1.38) Schrijven Prov. ZH d.d. 05-03-21 inzake onderzoeksrapport over de financiële en beleidsvrije ruimte van gemeenten in Zuid-Holland (G21-000576)
Tekst van het document
Livina en Cor Mulder wonen hun met twee kinderen
ook in praktijk benut worden?’
Kaylee (15) en Giovanni (12) in Delft. Livina is arbeidsongeschikt. Cor is zijn baan als rondvaartschipper kwijt. Het
De context van ons onderzoek
gezin moet nu rondkomen van één bijstandsuitkering en
Een aantal belangrijke op zichzelf staande maatschappelijke
dat lukt nauwelijks. Livina en Cor maken zich grote zor-
ontwikkelingen (ook wel ‘autonome megatrends’ genoemd)
gen. Maar hun problemen zijn niet alleen van financiële
zijn sterk van invloed op het sociaal domein. We noemen de
aard. De gemeente heeft een gezinsbegeleider naar de
toenemende eenzaamheid door individualisering; het afne-
familie Mulder gestuurd. Maar is dat wel waar behoefte
men van sociale cohesie door polarisatie in de maatschappij
aan is?
en het – mede onder invloed van sociale media – ontstaan van problematiek op jonge leeftijd. Op deze trends kun je als over-
• De gemeentelijke beleidsruimte ten aanzien van de
heid lastig sturen, maar ze beïnvloeden wel (het succes van) je
wetten waar een gezin mee in contact kan komen
handelen.
verschilt. Door de hoeveelheid wetten die op een gezin van toepassing kan zijn, is het beleid in zijn
Kortetermijnacties beperken beleidsruimte
totaliteit vrijwel uniek per gemeente. Dit maakt het
Een van de trends waar gemeenten mee te maken hebben, is
voor individuen en gezinnen vaak moeilijk om te
het continue verplaatsen van stelselverantwoordelijkheid en
ontdekken waar ze hulp kunnen krijgen.
beleidsregels. De wetgever heeft soms de neiging om zaken, die hij eerst heeft afgestoten, al na een paar jaar weer naar zich toe
• De complexiteit van het stelsel maakt het lastig om
te trekken. En dat terwijl de rechtssociologie ons leert dat het
effectieve interventies in te zetten. Het monitoren van
jaren kost voordat wetten een positief effect laten zien. Deze
de interventies is ook lastig vanwege de verschillende
kortetermijnacties verstoren de beoogde effecten van de wet-
IT-systemen.
geving en beperken daarmee ook de beleidsruimte (Decentraal bestuur, 2020).
Lees in de bijlage het hele verhaal over het gezin Mulder en waar gemeenten mee worstelen op het gebied van
Interactie tussen wetten bemoeilijkt handelen
multiproblematiek.
Binnen het sociaal domein hebben gemeenten te maken met een veelheid aan wetten en regels die elkaar regelmatig in de
Een ander effect van de complexiteit in wet- en regelgeving is
weg zitten. Vooral bij gezinnen met multiproblematiek kan
dat mensen ‘op hun gevoel’, buiten de regels om, beslissingen
dit voor verwarring en problemen zorgen. Wat volgens de
gaan nemen. Sommige gemeenten raken steeds meer bedreven
ene maatregel wel kan, kan volgens de andere maatregel niet.
in het omzeilen van wet- en regelgeving binnen het sociaal
Beleidsmakers en bestuurders, maar ook uitvoerend professio-
domein om zo toch de zorg of hulp te kunnen leveren die hun
nals ondervinden in hun werk (grote) hinder van de interactie
inwoners nodig hebben. Dit omzeilen van de wet kan juridi-
tussen wetten. Stel, je moet in het kader van de Participatiewet
sche problemen geven in relatie tot de Algemene beginselen
tijdelijk iemands bijstand verlagen, terwijl je weet dat iemand
van behoorlijk bestuur (abbb’s) en leidt soms tot rechterlijke
op het randje van schuldhulpverlening zit. Dat is een onmoge-
procedures.
lijke keuze. De praktijk beperkt dan de theoretische vrijheid van handelen.
21
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
Praktische belemmeringen beleidsruimte en sturingsmogelijkheden
Ontstane knelpunten vragen om landelijke maatregelen. Hierdoor vindt inhoudelijk of organisatorisch een zekere mate van recentralisatie plaats die de sturingsruimte van gemeenten beperkt.
Een aantal praktische punten belemmert de beleidsruimte en sturingsmogelijkheden van gemeenten in Nederland. Belemmeringen in praktijk (beleidsvrijheid/ sturingsmogelijkheden)
c.
AVG, integriteit en behoorlijk bestuur vragen om innovatiesprong
De aandacht voor privacy (AVG 2018), integriteit en behoorlijk bestuur – mede ingegeven door de informatisering van
a. Rijk is systeem- en stelselverantwoordelijk gebleven
overheid en samenleving – vergroot de behoefte aan innovaties
b. Recentralisaties, standaardisaties en reparaties beperken sturingsruimte gemeenten
doelgroepen, het toewijzen van de juiste ondersteuning aan de
c. AVG, integriteit en behoorlijk bestuur remmen innovaties en sterke sturing
krachtige analyses en slim gebruik van data.
d. Effectief sturing geven vraagt om hoogwaardige kennis en kunde e. Behoefte aan schaalgrootte en specialistische kennis leidt daarom tot “bouncing”
en datagedreven sturing. Het kwalitatief goed bedienen van juiste mensen en het efficiënt inzetten van middelen vraagt om
d.
Effectief sturing geven vereist hoogwaardige kennis en kunde
Het is cruciaal dat gemeente professionals voldoende mogelijkheden hebben om het gemeentebeleid in de praktijk goed uit te voeren. Als hier geen ruimte voor is, door bijvoorbeeld een
f. “Schraalhans is keukenmeester”: sturingscapaciteit wordt weggesneden
gebrek aan formatie, kennis en kunde, opleiding of ervaring, zal de uitvoering van de beleidstheorie lastig zijn. Men is dan vooral bezig met ‘wegwerken’ in plaats van het slim toepassen
Creëren de voorwaarden voor morgen Figuur 20. Praktische belemmeringen beleidsvrijheid.
a.
van regels. e.
Rijk is systeem- en stelselverantwoordelijk gebleven
Behoefte aan schaalgrootte en specialistische kennis leidt tot “bouncing”
Het beleggen van taken bij de gemeenten leidde tot het ont-
De invloed vanuit het Rijk is nog steeds groot als het gaat om
staan van meerdere ‘lagen’ tussen provincie en gemeenten. De
wet- en regelgeving. Dit feit staat soms haaks op de gedachte
verantwoordelijkheid voor die taken ligt bij de gemeenten, maar
dat gemeenten maatwerk leveren doordat ze hun beleid en
in de praktijk worden ze uitgevoerd op regionaal niveau, op
uitvoering kunnen afstemmen op de lokale situatie
afstand van de gemeenteraad en georganiseerd in een gemeen-
(‘Amsterdam is geen Ameland’). De verantwoordelijkheid
schappelijke en complexe verantwoordelijkheid.
voor een beleidsterrein is zelden volledig overgedragen aan de gemeente. Zoals bij de drie decentralisaties toen het Rijk op 1 januari 2015 de taken heeft overgedragen aan de gemeenten.
f.
Spanning in begrotingsproces leidt tot optimistisch begroten in sociaal domein
De Rijksoverheid is echter aangewezen als systeem- en stelsel-
Veel posten op de gemeentebegroting zijn een gegeven en
verantwoordelijke, zonder dat expliciet is aangegeven wat deze
moeilijk beïnvloedbaar. Het politieke debat spitst zich dan ook
verantwoordelijkheid precies inhoudt.
vooral toe op die posten die eenvoudiger beïnvloedbaar zijn. Een groot deel van de gemeenten begroot de kosten van het sociaal
b.
Recentralisaties, standaardisaties en reparaties
domein (die grotendeels in het lastig te beïnvloeden deel zitten)
beperken sturingsruimte gemeenten
te optimistisch. Gemeenten hanteren daarbij de vergoedingsre-
Het Rijk ziet het, in haar rol van systeem- en stelselverantwoordelijke, als haar taak om wetten en regels aan te scherpen en te verbeteren. Voor een deel is dit alles inherent aan de invoering van decentralisaties.
gels uit het gemeentefonds.
22
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
g.
Schraalhans is keukenmeester: sturingscapaciteit wordt weggesneden
Investeren in extra sturingscapaciteit vereist durf en visie. De kosten gaan immers uit voor de baten. Veel bestuurders snappen goed dat op de lange termijn diepgravende kennis van het sociaal domein en datagedreven sturing zich uitbetaalt in beter beleid en besparingen. Alleen is het bijna ondoenlijk om tijdens een begrotingsproces prioriteit te geven aan een dergelijke investering.
