vinden in Vlaardingen en Schiedam. ▪ Zoetermeer is minder compleet maar voegt een aantal grafische elementen toe. ▪ In Rijswijk valt op dat op een pagina de belangrijkste acties voor het komend jaar per programma zijn genoemd. ▪ Venlo heeft voor de burger een paar video’s met uitleg over de begroting 2024 gemaakt als een aanvulling op de ‘Begroting in een oogopslag’.

6.3

Financiële positie Westland

De tweede vraag is of de P&C-documenten duidelijkheid bieden over de vraag hoe de gemeente er financieel voor staat. De Gemeentewet (artikel 189, lid 2) eist dat de raad toeziet op een begroting die ‘structureel en reëel’ in evenwicht is of dat in de eerstvolgende jaren zal zijn. Dat is niet in een getal te vatten, al was het maar omdat in de meeste begrotingen ook eenmalige baten en lasten zijn opgenomen. Bovendien zegt deze bepaling nog niets over de schuldpositie van de gemeente en daarmee over de risico’s die er zijn wanneer de gemeente moet investeren. Daarom bevat deze paragraaf een aantal elementen die daar iets over kunnen zeggen, zoals de wettelijk voorgeschreven financiële kengetallen en de balans.

6.3.1 Belang van beoordelen van de financiële positie Het college schrijft in de inleiding bij de begrotingen nauwelijks iets over de financiële positie van de gemeente. De toelichtingen in de inleidende hoofdstukken gaan over de begrotingswijzigingen met in 2023 aan het slot (2023B/18) een oordeel in woorden over de financiële positie. Een dergelijk oordeel ontbreekt in de inleiding van de begroting 2024 en 2025.

36

Om de financiële positie te beoordelen, zijn weerstandsratio, wettelijke financiële kengetallen en het al dan niet (structureel) sluitend zijn van de meerjarenbegroting voor elk raadslid relevante elementen. Politiek gezien zijn in ieder geval de grote investeringsprojecten een thema dat elk raadslid aangaat. Voor de financieel specialisten binnen de fracties zijn de financiële uitgangspunten zoals rente en prijsontwikkelingen en het totaal aan investeringen in de begroting van belang om zich een oordeel over het geheel te vormen. De informatie staat in de tekst verspreid, deels in de paragrafen, deels in de financieel-technische begroting. De totale omvang van de begroting, verdeeld naar de programma’s, is alleen in de financieeltechnische begroting of de financieel-technische jaarrekening terug te vinden. Ook het oordeel van het college over de financiële kengetallen vergt zoeken. In de begroting 2024 staat dat op pagina 235 en in die van 2025 op pagina 198. In de jaarrekening wordt altijd gerapporteerd in termen van afwijkingen ten opzichte van de begroting. Dat is logisch: een begroting is een plan en pas later moet blijken of dat (helemaal) uitvoerbaar is. Gezien de arbeidsmarkt is bijvoorbeeld onderbesteding van middelen niet vreemd meer. Als er geen mensen zijn om taken uit te voeren, blijft er geld op de plank liggen.

Het college in Westland legt in de jaarrekening het accent op het financieel resultaat na resultaatbestemming. In 2023 is dat € 0,5 mln. Resultaatbestemming is echter de bevoegdheid van de gemeenteraad want dit draait om de vraag wat er moet gebeuren met de overschotten of tekorten die overblijven na toerekening van alle baten en lasten aan het boekjaar (resultaatbepaling). Het resultaat vóór resultaatbestemming is € 8,0 mln. (2023R/7, regel resultaat voor overhevelingen). Het verschil tussen de twee bedragen laat ruimte voor politieke keuzes door de gemeenteraad. Het college in Westland heeft dat feitelijk met diverse voorstellen al ingevuld. Met andere woorden: het college presenteert het financiële resultaat als slechter dan wat zuiver boekhoudkundig is gerealiseerd door de keuzeruimte van de raad al feitelijk in te vullen en het accent op het resultaat na die keuzes te leggen. Deze benadering is in het bedrijfsleven gebruikelijk, maar past niet bij het budgetrecht van de gemeenteraad die uiteindelijk ook over overschotten en tekorten gaat. In de financiële overzichten (2023R/240) staat het resultaat vóór resultaatbestemming wel correct weergegeven. Dat neemt niet weg dat de tabel in de inleiding van de jaarrekening 2023 (2023R/7) veel makkelijker is te lezen dan de tabel in de jaarrekening 2022 (2022R/9) of de jaarrekening 2021 (2021R/9).

De benadering rondom resultaatbepaling en resultaatbestemming is in alle drie de jaren principieel vergelijkbaar.

37

6.3.2 Financiële kengetallen Westland De wettelijk verplichte financiële kengetallen zijn aanwezig in de begroting en rekening en zijn

Schuldquote in € *1.000

opgenomen in tabellen. De toelichting (2023R/144 e.v.) laat zien hoe de kengetallen zijn berekend en laten ook een vooruitblik (begroting) of terugblik (jaarrekening) zien. Vanwege de grondposities van de gemeente is een aanvullend kengetal (de effectieve schuldquote) opgenomen. Een toelichting hoe de lezer de kengetallen als geheel moet interpreteren ontbreekt. Dat er een toelichting is, is van belang omdat kengetallen kunnen veranderen doordat de ontwikkeling van de gemeentelijke baten niet stabiel is. Ter illustratie de gegevens uit de jaarrekening 2023 (2023R/145). De netto schuld in 2020 en 2023 is nagenoeg gelijk op circa € 350 mln. Omdat de baten in 2023