Voor meer informatie: zie bijlage 1D, vanaf pagina 33
23
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
Samengevat: gemeenten roeien met korte riemen en hebben risico’s in het verschiet Met de afsluiting van deze rapportage over de financiële positie
Roeien met korte riemen
en beleidsruimte van gemeenten in de provincie Zuid-Holland komen we tot een korte samenvatting en drie reële, niet te
Uit ons onderzoek blijkt dat gemeenten steeds minder ruimte
negeren risico’s voor de gemeenten. Het gaat om risico’s die
hebben om hun eigen keuzes te maken. Daardoor verliezen
kunnen leiden tot een verdere verslechtering van de financiële
ze langzamerhand de grip op hun financiën, taakuitvoering
positie van gemeenten. In het somberste scenario brokkelt de
en dienstverlening en kunnen ze minder goed voldoen aan de
beleidsruimte van gemeenten (binnen het sociaal domein)
verwachtingen die burgers hebben van hun ‘eerste overheid’.
steeds verder af en komen leefbaarheid en vitaliteit van de ste-
Dat is een serieus te nemen zaak. Want of je nu een betrokken
den, kernen en dorpen zwaar onder druk te staan. De riemen
inwoner bent die meedenkt over de inrichting van de wijk, een
die de gemeente heeft om mee te roeien -ruimte in de financiën
sportieve inwoner bent die graag sport of een inwoner bent
en de beleidsruimte en de mogelijkheid om daarmee te sturen-
die kampt met complexe sociale en financiële problemen, je
zijn te kort.
hoopt dat jouw gemeente keuzes maakt die aansluiten bij jouw behoeften, passend bij jouw gemeente. Beleid en uitvoering
In onderstaande figuur zijn de twee hoofdconclusies weer-
moeten daarop aansluiten.
gegeven. Daaraan gekoppeld zijn de drie reële risico’s. Stuurloos 1. De mate waarmee gemeenten inhoudelijk en financieel kunnen sturen neemt af Slecht weer 2. De financiële positie van gemeenten staat onder druk en is de laatste drie jaar verslechterd
Hoe heeft de beleidsmatige ruimte van Zuid-Hollandse gemeenten zich ontwikkeld? We hebben vanuit drie invalshoeken onderzocht wat de beleidsruimte van gemeenten beperkt: formeel, financieel en praktisch. In formele zin worden begrippen als autonomie, medebewindstaken en beleidsvrijheid door elkaar gehaald. Voor het doel van dit onderzoek hebben we gekozen voor het
Plus: drie reële risico’s voor gemeenten
best dekkende begrip (vrije) beleidsruimte. Het traditionele
3. Herhaling weeffouten decentralisatie Sociaal Domein bij Omgevingswet en Interbestuurlijke Taken
juridische onderscheid tussen ‘autonomie’ en ‘medebe-
4. Verdieping tekorten Sociaal Domein door wegvallen meevallers inkomenvoorzieningen
Gemeenten moeten uitgaven voor beide taken bekostigen uit
5. Bezuinigingen op traditioneel autonome gemeentetaken leidt tot uitholling leefbaarheid en vitaliteit dorpen en wijken Figuur 21. De hoofdconclusies van het onderzoek.
wind’ gaat niet op bij de financiering van decentrale taken. het gemeentefonds. Gemeenten hebben op veel taakvelden te maken met strakke financiële kaders voor de begroting, verplichtingen liggen vast en veel taken worden uitgevoerd in regionale samenwerkingsverbanden. Er is een duidelijke toename zichtbaar in het aandeel van gemeenschappelijke regelingen. Intergemeentelijke samenwerking richt zich op
24
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
samenwerking om schaalvoordelen te creëren (schaarse kennis,
de periode van 2011-2019 hebben gemeenten in Zuid-Holland,
lagere kosten, een robuuste uitvoering). En op interbestuurlijke
op enkele jaren na, voortdurend te kampen gehad met aan-
samenwerking, die tot doel heeft om grote maatschappelij-
zienlijke tekorten op de exploitatie. Deze structurele tekorten
ke vraagstukken (arbeidsmarkt, economie, energietransitie,
in het sociale domein, voornamelijk op Wmo en Jeugdzorg, en
wonen) regionaal op te lossen. Op de schaal waarop de vraag-
de tekorten bij interbestuurlijke taken, baren de gemeenten
stukken zich manifesteren en oplossingen te vinden zijn. De
zorgen. We zien dat gemeenten deze tekorten oplossen door
verdeling van middelen, kennis en mogelijkheden om samen
bezuinigingen, die voor een belangrijk deel plaats vinden op de
een maatschappelijk vraagstuk interbestuurlijk op te lossen stelt
traditionele taakvelden van de gemeente en door inzet van het
extra eisen aan democratische legitimiteit en verantwoording
eigen vermogen. De gemeenten in Zuid-Holland hebben fors
(ROB, Van den Berg & Leurs, 2020) en beperkt tegelijkertijd de
ingeteerd op hun eigen vermogen. In de periode 2011-2019
bewegingsruimte van de spelers. De kaders, verplichtingen en
daalde het eigen vermogen van € 6,9 miljard in 2011 naar € 5,6
samenwerkingsverbanden laten de gemeenten steeds minder
miljard in 2019. De totale solvabiliteit van alle gemeenten in
ruimte om eigen keuzes te maken. Specifiek kijkend naar het
Zuid-Holland samen is als gevolg hiervan gedaald van 35,51%
sociaal domein verschilt de mate van gemeentelijke beleids-
in 2010 naar 29,44% in 2019. Daarnaast voeren de gemeen-
ruimte sterk. Bij de Jeugdwet en de WMO is de beleidsruimte
ten lastenverhogingen door. De inkomsten uit gemeentelijke
van gemeenten gering en steeds meer beperkt. Dit komt onder
belastingen en heffingen stijgen geleidelijk van € 1,8 miljard in
andere door rechterlijke uitspraken, beperkende maatregelen
2011 naar € 2,1 miljard in 2019. Opvallend is dat de overige in-
vanuit het Rijk en door knellende budgetten. Het navrante
komstenbronnen van gemeenten steeds verder zijn gestegen. De
is dat Jeugdwet en WMO twee grote (en binnen het Sociaal
woonlasten (OZB, afvalstoffenheffing en rioolheffing) nemen
Domein de grootste) begrotingsposten zijn met beperkte be-
in 2021 toe met 4,4% ten opzichte van 2020. De verwachting
leidsruimte. Ook in praktische zin neemt de beleidsruimte af.
is dat de financiële problemen de komende jaren aan zullen
Met name het feit dat bij de decentralisaties het Rijk systeem-
houden en zelfs zullen toenemen. En het zorgwekkende is dat
en stelselverantwoordelijk is gebleven heeft geleid tot tal van
deze ontwikkelingen plaats vinden in en periode (2011-2014)
recentralisaties, landelijke standaardisaties (bijvoorbeeld op
waarin Nederland vanuit een crisis zich bewoog naar tijden van
het gebied van tarifering) en reparaties. Het is de combinatie
hoogconjunctuur (2018-2019).
van een nijpend begrotingstekort en formele en praktische
schap onder druk komen te staan. De wens en noodzaak om
In hoeverre kunnen Zuid-Hollandse gemeenten bijdragen aan de interbestuurlijke opgaven voor de komende jaren?
te komen tot een nieuwe, betere balans tussen taken, verant-
De financiële ruimte voor gemeenten om hieraan te kunnen
woordelijkheden, kosten en praktische uitvoerbaarheid wordt
bijdragen is beperkt tot afwezig, zo is gebleken uit de financi-
breed gedeeld. Als we naar het totaal van de begroting van de
ele analyse. Voor de interbestuurlijke opgaven die wij hebben
Zuid-Hollandse gemeenten, ingedeeld volgens de systematiek
onderzocht liggen de verwachte extra structurele apparaats-
van de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB, 2019) voor
kosten voor gemeenten in Zuid-Holland op bedrag dat oploopt
beleidsruimte, kijken dan zien we dat gaandeweg het aandeel
naar zo’n € 100 miljoen per jaar. Het is hierbij belangrijk om te
van taakvelden met ‘veel beleidsruimte’ afneemt van gemiddeld
realiseren dat dit bedrag geen betrekking heeft op alle interbe-
40,6% in 2011 naar 25,2% in 2019. Kortom; de gemeenten
stuurlijke opgaven! We zien ook dat er op dit moment vanuit
moeten roeien met de riemen die ze hebben, maar die riemen
het Rijk middelen beschikbaar gesteld worden voor de opgaven
zijn heel kort.
die wij in dit onderzoek hebben onderzocht. Deze middelen
belemmeringen die ervoor zorgen ervoor dat het beoogde effect van de decentralisaties en het goed bedienen van de gemeen-
zijn echter veelal incidenteel van aard en bovendien een stuk
Hoe heeft de financiële ruimte van Zuid-Hollandse gemeenten zich ontwikkeld?
lager dan de kosten die gemeenten maken, ook in de toekomst.
Gemeenten hebben niet alleen beperkte mogelijkheden om te
kosten die op gemeenten, niet alleen in Zuid-Holland, afkomen
sturen, ze ondervinden ook grote financiële problemen: financi-
voor deze nieuwe taken. Wij voorzien dat de huidige wijze van
eel verkeren ze in zwaar weer. En de vraagstukken zijn groot. De
bekostiging in de nabije toekomst zal leiden tot vertraging van
gemeenten roeien op woelige baren. Jaarrekeningen overschrij-
de programma’s, zowel in de beleidsvoorbereiding als in de
den de begrotingen, de solvabiliteit verslechtert, lokale belastin-
uitvoering.
gen en heffingen zijn en worden sterk verhoogd en de mogelijkheden om bij te plussen door grondexploitatie zijn beperkt. In
Er is dus een structurele oplossing nodig voor de aanvullende
25
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
Financiële problemen nemen komende jaren toe
Het is noodzakelijk om lering te trekken uit gemaakte fouten en
Hiervoor maakten we al een voorzichtige inschatting van de
praktische onvolkomenheden in de decentralisaties van 2015.
financiële problemen van gemeenten in Zuid-Holland voor
Dat maakt de kans op herhaling kleiner. Gemeenten moeten
de komende jaren, specifiek binnen het sociaal domein. De
beter zijn toegerust op het uitvoeren van nieuwe interbestuur-
financiële knelpunten binnen de andere domeinen komen daar
lijke taken en de implementatie van de Omgevingswet en ze
nog bij. Denk bijvoorbeeld aan de (structurele) financiering
moeten hun huidige taken naar behoren kunnen vervullen.
van (nieuwe) taken als de energietransitie, klimaatadaptatie, circulaire economie en wonen. Bovendien is de verwachting dat
2.
Grotere tekorten sociaal domein door wegvallen
bezuinigingen op andere terreinen (zoals bijvoorbeeld volks-
meevallers inkomensvoorzieningen
huisvesting) in de toekomst zorgen voor nog meer financiële
Als de coronacrisis leidt tot een economische crisis, zal het
druk. Als al deze trends doorzetten en er komen geen wijzi-
aantal mensen dat een beroep doet op de inkomensvoorzienin-
gingen in de financiering van de eerste overheid dan zijn de
gen bij gemeenten hoogstwaarschijnlijk stijgen. Mocht het om
financiële problemen voor gemeenten in Zuid-Holland zeer
dezelfde aantallen gaan als tijdens de financiële crisis in 2008
ernstig. De inschatting is dat bij ongewijzigd beleid het tekort
dan kan het tekort binnen het sociaal domein voor de gemeen-
voor gemeenten in Zuid-Holland binnen afzienbare tijd oploopt
ten in Zuid-Holland oplopen tot € 500 miljoen op jaarbasis.
tot een bedrag tussen de € 500 miljoen en € 700 miljoen per jaar. Dit is ongeveer 10% van het huidige eigen vermogen!
De huidige financiële problemen binnen het sociaal domein worden voornamelijk veroorzaakt door tekorten op Jeugdzorg en Wmo. Overschotten op andere taakvelden binnen het
Drie reële risico’s
sociaal domein (met name inkomensvoorzieningen) zorgden ervoor dat de totale tekorten binnen het sociaal domein enigszins werden gedempt.
In aanvulling op onze hoofdconclusies, zien we voor de nabije toekomst drie reële, niet te negeren, risico’s voor gemeenten in
Voor de komende jaren zijn de (financiële) vooruitzichten in
Zuid-Holland ontstaan. Deze risico’s worden hieronder kort
het sociaal domein niet goed. De verwachting is dat de tekorten
toegelicht.
binnen Jeugdzorg en Wmo voorlopig blijven. Als er ook nog tekorten ontstaan op het gebied van inkomensvoorziening, zijn
1.
Kans op herhaling van fouten bij Omgevingswet
de financiële problemen helemaal niet meer te overzien. Zeker
en Interbestuurlijke Taken
nu de beperkte overschotten op het taakveld huishoudelijke
De decentralisaties in het sociaal domein leveren ons een
hulp dreigen op te drogen als gevolg van het abonnementstarief
belangrijke leerervaring op. In de afgelopen vijf jaar hebben we
hulp in de huishouding.
scherp kunnen zien hoe de decentralisaties financieel, bestuurlijk en praktisch uitpakten. Op tal van vlakken leidden ze niet tot de gewenste resultaten. De combinatie van ‘dienstverlening
3.
Bezuinigingen op traditionele gemeentetaken leiden tot uitholling leefbaarheid en vitaliteit
dicht bij de burger’ en ‘meer ruimte voor lokale beleidsvorming
Eenzaamheid, de ontwrichting van de samenleving en het iso-
en uitvoering’ pakte anders uit dan gedacht. En helaas leidde
lement van groepen zijn onderwerpen die een gerichte aanpak
het overhevelen van taken naar de gemeenten ook niet tot
vragen. De covid-19-periode heeft dat nog eens extra duidelijk
lagere kosten.
gemaakt. De gemeente heeft de beste papieren om te investeren in een inclusieve samenleving met leefbare en vitale kernen,
We moeten leren van deze lessen. Niet omdat leren van je
dorpen en wijken. Maar juist de gemeentelijke taken die bijdra-
ervaringen altijd goed is, maar omdat de penibele situatie van
gen aan vitaliteit en leefbaarheid staan sterk onder druk.
de gemeenten zonder structurele aanpassingen verder zal verslechteren. Als er niets verandert, zal de bestuurskracht van de
De transformatie van een verzuilde samenleving naar een
gemeente in steeds hoger tempo afkalven. Zorgwekkend, want
maatschappij waarin mensen thematisch, in bubbels en hori-
gemeenten krijgen alleen maar meer op hun bordje. Naast hun
zontaal met elkaar verbonden zijn, leidt tot nieuwe maatschap-
bestaande taken moeten zij nu en in de toekomst het hoofd
pelijke vraagstukken, zoals inclusiviteit, participatie, gelijkheid,
bieden aan een aantal grote maatschappelijke vraagstukken die
verbinding en sociale cohesie. Het Sociaal en Cultureel Planbu-
je alleen interbestuurlijk kunt oplossen: de klimaatverandering
reau (SCP) hanteert twee strategische perspectieven om naar
en de energietransitie. En de Omgevingswet staat voor de deur,
de samenleving te kijken: het perspectief van de veranderende
een nieuwe decentralisatie met grote impact.
verzorgingsstaat en het perspectief van insluiting en uitsluiting.
26
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
Denkend vanuit de maatschappelijke vraagstukken en de perspectieven van het SCP heeft de eerste overheid, de gemeente, een belangrijke rol. De gemeente staat immers het dichtst bij de samenleving en kan maatwerk leveren, passend bij de samenstelling van de gemeenschap, de kernmerken van het gebied en met aandacht voor de identiteit van de kernen, dorpen of wijken. De verminderde beleidsruimte en de belabberde financiële situatie gooien echter roet in het eten. Omdat gemeenten binnen het sociaal domein en regionale samenwerkingsverbanden weinig sturingsmogelijkheden hebben, worden financiële tekorten afgewenteld op de traditionele taakvelden. Precies die taakvelden die zo belangrijk zijn voor een leefbare en levenskrachtige samenleving. Zelfs in tijden van hoogconjunctuur stonden voorzieningen voor cultuur, sport, buurt- en jongerenzorg onder druk. Een slecht financieel perspectief leidt tot verdere uitholling van voorzieningen en activiteiten die een belangrijke bijdrage leveren aan de leefbaarheid en vitaliteit van steden, dorpen en wijken.