€ 500.000

150%

€ 400.000

120%

€ 300.000

90%

€ 200.000

60%

€ 100.000

30%

€0

0% 2020 Netto schuld

2021

2022 Baten

2023 Schuldquote

ruim € 50 mln. hoger liggen is de schuldquote in 2023 een stuk lager dan in 2020. De toelichting van het college bij de schuldquote wijst naar afwijkingen in de baten als gevolg van veranderingen

Figuur 6 Schuldquote uitgesplitst naar

in de baten rond de grondexploitatie, maar zegt niets over de algemene uitkering die tussen 2020

onderliggende componenten

en 2023 is gestegen. De andere financiële kengetallen zijn op soortgelijke wijze uitgelegd. Solvabiliteit is een kengetal datook bij ondernemingen in gebruik en gaat over de verhouding tussen eigen geld en schulden op de balans. Het kengetal grondexploitatie is een risico-indicator en zegt tegelijkertijd iets over de hoeveelheid grond die de gemeente nog bezit. Een hoge waarde voor het kengetal maakt dat de gemeente bij economische tegenslag risico loopt op financiële tegenvallers. Een lage waarde zegt ook dat er nog maar weinig grond beschikbaar is voor projecten. Dat is ook voor raadsleden die zich met woningbouw bezighouden een belangrijke indicator. Het kengetal over structurele exploitatieruimte zegt eigenlijk hoe veel vrijheid de gemeente nog heeft om keuzes te maken: bij een positief getal wat vrijheid, bij een negatief getal eigenlijk geen vrijheid. Dat betekent ook dat in het laatste geval de druk om te bezuinigen groter wordt. Het kengetal woonlasten tenslotte is voor elk raadslid herkenbaar. Betalen inwoners meer of minder dan gemiddeld in Nederland? De combinatie lage structurele exploitatieruimte, hoge schuld en hoge ratio woonlasten zegt dan bijvoorbeeld dat er weinig speelruimte in de gemeentelijke financiën is. Een bredere manier om de financiële positie van gemeenten te beoordelen is op basis van de Houdbaarheidstest van de VNG18.

Dat instrument is een door de VNG ontwikkeld instrument dat gemeenten vrijwillig kunnen gebruiken. De hierboven genoemde effectieve schuldquote is een onderdeel van

18

Zie: https://vng.nl/nieuws/download -de-houdbaarheidstest-gemeentefinancien-2024

38

die test, maar niet meer dan dat. Zo zit in de houdbaarheidstest ook een indicator voor investeringen. Als dat getal laag is, dan investeert de gemeente eigenlijk te weinig om de bezittingen in stand te houden. In de gemeente Westland is het investeringsniveau in 2023 en 2024 volgens de VNG-gegevens onder de norm van 2%.

6.3.3 Balans Na de kengetallen is de balans een meer gedetailleerd overzicht van elementen van de financiële positie. De gemeente Westland neemt de verplichte meerjaren balans op in de begroting, evenals het verplichte overzicht van het EMU-saldo. Opvallend is dat bij de meerjaren balans in 2023 en 2024 geen toelichting is opgenomen terwijl dit voor het vanuit sturingsperspectief voor de raad minder relevante EMU-saldo wel is gedaan. Er is geen kasstroomoverzicht in de begroting en jaarstukken opgenomen. Dat is niet ongebruikelijk bij gemeenten omdat het niet is voorgeschreven. Met dat instrument is snel te zien hoeveel geld voor gewone activiteiten is uitgegeven en ontvangen naast de uitgaven/ontvangsten voor investeringen en leningen en aflossingen. Bij onderwijs, ziekenhuizen en woningcorporaties is een kasstroomoverzicht overigens wel voorgeschreven.

6.3.4 Reserves en voorzieningen Nog een stap gedetailleerder is de informatie over reserves (spaarpotjes voor eigen keuzes of tegenvallers) en voorzieningen (geld apart gezet voor onvermijdelijke maar onzekere uitgaven). Deze informatie is van belang omdat de raad over de spaarpotjes beslist terwijl de voorzieningen ontstaan uit handelingen van de gemeente. Overzichten van reserves en voorzieningen zijn in de begroting en jaarstukken aanwezig. Een koppeling met de begrotingsprogramma’s is in de totaaloverzichten niet gemaakt. Wel is er een toelichting op de veranderingen in reserves en voorzieningen die deels terug verwijst naar de verschillende programma’s (2024B/345-346). Reserves hebben een bepaald doel en kennen daarmee impliciet ook een looptijd omdat het college op een bepaald moment een doel bereikt wil hebben. Informatie hierover is echter niet opgenomen in de begroting. Inzet van reserves en voorzieningen is in principe eenmalig tenzij het bijvoorbeeld gaat om reserves voor kapitaallasten. Uit het rekenkameronderzoek van 2018 bleek dat dat in de begroting 2016 (2016B/79) per programma werd toegelicht. Uit dit onderzoek (in 2024) blijkt dat voor reserves dat inzicht per programma er nog steeds is, maar voor de voorzieningen niet meer. In de tabel (2024B/343-344) is een overzicht van voorzieningen opgenomen maar ook hier ontbreekt de koppeling met de programma’s.

In de lijst van voorzieningen staan middelen voor riolering, onderhoud van vastgoed en scholen en de verliezen op de grondexploitaties opgenomen. Dat gaat in totaal in 2024 om € 49 mln. van de € 68 mln. in de begroting geraamde voorzieningen. Bedragen van die omvang hebben betekenis bij de toelichting op programma’s.