27
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
Slotbeschouwing: Een wankele basis voor de autonomie van gemeenten De provincie Zuid-Holland heeft ons als hoofdvraag meegege-
Juist op die taakvelden is armslag nodig en zijn lange riemen
ven: “Wordt nog in voldoende mate voldaan aan het grondwet-
gewenst. Hier is Nederland gebaat bij investeren. In de sociale
telijke uitgangspunt van autonomie en open huishouding van
veiligheid, buurtwerk, in de kwaliteit van de openbare ruimte,
gemeenten in Zuid-Holland”? Van meet af aan was duidelijk
in groenvoorziening, in sport en cultuur. Maar juist dit smalle
dat dit een normatieve vraag is, die niet zonder meer vanuit
gebied waar gemeenten beleidsruimte hebben is wrang genoeg
onze empirische onderzoeksresultaten beantwoord kan worden.
het terrein geworden waar noodzakelijke bezuinigingen moeten worden gevonden.
Een sterke eerste overheid is van groot belang voor gemeenschappen. De vraagstukken die raken aan leefbaarheid en
In financiële termen is het aandeel van taakvelden met ‘veel
vitaliteit van dorpen, wijken en kernen én aan de samenhang
beleidsruimte’, uitgaande van de definities van het ROB, geslon-
en sociale cohesie in gemeenschappen blijven onverkort van
ken van 40,6% in 2011 naar 25,2% in 2019. Bij continuering
belang. Die vraagstukken adresseren ook een goede relatie -met
van het huidige beleid zal deze beleidsruimte verder slinken.
menselijke maat- tussen gemeente en inwoners. In tal van
Zo is de verwachting. Met mogelijk grote consequenties voor
publicaties is juist de laatste jaren hierop gewezen, zoals in het
zwembaden, sporthallen en bibliotheken.
boek “Veenbrand” van Kim Putters en “Groter denken kleiner doen” van Herman Tjeenk Willink.
Johan Rudolph Thorbecke heeft onze grondwet vernieuwd en kan als grondlegger van het parlementarisme gezien worden.
Juist die eerste overheid staat onder druk. Allereerst financieel,
Hij had met de formuleringen van autonomie en open huis-
zo is duidelijk geworden in dit onderzoek. De begrotingen in
houding voor ogen dat gemeenten en provincies volledige
het sociaal domein worden overschreden, het eigen vermogen
zeggenschap zouden hebben over hun grondgebied binnen
loopt in tijden van hoogconjunctuur terug en de solvabiliteit
de grenzen van “hogere” wet- en regelgeving. En al in 1987
daalt.
schreef Thorbecke-kenner Toonen: “De meeste beleidsterreinen waar gemeenten aanvankelijk hun recht op initiatief ontplooid
Ook hebben we gezien dat de beleidsruimte van gemeenten af
hebben, zijn na verloop van tijd het voorwerp geworden van
neemt. Vanwege decentralisaties, interbestuurlijke en inter-
nationale regelgeving. Deze terreinen zijn daarmee aan de au-
gemeentelijke samenwerking en nationale regelgeving. De
tonome taakbehartiging door gemeenten onttrokken” (Toonen,
gemeenten hebben daarentegen juist speelruimte op de traditi-
1987). Maar hij waarschuwt daar meteen bij: “Bij de analyse
onele taakvelden die direct raken aan de leefbaarheid, vitaliteit
van historische ontwikkelingen dient gewaakt te worden voor
en sociale cohesie nodig. Dit zijn ook de taakvelden waar de
de interpretatie waarbij het onttrekken van taken aan de staats-
gemeenteraden sturing kunnen geven aan beleid en uitvoering.
rechtelijke gemeentelijke autonomie gelijkgesteld wordt met een uitholling van de rol en materiële beleidsvrijheid van gemeenten in het staatsbestuur.” Ook de deskundigen die ons onderzoek hebben begeleid en geduid hebben gewaarschuwd voor een al te simpele duiding van de betekenis van onze Grondwet op dit punt.
28
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
De huidige autonomie of vrije beleidsruimte ontwikkelt zich
De vraag of er nog “in voldoende mate wordt voldaan aan het
in een veld waarbij twee aspecten dominant zijn. Allereerst
grondwettelijk uitgangspunt van autonomie en open huishou-
vraagt het ene maatschappelijke vraagstuk om lokaal beleid
ding” en of en hoe wordt omgegaan met de drie hoofdadviezen
(veel vraagstukken verbonden aan vitaliteit en leefbaarheid)
is uiteindelijk een politieke vraag. Ons onderzoek kan slechts
en een ander vraagstuk om een regionale aanpak (wonen,
illustreren dat de vraag buitengewoon urgent is en de adviezen
arbeidsmarkt, energietransitie). Die regionale taken heb-
relevant.
ben een interbestuurlijk karakter. Daarnaast vragen o.a. de decentralisaties om het opbouwen van hoogwaardige kennis en kunde en robuuste uitvoeringsorganisaties. Vanwege schaalvereisten en -voordelen worden veel van deze taken intergemeentelijk georganiseerd. Het geheel laat vanuit een gemeentelijk perspectief een beeld zien van een versmallend deel van de taken dat gericht is op lokaal beleid en lokale uitvoering. En daarnaast een groeiende interbestuurlijke en intergemeentelijke samenwerking. In het rapport van Bernard ter Haar “Als één overheid” worden oplossingen aangedragen om effectiever regionaal samen te werken (SIFV, 2020). De constatering dat maatwerk per opgave nodig is lijkt meer dan terecht. Echter, het plaatst gemeenten politiek-bestuurlijk steeds meer in een positie waarin het speelveld onoverzichtelijk en moeilijk te beïnvloeden is. De legitimiteit van een groot deel van de intergemeentelijke en interbestuurlijke samenwerking is matig ontwikkeld. De toenemende behoefte om te zoeken naar interbestuurlijke aanpakken met meer sturing op het regionale niveau is vanuit de inhoudelijke problematiek logisch en wenselijk, maar zet de sturingsruimte van gemeenten nog verder onder druk. De remedie van opschaling kan behulpzaam zijn, maar zet de oorspronkelijke taken van de gemeenten en de nabijheid bij de gemeenschap onder druk.
Al met al is een democratisch en bestuurlijk ontwricht stelsel ontstaan, waarin bestuurlijke zelfstandige gemeenten in een veelkleurig pallet van samenwerkingsrelaties maatschappelijke vraagstukken proberen op te lossen. Het lijkt daarmee wenselijk dat er een heroverweging omtrent verdergaande decentralisaties plaatsvindt om te voorkomen dat de politiek-bestuurlijke dynamiek in gemeenten verder wordt belast en de bestaande vrije beleidsruimte verder wordt beperkt. Daarnaast is het ook wenselijk dat doordacht gaat worden hoe sturing, financiering en legitimatie in de mix van lokale, interbestuurlijke en intergemeentelijke ambities en uitdagingen evenwichtiger tot stand kan worden gebracht.
35
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
Intergemeentelijke en interbestuurlijke samenwerking
a. Rijk is systeem- en stelselverantwoordelijk gebleven
Bij ‘verlengd lokaal bestuur’ gaat het in wezen om een nieuwe
steeds meer medebewindstaken uit, waarmee het beeld van een
overheidslaag waar gemeenten zich naar te voegen hebben.
gedecentraliseerde eenheidsstaat ontstaat. Daarnaast voert de
Of zoals de minister van BZK het zelf verwoordde: ‘Regionale
gemeente autonome taken uit. Het accent in de verhouding
samenwerking kent als verlengd lokaal bestuur op het punt van
tussen autonoom en medebewind ligt weliswaar op de laatste
democratische legitimiteit een aantal inherente beperkingen ten
categorie.
De gemeente is geen autonome bestuurslaag. Ze voert echter
opzichte van gemeenten.’ (Thorbeckebrief, 2019). Op 1 januari 2015 heeft de overdracht van taken op het Hetzelfde probleem speelt bij samenwerkingen op grote-
vlak van de “3D’s” aan de gemeenten plaatsgevonden. De
re schaal. Een voorbeeld is de ‘Gezamenlijke Gemeentelijke
rijksoverheid is echter als systeem- en stelselverantwoordelijke
Uitvoering’ waarbij de VNG collectieve taken (zoals op het
aangewezen, zonder dat expliciet aangegeven is wat deze
gebied van ICT) uitvoert voor de gemeenten. In 2021 is het
verantwoordelijkheid inhoudt.
voorgestelde budget hiervoor € 47.784.600. Gemeenten moeten dit bedrag vanuit hun eigen budgetten ophoesten zonder de
“Mijn indruk is dat op decentraal niveau de mede-
individuele mogelijkheid om hiervan af te wijken.
bewindstaken sterk zijn toegenomen en dat de betekenis van autonome taken juist aanzienlijk is
Ondersteunende initiatieven van de Rijksoverheid (zie bijvoor-
afgenomen”
beeld de impuls rond klimaatadaptatie) brengen ook weer extra
Prof. mr. dr. H. Addink
verplichtingen met zich mee. Hier speelt ook een Europees aspect mee. In Nederland wordt het maken van plannen al gezien
Decentralisatie van medebewindstaken, zoals grootschalig
als het nakomen van een verplichting. In het Europese recht
plaats heeft in het sociale domein, heeft een enorme bestuur-
heb je pas aan je verplichtingen voldaan als het plan daad-
lijkorganisatorische en financiële impact voor gemeenten.
werkelijk is uitgevoerd.
Daarnaast zijn gedeelde verantwoordelijkheden per definitie complex. Ze maken Rijk en gemeenten van elkaar afhankelijk.
Praktische belemmeringen
Deze situatie vraagt intensieve samenwerking, kennisdeling en
Kijkend naar de situatie van gemeenten in Nederland komen
afstemming tussen de gemeenten en het Rijk.
we tot de volgende praktische belemmeringen: Belemmeringen in praktijk (beleidsvrijheid/ sturingsmogelijkheden) a. Rijk is systeem- en stelselverantwoordelijk gebleven
Het vertrouwen van het Rijk in gemeenten (en in de decentralisatie) lijkt beperkt. Het adagium “de eerste overheid kan deze taken beter uitvoeren, want dat is goedkoper” strijdt binnen het Rijk met de behoefte om te monitoren en bij te sturen. Dat dit de werkbaarheid onder druk zet, is evident. Immers, niet op alle
b. Recentralisaties, standaardisaties en reparaties beperken sturingsruimte gemeenten
onderdelen is helder wie waarvoor aan de lat staat. Het ROB heeft in 2019 in het rapport “Ondertussen in Den Haag” hier
c. AVG, integriteit en behoorlijk bestuur remmen innovaties en sterke sturing
al uitgebreid aandacht aan besteed.
d. Effectief sturing geven vraagt om hoogwaardige kennis en kunde
Onder die vlag stellen vakdepartementen eisen aan gemeenten
e. Behoefte aan schaalgrootte en specialistische kennis leidt daarom tot “bouncing”
zoals de invoering van het abonnementstarief of organisato-
f. “Schraalhans is keukenmeester”: sturingscapaciteit wordt weggesneden
en/of geven zij (financiële) prikkels. Inhoudelijke prikkels, rische prikkels, zoals verplichte jeugdzorg-regio’s. Belanghebbenden kunnen de naleving van landelijke regels afdwingen bij de rechter. Een voorbeeld daarvan is de rechtszaak in 2019 van jeugdhulpaanbieders tegen de inkoopcombinatie van de gemeenten in Haaglanden.
Creëren de voorwaarden voor morgen Figuur 30. Praktische belemmeringen.
36
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
b.
Recentralisaties, standaardisaties en reparaties
d.
beperken sturingsruimte gemeenten
Effectief sturing geven vereist hoogwaardige kennis en kunde
Het Rijk voert regelmatig verbeteringen en aanscherpingen van
De verantwoordelijkheid voor een belangrijk deel van de uit-
wetten en regels door. De Tweede Kamer en ook de publieke
voering van het beleid ligt bij de gemeentelijke professionals.
opinie zijn namelijk gevoelig voor ongelijke toepassing van
Het blijkt cruciaal te zijn dat er discretionaire bevoegdheid ligt
regels (bijvoorbeeld het tarief voor Wmo-ondersteuning). Voor
bij de consulenten zodat zij het beleid dat de gemeente bepaalt
een deel is dit inherent aan de invoering van decentralisaties.
kunnen uitvoeren.
Ontstane knelpunten vragen om landelijke maatregelen. Hier-
Echter, wanneer hier geen ruimte voor is, door bijvoorbeeld
door vindt inhoudelijk of organisatorisch een zekere mate van
gebrek aan formatie, kennis en kunde, opleiding of ervaring,
recentralisatie plaats.
zal de uitvoering van de theorie moeilijk zijn. Men is dan vooral bezig met ‘wegwerken’ in plaats van het slim toepassen van
Met recentralisaties, standaardisaties en reparaties (bijv. in het
regels.
geval van jeugdhulp) wordt de ruimte voor gemeenten om te sturen op een passend en betaalbaar sociaal beleid natuurlijk
Daarbij vraagt de innovatiesprong uit punt c om diepgaande
bijzonder sterk beperkt.
kennis op veel beleidsterreinen, krachtige analyses en vormen van datagedreven sturing. Die zijn nodig voor het juist be-
c.
AVG, integriteit en behoorlijk bestuur vragen om
dienen van doelgroepen, het toewijzen van ondersteuning en
innovatiesprong
voorzieningen en het efficiënt inzetten van middelen.
Aandacht voor de bescherming van privacy (AVG 2018), integriteit en behoorlijk bestuur is een goede ontwikkeling. Ze is mede ingegeven door de informatisering van overheid en samenleving.
e.
Behoefte aan schaalgrootte en specialistische kennis leidt tot “bouncing”
Gemeenten willen voor burgers dichtbij en herkenbaar zijn. Sinds de toename van omvang en inhoud van het takenpakket
Deze ontwikkeling heeft gevolgen voor innovatie en datage-
zijn gemeenten meer gaan samenwerken. Het beleggen van ta-
dreven sturing. Om doelgroepen goed te kunnen bedienen, de
ken bij de gemeente heeft geleid tot veel lagen tussen provincie
juiste ondersteuning toe te wijzen, maar ook om de correcte
en gemeenten. In de Regio-atlas is eenvoudig te zien dat nage-
middelen zo efficiënt mogelijk in te zetten, zijn er krachtige
noeg alle gemeenten in gemiddeld 30 formele samenwerkings-
analyses nodig en vormen van datagedreven sturing.
verbanden actief zijn. Soms om schaalgrootte te organiseren (met als oogmerk: minder kwetsbaar, robuuster, goedkoper),
Natuurlijk moet dit alles passen binnen de taken en bevoegdhe-
soms om schaarse, hoogwaardige kennis te delen.
den die voor een betrouwbare overheid gelden. Daarbij moet er aandacht zijn voor de mensen om wie het gaat en tegelijkertijd
Hoewel de verantwoordelijkheid na de decentralisaties bij de
oog voor de financiën van de gemeente: een precaire balans.
gemeenten is gelegd, worden taken in werkelijkheid uitgevoerd op regionaal niveau. Op afstand van de gemeenteraad en geor-
Deze balans vraagt niet om risicomijding, voorzichtigheid of
ganiseerd in een gemeenschappelijke en complexe verantwoor-
systemisch denken, maar om een innovatiesprong. Een inno-
delijkheid.
vatiesprong waarin bekendheid met regelgeving, innovatieve analysetechnieken en daarnaast samenwerking met derden
Voor de kleine en middelgrote gemeenten geldt dat zij in de
(bijvoorbeeld met het CBS) belangrijke componenten zijn.
samenwerking afhankelijk en veelal volgend zijn. Vooral als het gaat om de organisatie van de uitvoering, maar ook in de voorbereiding, monitoring en evaluatie van beleid.
37
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
f.
Spanning in begrotingsproces leidt tot
Verdieping 1E
optimistisch begroten in sociaal domein Het begrotingsproces binnen gemeenten is niet alleen com-
Beleidsruimte gemeentelijke baten
plexer geworden, gemeenten hebben ook moeite om de begro-
Gemeenten zijn niet volledig afhankelijk van financiering van-
ting rond te krijgen. Veel posten in de begroting zijn moeilijk
uit de Algemene Uitkering, maar hebben zelf ook de mogelijk-
beïnvloedbaar vanwege hun aard en omdat ze in gemeenschap-
heid om inkomsten te verwerven. Die eigen inkomsten bestaan
pelijkheid worden uitgevoerd.
uit het eigen belastinggebied, leges, heffingen en overige inkomsten. De mate van beleidsruimte verschilt per soort inkomsten.
Het politiek debat spitst zich toe op die posten die gemakkelijk beïnvloedbaar zijn. En dat zijn veelal de traditionele, gemeente-
Onroerend Zaak Belasting
lijke taken die betrekking hebben op de leefbaarheid en vitaliteit
De besteding van de Onroerend Zaak Belasting (OZB) is voor
van kernen, dorpen en wijken. Vaak zijn dit taken waar de lo-
gemeenten volledig vrij. Gemeenteraden mogen de opbrengst
kale volksvertegenwoordiger de sterkste binding mee heeft. Een
aan elk gewenst doel besteden. Aan de heffing van OZB zitten
groot deel van de gemeenten begroot de kosten van het sociaal
wel enkele juridische beperkingen.
domein optimistisch. De gemeenten hanteren de vergoedingsregels uit het gemeentefonds als basis, terwijl ze weten dat de
Zo is het niet mogelijk om bij de OZB-heffing te differentiëren.
kosten overschreden zullen worden.