39

Opvallend is dat bij voorzieningen tussentellingen (2024B/344) zijn gemaakt naar type voorziening en dat dit niet gebeurt voor de reserves (2024B/342) terwijl dat daar ook kan. De samenvattende tabel over de reserves met daarin drie typen reserves, en voorzieningen in de begrotingen (2024B/341) laat die tussentellingen wel zien en geeft een snel overzicht van de omvang van reserves en voorzieningen.

6.4

Baten en lasten

Voor de dagelijkse gang van zaken zijn in financiële zin de baten en lasten van belang. Dat zijn feitelijk de budgetten die de raad vaststelt om doelen te bereiken. Alle begrotingsprogramma’s kennen een overzicht ‘wat mag het kosten’. In oudere begrotingen lag de informatie over extra lasten en totaaloverzicht relatief ver uit elkaar. Bij de vergelijking tussen de begroting 2023 en 2024 valt op dat de begroting 2023 in de toelichtingen gebruik maakt van begrippen als ‘onontkoombaar’ bij de algemene financiële toelichting en ‘collegewerkprogramma’ bij sommige programma’s. Dat zijn begrippen die wijzen op de mate van beïnvloedbaarheid van baten en lasten. In 2024 wordt de term ‘onontkoombaar’ niet meer genoemd. De toelichting bij het financiële deel van de programma’s laat afwijkingen boven € 100.000 zien. De toelichting bij de lasten van programma’s gaat niet in op wat eenmalige (incidenteel) of permanente (structureel) baten en lasten zijn. Dat is in de financiële toelichting 2023R/253 en 2024B/325 zichtbaar gemaakt, waarbij ook de koppeling met de programma’s is aangegeven. Ook in 2016 was dat al het geval, zo bleek uit het rekenkameronderzoek uit 2018.

Wel valt op dat de koppeling tussen de tabellen over structurele en incidentele baten en lasten in de paragraaf weerstandsratio (2024B/233) en de tabellen over incidentele baten en lasten (2024B/325) niet te leggen is, terwijl het over hetzelfde onderwerp gaat. In de jaarrekening 2023 is de analyse van de incidentele lasten alleen op programmaniveau beschikbaar, een totaaltelling naar programma’s zoals op pagina 2024B/325 ontbreekt hier. Uit het onderzoek van 2018 bleek dat in 2016 in de programma’s bij de begroting niet alle vergelijkende cijfers van het laatst afgeronde jaar (toen 2014) waren opgenomen. In de begrotingen 2023, 2024 en 2025 zijn zowel in de programma’s als in de financiële begroting wel gegevens over het laatst afgesloten boekjaar opgenomen. Een toenemend deel van gemeentelijke middelen komt uit rijksbijdragen, de zogenaamde specifieke uitkeringen [SPUK]. De gemeente moet daar verantwoording over afleggen in de zogenaamde Sisa-bijlage bij de jaarrekening. Dat gebeurt ook in de jaarrekening van de gemeente Westland, maar dat is vanwege het gebruikte lettertype een onleesbare tekst. Er zijn wel wat verwijzingen in de teksten van begroting en jaarrekening naar rijksbijdragen te vinden, maar om dat te begrijpen is veel inhoudelijke kennis nodig. In de jaarrekening 2023 is er iets van terug te vinden (2023R/40 en bij incidenteel

40

structureel 2023R/255), maar zonder totaalbeeld of -overzicht. Het overzicht in de jaarrekening 2023 (2023R/255) is gedetailleerder dan het overzicht in de begroting 2024 (2024B/325). Tot slot een opmerking over de presentatie van baten en lasten in de financiële begroting. Hier valt op dat in de begroting 2024 (2024B/313) een tabel is gemaakt waarin eerst de lasten en dan de baten zijn opgenomen. In de jaarrekening 2023 (2023R/239) komt dan weer de indeling terug uit eerdere documenten waarin baten en lasten naast elkaar staan en ook de begroting 2025 begint met baten en daarna volgen de lasten (2025B/250). Vanuit de redenering dat een gemeente vooral geld uitgeeft om doelen te bereiken is de uitwerking in de begroting 2024 logischer. Los van de logica is telkens wisselen van presentatie niet bevorderlijk voor de leesbaarheid.

6.5

Investeringen

In paragraaf 3.2.3 is al genoemd dat er geen overzicht van investeringen en bijbehorende kapitaallasten in de programma’s is opgenomen. In het financiële deel van de begroting 2023 en 2024 is in de paragraaf investeringen vermeld op welk programma die betrekking hebben.. In de begroting 2025 zijn in de paragraaf investeringen (2025B/266-268) de programma’s niet meer genoemd. Daardoor is de koppeling tussen beleid en investeringen minder duidelijk. Het BBV stelt opnemen van investeringen in het programma-deel van de begroting niet verplicht. De Rekenkamer kwam in het rapport uit 2018 al met opmerkingen (p. 24) en voorstellen (p. 80) om investeringen en de financiële effecten daarvan beter zichtbaar te maken. Door investeringen in het programma-gedeelte van de begroting te benoemen wordt de samenhang tussen beleid en geld verder versterkt. In de begrotingen van 2016 en 2023 is sprake van een overzicht van investeringen en de bijbehorende investeringssubsidies waarbij de koppeling met de programma’s is gemaakt. In 2016 is dat ook grafisch ondersteund. Dat komt ook terug in de jaarrekening. In de begrotingen is sprake van ‘bijdragen van derden’ en ‘gedekt door tarieven’ (2023B/213-214). In de jaarrekening worden voor hetzelfde andere termen gebruikt, namelijk ‘inkomsten’ en ‘uitgaven’ (2023R/195).