Er zijn gemeenten die bijvoorbeeld energiezuinige woningen en bedrijven een lager OZB-tarief willen geven. Dat is wettelijk
g.
“Schraalhans is keukenmeester”:
niet mogelijk.
sturingscapaciteit wordt weggesneden In het lastige begrotingsproces vraagt investeren in extra stu-
Een andere wettelijke beperking is de macronorm die jaarlijks
ringscapaciteit om durf en visie. De kost gaat immers voor de
landelijk wordt vastgesteld. Deze norm maximeert jaarlijks de
baat. Veel bestuurders snappen goed dat op de lange termijn
groei van OZB-opbrengsten voor alle gemeenten bij elkaar. De
diepgravende kennis van het sociaal domein en datagedreven
individuele gemeenten hebben wel de mogelijkheid hun tarie-
sturing zich uitbetaalt in beter beleid en besparingen. Alleen is
ven te verhogen.
het bijna ondoenlijk om tijdens een begrotingsproces prioriteit te geven aan een dergelijke investering. Er moeten immers lasti-
Daarnaast zit er een politieke grens aan de OZB-heffing, met
ge besluiten worden genomen over zaken als wegenonderhoud,
name voor woningen. Het is algemeen bekend dat gemeenten
groenvoorziening en het zwembad. De gemeente is beperkt in
hun eigen lastendruk vergelijken met die van buurgemeen-
haar sturingsruimte. Een overheidsorgaan begint daarmee ge-
ten. Grote verschillen, vooral aan de bovenkant, worden niet
lijkenissen te vertonen met een mens die in de schulden zit: op
geaccepteerd door inwoners en raadsleden. Dit effect wordt nog
het moment dat het geld schaars begint te raken, treedt stress
verder versterkt door de jaarlijkse publicaties van COELO over
op, en men richt zich voornamelijk op de korte termijn.
de lokale lastendruk. Geen enkele bestuurder wil in de krant komen met het bericht dat in zijn gemeente de lasten het meest zijn gestegen. Belangenorganisaties, met name Vereniging Eigen Huis, pikken deze ranglijsten ook graag op. De conclusie is dat OZB in theorie grote bewegingsruimte lijkt te bieden, maar politiek en maatschappelijk begrensd is.
Overige gemeentebelastingen Dan zijn er nog enkele andere gemeentebelastingen waarvan de besteding vrij is. Belangrijkste voorbeelden zijn toeristenbelasting, hondenbelasting en reclamebelasting. Hoewel het bij de meeste gemeenten om relatief geringe bedragen gaat, zijn de middelen wettelijk gezien vrij besteedbaar.
38
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
Ook hier geldt dat toeristenbelasting maatschappelijk en
(Hoeben, 2015). Deze mogelijkheid is echter recentelijk door de
politiek gezien niet te veel uit de pas kan lopen met omlig-
wetgever afgeschaft. Ze geldt nog tot 2022.
gende gemeenten. De besteding van de hondenbelasting leidt regelmatig tot felle discussies. Hondenbezitters bepleiten vaak
Overige eigen middelen
dat deze belasting onrechtvaardig is: waarom wel voor honden
Tot slot de overige eigen middelen. Dit is de restcategorie waar-
betalen en niet voor katten? Er worden regelmatig procedures
bij vooral de dividenduitkeringen uit deelnemingen substan-
gevoerd over hondenbelasting. Tot op heden met weinig succes,
tieel zijn. Deze zijn vrij te besteden. Ontvangst van dividend
zie bijvoorbeeld Gerechtshof ‘s-Hertogenbosch 15-01-2016,
is afhankelijk van het bezit van aandelen in bedrijven. Naast
14/00632.
energiebedrijven zijn het vooral aandelenpakketten van de Bank Nederlandse Gemeenten (BNG) en waterleidingbedrijven.
Rioolheffing en afvalstoffenheffing De belangrijkste heffingen zijn de rioolheffing en afvalstoffen-
De laatste tien jaar hebben veel gemeenten hun aandelen in
heffing. Bij de besteding van de opbrengsten zijn gemeenten
energiebedrijven (Nuon, Eneco) verkocht. Dat leverde een een-
gebonden aan een doel: de heffing moet besteed worden aan
malig bedrag op. Op structurele basis zijn er door deze verkoop
respectievelijk het afval en de riolering. Volgens een wettelijk
nu minder dividendopbrengsten. Hiermee is de beleidsruimte
voorgeschreven model moet de gemeente ook onderbouwen dat
van gemeenten feitelijk verder verkleind.
er geen andere zaken betaald worden uit de heffing. Soms kan er, met enige creativiteit, nog wat ruimte gevonden worden om
Verdieping grondexploitaties
kosten van bijvoorbeeld straatvegen deels uit de rioolheffing te
Veel actueel en urgent overheidsbeleid heeft een ruimtelijk
betalen.
aspect in zich. De energietransitie, de stikstofcrisis en de woningbouw zijn belangrijke beleidspunten waarbij ruimte een rol
De kosten van afvalinzameling en -verwerking zijn recent sterk
speelt. De gemeenten hebben, naast het Rijk en de provincies,
gestegen. Dit komt door dalende prijzen voor reststoffen die
de komende jaren de verantwoordelijkheid om een samenhan-
gemeenten ontvangen van vuilverwerkers. Deze opbrengsten
gend ruimtelijk beleid te ontwikkelen.
worden gebruikt om de kosten die verbonden zijn aan het gescheiden inzamelen van plastic, gft en restafval te compense-
Grondposities vormen een groot financieel risico (zie 2012) en
ren. Het gescheiden inzamelen is niet wettelijk verplicht. Het is
tegelijkertijd een enorme mogelijkheid tot het creëren van extra
een uitvloeisel van landelijk beleid dat de VNG is overeengeko-
financiële armslag. Met grondposities lopen gemeenten minder
men met het Rijk. Ook hierbij voelen gemeenten grote druk van
risico’s op grote afboekingen bij een crisis (Binnenlands Be-
het beleid van hogere overheden.
stuur, 2020). Ze hebben daarmee meer ruimte om zelf richting te geven aan gemeentelijk beleid. Voor de financiële crisis van
In de tariefstelling voor riool- en afvalstoffen heeft de gemeen-
2018 was dat zeker het geval.
te wel aanzienlijke ruimte. Gemeenten kunnen ervoor kiezen om geen afvalstoffenheffing op te leggen (zoals bijvoorbeeld in
Het gat tussen de vraag naar grond en het aanbod wordt nu
Nijmegen) en de kosten te dekken uit OZB-opbrengsten.
enerzijds ingevuld door particuliere investeerders en projectontwikkelaars die bijzonder actief zijn in het verwerven van grond-
Steeds meer gemeenten maken de afvalstoffenheffing afhan-
posities, anderzijds zijn de grondbedrijven van gemeenten de
kelijk van de hoeveelheid aangeboden huisvuil (Diftar) of de
laatste tijd weer meer actief. Ondanks de onzekerheden rondom
omvang van de containers. De meeste gemeenten hanteren een
de coronacrisis geeft 60% van de gemeenten aan de afgelopen
vastrecht voor rioolheffing, maar er zijn ook voorbeelden van
twee jaar grondposities te hebben verworven en 70% is dit de
gemeenten die het af laten hangen van het waterverbruik of
aankomende twee jaar van plan (Stec Groep, 2020).
koppelen aan de WOZ-waarde van de woning. Hierin hebben gemeenten dus behoorlijke ruimte om keuzes te maken.
De kans voor gemeenten om gebiedsontwikkeling en een deel van de bouwproductie draaiende te houden is afhankelijk van
Precario op kabels en leidingen
financiële mogelijkheden, beleidsmatige en politieke keuzen en
Gemeenten kunnen precario heffen op kabels en leidingen. Dit
de regionale behoefte. Niet alleen grondexploitatie is afge-
zorgt voor een behoorlijke opbrengst. In 2016 was de opbrengst
nomen, ook is de regelgeving op veel punten strenger en het
voor alle gemeenten in Nederland tezamen: € 206 miljoen
risico-bewustzijn is groter (Deloitte, 2020).
41
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
• Qua uitvoering van de wet heeft de gemeente weinig sturingsmogelijkheden. Dit komt doordat de toegang en program-
Het schuldhulpverleningstraject van Tamara
ma-uitvoering vaak extern belegd zijn. • Gemeenten kunnen op de preventie sturen. Echter, de wet veronderstelt een bepaalde maakbaarheid van de samenleving en de mens. Uit onderzoek van het NJI blijkt dat autonome megatrends, zoals vereenzaming, polarisatie en flexibilisering, gaan zorgen voor een grotere vraag naar jeugdzorg. De vraag zal zo groot zijn, dat deze niet zomaar met beleid opgelost kan worden. Het onderzoek stelt dan ook de rol van een overheid in de samenleving ter discussie.
Achtergrond Tamara is 45, woont in Leiden en heeft al vijf jaar een kapsalon. Ze was nooit een ster in administratie, maar dat het zo uit de hand kan lopen, wist ze niet. Bij de Belastingdienst bouwt ze een enorme schuld op. Ook heeft ze problemen met het betalen van de hypotheek, nutsvoorzieningen en haar private-leaseauto. In haar wanhoop gebruikt ze twee creditcards om een deel van de belastingschuld af te betalen, maar de schulden op die betaalkaarten worden na verloop van tijd natuurlijk ook torenhoog. Ze zit met haar handen in het haar en is bang dat ze haar kapsalon moet opgeven. Een vriendin die in de gemeente Zwijndrecht woont, krijgt voor hetzelfde probleem passende hulp van een vrijwilliger. Dat wil Tamara ook. Ze wil er alles aan doen om haar schulden af te lossen en te voorkomen dat ze naar de rechter moet vanwege een faillissement. Maar is deze hulp er in de gemeente waar zij woont?
Juridisch Enerzijds is er de Wet op de gemeentelijke schuldhulpverlening. Deze stelt dat gemeenten beleid moeten vormen voor schuldhulp. Anderzijds is er de Wet op de schuldsanering natuurlijke personen. Deze regelt de schuldhulptrajecten via de rechter. Grofweg kan gesteld worden dat het doel van de eerste wet is om te voorkomen dat mensen in de tweede wet belanden, ook al zijn er naast de gemeente andere partijen, zoals bijvoorbeeld beschermingsbewindvoerders, die de bevoegdheid hebben om toegang tot de Wet schuldsanering natuurlijke personen te geven. Omdat de Wet gemeentelijke schuldhulphulpverlening veel
42
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
ruimte laat voor invulling van de minnelijke schuldhulptrajec-
Het re-integratietraject van Jurre
ten, verschilt de uitvoering van de wet sterk per gemeente. Er zijn zelfs gemeenten die het traject niet aanbieden. Eigenlijk zijn de verschillen zo groot, dat er gesteld kan worden dat er geen stelselverantwoordelijke is voor een schuldregeling. Echter, gemeenten zijn sinds 2021 wel verplicht om meer moeite te doen mensen met schulden te bereiken. Dit ‘outreachend’ werken kan lastig zijn omdat schulden vaak worden opgebouwd bij andere overheden dan de gemeente, zoals bijvoorbeeld de Belastingdienst.
Volumes Er zijn geen betrouwbare cijfers over schuldhulpverlening beschikbaar.
Achtergrond Jurre is 36. Hij heeft een beperking en is voor zijn inkomen
Knelpunten
afhankelijk van de gemeente. Hij heeft eerder wel gewerkt en
• Er is sprake van gemeentelijke beleidsruimte. Omdat de
wil graag deelnemen aan een re-integratietraject bij een externe
gemeenten gaan over het ‘wat’ en het ‘hoe’ en daarmee de
partner van de gemeente. Afgelopen jaar zijn er echter veel in-
invulling van het beleid bepalen, maakt het voor mensen als
woners van deze gemeente in de bijstand ingestroomd. Daarom
Tamara uit in welke gemeente ze woont. Dit knelpunt speelt
koos de gemeente ervoor om de contracten met de externe part-
dus voornamelijk voor de doelgroep.
ners voor de re-integratietrajecten te stoppen.
• Een ander knelpunt betreft de bereikbaarheid van de doel-
Vanaf volgend jaar biedt de gemeente hopelijk weer zelf
groep. Schulden blijven vaak lang verborgen voor de gemeente
re-integratietrajecten aan, maar er zijn nog geen speciale
en soms ook voor de doelgroep zelf. In sommige gevallen zijn
trajecten voor mensen met een beperking opgezet. Jurre is
er andere partijen die de cliënten in de Wet schuldsanering
onzeker over zijn toekomst. Kan de gemeente hem straks nog
natuurlijke personen laten stromen, bijvoorbeeld de recht-
wel een re-integratietraject bieden? Kan hij ooit weer aan het
bank. Het ‘erbij zijn voordat het te laat is’ heeft ook financiële
werk?
impact: namelijk of een schuld kan worden voorkomen of opgelost voordat deze problematisch is geworden.
Juridisch De bundeling uitkeringen inkomensvoorziening gemeenten
• Het slecht kunnen bereiken van de doelgroep wordt versterkt
(BUIG) is de uitkering aan gemeenten om de bijstand en
door de AVG, waardoor gegevens slechts bij een partij bekend
ander levensonderhoud (IOAW, IOAZ, Bbz) van te betalen.
zijn. We merken hier op dat de interpretatie van de wet sterk
Gemeenten kunnen het geld gebruiken voor levensonderhoud
per gemeente kan verschillen. De wetsaanpassing per januari
maar ook voor re-integratietrajecten. Deze trajecten hebben het
2021 brengt wellicht verbetering in het bereiken van de doel-
doel om mensen naar werk te begeleiden. Zij stromen dan uit
groep, doordat deze het mogelijk maakt om vroegsignalering
de bijstand.
toe te passen.
43
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
Volume In de volgende figuur is de opbouw van de financiering van
De verschillende hulpverleners van gezin Mulder
de Participatiewet (bedragen x € 1,0 miljoen). Gemeenten ontvangen hun middelen via verschillende bronnen. De bijstandsuitkeringen en de loonkostensubsidies worden betaald vanuit het bijstandsbudget. De re-integratie en begeleiding komt uit het participatiebudget en de vergoeding van de uitvoeringskosten komt uit het zogenoemde cluster Inkomen en Participatie in de Algemene Uitkering in het Gemeentefonds.
1.800
663
Achtergrond 6.220
Livina en Cor Mulder wonen hun met twee kinderen Kaylee
2.440
(15) en Giovanni (12) in Delft. Livina is arbeidsongeschikt Bijstandsbudget Cluster I&P Participatie, excl. Wsw Wsw
Figuur 33
Opbouw financiering Participatiewet
en loopt in de ziektewet. Cor is sinds kort zijn baan als rondvaartschipper kwijt. Het gezin moet nu rondkomen van één bijstandsuitkering en dat lukt nauwelijks. Livina en Cor maken zich grote zorgen.
Knelpunten
Maar hun problemen zijn niet alleen van financiële aard.
• Gezien de juridische en financiële uitgangspositie met
Giovanni zit in een jeugdzorgtraject via bureau Halt en Kaylee
betrekking tot de BUIG is er in beginsel sprake van
heeft een licht verstandelijke beperking waardoor ze veel hulp
gemeentelijke beleidsruimte. Gemeenten mogen voor een
nodig heeft bij haar schoolwerk. De spanningen in het gezin
belangrijk deel zelf bepalen hoe ze hun budget inzetten.
lopen regelmatig hoog op.
• De financiële kaders door instroom zijn dwingend.
Na tips van de buren heeft de gemeente een gezinsbegeleider
Gemeenten zijn verplicht om levensonderhoud uit te keren.
naar de familie Mulder gestuurd. Hier zitten Livina en Cor
Het is gemeenten niet toegestaan om bijstand te weigeren of
echter helemaal niet op te wachten: alweer een hulpverlener
mensen uit te sluiten.
die de boel overhoop komt halen! Ze hebben juist zo’n behoefte aan rust en regelmaat.
• Deze twee punten brengen met zich mee dat gemeenten in eerste instantie wettelijk verplicht zijn de middelen
Juridisch
aan de bijstand te besteden wanneer er tekorten op de
Via zeer veel wetten en instanties en op basis van verplichtingen
BUIG ontstaan. Hierdoor kunnen eventuele aanvullende
kan een gemeente met een gezin in contact komen. De
investeringen uit de BUIG niet of in mindere mate gedaan
scheiding tussen deze wetten is vaak onduidelijk. Gemeenten
worden.
hebben de taak om passende zorg te leveren. Daarmee hebben ze ook de verantwoordelijkheid om de meest complexe casussen
• Wanneer gemeenten alsnog aanvullende investeringen willen
passende aandacht te geven. De vraag is of hier een rol voor
doen, moeten deze uit andere bronnen bekostigd worden.
gemeenten als stelselverantwoordelijke richting de burger ligt, of dat deze verantwoordelijkheid op ministerieel niveau ligt.