Daarmee zijn de begrippen niet eenduidig: inkomsten bij investeringen verwijst naar investeringssubsidies, terwijl ‘gedekt door tarieven’ verwijst naar investeringen waarvan de kapitaallasten uit tarieven worden betaald. In het laatste geval zijn bruto en netto investering gelijk terwijl dat bij een investeringssubsidie niet het geval is. In het onderzoek is ook gekeken naar het nieuwe Meerjaren investeringsprogramma (MIP) dat in december 2023 in de raad is besproken. Daarin is een onderscheid gemaakt tussen lopende investeringen en projecten die nog in voorbereiding zijn. Nieuw ten opzichte van oude investeringsprogramma’s is dat zowel het totaalbedrag van de investering (krediet) als de jaarlijkse betalingen (kasstroom) zijn opgenomen. Ook het onderscheid tussen

41

investeringen die zich elk jaar voordoen (veelal onderhoud of geleidelijke vervanging zoals voor straatmeubilair) en eenmalige investeringen (bijvoorbeeld Centrumplan Monster) draagt in principe bij aan inzicht. Kanttekening is dat raadsleden dit document nog moeilijk te begrijpen vinden. In het MIP is de koppeling met de begrotingsprogramma’s gemaakt. Er ontbreekt een verwijzing naar het type investering: gaat het om een investering met economisch nut of maatschappelijk nut? Dat staat wel in de jaarrekening 2023 toegelicht maar niet in het MIP. Daar staat alleen met een [*] aangegeven of de investering uit heffingen kan worden gefinancierd en dat is wat anders. Tot slot is er anders dan in oude documenten geen aandacht voor de investeringssubsidies die er, afgaande op de jaarrekening 2023, wel moeten zijn. In de begroting 2025 ontbreekt niet alleen de koppeling tussen investeringen en programma’s. Ook de classificatie maatschappelijk of economisch nut (al dan niet bekostigd uit heffingen) is losgelaten. Tot slot is uit de tekst niet af te leiden wat nu met investeringsvolume is bedoeld (2025B/266 e.v.). Gaat het hier om betalingen op investeringen of om de vast te stellen kredieten. Dat maakt uit voor de formulering van de besluitvorming maar ook voor de vraag of de raad al dan niet nog keuzes kan maken.

42

6.6

Best practices elders

Elke gemeente heeft andere oplossingen om in de begroting en jaarrekeningen onderwerpen toe te lichten. Hieronder zijn een aantal voorbeelden genoemd die aansluiten bij de opmerkingen die in de tekst hierboven zijn gemaakt. Raad en college zullen samen een balans moeten zoeken over informatie die van belang is voor sturing en een compact begrotingsdocument. ▪ Hoekse Waard gaat nadrukkelijk in op onderbesteding van middelen (2023R/13), als onderdeel van de bredere analyse van het financieel perspectief eind 2023. ▪ Land van Cuijk (2024B/188) hanteert voor financiële kengetallen een document ‘in een oogopslag’, inclusief een toelichting hoe de lezer deze getallen moet beoordelen. ▪ Midden Delfland (2024B/219) kijkt vooruit tot 2032 voor het begrotingssaldo. ▪ Delft (2024B/31) hanteert de Houdbaarheidstest van de VNG expliciet. Enschede, Pijnacker-Nootdorp en Zaanstad verwijzen er naar of gebruiken deze deels. ▪ Gemeenten als Pijnacker-Nootdorp en Maassluis kennen toelichtingen bij de meerjarenbalans. ▪ Gemeenten als Eindhoven, Pijnacker-Nootdorp en Schiedam (in zeer compacte vorm) presenteren een kasstroomoverzicht. Als het gaat om de toelichtingen op de baten en lasten kunnen de volgende voorbeelden als inspiratiebron dienen. De opmerking over zoeken naar een balans wat wel en niet relevant wordt geacht blijft daarbij van kracht.

▪ Vlaardingen (2024B//209) licht bij incidentele baten en lasten ook de bron van het incidentele karakter van baten en lasten toe, bijvoorbeeld als gevolg van een amendement. ▪ Vlaardingen (2024B/201) heeft een overzicht waarin beïnvloedbaarheid van onderdelen van de begroting expliciet is aangegeven. ▪ Gemeenten als Leiden, Land van Cuijk, Helmond en Vlaardingen benoemen in de programma’s de investeringen. Vlaardingen doet dat op hoofdgroepen investeringen. De overige gemeenten benoemen de individuele investeringen. ▪ Land van Cuijk (2024B/33) benoemt in een zin wanneer een project zal zijn afgerond. ▪ Voorne aan Zee (2024B/143) maakt een korte samenvattende tabel voor investeringen ▪ ‘s Hertogenbosch (2024B/55) heeft overzichten van subsidies in de programma’s opgenomen. ▪ Enschede (2023R/190) geeft inzicht in de bronnen van subsidies. ▪ Schiedam (2023R/217) heeft de verantwoording specifieke uitkeringen leesbaar gemaakt.

43

▪ Eindhoven neemt kostensoorten per programma (Eindhoven 2025B/153; figuur 7 links) op in de begroting. Dat laat onder meer ook zien hoeveel personeelskosten er zijn. ▪ Zaanstad (2024B/26, figuur 7 rechts) heeft een zichtbare variant van beïnvloedbaarheid van lasten. Hier is bij elk deelprogramma een figuur opgenomen die laat zien welk deel van de begroting op welke termijn beïnvloedbaar is.

Figuur 7 Informatie over beïnvloedbare kosten Eindhoven (links) en Zaanstad (rechts)

44

7.

Paragrafen en risico’s

In 2022 en 2023 zijn door de commissie BBV nieuwe richtlijnen rondom rechtmatigheid, bedrijfsvoering en overhead geformuleerd. Voor de beoordeling van de Westlandse documenten is ervoor gekozen om alleen te toetsen of de jaarrekening 2023 aan die richtlijnen voldoet. De reden daarvoor is dat de begrotingen 2023 en 2024 deels al werden voorbereid voordat de nieuwe richtlijnen werden gepubliceerd. Sinds het jaarverslag 2022 is op grond van de Wet Open Overheid (Woo) een paragraaf over uitvoering van deze wet verplicht. Die paragraaf ontbreekt in de Westlandse documenten in 2023. In de begroting 2024 is de paragraaf er wel. In 2023 heeft het college een paragraaf subsidies (2023B/117) toegezegd voor 2024. Die paragraaf is er niet gekomen. Wel is er op advies van de provincie een paragraaf Taakstelling in de begroting 2024 opgenomen. Die paragraaf is een feitenoverzicht (2024B/309). De paragraaf weerstandsvermogen is aanwezig. In dit hoofdstuk gaan we inhoudelijk in op het risicodeel van de paragraaf Weerstandsvermogen. Het financieel-technische deel hebben we eerder in paragraaf 6.2 over de financiële positie behandeld. Hieronder worden voor de overige paragrafen de belangrijkste bevindingen genoemd.

7.1

Samenvatting

De meeste onderdelen over risico voldoen aan de standaarden die er bij passen. Verder valt op dat de paragrafen over grondbeleid en bedrijfsvoering weinig zeggen over bijvoorbeeld risico’s als gevolg van onderbezetting. In de paragraaf risico en weerstandsvermogen komen vooral financieel technische aspecten naar boven terwijl maatschappelijke risico’s, zoals bijvoorbeeld het wel of niet kunnen bereiken van burgers niet worden genoemd.

7.2

Lokale heffingen

De paragraaf ‘Lokale heffingen’ in de begroting en rekening gaat over belastingen en lokale heffingen. De tekst van deze paragraaf komt in alle documenten min of meer ongewijzigd terug. Dat maakt het moeilijk om eventuele wijzigingen op te merken. Zo wordt in de tekst in de begroting 2023 (2023B/133) en de jaarrekening 2023 (2023R/132) bij de afvalstoffenheffing in de begroting een verwijzing naar een voorziening gemaakt. In de jaarrekening staat zowel een verwijzing naar de inzet van een reserve als een voorziening. Dat betekent dat er tussentijds een wijziging in de begroting moet zijn geweest, maar dit wordt niet vermeld. Een verwijzing naar het bijbehorende raadsbesluit ontbreekt. Bij afvalstoffen- en rioolheffing is kwijtschelding mogelijk. In de begroting (2024B/217) wordt niet aangegeven hoeveel die kwijtschelding kost, maar staat slechts een algemene tekst. In de jaarrekening (2023R/140) wordt een historische reeks cijfers gepresenteerd. De financiële gevolgen staan in de tabellen over de opbouw van de tarieven zonder dat daar expliciet naar wordt verwezen.

45

7.3

Risicobeheersing

Het onderzoek laat zien dat er in de beschrijving van risicobeheersing ten opzichte van 2016 een verdieping is aangebracht. Zo is er in de begroting 2023 een onderscheid tussen financiële en niet-financiële risico’s gemaakt. Dat is in 2024 nog verder uitgewerkt door ook een breder economisch perspectief (2024B/219) te schetsen dat doorwerkingen heeft voor het gemeentelijk beleid. Maatschappelijke risico’s blijven buiten beeld. Verder is er stilgestaan bij fraude zowel intern als extern. Het advies van de commissie BBV is overigens om intern frauderisico bij bedrijfsvoering te vermelden (zie paragraaf 7.5 van dit rapport). In de jaarrekening 2023 is een extra element aan de inventarisatie van de financiële risico’s toegevoegd, te weten een toelichting op de eventuele wijzigingen in de geschatte risico’s (2023R/141). Hier wijkt de gemeente Westland af: een dergelijke toelichting komt in deze vorm niet voor bij gemeenten die in de vergelijking zijn betrokken. In de begroting 2023 (2023B/142) staat een opmerking over doorontwikkeling van risicomanagement en het benoemen van een risico-adviseur. Deze onderwerpen komen in de begroting 2024 en de jaarrekening 2023 niet met zoveel woorden terug. Feitelijk is zoiets als de hierboven genoemde toelichting op de wijziging in risico’s wel een vorm van doorontwikkeling.

Ook de stap van risico’s per deelactiviteit (zoals in de begroting 2016 nog aan de orde was) naar risico’s op programmaniveau in 2023 is een voorbeeld van feitelijke doorontwikkeling. In de begroting 2024 is bovendien, waar van toepassing, opgenomen dat het college geen risico’s ziet (2024B/114). Bij investeringsvoorstellen en begrotingswijzigingen is onder de noemer ‘kanttekeningen’ meestal een toelichting op risico’s opgenomen. Er zijn diverse publicaties in vakbladen waarin kritiek19 is op de paragraaf weerstandsvermogen in gemeentelijke begrotingen. Volgens de critici is er in de paragraaf weerstandsvermogen onvoldoende aandacht voor onderwerpen als kansen en uitvoeringsrisico’s. In de teksten van de gemeente Westland komt wel in algemene zin een verwijzing voor naar het risico van onderbezetting en daarmee vertraging in de uitvoering. Thema’s als het niet kunnen bereiken van burgers (bijvoorbeeld in het programma Zorg, welzijn en cultuur) zijn niet als risico-element benoemd. Daarbij past de kanttekening dat bij sommige acties (wat gaan we doen 2024B/79-81) teksten zoals ‘Leerplicht werkt outreachend gericht op leerlingen,…’ [2024B/81] wel over het nietbereiken van burgers gaan. In het openbare advies van de Auditcommissie bij de begroting 2023 is aangegeven dat de risico’s op termijn onvoldoende in beeld zijn.