44
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
Knelpunten • De gemeentelijke beleidsruimte ten aanzien van de wetten waar een gezin mee in contact kan komen verschilt. Door de hoeveelheid wetten die op een gezin van toepassing kan zijn, is het beleid in zijn totaliteit vrijwel uniek per gemeente. Dit maakt het voor individuen en gezinnen vaak moeilijk om te ontdekken waar ze hulp kunnen krijgen. • Ook voor ambtenaren geldt dat het vaak onduidelijk is welk beleid op wie van toepassing is. Is een multiprobleemgezin bijvoorbeeld primair doelgroep participatie of primair doelgroep jeugd? • Uit de eerdere analyses lijkt het beeld te ontstaan dat de beleidsruimte per subdomein ook verschilt. Financiële druk in het ene subdomein kan een aanpak verstoren in een ander subdomein waar geen financiële druk is. Voorbeeld: het opleggen van een participatiemaatregel aan iemand die net begonnen is aan een schuldhulptraject. Hier kunnen interactie-effecten ontstaan. • Vaak is er binnen dergelijke gezinnen ook sprake van crimineel gedrag. Hierdoor ontstaat een wisselwerking tussen de domeinen zorg en veiligheid. Deze wisselwerking levert beleids- en uitvoeringsproblemen op voor gemeenten binnen de netwerken van zorg en veiligheid. • De complexiteit van het stelsel maakt het lastig om effectieve interventies in te zetten. Het monitoren van de interventies is ook lastig vanwege de verschillende IT-systemen.
• Dit is temeer een probleem omdat informatie en cijfers vaak nodig zijn om autonoom te kunnen sturen. Zonder duidelijke informatie en kaders is het immers niet (goed) mogelijk om uitgangspunten en doelen te bepalen én te verwezenlijken.
45
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
BIJLAGE 3.
Geraadpleegde bronnen • AEF (2020a). Andersson Elffers Felix. Stelsel in groei. Een onderzoek naar financiële tekorten in de jeugdzorg. • AEF (2020b). Andersson Elffers Felix. Uitvoeringskosten van
• Minister van BZK, K.H. Ollongren (18 oktober 2019). Toekomst openbaar bestuur ‘Thorbeckebrief’. • Raad voor het Openbaar Bestuur (2019). Ondertussen
het Klimaatakkoord voor decentrale overheden in
in Den Haag. Over de invloed van de decentralisaties op
2022 – 2030.
het functioneren van de Rijksoverheid.
• BDO Benchmark (2021). Financiële situatie onhoudbaar.
• Raad voor het Openbaar Bestuur (maart 2019). Beleidsvrijheid geduid. Beleidsvrijheid bij decentrale taken: een na
• Berenschot (2018). Capaciteitskosten van gemeentelijke
dere uitwerking ten behoeve van de financiële verhoudingen.
taken op het gebied van klimaatadaptatie. • Raad voor het Openbaar Bestuur (essaybundel) (juni 2020). • Binnenlands Bestuur (2020). Gemeenten minder kwetsbaar voor vastgoedcrisis.
Van den Berg, C. & Leurs, B.: Hoe bekostig je multilevel governance? Naar goede financiële verhoudingen voor ‘de opgave centraal’. In: Samenwerken, samen betalen?
• CBS (2021). Gemeenten begroten € 11,3 miljard euro aan heffingen in 2021. Digitaal benaderd via: https://www.cbs.
• Rijksoverheid (december 2020). 1e, 2e en 3e pakket corona
nl/nl-nl/nieuws/2021/04/gemeenten-begroten-11-3-mil-
maatregelen. Digitaal benaderd via: https://www.rijksover-
jard-euro-aan-heffingen-in-2021
heid.nl/onderwerpen/financien-gemeenten-en-provincies/ documenten/circulaires/2020/12/16/decembercirculaire-ge-
• COELO (januari 2021). Kerngegevens belastingen
meentefonds-2020.
grote gemeenten 2021. • SIFV (2020). Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële ver• Decentraal bestuur (september 2020). Beginselen versus prak
houdingen. Als één overheid. Slagvaardig de toekomst tegemoet!
tijken. Toetsing van decentralisatieprocessen, met aanbevelingen voor versterking.
• VNG-Commissie Gemeentewet en Grondwet (juni 2007). De eerste overheid.
• Deloitte (juni 2020). Omvang grondposities gemeenten verder afgenomen.
• Toonen (1987). Th.A.J.Toonen, “Denken over Binnenlands Bestuur”, VUGA 1987, pp. 186187
• Hoeben, C (2015). Het onzichtbare precario op ondergrondse leidingen. ESB openbare financiën. Digitaal benaderd via:
• VNG (14 februari 2018). Programmastart Interbestuurlijk Pro
https://www.coelo.nl/images/artikelen/ESB_onzichtbare_
gramma. Digitaal benaderd via: https://vng.nl/sites/default/
precariobelasting.pdf
files/brieven/2018/attachments/programmastart_ibp_0_0. pdf.
46
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
BIJLAGE 4.
Kerncijfers per gemeente In deze bijlage worden een aantal kerngegeven gepresenteerd voor alle gemeenten in Zuid-Holland. Het grootste gedeelte van de gegevens, solvabiliteit (%), sociaal domein (%) en het aandeel GR’en (%) is samengesteld op basis van IV3-gegevens van het CBS. Voor beleidsruimte (%) geldt dat de IV3-gegevens van het CBS zijn gecombineerd met de methode van de Raad voor Openbaar Bestuur (ROB, 2018), terwijl de inschattingen voor de structurele extra apparaatslasten op het gebied van de energietransitie zijn gebaseerd extern onderzoek dat eerder in opdracht van de ROB werd uitgevoerd (AEF, 2020b). Gemeente
Solvabiliteit (%) 2011
2015
Beleidsruimte (%) 2019
2011
Sociaal domein (%)
2015
2019
2011
2015
2019 38%
Alblasserdam
20%
19%
21%
5,0
4,6
4,4
30%
43%
Albrandswaard
33%
23%
18%
5,6
4,6
4,6
22%
23%
31%
Alphen aan den Rijn
60%
39%
53%
5,3
5,3
4,3
25%
33%
39%
Barendrecht
23%
28%
18%
5,3
4,5
4,5
24%
25%
32%
Bodegraven-Reeuwijk
9%
0%
9%
5,7
4,9
5,0
19%
31%
32%
Brielle
81%
73%
82%
6,4
5,8
5,0
15%
23%
25%
Capelle aan den IJssel
37%
44%
35%
4,4
3,9
4,0
41%
51%
49%
Delft
14%
22%
26%
5,4
3,9
4,3
31%
61%
47%
Dordrecht
58%
49%
51%
5,1
4,6
4,3
37%
48%
50%
Goeree-Overflakkee
27%
23%
23%
4,9
5,0
4,6
28%
38%
35%
Gorinchem
9%
16%
22%
6,5
5,0
4,4
16%
35%
40%
Gouda
7%
9%
17%
5,5
4,9
4,4
26%
43%
44%
Hardinxveld-Giessendam
25%
25%
27%
4,8
5,0
4,4
30%
34%
36%
Hellevoetsluis
23%
19%
3%
5,0
4,6
4,5
34%
43%
27%
Hendrik-Ido-Ambacht
10%
13%
18%
5,9
5,2
5,5
15%
30%
27%
Hillegom
88%
85%
77%
5,5
4,5
4,2
20%
37%
38%
Hoeksche Waard
49%
47%
48%
5,3
4,8
4,3
24%
36%
33%
Kaag en Braassem
9%
26%
23%
6,6
5,0
4,5
11%
32%
28%
Katwijk
41%
33%
33%
6,1
5,2
4,8
18%
34%
35%
Krimpen aan den IJssel
23%
19%
19%
5,3
4,5
4,2
28%
42%
42%
Krimpenerwaard
35%
35%
35%
5,0
4,6
4,4
23%
37%
37%
Lansingerland
23%
16%
31%
5,6
5,7
5,8
18%
22%
23%
Leiden
63%
55%
36%
4,8
4,7
4,4
39%
46%
44%
Leiderdorp
42%
44%
50%
4,8
4,7
4,2
25%
34%
37%
Leidschendam-Voorburg
60%
45%
37%
5,0
4,5
4,0
34%
48%
44%
Lisse
63%
37%
20%
5,2
5,1
4,3
19%
26%
33%
Maassluis
28%
31%
25%
4,1
4,4
4,2
48%
44%
44%
Midden-Delfland
79%
69%
39%