In de begrotingen 2023 en 2024 was in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing nog een inleidende tekst over risico’s opgenomen. In de begroting 2025 is

19

Zie bijvoorbeeld Boorsma, P. B., & Haisma, G. (2014). De weerstandsparagraaf is aan herziening toe B&G. https://www.bngbank.nl/bg/Pages/de -

weerstandsparagraaf-is-aan-herziening-toe-2014-jan-feb-2014p23weerstandsparagraafboorsmahalsma.aspx

46

die passage ook vervallen. In de paragraaf gaat het college alleen in op zaken uit het afgelopen jaar of het komende jaar, maar kijkt niet verder vooruit naar risico’s en kansen zoals de Auditcommissie dat aangaf in haar advies (‘risico’s die de gemeente op termijn loopt zijn nog niet in beeld en gekwalificeerd’). Opvallend is tot slot dat frauderisico’s die in de begroting 2024 zijn benoemd (2024B/223) niet in het later verschenen jaarverslag 2023 terugkomen. De beschreven risico’s gaan over zaken die in alle jaren kunnen voorkomen. Daarom zou vermelding in het jaarverslag 2023 voor de hand liggen. In de begroting 2023 was eveneens nauwelijks aandacht voor frauderisico, in de begroting 2025 is een tekst vergelijkbaar met die uit de begroting 2024 opgenomen. Over de jaarstukken 2023 is eerder opgemerkt dat die volgens de ambtelijke organisatie zo veel mogelijk aansluiten bij wat in de begroting 2023 was opgenomen. Dat zien we op het onderdeel frauderisico terug wanneer alle documenten naast elkaar worden gelegd.

7.4

Onderhoud kapitaalgoederen

Deze paragraaf over onderhoud aan o.a. wegen, groen en gebouwen is in de begroting en jaarrekening op dezelfde wijze opgebouwd. Het is vooral een beschrijvende paragraaf zonder kengetallen of benodigde financiële middelen.

7.5

Financiering

De paragraaf financiering gaat over de vraag wat er gebeurt met de bankrekening van de gemeente en de leningen die de gemeente is aangegaan. Ten opzichte van de begroting 2023 is de toelichting in de jaarrekening 2023 en de begroting 2024 veranderd. De toevoegingen zijn dat het verplichte onderdeel over de te verwachten renteontwikkeling nu in een figuur is opgenomen. Daarnaast is de treasuryfunctie (schatkistbewaarder) in de begroting 2024 veel zichtbaarder gedefinieerd.

7.6

Bedrijfsvoering

De paragraaf Bedrijfsvoering in de P&C-documenten gaat over de interne organisatie van de gemeente in de brede zin van het woord. Er zijn weinig normen voor deze paragraaf. De normen die er zijn, komen hieronder aan bod. Westland noemt in deze paragraaf (2023R/159; 2024B/252) geen kaderstellende documenten zoals inkoopbeleid. Het college laat in deze paragraaf de loonsom zien. Dat geldt ook voor de ambtelijke capaciteit, met de kanttekening dat in de jaarrekening niet benoemd is of het de capaciteit op 31 december betreft of het gemiddelde over het hele jaar. Deze wijze van vermelden is niet standaard bij gemeenten. De toelichting op externe inhuur in de rekening 2023 is met het onderscheid tussen inhuur ten laste van het personeelsbudget en het materieel budget 47

(2023R/160-161; 2024B) gedetailleerder dan in de begroting 2023. Wat is bedoeld met inhuur ten laste van het materieel budget blijft in het midden. Uit het rekenkameronderzoek uit 2018 bleek dat er destijds een norm voor het maximale bedrag aan inhuur was. In de begrotingen 2023 en 2024 staat wel een ambitie geformuleerd om kosten van inhuur omlaag te krijgen, zonder zoals in 2016 concreet te zijn. Op het terrein van ICT is de informatie in de paragraaf Bedrijfsvoering in de begroting 2024 en de documenten uit 2023 vergelijkbaar. Wat hier ontbreekt zijn kengetallen over privacyschendingen, zoals de commissie BBV noemt in haar notitie over bedrijfsvoering. In de begroting 2023 was nog aandacht voor juridische zaken, daarna komt dat niet meer voor. Het college rapporteert over rechtmatigheid. Volgens de commissie BBV20 zou het college acties moeten beschrijven om afwijkingen te voorkomen. De formuleringen die het college nu hanteert (2023R/166), hebben eerder de toon van denkrichtingen dan van concrete acties. Zo staat er over de verantwoording van de Wmo dat er onduidelijkheid is over een bedrag van € 1,3 mln. Vervolgens staat er dat dit is op te lossen door de verordening aan te passen. Wanneer dat dan gebeurt, ofwel de concrete actie, staat er niet. Als laatste thema maken we een korte opmerking over fraude in de gemeentelijke organisatie.

Ook dit zou volgens de commissie BBV in de paragraaf Bedrijfsvoering moeten staan. Het college kiest ervoor om het te benoemen in de paragraaf weerstandvermogen/risicomanagement.

7.7

Verbonden partijen

De paragraaf verbonden partijen voldoet aan de wettelijke eisen. Het is een van de weinige paragrafen waar grafische hulpmiddelen zijn ingezet. Opvallend is dat het samenvattend overzicht (2023B/166) in 2024 (2024B/303) niet aan het begin, maar juist aan het eind van de paragraaf staat. Alhoewel er een beleidskader verbonden partijen uit 2017 is, is dat niet zichtbaar gemaakt in de tekst zoals dat bij de programma’s wel is gebeurd. De wettelijke definitie van verbonden partijen is eenduidig; er moet bestuurlijk belang (zeggenschap) én financieel belang (bijdrage/aandelen) zijn. Tegelijkertijd leidt dit ertoe dat organisaties waarmee de gemeente intensieve relaties heeft maar die niet binnen de definitie vallen, nergens goed in beeld komen, terwijl het totaalbeeld van de samenwerkingsrelaties zeer relevant is voor de gemeente en de regio. In recent onderzoek van Berenschot21

20

Dit is een zogenaamde stellige uitspraak (en daarmee voor alle gemeenten bindend) van de commissie in de Kadernota Rechtmatigheid 2023 (p.5).

21

Zie: https://www.berenschot.nl/onderzoek -bestuurlijk-regionale-ecosystemen

48

wordt dit het bestuurlijke regionale ecosysteem genoemd. Het samenvallen van samenwerkingsverbanden op meerdere beleidsterreinen, bijvoorbeeld op de terreinen van onderwijs, werk en welzijn. Om het concreet te maken: Westland is betrokken in 41 samenwerkingsverbanden22, maar in de lijst verbonden partijen staan in de begroting 2024 16 partijen genoemd.

7.8

Grondbeleid

Deze paragraaf in de P&C-documenten gaat over de ontwikkeling van bouwlocaties. De tekst is zeer algemeen en kent financiële gegevens op een hoog abstractieniveau. Op de raadsagenda bij de begrotingen en jaarrekeningen is ook geen afzonderlijk document over grondexploitatie te vinden. In de paragraaf grondbeleid staat een verwijzing naar het Meerjarenprogramma Gebiedsontwikkeling. Na zoeken blijkt dat dit document in 2023 op 22 maart in de gemeenteraad is besproken en in 2024 op 29 mei. Dat betekent dat het buiten de reguliere P&C-cyclus wordt behandeld en de samenhang met de begroting en rekening minder zichtbaar is. Verder valt op dat in de begrotingen 2023 en 2024 kostenverhaal een eigen paragraaf krijgt (2023B/188; 2024B/306) maar dat dit in de jaarrekening 2023 niet het geval is. Vergelijking van de financiële gegevens in de begroting 2023, 2024 en 2025 en de jaarrekening 2023 levert op dat de tabel aan het slot van de paragraaf grondbeleid de voorziening voor Westlandse Zoom bij de jaarrekening 2023 daalt van € 21,3 mln (2024B/308) naar € 14,6 mln (2023R/245). Een toelichting op dit verschil is noch in de paragraaf grondbeleid, noch in het programma gebiedsontwikkeling te vinden.

22

Dit stond in de zogenaamde regioatlas van het ministerie van Binnenlandse Zaken. Die website is per oktober 2024 niet meer ac tief en wordt opnieuw ingericht.

49

7.9

Best practices elders

Net als bij de andere onderdelen van de begrotingsdocumenten zijn er voorbeelden in andere gemeenten te vinden die toegevoegde waarde voor Westland kunnen hebben: ▪ Ook voor bedrijfsvoering bestaan kaderstellende documenten, bijvoorbeeld over inkoop en ICT. Een gemeente als Maassluis benoemt die inclusief een koppeling naar de documenten in de paragraaf bedrijfsvoering (2023R/108). ▪ De gemeente Enschede (2024B/140) heeft risico’s op termijn in kaart gebracht door de weerstandsratio meerjarig te toetsen voor de gevallen dat de rijksbijdragen structureel of eenmalig met € 5 of € 10 mln. zouden dalen. Dat is in de paragraaf weerstandsvermogen zowel in de begroting als in de jaarrekening opgenomen. ▪ Emmen kiest een eenvoudiger variant voor weerstandsratio door alleen in de begroting (2024B/94) een meerjarig beeld van de weerstandsratio te noemen. ▪ De paragraaf Grondbeleid van bijvoorbeeld Schiedam of Voorne aan Zee is gedetailleerder, waarbij Voorne aan Zee (2024B/126) een risicoprofiel tot 2032 laat zien. ▪ De gemeenschappelijke regeling XL Businesspark/Port of Twente (documenten van de gemeenschappelijke regeling: 2023R/23 en 2025B/18) maakt voor het grondexploitatierisico een overzicht waarin de effecten van zes verschillende variabelen (o.a. kostenstijging, rente, looptijd) voor de grondexploitatie inzichtelijk zijn gemaakt.

Figuur 8 Risicoprofiel Grondexploitatie XL Businesspark

50

Bijlage 1: Onderzoeksaanpak De wettelijke regels voor het opstellen van begrotingen en rekeningen zijn identiek voor alle gemeenten en zijn door de gedetailleerdere richtlijnen van de Commissie BBV verder verfijnd. De manier waarop gemeenten gegevens presenteren is vrij. De Rekenkamer heeft gevraagd om zo mogelijk vergelijkingen te maken met andere gemeenten. Westland heeft meer dan 100.000 inwoners. Om die reden is gekozen om in ieder geval naar begrotingen en jaarrekeningen voor de jaren 2023/2024 van de G40-gemeenten te kijken. Daarnaast zijn begrotingen en jaarrekeningen van omliggende gemeenten (exclusief Den Haag en Rotterdam) in het onderzoek betrokken. Tot slot is gezocht naar andere grote meerkernen-gemeenten in Nederland. Daarbij kwamen we uit bij Meijerijstad, Land van Cuijk, Hoekse Waard en Voorne aan Zee. Daarmee is in totaal materiaal van 49 gemeenten (waarvan 13 uit de regio of grote meerkernen gemeente) als vergelijkingsbasis beschikbaar. De in het onderzoek betrokken gemeenten zijn: Regio

Elders

Delft (G40)

Alphen a/d Rijn (G40)

Maassluis

Hoekse Waard

Midden Delfland

Land van Cuijk

Pijnacker-Nootdorp

Meijerijstad

Rijswijk

Voorne aan Zee

Schiedam (G40) Vlaardingen

+ 37 overige G40 gemeenten.

Zoetermeer (G40)

51

Bijlage 2: Normenkader In deze bijlage zijn de voor het onderzoek gebruikte normen opgenomen. In het onderzoek uit 2018 waren alle normen als vragen geformuleerd. Dat paste bij een verkennend onderzoek. Nu liggen er aanbevelingen en is er ruimte om de onderwerpen normatiever te benaderen. Dat lukt niet overal omdat ook nu sommige vragen signalerend en subjectief blijven. De basis voor de normen blijven de normen uit het onderzoek uit 2018, aangevuld met actuele ontwikkelingen of aanscherpingen. Die zijn in geel aangegeven. Onderwerp

Vragen/Norm

1. Type document

In welke technische vormen worden documenten beschikbaar gesteld? Hoe kijken gebruikers tegen de verschillende vormen aan?

2. Leesbaarheid

Zijn teksten makkelijk te begrijpen voor lezers? Gebruik: https://www.accessibility.nl/tools/leesniveau Bevat de tekst verwijzingen die voorkennis vragen?

3. Ondersteuning

Er is een begrippenlijst Er is gebruik gemaakt van grafische hulpmiddelen zoals grafieken Er zijn doorklikmogelijkheden voor verwijzingen Is er een duidelijke opmaak? Is er een vaste vindplaats voor de financiële regelgeving die aan de P&C documenten is gekoppeld? Er is een leeswijzer

4. Relaties tussen

De opzet van begroting en jaarrekening is identiek

documenten Tussentijdse documenten zijn gekoppeld aan de programma’s 52

Onderwerp

Vragen/Norm Tussentijdse documenten bevatten opmerkingen die aansluiten bij de relevante (risico)paragrafen Er is inhoudelijk aansluiting tussen de documenten. Er is cijfermatig aansluiting per onderdeel. Zijn teksten zelfstandig leesbaar?

5. Keuzemogelijkheden Is duidelijk wat de voorstellen zijn? Voorstellen zijn zichtbaar afgewogen. Er is aangegeven waar de raad een keuze heeft gemaakt. De gevolgen van de keuzes zijn inzichtelijk gemaakt. Geeft het college inzicht in mogelijkheden om op programmaniveau of lager te beïnvloeden/bij te sturen? 6. Overzicht

Wordt er een totaalbeeld van de financiën gegeven voor niet-experts? Is in het raadsvoorstel de omvang van de begroting en de investeringen genoemd?

7. Structuur van de

Zijn de programma’s duidelijk en consistent opgezet?

begroting Bieden de programma’s informatie op het gewenste niveau? (inhoudelijk + baten, lasten en saldo afzonderlijk) De koppeling tussen programma’s en de wettelijke taakvelden is gemaakt en toegelicht. Wat zijn de gevolgen van de gekozen programma- en portefeuille indeling voor bestuurlijke behandeling van documenten? Er zijn verwijzingen naar verbonden partijen opgenomen (bbv art. 8 lid 3b.). 8. Prestaties en effecten Er is een antwoord op ‘wat willen we bereiken’ geformuleerd Er is aangegeven wanneer doelen worden bereikt? Er is een antwoord op ‘wat gaan we doen’ geformuleerd? 53

Onderwerp

Vragen/Norm De verplichte kengetallen en beleidsindicatoren zijn opgenomen en toegelicht Zijn er zelf gekozen indicatoren opgenomen en zijn die SMART waar dat mogelijk is? Wordt er inzicht in de samenhang tussen doelstellingen, acties en indicatoren gegeven? Er zijn verklaringen opgenomen waarom doelen al dan niet zijn bereikt?

9. Lasten en baten

Er is een antwoord op ‘wat gaat het kosten’ geformuleerd. De bedragen zijn onderbouwd. Er zijn vergelijkende cijfers van t-2 en t-1 opgenomen (art. 19a BBV) respectievelijk oorspronkelijke en laatst vastgestelde begroting (art. 27 lid 2 BBV). Er is een overzicht van investeringen opgenomen met daarin totalen per investering respectievelijk kasstromen per jaar. Er is een onderverdeling naar economisch nut, uit heffingen en maatschappelijk nut gemaakt? De investeringen zijn gekoppeld aan en benoemd in de programma’s. De incidentele en structurele baten en lasten zijn onderscheiden Het college laat zien dat structurele lasten door structurele baten worden gedekt. De inzet van structurele reserves (baten en lasten) is benoemd. De inzet van reserves is in per programma benoemd. Laat het college anders dan in het Sisa-overzicht zien welke specifieke uitkeringen de gemeente heeft ontvangen en hoe die zijn ingezet?